COMITE DES PRODUITS

Soixante-deuxième session

Rome, 12 - 15 janvier 1999

RAPPORT SUR L'ASSISTANCE TECHNIQUE LIÉE
AU CYCLE D'URUGUAY

Table des matières

I. INTRODUCTION

II. CONTEXTE GÉNÉRAL DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE DE LA FAO LIÉE AU COMMERCE

III. ASSISTANCE TECHNIQUE CONCERNANT LES MESURES SANITAIRES ET PHYTOSANITAIRES ET LES
OBSTACLES TECHNIQUES AU COMMERCE

IV. ASSISTANCE TECHNIQUE RELATIVE À LA POLITIQUE AGRICOLE ET ALIMENTAIRE

V. PRÉPARATION DES FUTURES NÉGOCIATIONS SUR L'AGRICULTURE

1. A sa dernière session, le Comité a instamment invité la FAO à poursuivre son programme assistance technique intéressant le commerce, notamment sur les questions de politique et les questions sanitaires et phytosanitaires liées à la mise en œuvre des engagements du Cycle d'Uruguay, et à mettre au point un programme d'assistance aux politiques pour que les pays en développement soient bien informés et soient considérés comme des partenaires égaux lors du processus de réforme qui aboutira au prochain cycle de négociations commerciales multilatérales. Le présent document donne des informations sur les activités de la FAO dans ce domaine et traite de certaines questions soulevées au cours de ces activités d'assistance technique.

2. Il y a longtemps que la FAO fournit à ses membres une assistance technique relative au commerce, mais elle a intensifié cette assistance depuis le Cycle d'Uruguay. Les Accords du Cycle d'Uruguay intéressant particulièrement la FAO sont les suivants1:

3. Les problèmes les plus fréquemment rencontrés par les pays en développement dans ces domaines sont les suivants:

4. Afin de rationaliser son assistance technique relative au commerce et d'établir un cadre permettant de répondre efficacement aux demandes d'assistance de ce genre des pays, la FAO a publié en 1997 une brochure concernant ses activités dans ce domaine. Elle y examine les conséquences des Accords du Cycle d'Uruguay pour l'agriculture, les forêts et les pêches, passe en revue l'assistance technique correspondante fournie par elle dans le passé et indique les domaines spécifiques dans lesquels elle pourrait utiliser ses compétences spécialisées pour continuer à aider les pays membres à tirer profit des débouchés d'exportation existants et potentiels et à limiter au minimum les répercussions négatives éventuelles.

5. Les diverses divisions techniques de l'Organisation, qui sont compétentes pour s'occuper des divers aspects des Accords du Cycle d'Uruguay susmentionnés, poursuivent les activités d'assistance technique dans le contexte du programme de travail général présenté dans la brochure. Toute la gamme des activités de la FAO liées au Cycle d'Uruguay est maintenant présentée sur le site Web http://www.FA0.ORG "Commerce des produits agricoles". On se limitera ici à examiner brièvement les trois questions précises mentionnées par le Comité à sa dernière session; les mesures sanitaires et phytosanitaires et les obstacles techniques au commerce, la politique agricole et alimentaire, et les activités d'assistance technique relatives aux négociations à venir.

6. Le rapport existant entre la FAO et les accords conclus dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce ressort clairement du rôle critique joué par la Commission du Codex Alimentarius (CCA) et la Convention internationale pour la protection des végétaux dans les Accords sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et sur les obstacles techniques au commerce (OTC).

7. Les normes directives et recommandations de la Commission du Codex Alimentarius et de la Convention internationale pour la protection des végétaux sont reconnues dans l'Accord SPS comme des repères pour l'harmonisation des mesures concernant la qualité et l'innocuité des aliments et les normes de protection des végétaux respectivement. Les mesures fondées sur les normes, les directives et les recommandations internationales des organisations chargées de définir les normes sont jugées acceptables sans autre justification. Dans les cas où les mesures s'écartent des normes fixées ou sont établies en l'absence de normes, l'Accord SPS requiert une justification fondée sur des principes et des preuves scientifiques. Les méthodes d'analyse des risques élaborées par le Codex Alimentarius et la Convention internationale pour la protection des végétaux constituent des cadres rationnels à cette fin. Le Codex Alimentarius et la Convention offrent tous deux une expérience et des informations abondantes dans ce domaine.

8. Les obligations prévues dans les Accords SPS et OTC ont eu pour effet d'accroître sensiblement le nombre de demandes d'avis et d'assistance technique adressées à la FAO. Celle-ci fournit ces avis et cette assistance dans les domaines suivants:

9. La FAO reste une source importante d'assistance technique pour les pays développés comme pour les pays en développement et elle jouit d'un avantage relatif considérable dans les domaines de la qualité et de l'innocuité des aliments, des pêches, des forêts, de la production et de la santé animales et végétales et de l'agriculture en général. Son assistance technique offre un avantage unique du fait que l'Organisation est en mesure de faire appel à une large gamme de compétences multidisciplinaires quels que soient le niveau et la complexité de l'aide demandée en liaison avec tous les aspects des Accords SPS et OTC.

10. Les travaux d'assistance technique et de suivi de la FAO en rapport avec l'Accord sur l'agriculture se classent en deux grandes catégories: activités normatives, exécutées surtout au Siège, et activités opérationnelles, exécutées surtout sur le terrain.

11. En ce qui concerne les activités normatives, à la suite de la grande étude présentée au Comité à sa soixantième session, des évaluations plus détaillées portant sur des produits particuliers ont été entreprises, entre autres des évaluations des perspectives d'exportations des produits agricoles en essor rapide, notamment sur le secteur des fruits et légumes des grands marchés d'exportation; ces études ont été soumises au Comité à sa soixante et unième session. Depuis lors, les évaluations par produit se poursuivent et ont été soumises aux groupes intergouvernementaux sur les produits compétents. A l'heure actuelle, une vaste étude sur l'économie mondiale du sucre est en préparation et devrait être terminée au début de 1999.

12. Outre ces évaluations de produits particuliers, le Secrétariat a examiné les implications du Cycle d'Uruguay sur certaines questions, notamment le relèvement des droits de douane et les possibilités de diversification verticale des exportations de produits agricoles, la perte des préférences et en particulier l'incidence sur les pays ACP, l'analyse des facteurs qui influent sur l'instabilité des cours mondiaux et l'incidence de la montée des cours mondiaux de 1995/96 pour certains pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. Des travaux ont également été entrepris pour évaluer dans quelle mesure les variations des prix mondiaux se répercutent sur les marchés intérieurs des pays en développement dans le cas de certains produits.

13. Le Secrétariat surveille aussi en permanence l'effet des variations des cours mondiaux sur les dépenses d'importations alimentaires des pays les moins avancés et des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires en liaison avec les décisions ministérielles de Marrakesh et il communique périodiquement ses constatations au Comité de l'agriculture de l'OMC qui est chargé de suivre la mise en œuvre de cette décision. A la demande du Conseil international des céréales, la FAO a présenté un document sur les questions et propositions à prendre en compte pour la renégociation de la Convention relative à l'aide alimentaire de 1990 (CAA).

14. Les pays en développement ont présenté un nombre croissant de demandes d'assistance concernant une autre question: il s'agit de l'interprétation des clauses de l'Accord sur l'agriculture et de leurs incidences pour la politique alimentaire et agricole nationale. Le Secrétariat a répondu à ces demandes en entreprenant des études générales et en offrant une aide pour les politiques aux divers pays (voir plus loin).

15. Au niveau opérationnel, la FAO fournit une assistance technique en matière de politique agricole et alimentaire à l'échelon régional et national en vue de renforcer les capacités de ces pays en ce qui concerne les échanges. Jusqu'ici, cette assistance technique a tenté d'aider les pays à comprendre les répercussions de l'Accord sur l'agriculture pour les politiques nationales au moyen d'ateliers, de missions de conseil sur la politique nationale, de publications et de manuels de formation.

16. Quant aux activités régionales, elles ont tout d'abord été axées sur le renforcement de la connaissance et de la compréhension des règles et engagements adoptés. Elles ont pris en grande partie la forme d'ateliers organisés en collaboration avec la Banque mondiale, l'OMC, l'IFPRI et d'autres organisations internationales, des organismes régionaux et des donateurs. Ces ateliers ont porté sur l'interprétation de l'Accord sur l'agriculture, mais aussi sur certaines questions d'intérêt régional.

17. Au niveau national, la FAO a fourni l'assistance ci-après en matière de politique agricole et alimentaire: examen des politiques agricoles et alimentaires actuelles des Etats membres de l'OMC, notamment de leur compatibilité avec les politiques prévues dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture; aide pour l'incorporation des questions de politique commerciale dans la formulation de la politique agricole nationale; aide aux Etats non membres de l'OMC sur les questions d'admission; initiation des organisations d'agriculteurs aux questions liées à l'OMC; enfin, examen des implications de l'intégration de l'UE.

18. L'assistance technique en matière de politique agricole et alimentaire est maintenant réorientée de façon à préparer les pays à la poursuite du processus de réforme de l'agriculture dans le cadre de l'OMC qui doit commencer en 1999 (certaines questions précises essentielles pour la préparation des pays en développement sont exposées ci-après). Au deuxième semestre de 1998, quatre réunions régionales ont eu lieu au sujet des questions de 1999: en août/septembre pour la région Pacifique, en décembre pour la région Afrique du Nord/Proche-Orient, en novembre pour l'Afrique subsaharienne et en novembre pour l'Amérique latine. Ces réunions ont été organisées au moyen de fonds d'origines diverses et avec la collaboration d'autres organisations. En outre, sur invitation de l'AITIC (Agence suisse pour le commerce international, l'information et la coopération), la FAO a organisé un stage de formation pour les missions des pays en développement à Genève en octobre 1998.

19. En 1999, la FAO se propose de tenir d'autres ateliers régionaux, si elle dispose de ressources suffisantes. Une consultation d'experts aura ensuite lieu à Rome, en vue de rassembler les principales idées dégagées au niveau régional et de promouvoir des alliances entre les pays qui ont des préoccupations communes, de façon à ce qu'ils puissent inscrire à l'ordre du jour des négociations les questions qui les intéressent.

20. La FAO s'associe également au cadre intégré établi par six institutions (OMC, CNUCED, CCI, Banque mondiale, FMI et PNUD) pour fournir aux pays les moins avancés une assistance technique relative au commerce. Enfin, elle a établi de bons rapports de travail avec diverses ONG compétentes pour les questions liées au commerce. Ces alliances avec les ONG sont renforcées au moyen de consultations et d'échanges d'études et d'informations sur l'impact des accords du Cycle d'Uruguay tels qu'ils sont mis en pratique; la FAO cherche aussi à connaître les vues sur les problèmes et les questions qui apparaissent en s'adressant à l'ensemble des parties intéressées par la poursuite du processus de réforme dans l'agriculture, notamment les pouvoirs publics, les groupes de consommateurs et les organisations d'agriculteurs de différentes régions.

21. La FAO vient également en aide aux pays en développement pour traiter une large gamme de questions juridiques dans le domaine de l'agriculture et de la gestion des ressources naturelles renouvelables, notamment dans le domaine des droits de propriété intellectuelle sur les variétés végétales et pour les aspects techniques et juridiques du contrôle de la qualité des semences et de la protection des variétés végétales. Elle s'efforce avant tout à cet égard d'aider les autorités nationales à analyser leurs besoins et à identifier des options politiques appropriées, à formuler ou réviser la législation nationale en la matière et elle donne des avis sur la structure et les fonctions des institutions intéressées. Elle peut, sur demande, donner des avis aux pays pour qu'ils assurent une protection réelle des variétés végétales, ainsi qu'ils en ont l'obligation vis-à-vis de l'OMC, conformément à l'Accord ADPIC et d'aider à formuler les projets de lois et de réglementations correspondants.

22. Il est prévu à l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture que de nouvelles négociations sur l'agriculture devraient s'engager en 1999. Les modalités de ces négociations (il faudrait savoir si elles ne couvriraient que des questions "obligatoires" comme l'agriculture, les services et certains éléments de la propriété intellectuelle, ou si elles s'élargiraient à d'autres secteurs comme l'ensemble des biens ou à des domaines nouveaux comme la politique de concurrence et l'environnement) restent à déterminer.

23. Il est reconnu à l'article 20 que, pour atteindre l'objectif à long terme de réductions progressives substantielles du soutien et de la protection de l'agriculture, il est nécessaire de poursuivre les négociations compte tenu: a) de ce qu'aura donné jusque-là la mise en œuvre des engagements de réduction; b) des effets des engagements de réduction sur le commerce mondial des produits agricoles; c) des considérations autres que d'ordre commercial, du traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement membres et de l'objectif qui est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché, et des autres objectifs et préoccupations mentionnés dans le préambule de l'Accord; et d) des autres engagements qui seront nécessaires pour atteindre l'objectif à long terme susmentionné.

24. Alors que l'ordre du jour des négociations futures ne sera fixé qu'en 1999, diverses questions intéressant les pays en développement ont été soulevées dans le contexte de l'assistance technique de la FAO ou à d'autres occasions2.

25. De nombreux pays en développement ont rencontré des difficultés pour mettre en œuvre les engagements pris par eux dans le cadre du Cycle d'Uruguay et concrétiser les avantages prévus au moment de la signature des accords de Marrakech il y a quatre ans. D'autres pays en développement non membres de l'OMC ont également rencontré des difficultés pour préparer leur cadre institutionnel et politique, en vue des négociations d'entrée dans l'organisation. Les difficultés les plus fréquemment enregistrées par les pays en développement pour la mise en œuvre de l'Accord sur l'agriculture concernent le soutien interne. Nombre de pays en développement ont présenté une notification de mesure globale du soutien nulle (soutien faussant la production ou le commerce) ou ont pris des engagements exprimés en monnaie nationale dont la valeur a été affaiblie par l'inflation. La valeur réelle de la MGS reste parfois négligeable, tandis que la valeur monétaire dépasse le pourcentage maximum de minimis. Autre problème: savoir si certaines politiques peuvent être classées dans la catégorie verte ou considérées comme des mesures de développement exemptées des engagements (article 6.2). Ce dernier problème est particulièrement important car l'assistance aux "producteurs qui ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées" est, selon cette clause, exemptée des engagements de réduction du soutien interne; cependant, on ne sait pas toujours clairement quels sont les agriculteurs susceptibles de bénéficier de cette disposition. D'autres problèmes ont été posés par l'utilisation ou la non-utilisation des prix de référence externes pour le calcul du niveau de soutien interne. Enfin, la question du traitement approprié des éléments négatifs de la MGS a également été soulevée.

26. Le traitement spécial et différencié, accordé aux pays en développement en vertu des Accords du Cycle d'Uruguay, suscite également des préoccupations dans certains de ces pays. Ces clauses spéciales ont été conçues pour prendre en compte les obstacles que rencontrent nombre de ces pays pour tirer profit des possibilités de commerce. Ces obstacles peuvent être imputables à des problèmes structurels, au faible niveau d'industrialisation, à l'accès limité aux technologies avancées ou à l'absence d'infrastructures appropriées. Toutefois, selon plusieurs pays en développement, ces dispositions n'ont donné que des résultats décevants dans le processus de mise en œuvre des Accords du Cycle d'Uruguay. Ces pays affirment donc qu'il faudrait en priorité redresser les déséquilibres existants et régler les problèmes de mise en œuvre des dispositions et décisions pertinentes adoptées pendant les Négociations d'Uruguay, en particulier celles qui concernent les besoins et les intérêts des pays en développement.

27. En ce qui concerne l'accès aux marchés, alors que les obstacles non tarifaires sont interdits aux termes de l'Accord sur l'agriculture, en pratique l'accès est encore considéré comme difficile dans de nombreux cas, de sorte que les pays en développement ne peuvent tirer pleinement profit du potentiel d'exportation. L'expansion du commerce des produits agricoles est de plus en plus assumée par des marchés spécialisés de produits transformés ou de qualité supérieure où les nouveaux exportateurs ne peuvent pas pénétrer facilement, notamment parce qu'il est très coûteux d'appliquer les normes sanitaires et phytosanitaires de ces marchés. Il faudra continuer à travailler à harmoniser les normes sanitaires et phytosanitaires et à fournir une assistance technique aux pays en développement, de façon à renforcer leur capacité de contrôle de la qualité et les infrastructures correspondantes pour leur permettre de respecter ces normes.

28. Il est important pour de nombreux pays en développement que le processus de réforme qui doit se poursuivre dans l'agriculture fasse une place appropriée aux considérations non commerciales, en particulier à la sécurité alimentaire qui est mentionnée explicitement dans le préambule de l'Accord sur l'agriculture. La sécurité alimentaire comprend trois éléments: volume suffisant des disponibilités, stabilité et accès. En ce qui concerne le volume des disponibilités alimentaires qui, dans de nombreux pays en développement à déficit vivrier, proviennent nécessairement surtout de la production nationale, on se demande souvent si les mesures visant à accroître la production vivrière et à contribuer à maintenir les revenus des paysans pauvres qui vivent principalement de l'agriculture ne devraient pas échapper complètement aux engagements de réduction.

29. En ce qui concerne la stabilité, la réduction des stocks vivrier publics opérée par les grands pays exportateurs a fait retomber plus largement sur les pays importateurs la charge de protéger les marchés intérieurs des fluctuations considérables des cours du marché mondial. Alors qu'il est souhaitable de répercuter les variations modérées des cours mondiaux sur le marché intérieur, de nombreux pays en développement jugent peu souhaitable pour les consommateurs comme pour les producteurs de répercuter intégralement les variations extrêmes. Dans ce contexte, ces pays estiment que les dispositions pertinentes de l'Accord sur l'agriculture qui permettent une certaine souplesse dans l'application des mesures de stabilisation aux frontières et internes, devraient être éclaircies et renforcées. De même, la clause de sauvegarde spéciale de l'Accord sur l'agriculture permet d'appliquer des droits de douane supplémentaires dans les cas où les prix d'importation sont bas ou bien les volumes d'importation augmentent fortement. Toutefois, le droit de recourir à cette clause de sauvegarde spéciale n'est pas universel (ni du point de vue des pays, ni du point de vue des produits); en effet, la plupart des pays en développement ne peuvent en profiter puisqu'elle était liée au processus de tarification. En particulier, dans le cas des produits alimentaires de base, de nombreux pays en développement souhaiteraient avoir accès à cette clause de sauvegarde spéciale, étant donné qu'ils constatent que les clauses de sauvegarde générales du GATT ne sont pas facilement applicables en pratique parce qu'elles exigent la preuve du dommage et prévoient un processus coûteux de règlement des différends.

30. En ce qui concerne l'accès aux produits vivriers, plusieurs pays en développement importateurs nets de produits alimentaires soulèvent une question qui concerne moins l'atténuation de la pauvreté interne - laquelle reste le principal obstacle à l'accès à la nourriture - que le fait de savoir si leurs recettes d'exportation globales pourront suivre l'évolution de leurs dépenses d'importations alimentaires. Ces pays se préoccupent également de la mise en œuvre de la décision de Marrakech en faveur des pays les moins avancés et des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires.

31. En liaison avec les préoccupations de sécurité alimentaire des pays en développement, il faut mentionner le futur traitement à appliquer aux entreprises commerciales d'Etat par le système multilatéral. Il existe des entreprises de ce genre dans la plupart des pays, développés ou en développement, notamment dans le secteur agricole et ces entreprises ne limitent pas leurs activités au commerce dans le cas des pays en développement; elles jouent souvent un rôle important dans la réalisation d'autres objectifs politiques, par exemple la fourniture de facteurs de production et d'infrastructures de base aux agriculteurs et le maintien des prix des aliments de base à la portée des ménages pauvres. La question de ces entreprises suscite depuis longtemps des débats (article XVII et Mémorandum d'accord sur l'interprétation dudit article) et le Groupe de travail sur les entreprises commerciales d'Etat de l'OMC la réexamine actuellement.

32. Enfin, une autre question concerne les pays en développement: il s'agit des conséquences de la libéralisation ultérieure des échanges pour les arrangements commerciaux préférentiels dont certains d'entre eux bénéficient. Les modifications apportées à l'environnement commercial mondial ont souvent des incidences pour les pays bénéficiant de préférences, car elles causent de nouveaux problèmes et ouvrent de nouvelles possibilités. Ces pays ont déjà connu une certaine érosion des préférences tarifaires et craignent que cette tendance ne persiste à l'avenir.

33. Le présent document est soumis aux délégués pour information.

1 D'autres accords présentent également un intérêt plus limité pour la FAO, par exemple l'Accord sur les Règles d'origine dans le domaine des pêches.

2 Article 20 de l'Accord sur l'agriculture, article XIX de l'Accord général sur le commerce des services et article 27.3 de l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce.