Mayo 1996

El Programa de Participación Popular de la FAO

Introducción

• Dirigido al campesinado pobre. Los beneficiarios del PPP son colonos inmigrantes, las comunidades de pesca y los agricultores de subsistencia.
• Grupos pequeños. El elemento decisivo en el PPP es la formación de grupos pequeños y homogéneos en régimen de autoayuda. Se han formado algo más de 1,000 grupos.
• Organismos locales de ejecución. Los ministerios, las instituciones paraestatales o las ONG ejecutan los proyectos.
• Promotores de grupos (PG). Unos 130 promotores ayudan al desarrollo de los grupos y a su vinculación con los servicios gubernamentales.
• Generación de ingresos. Con la ayuda de los servicios del Gobierno, los grupos emprenden otras actividades generadoras de ingresos para construir y diversificar su base económica. La mayor parte de los grupos se dedican a la producción de alimentos.
• Ahorros de los grupos. Los ahorros de los grupos sirven como crédito adicional para cubrir las moras en el pago de los préstamos y para constituir el capital base de los grupos. En 1990 los participantes del PPP habían ahorrado un total de 68 000 dólares.
• Crédito de los grupos. Para facilitar el crédito a los grupos del PPP, la FAO cubre los riesgos de mora en el pago a los bancos. Gracias a estos arreglos los grupos del PPP recibieron créditos por un total de 350 000 dólares en 1989.
• Capacitación. La capacidad técnica de los miembros del PPP en materia de organización y producción se perfecciona por medio de cursos de campo en los que se tratan temas como la planificación de proyectos, mantenimiento de archivos y conservación de suelos.
• Autoconfianza. Se fomenta la autoconfianza a través de la capacitación, la movilización de los ahorros y la consolidación de los grupos del PPP en unas organizaciones autodirigidas más amplias que pueden ofrecerles servicios de mayor alcance.

Selección de los participantes

Al seleccionar las zonas aptas para los proyectos de desarrollo participativo, se da preferencia a aquéllas donde se pueden llegar a realizar actividades económicas viables, y que disponen de servicios de desarrollo y de algunas salidas de mercado. El paso siguiente es seleccionar los grupos de aldeas donde empezarán las actividades del proyecto. Para identificar dichos grupos, los planificadores del proyecto realizan encuestas socioeconómicas en colaboración con los promotores de grupos. Las aldeas seleccionadas deberían tener potencial de desarrollo y poca estratificación social.

El campesinado pobre vive del trabajo en la agricultura y en ocupaciones conexas, y en un nivel de subsistencia o por debajo de él. También entre los pobres existen distintos niveles de pobreza. Los pequeños agricultores son considerados algunas veces «marginalmente pobres» porque tienen algún acceso a los bienes y a los ingresos. Por lo general están en peor situación los medieros, los trabajadores sin tierras y los vendedores ambulantes (los «muy pobres»). Las personas más desvalidas de las zonas rurales son indigentes que no tienen ninguna clase de base económica. Para evaluar el número, la proporción y las características principales de los pobres y de los no pobres de la zona del proyecto, el personal del proyecto reúne los datos existentes sobre población, tenencia de la tierra, actividades económicas y distribución de los ingresos. Para una evaluación más detallada, a veces es necesario elaborar criterios de pobreza específicos de la zona, como el nivel de acceso a los recursos productivos, las características étnicas y de castas y el estado nutricional.

Por lo general, los que participen en el proyecto serán personas cuya principal fuente de ingresos es la agricultura o actividades conexas, cuya principal fuente de trabajo es su familia y cuyos ingresos son inferiores a la media en la zona. Tienen poco acceso a los insumos, créditos, mercados, capacitación, extensión y otros servicios. No es necesario que un proyecto participativo comience con los más pobres. Algunos proyectos tratan de involucrar primero a pequeños agricultores marginalmente pobres que pueden arriesgar algunos de sus bienes en actividades de grupo. Se podrá incorporar a los más pobres en fases posteriores del proyecto.

Para identificar las necesidades prioritarias de los pobres, el personal del proyecto realiza estudios sociales y económicos rápidos, consultando a una muestra representativa de la población local - especialmente a los pobres - y a los miembros claves de las organizaciones populares locales y a los líderes tradicionales. Las preguntas del equipo se refieren a las iniciativas de desarrollo existentes, a las necesidades experimentadas, y a las aspiraciones y limitaciones. La información que se recoge se considera preliminar y, en parte, no imparcial. Se obtienen datos más confiables y detallados a medida que el personal de campo conquista la confianza de los pobres durante la ejecución del proyecto.

Formación de los grupos

• Los grupos son bases para comenzar actividades de desarrollo que implicarían riesgos y esfuerzos mayores si fueran realizadas por los individuos.
• Los grupos son mecanismos receptores eficaces para el gobierno y para los organismos no gubernamentales de desarrollo.
• Los grupos son laboratorios de aprendizaje, que promueven algunas técnicas como la gestión de iniciativas y la solución de problemas de grupo.
• Los grupos ayudan a los campesinos pobres a adquirir más poder proporcionándoles un instrumento para participar en la adopción de decisiones locales.

• Los grupos deben ser pequeños. Grupos de 8 a 15 personas facilitan el diálogo entre los miembros, tienen mayor flexibilidad económica y menos probabilidad de ser dominados por las elites.
• Los grupos deben ser homogéneos. Los conflictos se reducen cuando los miembros viven en situaciones socioeconómicas similares.
• Los grupos deben formarse alrededor de actividades viables que generen ingresos desde el comienzo. Tales actividades son fundamentales para el desarrollo del grupo porque generan una riqueza que contribuye a la autoconfianza financiera.
• Los grupos deben ser voluntarios y autodirigidos. Los participantes deciden quién puede entrar en los grupos, quién debe dirigirlos y qué reglas deben seguir.

La formación de grupos viables y estables requiere paciencia y, en la mayoría de los casos, un período de dos a seis meses. Se debe evitar tanto la formación demasiado rápida como las demoras demasiado prolongadas que podrían desalentar el interés de los posibles participantes. El proceso la formación de un grupo puede tropezar con obstáculos muy grandes. En la mayoría de los casos, los campesinos pobres dependen económicamente de los propietarios de tierras, de los comerciantes e intermediarios, y pueden sufrir intimidación si participan en organizaciones campesinas independientes. Otras dificultades pueden provenir de los que detentan el poder en el lugar, que pueden ver en los grupos una amenaza para las relaciones entre patrones y clientes. A nivel local, el personal del proyecto puede ayudar a superar dicho antagonismo organizando reuniones para sensibilizar a los dirigentes sobre los objetivos del proyecto y, sobre todo, para hacer ver los beneficios que sus actividades traerán a toda la zona.

Una vez que los grupos han logrado una base económica sólida, el PPP promueve su concentración en federaciones intergrupales a nivel local. Dichas federaciones promueven la solidaridad y las economías de escala tanto en las actividades grupales como en la prestación de servicios de desarrollo. El desarrollo de estructuras locales - y, con el tiempo, regionales y nacionales - estimula también la formación de otros grupos. Una federación intergrupal debe ser responsable de todos los miembros de grupos. Tiene una función facilitadora, coordinadora y educacional, es una fuente de ayuda técnica, de economía de escala y orientación. Por ejemplo, una federación puede ofrecer capacitación a los grupos nuevos, ayudar a financiar sus actividades con ahorros y realizar algunas de las funciones de los promotores de grupo.

Actividades de grupo

• Actividades que generan ingresos directamente. Los grupos pueden intensificar la producción de alimentos y de cultivos comerciales, desarrollar la cría de animales, la piscicultura o la elaboración de productos agrícolas también en escala pequeña, y construir sistemas de riego, drenaje o contra la erosión en escala pequeña. Otras actividades pueden ser el desarrollo de servicios baratos de almacenamiento, transporte y mercadeo, de puntos para el suministro de los insumos y de microindustrias como la herrería.
• Actividades que permiten ahorrar costos. Son actividades que reducen los costos de producción, como comprar los insumos a granel, transportar y mercadear los productos en grupo, y ahorrar mediante la compra conjunta de bienes de consumo en grandes cantidades. Los grupos podrían beneficiarse también de los ahorros sociales - por ejemplo, un acuerdo de grupo para reducir los gastos en bebidas alcohólicas - y de la seguridad social mediante fondos para el bienestar del grupo.
• Actividades que facilitan la producción. Estas actividades incluyen la concentración de parcelas de los miembros para llevar a cabo en forma conjunta la producción, la limpieza de los canales de riego, la construcción o reparación de carreteras, y la electrificación de las aldeas. En el plano político, los grupos podrán presionar para que se apliquen las leyes de reforma agraria.
• Actividades de desarrollo de la comunidad. Muchos grupos realizan actividades sociales y culturales en los campos de la salud y la higiene, la enseñanza y la planificación familiar. En muchas zonas se necesita con urgencia la acción de un grupo para promover una mejora de la nutrición y del almacenamiento de los alimentos, y para instalar suministros de agua pura.

Puesto que el objetivo principal de toda empresa es producir algo que la gente compre, al grupo se le enseña cómo realizar en su comunidad encuestas sencillas de mercado para identificar el producto o el servicio que se necesita y cuántos clientes están dispuestos a pagarlo. Después el grupo decide si los miembros tienen los recursos y los conocimientos para suministrarlo. Se estimula al grupo a elegir el producto o el servicio que puede producir eficaz y económicamente, evitando procesos complicados de producción. A continuación, el grupo calcula lo que se requiere para establecer la empresa, por ejemplo qué conocimientos y otros recursos puede aportar cada miembro. El último paso, y el más importante, es calcular la utilidad que se espera.

Cada grupo prepara un sencillo plan de trabajo que contemple las condiciones socio-económicas, los recursos y los problemas de las familias que participan. Prepara también un programa de operaciones y planes para futuras actividades subsidiarias generadoras de ingresos, agrícolas o no agrícolas, que puedan fortalecer la base económica de los distintos miembros. Puede ser necesario hacer estudios de viabilidad en pequeña escala para proponer al grupo actividades realizables. Dichos estudios toman en cuenta las actividades generadoras de ingresos y otras promovidas por el Gobierno o por organismos de las ONG en la zona. La identificación de actividades viables para el grupo también forma parte de la investigación sobre la acciones en curso; por ejemplo, algunas propuestas pueden surgir de los datos de encuestas por hogares.

El primer obstáculo con que se enfrenta la mayoría de los grupos es el del financiamiento de la actividad. Si bien el proyecto puede prever el suministro de crédito para los grupos, la experiencia indica que las primeras actividades deben financiarse con los ahorros de los mismos miembros del grupo. Con esto se asegura que el alcance de la actividad no exceda de la capacidad y los recursos actuales del grupo, se cree un compromiso con el grupo y se reduce la dependencia de la deuda. Otro problema común en las actividades de desarrollo es la necesidad de capacitación de los grupos. Con frecuencia los miembros tienen poco conocimiento en lo que se refiere a leer y escribir y a las matemáticas, lo cual constituye una desventaja para una gestión sana. Puede ser necesario que el proyecto prepare materiales de capacitación adaptados a su nivel cultural. Por desgracia, en los países en desarrollo dichos materiales son muy escasos.

A medida que el grupo desarrolla sus actividades y ve los frutos que producen, por lo general empieza a emprender otras tareas más complejas. Aquí el riesgo es que los grupos abarquen más de lo que pueden realizar. Los promotores de grupo ayudan a examinar objetivamente la viabilidad de las nuevas actividades propuestas, evaluando la disponibilidad de recursos, de financiación y de mercados locales. Por último, los grupos deben examinar con mucha cautela la viabilidad de las actividades colectivas de producción. La experiencia con el PPP ha demostrado que si bien los miembros del grupo obtienen mejores ganancias al compartir los insumos de la producción y la experiencia, muchos han aprendido que con frecuencia la producción efectiva se realiza mejor sobre una base individual. No pocos intentos de cultivar parcelas comunitarias han fallado debido a las disputas sobre la asignación del trabajo y el reparto de los ingresos. Por lo general el personal del proyecto aconseja a los grupos que desean utilizar parcelas comunitarias planificar juntos la actividad, pero dividir la tierra en parcelas individuales para la producción. Las iniciativas colectivas sirven más para compartir nuevos conocimientos técnicos adquiridos, o las tareas costosas o difíciles como la de transportar los insumos y los productos.

Ahorro y crédito

• Primero, los ahorros. Se estimula a los grupos a comenzar con planes de ahorro basados en el grupo antes de pedir préstamos bancarios. Los progresos en la movilización de los ahorros del grupo permiten ver en qué medida los miembros están comprometidos con la empresa del grupo y cuál es su capacidad para pagar los préstamos.
• Ahorro y crédito del grupo. La prestación de servicios financieros a grupos participativos, y no a individuos, comporta ventajas en los costos tanto para los bancos como para las personas pobres. Un pedido conjunto de préstamo bancario hecho por un grupo de diez agricultores reduce diez veces los costos de administración; los miembros del grupo deben preparar una única solicitud de préstamo y hacer un solo viaje a la sucursal local de su banco.
• Fondo de garantía del crédito. Para estimular las instituciones interesadas a conceder préstamos a los grupos que participan en los proyectos del PPP, cada proyecto prevé un fondo especial de garantía del crédito para cubrir las pérdidas que resulten de la mora de pago de los préstamos. El fondo, que se mantiene en la institución en una cuenta que devenga intereses, se rige por un acuerdo escrito que establece las condiciones en las que deben otorgarse los préstamos del capital propio del banco, y los procedimientos que se deben seguir en caso de no reembolsarse los préstamos.
• Vinculación del ahorro con el crédito. El banco que coopera exige que los grupos abran una cuenta de ahorro conjunta y hagan depósitos regularmente antes de tener derecho a obtener préstamos. Algunos proyectos limitan la cantidad máxima que un grupo puede recibir en préstamo a un múltiplo de la cantidad acumulada en su cuenta de ahorro, o exigen que aquél deposite parte de su préstamo como ahorro.
• Préstamos basados en la garantía social. Se estimula al banco cooperador a mitigar las exigencias de garantía física y a reemplazarla con la «garantía social». Los miembros de los grupos que piden préstamos son responsables conjuntamente del reembolso del préstamo. Si un miembro del grupo no paga su parte del préstamo, el grupo entero quedará excluido de la posibilidad de obtener otros créditos hasta que se pague.

Promotores de grupo

• consejero del grupo, que fortalece la capacidad de dirección, de organización y planificación de los grupos;
• capacitador de técnicas participativas, que enseñan a los grupos conocimientos básicos referentes a técnicas, alfabetización y solución de problemas;
• «persona de enlace», que facilita la comunicación de los grupos con los servicios de desarrollo del gobierno y de las ONG.

Los PG promueven la autoconfianza de los miembros del grupo haciéndoles participar en actividades que les permiten desarrollar cualidades de líder y aprender a llevar registros. Estimulan intercambios entre los grupos y aseguran la presencia de uno o más miembros del grupo cuando se relacionan con instituciones de apoyo como bancos y organismos de prestaciones. ¿Cuándo y cómo deben los PG dejar sus grupos? La experiencia en la ejecución de los proyectos del PPP indica que los grupos logran una completa autoconfianza en un plazo de tres a cinco años.

Costos y beneficios

• financiamiento de los trabajadores de campo reclutados en el lugar para actuar como promotores de grupo;
• cursos de iniciación y de capacitación sobre enfoques y procedimientos de participación;
• capacitación de los participantes y del personal del proyecto en métodos de participación;
• investigación y seguimiento y evaluación de la participación.

Los beneficios del PPP se pueden medir desde dos perspectivas, la de cada participante y la de la sociedad en general. Los beneficios para los participantes son:

• Aumento de la producción alimentaria. En Ghana la producción de maíz de los grupos es 20 por ciento más alta que la de los agricultores que no participan en grupos. Resultados similares se han registrado en Kenya, Sierra Leona y Sri Lanka.
• Aumento de los ingresos netos familiares. Indicadores indirectos como las altas tasas del pago de préstamos, los niveles elevados de los ahorros del grupo y las mejoras visibles en las condiciones de vivienda de los participantes señalan un aumento de los ingresos netos familiares.
• Más empleo. Las tecnologías de producción empleadas por los grupos del PPP tienden a ser baratas y de uso intensivo de mano de obra. El indicador más común del aumento de oportunidades de empleo rural es el incremento de la producción de los participantes por hectárea, que acrecienta la demanda de trabajo agrícola.
• Aumento de las tasas de ahorro. Los ahorros por cápita registrados en los proyectos - por ejemplo 21 dólares en Kenya, 39 dólares en Swazilandia y 40 dólares en Zimbabwe - constituyen un logro importante.
• Adquisición de conocimientos nuevos. Un beneficio claro que emerge de las evaluaciones del PPP es la adquisición de conocimientos técnicos, de organización y de dirección por parte de los participantes.

• Creación de sistemas de recepción de «costo cero». La prestación de servicios a pequeños agricultores organizados es más eficaz en relación a los costos que utilizando los métodos tradicionales.
• Construcción de la infraestructura comunitaria rural a costos bajos. En todos los proyectos del PPP los grupos han iniciado actividades de mejoras comunitarias utilizando su trabajo y materiales propios. Dicha infraestructura se construye y se mantiene con costos mínimos para el gobierno.
• Fortalecimiento de las instituciones rurales. Muchas instituciones rurales, como las cooperativas, no funcionan eficazmente porque los miembros tienen pocas posibilidades de participar en la adopción de decisiones. A medida que los grupos del PPP se vinculan con dichas instituciones, promueven mejoras en el funcionamiento de la organización, haciendo menos necesario el apoyo del gobierno.