SD: Institutions : Enjeux fonciers et violences en Afrique: la prévention des conflits en se servant du cas du Nord-Kivu (1940-1994)

Septembre 1999

Enjeux fonciers et violences en Afrique: la prévention des conflits en se servant du cas du Nord-Kivu (1940-1994)

par P. Mathieu
Institut d'études du développement, Université catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, Belgique
S. Mugangu Matabaro
Faculté de droit, Université de Bukavu, République démocratique du Congo
A. Mafikiri Tsongo
Faculté d'agronomie, Université de Butembo, République démocratique du Congo

Extrait de le bulletin Réforme agraire, colonisation et coopératives agricoles, 1998/2

Diversité et enchaînement des sources de conflits fonciers

Land issues and violence in Africa: prevention of conflicts, drawing from the case of North Kivu (1940 to 1994)

Since 1993, northern Kivu, in eastern Democratic Republic of the Congo (former Zaire) has been the scene of large-scale violent fighting between rural groups of differing socio-ethnic origin. Between March 1993 and early 1996, tens of thousands of civilians were killed and hundreds of thousands displaced. This slaughter is the culmination of a long process of escalating conflict fuelled by a number of factors: the demographic and ethnic imbalances resulting from migration, the expropriation of smallholders, the uncertainties and confusion of nationality and, finally, political manipulation. This article summarizes the causes of this escalation of tension and its violent polarization. It suggests lines of action that might prevent or at least restrain the emergence of similar conflicts, concentrating on three intervention areas: rural development, land management and governance.

Problemas de tenencia y violencia en África: la prevención de los conflictos a partir del caso del norte de Kivu (1940-1994)

A partir de 1993, en la parte septentrional de Kivu (al este de la República Democrática del Congo, antiguo Zaire) se han registrado enfrentamientos violentos entre grupos de campesinos de distintos orígenes sociales y étnicos. Esa violencia ocasionó decenas de miles de muertos entre la población civil y el desplazamiento de cientos de miles de personas entre marzo de 1993 y el comienzo de 1996. Tales masacres son el resultado de un proceso histórico de agravamiento de los conflictos en el cual interfieren numerosos tipos de tensiones: los desequilibrios demográficos y étnicos derivados de las migraciones, la privación de la tenencia de los campesinos, las incertidumbres y la confusión en relación con las cuestiones de la nacionalidad y, por último, las manipulaciones políticas. En el artículo se resumen las causas de este proceso de escalada y de polarización violenta de las tensiones. Luego se proponen diversas posibilidades de actuación orientadas a prevenir o limitar la aparición de tales conflictos en los tres sectores de intervención: desarrollo rural, gestión de la tenencia, gobierno.

Dans de nombreuses régions d'Afrique, les conflits dont font l'objet la terre et les ressources naturelles semblent devenir plus nombreux et plus violents. Un certain nombre de causes et de facteurs structurels sont souvent invoqués pour expliquer cette situation (Chauveau et Mathieu, 1998), notamment:

Une réponse immédiate (et insuffisante) laisse penser que les conflits ont pour origine le contexte écologique et démographique difficile des pays africains: population en rapide augmentation et dégradation des ressources naturelles. Cette réflexion est à la fois simpliste et insuffisante. Simpliste, car la dégradation des ressources naturelles productives est loin d'être un processus généralisé. Insuffisante, car l'accroissement démographique et la rareté des terres cultivables, entraînant une compétition forte pour un espace rare, constituent sans doute un facteur favorisant et important mais, en aucun cas, une condition occasionnant automatiquement des actes de violence. La raréfaction des ressources et l'augmentation des populations ne suffisent pas, loin de là, à justifier tous les conflits violents pour les ressources naturelles, et leur récent accroissement. En effet, les densités de population élevées n'entraînent pas systématiquement la concurrence pour les ressources naturelles, et cette concurrence ne débouche pas nécessairement sur des conflits. Un aspect particulier du contexte démographique est, sans doute plus important: l'augmentation des déplacements massifs de population. Les rapports entre populations autochtones et allochtones deviennent donc plus fréquents, alors que, bien souvent, les groupes qui entrent ainsi en contact se connaissent peu ou mal, ne partagent pas une histoire et des valeurs communes, et ne se réfèrent pas aux mêmes autorités politiques locales.
L'emboîtement et la superposition de droits fonciers multiples sur un même espace sont une caractéristique importante des systèmes fonciers traditionnels africains: différents acteurs ont en effet des droits fonciers spécifiques, éventuellement pour des activités et/ ou pour des horizons temporels différents, sur les mêmes terres. Ces systèmes complexes reposent sur une disponibilité suffisante des ressources et surtout sur un consensus social réciproque entre les divers «ayants droits» fonciers. Les divers droits des uns et des autres sont en effet hiérarchisés: certains statuts sont dominants et d'autres dépendants, et un ensemble de relations sociales - et non juridiques - de subordination, de dépendance et d'acceptation des hiérarchies doivent être respectées (Mugangu Matabaro, 1997).
Certains changements exogènes contribuent aujourd'hui à créer des enjeux conflictuels. Il s'agit, par exemple, des projets de développement agricole ou des aménagements qui augmentent significativement la valeur productive des terres. En de tels cas, la nécessité d'adapter ou de créer des institutions spécifiques (démarche souvent imposée par l'Etat ou par l'intervenant technique ou financier extérieur) ainsi que la redéfinition des équilibres de pouvoir locaux (à l'occasion de l'intervention externe et des recompositions institutionnelles qu'elle suscite) créent des situations sociales plus ouvertes et incertaines.
Ces incertitudes ou inquiétudes foncières augmentent aussi lorsqu'une articulation confuse et instable entre les trois principales logiques de régulation foncière (la coutume, le marché, les lois modernes) les rend toutes trois également inaptes à coordonner la concurrence et arbitrer les situations conflictuelles (Mathieu, 1996). Les relations de compétition pour la terre deviennent à ce moment plus tendues, et ces tensions s'expriment à divers niveaux des relations sociales: à l'intérieur de la famille (entre aînés et cadets, résidents et émigrés, hommes et femmes, etc.), entre villages, entre catégories sociales ou entre groupes ethniques. La confusion des régulations institutionnelles accroît surtout la précarité des droits des acteurs paysans les plus pauvres. Dans les situations de cohabitation ethnique difficile, cette précarité globale (foncière, mais aussi économique) renforce souvent les réactions de méfiance et de ressentiment qui alimentent parfois les conflits ethniques.

Les déplacements rapides et importants de population et les opérations d'aménagement de l'espace ont comme caractéristique commune de créer des situations foncières nouvelles, et cela bien souvent sans que ni l'Etat, ni les mécanismes sociaux endogènes n'aient défini la façon socialement acceptable dont les nouvelles valeurs du foncier pourront être redistribuées et gérées. Dans de telles situations, ces changements rapides accroissent la rareté et la valeur de la terre, tout en modifiant l'équilibre des pouvoirs dans l'espace local. Cela crée des opportunités de changement et des enjeux à deux niveaux: manipulations et spéculations foncières profitables (appropriation des ressources), d'une part, recompositions politiques (restructuration des rapports de pouvoir), d'autre part. La colonisation agraire ou l'aménagement technique de l'espace créent donc nécessairement des enjeux (à ces deux niveaux), des opportunités (surtout pour les plus riches, les plus puissants, les mieux informés ou ceux bénéficiant de relations et les plus rusés), et des risques (pour les plus faibles). Toute intervention technique ou modification rapide du rapport populations/ ressources entraîne ainsi des implications sociales et des enjeux de pouvoir.

En fait, aucune des sources de tensions mentionnées ci-dessus ne constitue à elle seule une cause nécessaire et suffisante de conflits fonciers graves. Les processus conflictuels s'articulent selon des enchaînements variables entre diverses sources de tensions qui aboutissent à la remise en cause des règles auparavant reconnues comme légitimes pour l'attribution des différents droits fonciers. En outre, les causes et les dimensions foncières et non foncières, liées à l'environnement économique et politique, doivent être également prises en considération pour rendre compte des différents types de conflits.

Compétition foncière et tensions politico-ethniques dans le Masisi (Kivu), 1940-1994

Le Masisi est une zone de 4 700 km 2 au nord-ouest de Goma, chef-lieu de la province du Nord-Kivu. Ces collines fertiles, encore boisées et très peu peuplées au début de ce siècle (12 habitants au kilomètre carré en 1940) ont attiré des flux importants de migrants en provenance du Rwanda depuis plus de 50 ans: immigration massive d'abord encadrée et organisée par les autorités coloniales (dès 1937) puis largement spontanée, suite aux famines et aux affrontements politico-ethniques entre Hutus et Tutsis au Rwanda voisin. Au début des années 90, les diverses catégories de populations d'origine rwandaise (dont certaines, les plus anciennes, avaient obtenu la nationalité zaïroise entre l'indépendance et 1981) étaient devenues majoritaires, représentant au moins 70 pour cent de la population totale de la zone de Masisi (estimée à 800 000 personnes début 1994) et probablement entre 30 pour cent et 50 pour cent de la population du Nord-Kivu (trois millions d'habitants). Les densités effectives approchaient 300 habitants au kilomètre carré pour les terres cultivées par les paysans, alors que des propriétaires étrangers à la zone (politiciens, commerçants, aussi bien zaïrois que migrants récents d'origine rwandaise) occupaient, avec des titres fonciers officiels, de grands domaines de plantations et d'élevage extensif obtenus bien souvent en expulsant les paysans qui, auparavant, exploitaient ces terres.

Depuis 1991 et en particulier mars 1993 (donc bien avant l'arrivée massive des réfugiés du Rwanda en juillet 1994), une grande partie de cette région du Nord-Kivu, autour de la zone du Masisi au nord de Goma, a été le théâtre d'affrontements meurtriers entre groupes locaux anciennement implantés (Hunde, Nyanga, Tembo) et membres de divers groupes Banyarwanda [1]. Parmi ceux-ci, certains étaient établis de longue date au Nord-Kivu, particulièrement les habitants du canton traditionnel du Bwisha, à la lisière est du Nord-Kivu, inclus dans le Congo depuis les découpages des frontières coloniales de 1885-1910, mais qui faisait partie des royaumes historiques du Rwanda à l'époque précoloniale. La plupart des Banyarwanda du Nord-Kivu sont cependant arrivés au Masisi à partir de 1937, dans les déplacements de population organisés par les autorités coloniales belges. Ces migrations ont continué et sont restées importantes après l'indépendance du Congo et du Rwanda. Dès les années 60 cependant, la cohabitation difficile entre autochtones et migrants dans le Masisi avait entraîné des tensions sociales très vives. Celles-ci s'exprimaient principalement sur deux terrains: la rivalité politique au sein des institutions politiques régionales, et des litiges locaux d'origine foncière entre paysans. Ces litiges étaient violents, souvent avec mort d'hommes, et ils ont été de plus en plus nombreux dans tout le Nord-Kivu (pas uniquement entre les groupes autochtones les plus anciens et les Banyarwanda) à partir de 1979 (Katuala-Kabala, 1984)

A partir des années 60, tensions et incertitudes ont créé un sentiment de précarité économique et d'insécurisation foncière parmi les petits paysans en butte aux vexations et à l'arbitraire tant des chefs coutumiers locaux que des autorités administratives zaïroises. Les discours des politiciens des deux bords, mobilisant leur électorat sur une base identitaire et cultivant les inquiétudes et le ressentiment réciproque de paysanneries au bord de l'étouffement économique et foncier, ont exacerbé une angoisse socioéconomique croissante et des «logiques persécutrices» [2] qui se sont cristallisées sur deux facteurs centraux: la terre (la sécurité foncière) et l'identité (le droit à la nationalité zaïroise des divers groupes qualifiés de Banyarwanda). Au terme de la Conférence nationale (1990-1992) et à l'approche d'élections inévitables, des massacres ont été déclenchés en mars 1993 par des groupes de jeunes paysans autochtones, sans doute organisés et manipulés par les politiciens locaux. En quelques mois, les violences perpétrées par des milices et des bandes armées des deux camps ont fait entre 10.000 et 14.000 morts (suivant les estimations) et plus de 200.000 personnes déplacées pour échapper aux exactions et au «nettoyage ethnique» exécuté par ces milices. Après une brève accalmie début 1994, les mêmes troubles ont repris et ont connu une escalade continue des moyens utilisés, du niveau de violence et du nombre de combattants avec l'arrivée des anciennes FAR (Forces armées du Rwanda) et des Interhamwe dans les camps de Goma après juillet 1994. En novembre 1994, une nouvelle «guerre du Masisi» reprend et s'étend rapidement aux zones avoisinantes (Rutshuru, Walikale), après que des membres des FAR et ex-Interhamwe arrivés avec les réfugiés aient commencé à intervenir dans les zones au nord de Goma (vols de bétail des éleveurs tutsis, attaques de villages hunde). En mai 1996, les associations locales de droits de l'homme estimaient le nombre total de morts à 70.000 et celui des personnes déplacées à 250.000 [3]. Cette escalade de la violence s'est poursuivie et étendue ensuite dans tout le Kivu jusqu'à l'entrée en scène de l'AFDL (Alliance des forces démocratiques de libération du Congo) et de ses alliés fin octobre 1996

On observe ici un cas de conflit complexe et «multidimensionnel» (Pourtier, 1996). Parmi les causes de l'escalade des tensions, il y a un malentendu foncier originel et une compétition à la fois foncière et politique entre les groupes. Un autre facteur est l'insécurisation foncière structurelle et croissante à partir des années 70, insécurité qui s'est exprimée par de multiples conflits fonciers locaux et violents, à partir de 1979. Dans l'histoire de ce conflit, les enjeux de sécurisation et les conflits locaux, associés à d'autres sources de tensions, ont conduit à une escalade progressive qui s'est «cristallisée» finalement sous la forme de combats rangés dont le but était l'exclusion ou la destruction de l'autre groupe.

Après avoir brièvement résumé les causes complexes de l'escalade conflictuelle dans le cas du Nord-Kivu, le texte examine ensuite les types d'actions qui auraient pu prévenir et limiter ces dynamiques conflictuelles. Ces propositions présentent des axes d'interventions à prendre en compte de façon prioritaire dans une perspective de prévention des conflits liés à la terre. Elles sont bien sûr tardives et sans doute inutiles à court terme dans le cas précis du Kivu. Elles peuvent cependant être pertinentes pour le futur dans d'autres contextes africains: comment éviter la généralisation des escalades conflictuelles violentes à partir de situations de rareté foncière et d'incertitudes institutionnelles qui risquent de devenir plus fréquentes. De nombreuses zones d'Afrique sont aujourd'hui, ou peuvent être demain, dans des situations analogues à celle du Kivu depuis une vingtaine d'années: forte pression foncière, cohabitations ethniques difficiles entre des groupes diversifiés, administrations et Etats affaiblis et instables.

L'enchevêtrement des causes de l'escalade des conflits: ethnicité, nationalité et insécurisation foncière

Les processus historiques d'escalade du niveau de violence dans les conflits au Nord-Kivu résultent de causes multiples et complexes. Deux principaux facteurs d'inquiétude et d'accroissement des tensions ont joué un rôle déterminant durant ces 25 années: la question foncière et celle de la nationalité. La question foncière peut se résumer en quelques mots:

rétrécissement de l'espace disponible pour des paysanneries de plus en plus nombreuses;
dépossession foncière de ces mêmes paysanneries, en grande partie organisée par la collusion entre chefs coutumiers, bourgeoisies urbaines et administrations corrompues;
incertitude et précarité croissantes des droits fonciers paysans, résultant à la fois des pratiques foncières clientélistes et opportunistes des chefs coutumiers autochtones et de la disqualification des droits fonciers traditionnels par les lois foncières modernes (promulguées en 1966 et 1973), au nom de la propriété étatique du sol (Mathieu et Kazadi, 1990)

La gestion foncière (par les chefs coutumiers et les institutions légales modernes en interaction) a été à la fois un lieu d'enrichissement pour ceux qui la contrôlaient et une cause d'inquiétude (crainte d'être déracinés des terres qu'ils occupaient) pour ceux qui ne la contrôlaient pas, donc pour les paysans des groupes craignant d'être exclus ou minorisés dans le jeu du pouvoir politique.

La question de la nationalité a été marquée par deux législations successives et contradictoires promulguées à 10 ans d'intervalle (Pabanel, 1991).

En janvier 1972, d'après la loi 72-002, «les personnes originaires du Ruanda-Urundi, qui étaient établies dans la province du Kivu avant le premier janvier 1950 à la suite d'une décision de l'autorité coloniale, et qui ont continué à résider depuis lors dans la République jusqu'à l'entrée en vigueur de la présente loi, ont acquis la nationalité zaïroise le 30 juin 1960».
En 1981, de nouveaux textes législatifs annulent cette première loi et définissent des conditions beaucoup plus restrictives pour l'accès à la nationalité, imposant une démarche individuelle de naturalisation pour obtenir la nationalité qui avait été accordée 10 ans auparavant de façon collective et automatique. Une ordonnance de mai 1982 précise que «sont nuls et non avenus 1es certificats de la nationalité zaïroise ou tout autre document d'identité délivré en application de l'article 15 de la loi n° 72-002 du 5 janvier 1972 sur la nationalité zaïroise » (art. 21).

La question de la nationalité des migrants venus du Rwanda (mais à des époques très différentes) a donc été marquée par une confusion politico-juridique inextricable, qui en a fait une question littéralement «indécidable». Il était devenu impossible, dans le contexte institutionnel et politique du Zaïre entre 1981 et 1993, de dire «qui était zaïrois et qui ne l'était pas» au Nord-Kivu. Or, pour les acteurs locaux (les paysans, mais aussi les intellectuels et politiciens liés aux premiers), la réponse à cette question était d'une importance vitale. En effet, dans le contexte de la démocratisation parachutée et assez chaotique du Zaïre (1990, autorisation du multipartisme; 1990-1992, Conférence nationale souveraine), le règlement de la question de la nationalité allait nécessairement déterminer quel serait, après les élections, le groupe ethnique capable de contrôler les majorités politiques des assemblées régionales, et donc le pouvoir politique dans les provinces. Derrière la question de la nationalité, il y en avait donc deux autres: celle de la compétition pour le pouvoir politique régional, et celle de la légitimité sociale de l'implantation des migrants (anciens ou récents) d'origine rwandaise. Cette légitimité était elle-même affaire de perceptions sociales et constituait l'enjeu des discours et des processus de représentation idéologique du groupe rival. Ainsi, la compétition politique et l'insécurisation foncière s'associaient dans un contexte de clientélisme, de corruption institutionnelle et de paupérisation rurale intense pour créer un terrain favorable aux appels à l'extrémisme et à la violence de la part des politiciens liés aux deux groupes ethniques.

Trois autres facteurs ont fortement contribué aux dynamiques d'escalade conflictuelle entraînant une montée en puissance des formes de violence et une radicalisation progressive des oppositions entre groupes socioethniques.

Absence d'espaces de communication entre groupes sociaux sur la compétition sociale et foncière

Les discours de politiciens xénophobes ont pu d'autant plus facilement influencer l'imaginaire social qu'il n'y avait pas d'autres arènes de communication pour négocier ou arbitrer les prétentions politiques et foncières concurrentes des groupes en présence. Aucun espace institutionnel de communication n'était disponible pour une négociation ou un arbitrage à propos des multiples enjeux et motifs de discorde entre les groupes sociaux: compétition pour la terre, pour les revenus, pour le pouvoir et question des identités nationales. Aucune de ces questions n'a trouvé de lieu d'arbitrage légitime et efficace ou de confrontation dialoguée. Les seuls registres de communication sur ces questions et ces inquiétudes ont été les discours des politiciens et les rumeurs populaires (souvent orchestrées par ceux-ci).

Absence de régulation institutionnelle de la compétition foncière

L'Etat n'arbitrait pas réellement la compétition foncière car il n'avait ni la force, ni la légitimité, ni la volonté, ni les ressources humaines et techniques pour le faire. Les agents de l'Etat accordaient des titres fonciers en contrepartie de paiements informels et en collusion avec les pouvoirs fonciers coutumiers. Ceux-ci ne contrôlaient plus une compétition pour la terre qui mettait en jeu des sommes d'argent et des niveaux de pouvoir qui les dépassaient. Bon nombre de chefs coutumiers locaux (bami) se sont disqualifiés par leur vénalité et leur dépendance à l'égard du politique moderne. Enfin, le marché foncier (qui est aussi une forme possible de régulation de la concurrence pour les ressources) était officiellement absent, mais en fait présent (ou émergent) sous une forme largement occulte, imparfaite, opaque et tributaire du politique, à travers les mécanismes de corruption et les relations clientélistes.

Cette situation à première vue chaotique bénéficiait en fait aux acteurs les plus riches et les plus puissants. Ceux-ci ont obtenu de vastes superficies de terres sous le régime juridique de la concession foncière à partir du milieu des années 70. Une caractéristique importante de cette situation était l'absence d'institutions juridiques de recours ou d'arbitrage accessibles et crédibles. Aussi bien dans la sphère coutumière que dans les institutions étatiques, il n'y avait aucun espace institutionnel crédible et accessible aux acteurs du foncier «à la base» (les petits paysans) pour exprimer leurs plaintes ou rechercher un arbitrage des litiges résultant d'une compétition foncière inégale.

Absence de développement économique et social

Enfin, la présence d'importants groupes de jeunes désoeuvrés et de paysans sans terre, sans espoir d'accéder à une vie économique et sociale «normale», a été au Kivu, comme dans d'autres cas récents de violences de masse (Rwanda, 1994; Sénégal-Mauritanie, 1989), un facteur décisif des violences massives. Ceux qui étaient dépossédés de tout (et surtout d'espoir) dans la paix ont fini par croire qu'ils n'avaient rien à perdre et tout à gagner dans la violence meurtrière et dans la guerre. Lorsque des groupes sociaux entiers ont eu la conviction d'être menacés dans leur survie matérielle (l'accès à la terre) et sociale (l'accès au pouvoir politique), la visée d'une «élimination sécuritaire» et violente de l'autre groupe a été facilement légitimée comme une solution évidente et nécessaire par les discours de certains politiciens et intellectuels dès 1991. A partir de ce moment, la violence du massacre populaire est devenue l'option la plus facile pour apaiser l'angoisse, à défaut de résoudre les vrais problèmes ayant provoqué celle-ci.

Recommandations pour la prévention des conflits agraires et fonciers

Actions structurelles en matière de politiques de développement rural

Une des causes primordiales favorisant les conflits fonciers locaux est la pauvreté, le dénuement, le manque de terres des petits paysans pour qui l'agriculture est synonyme de subsistance.

Une des premières recommandations est donc d'appuyer les actions de développement rural bénéficiant aux petits paysans, notamment dans les domaines suivants: création d'emplois ruraux non agricoles (diminuant la pression sur les terres), diffusion de progrès techniques agricoles (permettant de conserver les sols fragiles, d'augmenter les rendements et donc les revenus qui peuvent être obtenus à partir de parcelles de petite taille), et amélioration de la commercialisation et/ ou des prix agricoles (augmentant le revenu monétaire tiré d'une même production physique).

Les recommandations sont au nombre de trois:

Recommandation 1 - Un développement rural incorporant la création d'activités non agricoles: artisanat, transformation des produits agricoles. Un processus de développement rural intégrant agriculture et activités non agricoles, contribuant ainsi à alléger la pression sur la terre en créant des opportunités de revenus et des emplois non directement tributaires de la production agricole et de la terre comme facteur limitant.

Recommandation 2 - Un développement agricole soutenant les possibilités d'intensification et de diversification, par des activités accessibles aux paysans: arboriculture, commercialisation du petit élevage, intégration agriculture-élevage, commercialisation des produits vivriers, intensification des cultures paysannes de rente (café, pyréthre, papaïne, etc.). Un tel soutien au secteur de la production agricole paysanne passe par de nombreuses actions sectorielles (innovations agronomiques et techniques, crédit, commercialisation, formation, etc., dans une approche générale d'appui aux initiatives locales, approche souple et adaptable aux spécificités locales, opposée aux recettes et paquets technologiques tout prêts et uniformes pour toute une région.

Recommandation 3 - Equilibrer les relations entre l'agriculture paysanne et le secteur agricole capitaliste «moderne» latifundiaire (concessions de grande surface, plantations modernes, domaines d'élevage extensif). Le secteur d'élevage extensif en particulier - fortement encouragé par diverses aides extérieures - a constitué un facteur d'accroissement de la compétition foncière et de la polarisation sociale, sans générer de revenus (privés) réinvestis sur place, ni de revenus publics (taxes, impôts) qui auraient pu financer le développement régional.

Pour toute action de développement, il s'agit donc de savoir quel type d'agriculture et quelles catégories sociales sont favorisés ou défavorisés par les actions de l'homme. Dans un espace rural densément peuplé, toute action technique qui accroît les capacités d'expansion d'une utilisation spécifique de l'espace par une catégorie sociale se fera en effet nécessairement aux dépens d'autres groupes, et en entraînant des tensions sociales accrues. Dans la définition de leurs priorités, les aides extérieures et les plans de développement régional devraient donc anticiper et prendre en compte toutes les conséquences sociales des options techniques et sectorielles qu'elles envisagent d'appuyer.

Pour éviter que le secteur de l'agriculture extensive dit «moderne» (latifundia) soit une cause de conflits fonciers et de polarisation sociale excessive, l'extension de ce secteur doit être contrôlée et régulée dans la perspective d'un développement régional intégré. Cela implique l'existence d'institutions régionales de pilotage du développement, animées par des administrations gestionnaires et compétentes, entretenant des relations de concertation avec les acteurs et opérateurs de développement de la société civile.

Actions structurelles en matière foncière

Orientation générale. Favoriser la transparence et la communication sur les objets et enjeux d'affrontements, à partir de l'existant et non à partir de réglementations nouvelles. Pour illustrer cette perspective, nous reprenons ici un passage des conclusions d'une étude sur les problèmes fonciers dans le centre-ouest ivoirien, région également marquée par de nombreux conflits fonciers et des relations interethniques tendues:

Pour rendre transparents les droits, procédures et obligations des relations clientélistes qui s'imposent dans les faits, l'essentiel n'est donc pas de les codifier, mais de faciliter l'identification des enjeux, la clarification des règles normatives, la régulation des règles pragmatiques.
Afin de clarifier les enjeux et les règles ainsi que les inflexions que les relations clientélistes leur font subir, il convient de n'exclure a priori aucune forme de coordination susceptible de contribuer à cette clarification.
Par ailleurs, ce serait une grande erreur de limiter les conflits fonciers à leur seule dimension ... foncière. La perception par les acteurs des problèmes fonciers dépend en grande partie de la vie de relations dans son ensemble. Concernant en particulier les rapports entre les groupements autochtones et immigrés, cette vie de relation existe (par exemple à propos des groupements villageois, de l'Association des parents d'élèves, des relations de travail et de crédit, des obligations sociales à l'occasion des événements communs à toute vie de groupe, des activités religieuses, des élections nationale...). En dépit des nombreux motifs de friction, elle pourrait être améliorée non pas par une réglementation mais par un appui des pouvoirs publics ... et pour le plus grand bien des relations foncières elles-mêmes.
Organiser les règles foncières consiste non pas à empêcher la confrontation et le conflit mais à faciliter la communication dans l'affrontement. La communication dans l'affrontement implique l'action collective et la recherche d'innovations organisationnelles dans la concertation entre les différents groupes d'acteurs en confrontation. Il est clair que nous touchons là à la dimension fondamentalement politique des problèmes fonciers, et en particulier à l'organisation de la confrontation politique au niveau local (Chauveau, 1994).

Recommandations opérationnelles en matière foncière. De très nombreuses actions institutionnelles et foncières peuvent accroître la sécurisation foncière en limitant les facteurs d'incertitude. Il n'est sans doute pas réaliste, à court terme, de vouloir proposer de nouvelles législations foncières, puisque ce sujet est hautement politisé et conflictuel, et que la meilleure législation ne vaut que par les administrations chargées de sa mise en oeuvre et par son adéquation avec la société où elle s'inscrit.

Sans passer à des interventions lourdes, longues et très politiques de modification des législations foncières, des actions pragmatiques sont possibles et devraient s'inspirer de quelques principes simples en matière foncière:

en concevant et réalisant des actions partant des pratiques et «demandes» paysannes en matière de sécurisation foncière, de façon autant que possible pragmatique plutôt que codifiée;
en intégrant les légitimités coutumières (mais en limitant leur pouvoir d'arbitraire, notamment en ce qui concerne les «ventes occultes» des domaines fonciers coutumiers);
en accroissant la clarté (transparence, enregistrement) des transactions;
en limitant de façon générale les possibilités d'arbitraire et de corruption dans les transactions foncières (par des législations simples et des procédures accessibles au plus grand nombre);
en encourageant la mise sur pied de mécanismes et la création d'espaces institutionnels plus ou moins formalisés permettant de négocier et d'arbitrer effectivement les litiges fonciers.

Appui à la réforme de l'Etat, gouvernance et société civile

Orientation générale. La sécurisation ou la pacification du foncier et l'ensemble de la démarche «clarification de la nationalité» n'auraient été réalisables au Kivu qu'en étant accompagnés de processus de communication relevant à la fois du politique et de la société civile:

Mise en place de lieux et de mécanismes de communication entre groupes ethniques (par exemple, à propos d'actions concrètes de développement social local: dispensaires, écoles et routes).
Mise en place de forums institutionnels de négociation et d'arbitrage des questions les plus délicates (en premier lieu le foncier) à propos desquelles les divers groupes se perçoivent en compétition ou en insécurité.

Propositions opérationnelles. Appuyer l'Etat pour que celui-ci engage un processus de décentralisation qui contribue à sa réhabilitation aux yeux des populations locales et rende plus efficaces ses interventions. Pour ce faire, des actions de coopération pourraient notamment:

aider à la formation et au recyclage du personnel administratif communal (fonctionnaires territoriaux comme élus);
appuyer le renforcement de la démocratie locale et de la société civile organisée (appui à la structuration des professions agricoles, appui aux associations impliquées dans le développement local, etc.);
appuyer les différents modes d'expression des populations: supports de communication (radio rurale, journaux en langues locales), activités culturelles, etc.;
encourager des organisations non gouvernementales (ONG) pluriethniques qui peuvent constituer un lieu d'échanges et de discussions de toutes les communautés. Organisation des forums intercommunautaires de réconciliation comme ceux tenus au Nord-Kivu fin 1993, après la première vague de troubles du Masisi [4].

Quelques exemples d'actions pouvant contribuer à la clarification et à la sécurisation des droits fonciers des paysans

Favoriser l'enregistrement écrit et systématique des transactions foncières, avec l'appui des administrations locales, formées et équipées pour le faire.

L'enregistrement écrit des transactions foncières (ventes, locations, héritages) est une pratique nouvelle et en extension, émanant au départ des paysans eux-mêmes, et qui peut certainement contribuer à diminuer les litiges ainsi que les possibilités d'arbitraire des autorités coutumières, ainsi qu'à accroître le niveau général de sécurité des transactions et des droits fonciers. De façon pragmatique et sans modifications législatives, cette pratique peut même être systématisée et renforcée par une «reconnaissance administrative» des modes d'enregistrement locaux (semi-formels) des transactions, lorsque ce sont des administrations locales qui enregistrent ou authentifient de façon pragmatique les documents attestant des transactions foncières entre paysans. Au Rwanda (avant 1994), en Côte d'Ivoire, au Burkina Faso notamment, cette pratique administrative a joué ou joue encore un rôle significatif. (Bruce, Migot-Adholla, et Atherton, 1994; Mathieu, 1996a).

Faciliter l'accès des paysanneries à l'information et aux procédures relevant du droit foncier moderne, en vue de leur permettre d'utiliser ces procédures pour sécuriser leurs droits fonciers.

Cet accès à l'information et à une certaine maîtrise des procédures de droit écrit peut être appuyé par l'action d'ONG locales de service, travaillant en milieu rural avec l'aide de «juristes aux pieds nus» se chargeant de vulgariser l'information sur les lois foncières en milieu rural, et jouant un rôle d'intermédiaire en dispensant des conseils en matière de procédures. De telles actions ne sont pas possibles dans n'importe quel contexte social et ne peuvent être réalisées que par des personnes ou des organisations connaissant bien le milieu social. Des actions de ce type ont été tentées ou sont en cours dans certains pays africains (Sénégal, Niger et Afrique du Sud).

Projets de développement agricole et gestion des ressources naturelles, incorporant un volet de sécurisation foncière. Dans ce type de projet, la sécurisation des droits fonciers est liée à des interventions communautaires pour la gestion des ressources naturelles: actions de reboisement, conservation des eaux et des sols et aménagement de bassins versants. Des expériences intéressantes dans ce sens ont été réalisées (notamment à Madagascar et au Sahel) associant ces actions avec une sécurisation juridique des droits fonciers paysans.

Formation, appui et suivi des administrations foncières régionales. «Le remède efficace au problème des spoliations des terres réside dans l'intervention du législateur. Ce dernier doit, au sens de l'article 385 de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973, définir la nature juridique des droits immobiliers liés aux terres des communautés locales. Cette définition devra aller de pair avec le recensement de ce qui reste encore des terres coutumières et de leurs détenteurs.

L'intervention du législateur ne deviendra efficace qu'avec le recyclage et la formation tant technique que morale de nos agents du Service des titres fonciers, ainsi que de tous ceux qui interviennent dans le processus d'octroi des terres, qu'ils soient cadres politico-administratifs ou autorités coutumières. Cela éviterait les enquêtes de vacance de complaisance.

La solution au problème des «spoliations» requiert aussi une justice réaliste et équitable fondée essentiellement sur les descentes sur les lieux des concessions litigieuses et l'information juridique et judiciaire du peuple sur ses droits» (Katuala, 1984).

Notes

1. Cette appellation d'usage courant dans l'est du Zaïre servait à désigner (depuis les années 40) toutes les personnes installées dans la région et ayant en commun des racines culturelles et/ ou géographiques rwandaises, ainsi que l'usage de la même langue (le kinyarwanda, parlé au Rwanda). Cette désignation très englobante et apparemment évidente (les individus ainsi désignés sont en effet clairement identifiables, au moins par l'usage de la langue) recouvrait en fait des groupes sociaux très divers: les petits paysans (hutus) nés au Masisi de parents transplantés par le pouvoir colonial dans les années 40, les paysanneries de culture rwandaise habitant le canton du Bwisha depuis des siècles (historiquement rattachées aux royaumes traditionnels du Rwanda), les migrants clandestins (agriculteurs hutus) arrivés du Rwanda à la recherche de terres avant ou après 1960, les éleveurs tutsis arrivés avec leur bétail à diverses époques, ou encore les intellectuels et hommes d'affaires cosmopolites (souvent aussi d'origine tutsi) arrivés en plusieurs vagues à partir de 1959.

2. Selon l'expression de Willame (1997): ce terme indiquant que chaque groupe se voit menacé par la malveillance et le complot des «autres» soupçonnés de part et d'autre de vouloir l'élimination du groupe rival.

3. Chiffres rapportés par le journal zaïrois Le Soft, 6 mai 1996, cité par Pourtier (1996)

4. Ue présentation résumée de cette intervention pacifiante de la société civile se trouver dans l'ouvrage de Willame (1997), p. 124-130, et dans la revue Dialogue (Bruxelles) n° 192 (1996), p. 47-49.

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