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Octobre 1998

Partenariat entre populations et institutions:
La conservation des eaux et des sols en Tunisie et au Maroc

par Jean Bonnal
Spécialiste du développement rural
Service des institutions rurales et de la participation (SDAR)
Division du développement rural, FAO

LES CHANGEMENTS intervenus ces dernières années dans la conception et la mise en oeuvre de programmes d'aménagement et de restauration des terres et des eaux oblige à revoir les principes et modalités de partenariat entre la population et les intervenants. Ce nouveau partage des responsabilités s'inscrit dans la tendance générale de désengagement et/ou de décentralisation que connaissent la plupart des pays. Il s'appuie aussi sur un mouvement très fort en faveur d'une implication accrue des collectivités de base dans la gestion de leurs ressources et ceci dans une perspective de durabilité.

Les pays du Maghreb ont une longue tradition dans la mobilisation et la collecte des eaux de surface et dans la lutte contre l'érosion. Les différentes civilisations qui se sont succédées ont toujours cherché à maîtriser les phénomènes érosifs. Chacune d'elle a amélioré et enrichi les techniques de conservation des eaux et du sol. Plus récemment, les Etats se sont lancés dans des politiques et programmes ambitieux d'aménagement des terres et des eaux. Ainsi, des milliers d'hectares ont bénéficié de campagnes intensives, mobilisant des moyens humains et matériels importants. La tendance a généralement été d'appliquer des solutions axées sur les moyens physiques de prévention ou de réduction des pertes en sol. En effet, la mise en oeuvre des plans d'aménagement anti-érosif s'est appuyée sur des mesures physiques comprenant la confection de banquettes, de terrasses et de cordons de pierres selon les courbes de niveau, de seuils de correction de ravins, de barrages collinaires et d'autres types d'ouvrages de recharge de nappes et d'épandage des eaux de crues

Ces techniques s'attaquent en réalité aux symptômes et non à la cause du problème. Les véritables raisons de la mauvaise utilisation des terres ne sont pas analysées afin de prendre des mesures correctives appropriées. De même, les exploitants agricoles sont rarement associés à la formulation et la mise en oeuvre des plans anti-érosifs. Ils sont même parfois considérés comme un élément du problème. Faute de se sentir concernés, ils ne s'intéressent guère aux opérations de Conservation des Eaux et des Sols (CES) et sont peu nombreux à vouloir entretenir les ouvrages une fois que les aménagistes ont quitté la région.

Les leçons du passé ont montré que lorsque la problématique de conservation des eaux et du sol n'est conçue qu'en fonction du processus de perte en sol et des dégâts causés par les sédiments ou les inondations à l'aval, les exploitants agricoles à l'amont ne se sentent pas concernés. La conservation des eaux et du sol exige en réalité un rude effort pour structurer le paysage, gérer les eaux de ruissellement, modifier les techniques culturales et assurer au fil des années l'entretien des aménagements.

Les nouvelles approches s'appuyant sur une gestion conservatoire des terres et des eaux visent à restaurer la fertilité du sol, améliorer sa capacité d'infiltration et de stockage de l'eau, réduire au maximum le ruissellement et l'érosion, améliorer substantiellement les récoltes et les revenus nets des paysans, réduire les risques et simplifier même le travail. Cette nouvelle méthodologie de gestion des ressources naturelles admet que la participation des exploitants agricoles, premiers utilisateurs des terres, est la clé du succès. Ce sont les agriculteurs, éleveurs et paysans qui font qu'un programme réussit ou échoue; s'ils sont correctement motivés, ils ont la capacité d'apporter des changements dans l'utilisation des terres, aussi doivent-ils être associés directement dès l'initiation de tout programme de C.E.S. ainsi que tout au long des procédures de préparation, de réalisation et d'exploitation.

Si la participation des populations est donc une nécessité (elle a été introduite dans de nombreux programmes et projets et se trouve inscrite dans la plupart des Plans nationaux ou internationaux), son application n'est pas toujours évidente. Les exemples de 2 pays du Maghreb (Tunisie et Maroc) vont éclairer la réflexion sur la manière de mettre en place de nouvelles relations entre Etat et Société civile.

Le cas de la Tunisie : Analyse des causes d'une faible participation

Depuis l'indépendance du pays, l'approche relative à la conception et à la mise en oeuvre des programmes et projets est passée d'une forme interventionniste et sectorielle, puis régionalisée et intégrée à une forme dite "participative" et où les intervenants sont, outre l'administration, la population elle-même, les entreprises, les ONG et la profession. Les conséquences sont positives dans la mesure où les mentalités commencent à changer mais on observe néanmoins la persistance d'une valorisation insuffisante des infrastructures réalisées (qui restent peu durables). Ceci correspond à une évolution nécessitée par les mutations profondes qui tranchent avec le passé et notament la redéfinition du rôle de l'Etat.

Malgré les efforts importants consentis dans le domaine de la CES et l'ampleur des aménagements déjà réalisés, le pays ne peut couvrir tous les besoins identifiés. D'abord parce que, de par sa géographie, il est soumis à un régime érosif fort. Ensuite parce que la mobilisation financière dépasse les capacités du pays et ce, d'autant plus que les coûts concernent non seulement les investissements initiaux mais aussi la maintenance des ouvrages réalisés.

En voulant se désengager, l'Etat a cherché à impliquer plus les populations mais très vite des limites sont apparues. Au cours d'un atelier (Sidi Thabet, juin 1994), l'analyse de ces limites a fait ressortir deux groupes de causes:

Les modes d'intervention et la méthodologie utilisée actuellement découlent de l'organisation administrative et des procédures de CES mises en place depuis de nombreuses années et dont les modifications récentes mais partielles ne changent pas le caractère. De fait les directives et habitudes de planification stratégique sont plutôt centralisées. De même les attributions des services et les prérogatives des techniciens ainsi que les habitudes de fonctionnement des Commissariats Régionaux de Développement Agricole (CRDA) ont abouti à un cloisonnement dans le travail tandis que les Services Techniques conservent un contrôle quasi unique sur les procédures de conception et de réalisation des aménagements CES, sans que les "bénéficiaires" ne puissent jouer un rôle quelconque.

Une autre raison expliquant le caractère peu favorable à la participation est d'ordre technique. On observe un décalage entre la vision qu'ont les techniciens des problèmes d'érosion et celle qu'ont les exploitants agricoles. Les premiers donnent la prévalence à la fonction conservatoire des techniques utilisées alors que les seconds gèrent la terre et l'eau comme une ressource leur permettant d'obtenir une production agricole. Les techniciens conservent une approche sectorielle des problèmes vécus par les agriculteurs et ne situent pas leur problématique dans le contexte global de la parcelle, et encore moins de l'exploitation familiale, alors que l'on sait que les décisions que peuvent prendre les agriculteurs d'aménager ou non leurs terres sont le résultat de toute une série de tenants et d'aboutissants qui dépassent largement les critères techniques pris en compte dans l'analyse des techniciens. Les introductions de considérations socio- économiques restent insuffisantes et de fait, il y a méconnaissance des outils d'analyse globale chez les agents chargés des dossiers de la CES.

Du côté de la difficulté des agriculteurs à se responsabiliser dans ce type de procédures, il y a le maintien de leur attitude d'assisté dans la mesure où la primauté est accordée aux formules de subventions étatiques sans que soit connus, ni mieux exploités les avantages que l'on peut espérer d'une CES élargie.

Par ailleurs, la faible participation des populations rurales aux programmes de C.E.S. nous parait résider aussi dans la non reconnaissance de la responsabilité collective dans le partenariat entre l'Etat et les populations. Ce n'est que récemment dans certains projets que la CES se pose avec cette vision. Mais la ligne directrice a été plutôt une primauté accordée à l'engagement individuel alors qu'elle devrait être en faveur d'une participation des populations aux réflexions d'ensemble sur les espaces dans lesquels elles vivent.

Les causes du problème principal:

Enfin, se lisent les douze causes de ces problèmes secondaires et que l'on peut considérer comme autant de verrous à faire sauter (ou problèmes à traiter):
  1. la méconnaissance des procédures participatives;
  2. la sous utilisation des collectivités et associations de base;
  3. l'absence de concertation préalable avec la population;
  4. la primauté accordée à l'engagement individuel;
  5. la difficulté faire ressortir les avantages des aménagements;
  6. la primauté accordée aux subventions;
  7. la méconnaissance des outils et méthodologie globale;
  8. l'approche sectorielle des problèmes traités;
  9. la primauté donnée à la fonction conservation;
  10. le contrôle des techniciens sur toutes les procédures;
  11. les mandats des agents et habitudes cloisonnées;
  12. les directives et habitudes de planification centralisées.

On constate que certains problèmes relèvent du domaine institutionnel et organisationnel (1, 2, 11), d'autres renvoient à des aspects fonctionnels (3, 7, 9, 10), méthodologiques (4, 5, 8), ou relatifs à la formation des cadres et des partenaires (6, 12). Les solutions envisageables pour accroître la participation sont donc multiples et couvrent des domaines variés. Après sélection, les actions doivent être articulées dans un ensemble stratégique global et cohérent.

Le cas de la Tunisie indique qu'un chemin important a été accompli pour traduire sur le terrain la volonté politique de changer les formes d'intervention. Le pays est en train de tester en vrai grandeur les principales dispositions prévues tant sur le plan méthodologique qu'organisationnel. Ces nouvelles modalités sont en cours d'introduction dans les procédures des Services Techniques et dans le dispositif légal en vigueur. La formation des équipes d'appui aux collectivités locales est enfin une condition importante à remplir si l'on veut changer les relations entre les institutions et la population.

Le cas du Maroc: Mise en place d'un cadre global

Les études et propositions en cours d'élaboration sur la gestion conservatoire des terres séches (terres "bour") sont le produit d'une triple filiation : Les travaux en cours s'inscrivent dans le cadre du Programme ISCRAL, programme d'appui auprès des Gouvernements d'Afrique à la formulation de plans nationaux de développement et de programmes d'action en matière de gestion conservatoire des terres agricoles. Dans ce contexte a été également promulguée une loi relative aux périmètres de mise en valeur en bour (n° 33-94, dahir n° 1-95-10 du 22-02-95). De même, les orientations liées à l'approche participative sont en cours d'élaboration.

Les travaux de préparation du plan directeur de gestion conservatoire des terres bour, lancés fin 1994, se distinguent nettement par une double originalité:

Le plan directeur doit définir les grandes lignes du développement des terres de culture "bour" (8 millions d'ha sur un total cultivable de 9,5 millions d'ha). Son objectif tient dans le concept de "protéger et produire", c'est-à-dire sauvegarder le capital foncier bour et améliorer les conditions de production des exploitations agricoles. La réalisation de ces objectifs requiert la mise en oeuvre d'une politique régionale adaptée de recherche et de développement agricole, fondée sur une meilleure connaissance du milieu physique, technique et socio-économique, l'accroissement du potentiel agronomique des terres "bour" et le renforcement de structures décentralisées du développement agricole. Elle requiert également des outils juridiques de protection des ressources en terre "bour' et de promotion de la viabilité et de la stabilité des exploitations agricoles.

Le cas du Maroc révèle que la conjonction favorable de changement institutionnel et l'insertion dans le Plan d'action pour la réhabilitation des terres en Afrique a permis d'entreprendre toute une élaboration stratégique favorable à de nouvelles formes de partenariat. Les expériences acquises par d'autres opérations participatives fournissent quelques points de repères mais les promoteurs de la nouvelle stratégie de gestion conservatoire des terres et des eaux devront tester les formes contractuelles devant gérer ce partenariat.

L'évolution du concept de participation

Des expériences en cours, comme des réflexions sur ce sujet, on peut retirer quelques enseignements visant d'abord à clarifier les concepts de participation. Depuis quelques années, l'Etat encourage l'émergence d'un développement de type participatif. Cette orientation encore récente bute sur le "vide" institutionnel; le concept de l'approche participative en CES est encore ambigu dans le discours et les pratiques. Pour beaucoup d'intervenants publics, l'action participative est réduite à une simple participation financière des exploitants agricoles dans les activités de la C.E.S. L'objectif (implicite) visé concerne encore plus l'allégement des dépenses publiques qu'une véritable initiation d'institutions d'expressions représentatives, crédibles et responsables.

En fait, la promotion d'une action participative dans le domaine de la C.E.S. suppose l'existence de structures et institutions communautaires. Or de nombreux problèmes entravent la création et la vitalisation de ces institutions. D'abord parce que les populations des zones soumises à l'érosion sont en général économiquement faibles (pauvreté, analphabétisme...), et ensuite parce que le transfert progressif des pouvoirs de gestion de l'appareil administratif aux structures communautaires exige une démarche progressive et éducative ainsi qu'une réhabilitation et une responsabilisation des populations rurales.

La relation entre l'administration chargée de la CES et les paysans s'est beaucoup améliorée au cours des dix dernières années. La méfiance, la résistance des agriculteurs aux techniques nouvelles s'estompent progressivement. L'approche utilisée en matière de CES au cours de la décennie (1972-1983) marquée par un certain "autoritarisme" semble être dépassée. Désormais, l'exploitant ne risque plus de voir ses terres "mises en défens" indépendamment de sa volonté, ne craint plus l'expropriation ou le manque de jouissance de son pouvoir de décision sur ses terres. Des nouvelles relations de confiance et de consentement mutuel ont été instaurées dans le monde rural en vue de sensibiliser, et d'impliquer la population agricole dans la stratégie nationale de CES.

Plusieurs modèles d'approche participative ont été utilisés :

  1. La participation/encadrement. Cette forme de participation est la plus courante. La présence de la population est appréhendée comme une contrainte et, généralement, la prise en compte de celle-ci n'intervient qu'une fois les actions engagées. La participation signifie pour les techniciens une mise en ordre qui débouche sur un encadrement de la population, soit pour faciliter l'adoption des décisions, soit pour permettre l'identification formelle des interlocuteurs.

  2. La participation/partage des coûts. Cette conception de la participation aborde les bénéficiaires comme une ressource mobilisable dans la perspective d'une rationalisation de la gestion. La pratique est la même: les bénéficiaires doivent participer, financièrement ou par le travail, aux réalisations qui leur sont destinées. Cette option s'inscrit d'une part dans une politique de désengagement de l'Etat telle qu'elle est conçue dans le cadre des programmes d'ajustement structurel, et d'autre part dans une optique de contribution financière pouvant assurer la durabilité des aménagements; ainsi les bénéficiaires participent par la fourniture de certains intrants .

  3. La participation/concertation. Cette conception s'appuie, à la fois, sur la nécessité d'une communication et aussi sur la reconnaissance d'un savoir-faire local sur lequel il faut se baser pour esquisser des actions d'aménagement. La participation de la population n'intervient pas au niveau de la définition des objectifs, mais à celui des modalités pratiques de réalisation.
La participation paysanne observée actuellement dans le domaine de la CES revêt un caractère partiel et ponctuel. Elle se rapproche plus, par sa consistance et ses formes, d'une collaboration et contribution, alors que la conception et la stratégie de responsabilisation et de partenariat exigent une consultation et une participation effective des populations rurales concernées dans toutes les phases du projet CES ainsi qu'une meilleure organisation des différents partenaires.

L'organisation actuelle de la vie associative dans le milieu n'est pas encore suffisamment impliquée dans les programmes de C.E.S. Cette question d'organisation de la population rurale et d'articulation des différents programmes de développement et de protection de ressources naturelles implique une redéfinition du rôle des acteurs et l'émergence d'une société civile où l'action de l'Etat serait relayée progressivement par le secteur privé, les organisations populaires et les structures communautaires et associatives. Bien que cette approche de concertation ait été retenue dans de nombreux projets de conservation et d'aménagement des ressources naturelles, elle n'a pu sencore s'implanter à grande échelle. Ceci s'explique par le fait que les exploitants agricoles, supposés être les bénéficiaires de ces projets, n'ont jamais eu les moyens qui leur auraient permis de se poser en partenaires réels des organismes de développement ou des projets, et ont manqué d'information et de formation qui leur auraient permis de discuter valablement des propositions qui leur sont faites. De surcroît, les organismes d'intervention (administration ou projet) ont toujours procédé à la vulgarisation d'actions qui correspondaient beaucoup plus à la logique de leur programme qu'à une logique d'auto-développement maîtrisé par les exploitants.



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