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COMITÉ DE AGRICULTURA |
15º período de sesiones |
Roma, 25-29 de enero de 1999, Sala Roja |
LA AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA |
Tema 9 del programa provisional |
III. ACTIVIDADES INTERNACIONALES RELACIONADAS CON LA AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA
IV. CARACTERÍSTICAS DE LA AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA
V. PROBLEMAS DE LA AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA PARA LOS CONSUMIDORES
VI. SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE URBANO PARA LA SOCIEDAD
VII. CÓMO ABORDAR LOS PROBLEMAS DE LA AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA EN LOS ESTADOS MIEMBROS
A. Reconocimiento de las Condiciones Urbanas en Rápida Evolución
VIII. CONTRIBUCIÓN DE LA FAO A LA AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA EN LOS ESTADOS MIEMBROS
1. La importancia, las perspectivas alentadoras y los problemas asociados con la agricultura urbana y periurbana pueden ilustrarse brevemente con los siguientes pasajes de las declaraciones pronunciadas en el Segundo Coloquio Internacional de Alcaldes sobre un Ejercicio del Gobierno a favor del Crecimiento Sostenible y la Equidad, Nueva York, 1997.
"El crecimiento de la agricultura urbana has estado respaldado por dos importantes factores: la disponibilidad de terrenos públicos no edificados, incluso en zonas centrales de la ciudad, y las peticiones de la población que desea utilizarlas para producir alimentos", Sra. Rey, asesora del Alcalde de La Habana.
"Una agricultura urbana acertada depende fundamentalmente de que se proporcione a los productores servicios apropiados de extensión y asesoramiento agrícolas, incluida asistencia para seleccionar los cultivos", Sr. Iga, Alcalde de Kampala.
"Los productos se venden en los mercados públicos y compiten con los supermercados que sólo venden artículos de importación. Por ello apoyamos la globalización sin exclusión social por medio de la agricultura urbana. Los préstamos del gobierno local de unos pocos miles de dólares se reembolsan en dos, tres o cuatro meses; el gobierno capacita, vigila, promueve. Es necesario que los organismos internacionales reconozcan y apoyen esta iniciativa con miras a su reproducción, como un medio para reforzar la autosuficiencia local en alimentos que lleva consigo varios otros beneficios socioeconómicos", Sr. Buarque, Gobernador del Distrito Federal de Brasilia.
"Las autoridades vacilan en intervenir más enérgicamente en la agricultura urbana porque la consideran en gran medida como el resultado de no haber abordado debidamente el desarrollo rural. Ello está causando estragos en la planificación y ordenación del uso de las tierras urbanas. Está obstaculizando el desarrollo y la reorganización de las ciudades", Sr. Mwale, Alcalde de Lusaka.
"La agricultura, ya se practique en zonas rurales o urbanas, está sujeta a la jurisdicción del gobierno central, y en la actualidad es poco lo que los gobiernos locales pueden hacer por iniciativa propia en este sector", Sr. Rahael, Alcalde de Puerto España.
2. En este documento se estudian los principales problemas planteados por la agricultura urbana y periurbana en los Estados Miembros, que ocupan un lugar central en el mandato de la FAO. Estos problemas son los siguientes:
3. Se pide al COAG asesoramiento sobre el modo en que la FAO debería organizar sus actividades para responder a estas preguntas, qué tipos de orientación y asistencia técnica deberían proporcionarse a los miembros respecto de la agricultura urbana y periurbana, y por cuáles canales.
Aunque no existe todavía una definición universalmente aceptada, se entiende por agricultura urbana y periurbana - que en el presente documento se designa globalmente con la sigla AUP, salvo cuando es necesario establecer una clara distinción - las prácticas agrícolas, dentro de las ciudades y en torno a ellas, que compiten por unos recursos (tierra, agua, energía, mano de obra) que podrían destinarse también a otros fines para satisfacer las necesidades de la población urbana. Son sectores importantes de la AUP, entre otros, la horticultura1, la ganadería, la producción de forraje y leche, la acuicultura y la silvicultura. Por consiguiente, para fines expositivos, el término AUP deberá entenderse en su sentido global a menos que se indique otra cosa.
4. La experiencia indica que la agricultura puede responder, y responde de hecho, a las oportunidades que ofrecen los cambios demográficos, económicos y relativos al uso de la tierra redescubriendo modos tradicionales de proveer a las necesidades de la población urbana e inventando otros nuevos. Las actividades agrícolas, pesqueras y forestales se están creando un espacio propio en las zonas urbanas y periurbanas. Es evidente que no todos los productos y actividades son adecuados para todas las zonas, pero es probable que algunas de ellas persistan y sigan desarrollándose en los centros urbanos. Puede que con el tiempo la idea que se tiene de la agricultura urbana y periurbana evolucione hacia un nuevo concepto de actividad aceptada y necesaria que suplante a la imagen del pasado como una actividad temporal y orientada a afrontar situaciones de crisis. Ello dependerá de la capacidad de las autoridades y de los habitantes de las ciudades para responder a las preocupaciones que se esbozan en el presente documento.
5. La población actual del mundo, de 5 900 millones de personas, se divide por igual entre las ciudades y el medio rural, pero se prevé que hacia el año 2005 las zonas urbanas superarán en población a las rurales. Existen diferentes notables en el grado de urbanización entre regiones. Algo más de las tres cuartas partes de la población de América del Norte, América Latina y Europa vive en zonas urbanas, mientras que la población urbana de Asia y África es sólo ligeramente superior a un tercio.
6. Hasta hace poco, la pobreza era sinónimo de medio rural, pero la rápida urbanización de muchos países en desarrollo ha dado origen a un amplia categoría de pobres de las zonas urbanas. Según las previsiones, la población urbana en todo el mundo se duplicará en un plazo de 30 años, pero el número de pobres de las zonas urbanas crecerá a un ritmo mayor. El Banco Mundial estima que en el decenio de 1990 los pobres de las zonas urbanas que viven en condiciones de pobreza absoluta pasarán de 400 millones a 1 000 millones, mientras que según el PNUD los pobres de las zonas urbanas aumentarán un 76 por ciento durante el decenio de 1990 y los de las zonas rurales disminuirán durante ese mismo período. Estimaciones basadas en las condiciones sanitarias y ambientales indican que en las ciudades unos 600 millones de personas viven en condiciones insalubres. Así pues, dado que África y algunas partes de Asia registrarán una creciente urbanización en los próximos 25 años, la pobreza urbana y la inseguridad alimentaria podrían agravarse si no se toman medidas preventivas.
7. La expansión de las ciudades está impulsada por el crecimiento económico y/o por la migración de las zonas rurales a las urbanas y periurbanas cuando las oportunidades de empleo agrícola y rural disminuyen o no aumentan al mismo ritmo que el crecimiento demográfico. Otros factores que, en algunos casos, han contribuido a la rápida expansión urbana son el malestar social, las catástrofes naturales (sequías) y la falta de oportunidades de educación y de servicios médicos en las zonas rurales. Las zonas periurbanas son aquellas que circundan a las ciudades y que están integradas con éstas en casi todos los aspectos. Estas zonas tienen también tasas de crecimiento elevadas y reciben hasta el 70 por ciento de la población que emigra de las zonas rurales, así como de la que emigra de las propias ciudades.
8. El suministro de alimentos inocuos y nutricionalmente adecuados a los habitantes de las ciudades representa un reto considerable. El desempeño de esta tarea en condiciones de crecimiento y congestión exige que los encargados de adoptar políticas aprovechen las oportunidades para integrar la ordenación de los recursos y las actividades de planificación, comprendiendo las posibles vinculaciones entre las zonas rurales y urbanas y previendo los cambios en las necesidades de los ciudadanos del país, tanto rurales como urbanos. El crecimiento de la AUP se debe en parte a su adaptabilidad y movilidad en comparación con la agricultura rural. A medida que las ciudades se expanden físicamente, las fronteras entre actividades urbanas, periurbanas y rurales se difuminan y confunden, ofreciendo oportunidades para establecer relaciones ventajosas.
9. En la Introducción a este documento se formulan algunas de las preguntas más importantes que se plantean actualmente a las autoridades locales, nacionales e internacionales, ya que influirán en la evolución de las ciudades en el siglo XXI. Estas cuestiones serán objeto de un examen, aunque no es posible aún responder a todas las preguntas. El documento comienza con una breve descripción de las actividades pasadas y presentes de la FAO en relación con la AUP, así como las de otras organizaciones internacionales. Se describen las características fundamentales de la AUP, tal como se entienden actualmente, y a continuación se esbozan los problemas que plantea de la AUP para los consumidores, los productores y las sociedades urbanas, incluidos los beneficios y los riesgos. Se indican medidas para abordar esos problemas y se especifican los modos en que la FAO podría contribuir a un esfuerzo mundial para resolverlos. El documento concluye con una propuesta a la COAG relativa a la futura orientación de la labor de la FAO en relación con la AUP.
10. La FAO ha participado en la AUP mediante iniciativas selectivas en el marco de los programas ordinarios de las dependencias técnicas, mediante asistencia técnica - especialmente en las zonas periurbanas - y mediante la participación en foros internacionales. Aunque por el momento carece de un enfoque programático de gran alcance para abordar la AUP, la FAO ha realizado importantes contribuciones técnicas a través de programas específicos.
11. La FAO ha abordado los problemas de la AUP por medio del Subprograma del AGA sobre sistemas periurbanos de producción relacionados con la producción y sanidad animal y la salud pública veterinaria (AGAP/AGAH), el Programa de abastecimiento y distribución de alimentos en las ciudades (AGSM), el Programa sobre horticultura periurbana (AGPC) y el Programa sobre silvicultura urbana y periurbana (FORC). A través de iniciativas independientes, la Organización ha investigado las actividades agrícolas en las ciudades y en torno a ellas mediante estudios monográficos, ha proporcionado apoyo normativo y asistencia técnica y ha iniciado el establecimiento de una base de información sobre las características de la AUP. Teniendo en cuenta las vinculaciones interdisciplinarias, personal de todos los departamentos técnicos ha participado durante años en un grupo oficioso de trabajo.
12. Fuera de la FAO, la AUP es objeto de un reconocimiento creciente entre los encargados de formular políticas y las ONG. En 1996 se creó el Grupo de Apoyo a la Agricultura Urbana y en 1996 se puso en marcha la Iniciativa Mundial sobre la Agricultura Urbana, en la que participan importantes donantes y organismos internacionales (entre ellos el PNUD, el CIID, la FAO, el Banco Mundial, la GTZ, el NRI, etc.). Otras organizaciones de las Naciones Unidas que participan también de diversos modos son las siguientes: la OACNUR, el UNICEF, la OMS y el CNUAH2. AGUILA es una red de 16 países de América Latina que intercambian información sobre la AUP, y se ha establecido o se están estableciendo otras redes en Africa occidental, Asia sudoriental y Europa. En 1993 se creó en los Estados Unidos una organización sin fines de lucro llamada Red sobre la Agricultura Urbana que ha realizado estudios de investigación y actividades de promoción sobre la AUP en todo el mundo. Numerosas organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo, CARE, SAVE, Oxfam, Heifer Institute) han participado en proyectos básicos para impulsar la AUP en ciudades de países desarrollados y en desarrollo. Un número creciente de universidades ofrecen títulos de estudios superiores sobre agricultura urbana y periurbana.
La expresión agricultura "urbana", tal como se utiliza en el presente documento, se refiere a pequeñas superficies (por ejemplo, solares, huertos, márgenes, terrazas, recipientes) situadas dentro de una ciudad y destinadas a la producción de cultivos y la cría de ganado menor o vacas lecheras para el consumo propio o para la venta en mercados de la vecindad. La expresión agricultura "periurbana", tal como se utiliza en el presente documento, se refiere a unidades agrícolas cercanas a una ciudad que explotan intensivamente granjas comerciales o semicomerciales para cultivar hortalizas y otros productos hortícolas, criar pollos y otros animales y producir leche y huevos.
13. La agricultura urbana y periurbana se desarrolla dentro de los límites o en los alrededores de las ciudades de todo el mundo e incluye los productos de las actividades agropecuarios, pesqueras y forestales que se desarrollan en zonas urbanas y periurbanas. También incluye los productos forestales no madereros, así como los servicios ecológicos que proporcionan la agricultura, la pesca y la silvicultura. Con frecuencia, en una sola ciudad y cerca de ella existen múltiples sistemas agrícolas y hortícolas.
14. El territorio comprendido dentro de los límites oficiales de una ciudad varía enormemente entre países y puede estar más o menos edificado; del mismo modo, las zonas "periurbanas" en torno a las ciudades abarcan desde las de alta densidad de población hasta las poco pobladas. La distinción entre zonas "urbanas" y "periurbanas" depende de la densidad, los tipos y las modalidades de uso de la tierra, que determinan las limitaciones y oportunidades para la agricultura.
15. La "silvicultura urbana y periurbana" desempeña funciones ambientales de importancia decisiva, además de cumplir algunas funciones de producción de alimentos y otros bienes. Aunque no es posible ofrecer aquí una exposición detallada de los múltiples beneficios de la silvicultura urbana y periurbana, se mencionan brevemente para dar una idea global. En colaboración con el COFO, podría elaborarse una estrategia detallada para la integración entre la producción y la silvicultura urbanas y periurbanas.
16. Lo que tienen en común estas diversas actividades - y, en algunos casos, lo que las diferencia de la agricultura rural - es su proximidad a grandes asentamientos humanos, circunstancia que crea a la vez oportunidades y riesgos. Entre las oportunidades se incluyen las siguientes:
Los riesgos son, entre otros, los siguientes:
17. La contribución de la agricultura y la silvicultura urbanas y periurbanas al bienestar de la población urbana depende del grado en que se aprovechan las oportunidades antes indicadas y del conocimiento de cómo pueden vigilarse y controlarse los riesgos. Es esencial determinar los casos en que la agricultura urbana o la AUP tiene una clara ventaja comparativa respecto de la agricultura rural. La escala de la producción, los productos o servicios suministrados y las alternativas disponibles son factores que determinan la ventaja relativa. En general, existe una ventaja comparativa cuando las condiciones de la oferta o de la demanda permiten a la agricultura urbana o a la AUP satisfacer mejor las necesidades del mercado urbano suministrando algo que en otras circunstancias no estaría disponible o produciendo con costos inferiores, incluidos los ambientales. En aquellos lugares en que la infraestructura rural es deficiente o los sistemas de transporte desde la explotación agrícola al mercado son inadecuados, tanto la agricultura urbana como la AUP llenan un vacío muy importante. Sin embargo, la AUP no debería desarrollarse en competencia con la agricultura rural, sino concentrarse en las actividades en las que tiene una ventaja comparativa, como por ejemplo la producción de alimentos frescos y perecederos. Las zonas descentralizadas de producción rural son también esenciales para alimentar a las ciudades.
18. Cuando se practica de modo apropiado y en condiciones seguras, la AUP puede contribuir a la seguridad alimentaria en tres formas.
19. En primer lugar, tanto la agricultura urbana como la AUP aumentan la cantidad de alimentos disponibles. Los pobres de las zonas urbanas carecen a menudo del poder adquisitivo necesario para adquirir un volumen suficiente de alimentos. La agricultura urbana reduce la inseguridad alimentaria al facilitar el acceso directo de los hogares a alimentos de producción doméstica y al mercado no estructurado. Una gran parte de los productos de la agricultura urbana se destinan al consumo propio, mientras que los excedentes ocasionales se venden en el mercado local. El cultivo de hortalizas a tiempo parcial puede suministrar alimentos e ingresos incluso a personas que tienen pocas tierras o que carecen de ellas. Unos cultivos hidropónicos o en substratos, sencillos y populares, permiten obtener hortalizas nutritivas y de alto valor en superficies de tan sólo un metro.
20. La agricultura urbana parece mejorar también la seguridad alimentaria en épocas de crisis y grave escasez, y desempeña una importante función en el suministro de alimentos en situaciones de urgencia, ya se deban éstas a crisis nacionales (guerra civil, sequía generalizada, devaluación monetaria, incapacidad para importar, etc.) o a crisis familiares (enfermedad, problemas de salud, desempleo repentino, etc.).
21. En segundo lugar, la AUP aumenta el grado de frescura de los alimentos perecederos que llegan a los consumidores urbanos, incrementando la variedad general y el valor nutricional de los alimentos disponibles. Aunque no de manera universal, estudios monográficos han revelado diferencias en la nutrición, especialmente entre los niños, cuando las familias urbanas pobres practican actividades agrícolas. Una razón importante de ello parece ser que los alimentos producidos por los consumidores, o en las cercanías de donde viven, suelen ser más frescos que los alimentos que recorren una larga distancia hasta llegar al mercado.
22. En tercer lugar, la AUP ofrece oportunidades de empleo productivo en un sector donde los obstáculos al ingreso son de poca importancia. Se estima que unos 800 millones de habitantes de ciudades de todo el mundo participan en actividades relacionadas con la AUP que generan ingresos y/o producen alimentos. Basándose en una combinación de datos de censos nacionales, encuestas por hogares y distintos proyectos de investigación en algunas ciudades, se ha estimado que entre un cuarto y dos tercios de los hogares urbanos y periurbanos participan en la agricultura. La agricultura urbana es a menudo una actividad desempeñada a tiempo parcial por mujeres que pueden combinar la producción de alimentos con el cuidado de los hijos y otras tareas domésticas. Datos de estudios monográficos indican que tanto la disponibilidad de alimentos como los ingresos de los hogares agrícolas pobres son considerablemente mayores que los de los hogares que no practican la agricultura. Es interesante señalar que quienes cultivan huertos urbanos no suelen ser los sectores más pobres de la población, sino las familias que llevan viviendo en la ciudad el tiempo suficiente para haber conseguido tierra y agua y haberse familiarizado con los canales del mercado para vender los excedentes.
23. No se ha realizado un estudio del empleo en la agricultura periurbana por separado del empleo en la agricultura urbana. Los métodos de cultivo de la agricultura urbana y periurbana se han adaptado a las condiciones de la ciudad con arreglo al tipo de producción y a menudo el un uso que hacen del capital y/o la mano de obra es más intensivo que en las zonas rurales. La producción hortícola y pecuaria intensiva que prospera en las zonas periurbanas emplea mano de obra y produce productos con alto valor añadido que previsiblemente generarán unos ingresos y rendimientos razonables. En particular, la producción pecuaria periurbana de carácter comercial es un sector en rápido crecimiento que representa el 34 por ciento de la producción total de carne y casi el 70 por ciento de la producción de huevos en todo el mundo. Este sector ha llevado consigo una expansión de las actividades de elaboración de alimentos en las zonas periurbanas.
24. La agricultura urbana y periurbana tiene repercusiones variadas en la eficiencia de la producción agrícola y forestal, pero por diferentes razones. Pueden conseguirse economías por el hecho de que la proximidad a los consumidores hace menos necesaria una infraestructura amplia y costosa para el transporte y la conservación de los productos perecederos. Además, aumenta la calidad como consecuencia de una mayor sensibilidad a las preferencias de los consumidores, así como la disponibilidad de productos que no pueden obtenerse de los productores rurales, como por ejemplo la dendroenergía.
25. Pero a pesar de esas posibles eficiencias, sigue estando muy arraigada la idea de que la agricultura es inadecuada en las zonas urbanas y periurbanas. La competencia por los recursos (tierra, agua, mano de obra y energía) y los usos incompatibles (olores, ruidos, contaminación) son motivo de inquietud. Aunque la producción agrícola rural puede suscitar y de hecho suscita muchos de esas mismas inquietudes, dos importantes diferencias agudizan los temores en el caso del entorno urbano: la proximidad a un mayor número de personas y las presiones ya considerables sobre la base de recursos naturales. Sin una ordenación y vigilancia adecuadas de los recursos, la AUP puede imponer a la sociedad unos efectos negativos sobre el medio ambiente y la salud.
26. La horticultura, consistente principalmente en la producción de hortalizas, ha crecido en las ciudades y en torno a ellas en muchos países en desarrollo como actividad no convencional practicada por la población urbana pobre y sin tierras. La gran diversidad de especies utilizadas en la horticultura permite obtener productos, empleo e ingresos durante todo el año. Los cultivadores se han percatado de que es posible practicar la horticultura intensiva en pequeñas parcelas, si se hace un uso eficiente de los recursos limitados de agua y tierra. Las especies hortícolas, a diferencia de otros cultivos alimentarios, tienen un rendimiento potencial considerable y pueden dar hasta 50 kg de productos frescos por m2 al año, según la tecnología aplicada. Además, debido a su breve ciclo, permiten responder rápidamente a las necesidades urgentes de alimentos (diversas especies pueden recogerse de 60 a 90 días después de su plantación). Las hortalizas de hoja proporcionan ganancias rápidas para cubrir las necesidades diarias de efectivo de la familia con el fin de comprar alimentos. Dado que son productos especialmente perecederos, las pérdidas poscosecha pueden reducirse considerablemente cuando la producción está emplazada cerca del lugar de consumo.
27. Los productores urbanos pueden conseguir eficiencias reales empleando con fines productivos recursos insuficientemente utilizados, como terrenos baldíos, aguas residuales tratadas, desechos reciclados y mano de obra desempleada. La productividad puede ser hasta 15 veces superior a la producción por acre de la agricultura rural; sin embargo, los rendimientos se resienten a menudo de unos insumos inferiores o insuficientes, la utilización de variedades deficientemente adaptadas, una ordenación insatisfactoria del agua y la falta de conocimientos agrícolas.
28. La agricultura urbana establece una conexión entre el cultivo en las explotaciones y las pequeñas empresas, como por ejemplo puestos callejeros de alimentos, puntos de venta de leche fresca y asadores de maíz. Algunos agricultores urbanos y periurbanos se están orientando hacia una producción intensiva de productos de alto valor añadido, en lugar de productos alimenticios básicos; esas actividades pueden llegar a ser importantes fuentes de ingresos para los miembros de la población que tienen conocimientos técnicos más avanzados y capacidad de inversión.
29. El nivel de elaboración poscosecha en la agricultura urbana y periurbana depende del producto. En el caso de la horticultura periurbana es por lo general mínimo, y el producto se entrega puntualmente cada semana al consumidor. Uno de los motivos del crecimiento de la producción hortícola periurbana es su menor necesidad de infraestructura de almacenamiento, refrigeración y transporte, en comparación con los alimentos que llegan de las zonas rurales. La ganadería periurbana y sus productos se someten a una elaboración considerable.
30. Los agricultores urbanos que producen para sí mismos y para sus vecinos suelen utilizar técnicas de elaboración y almacenamiento que requieren pocos insumos. Se estima que más del 90 por ciento de los hogares dedicados a la agricultura urbana conservan y almacenan también parte de su producción. Sin embargo, en el caso de las ventas al mercado, incluso de alimentos callejeros, hay unos límites a las cantidades que pueden producirse y entregarse sin una infraestructura de transporte, distribución y comercialización. Cierto apoyo en forma de microcrédito para el almacenamiento y la refrigeración podría aumentar considerablemente los ingresos de los agricultores urbanos y mejorar la inocuidad de los alimentos que expenden los vendedores callejeros, quienes se sirven en gran medida de la producción alimentaria urbana y periurbana.
31. Se han expresado dudas acerca de la contribución de la AUP a la sostenibilidad del medio ambiente de las ciudades, en el sentido del mantenimiento de la cantidad y calidad de los recursos naturales urbanos. De hecho, los recursos básicos (agua, suelo) que son necesarios para la producción agrícola están en competencia con otras necesidades urbanas prioritarias (uso del agua para beber y con fines industriales, construcción de infraestructura, etc.). Existe un riesgo real asociado con la producción de alimentos en las ciudades y cerca de ellas, del mismo modo que existe también la posibilidad de mejorar el medio ambiente urbano si la producción alimentaria y la silvicultura se someten a una ordenación apropiada. La viabilidad a largo plazo de la propia AUP depende del éxito de los agricultores y los funcionarios urbanos en sus intentos de aprovechar los posibles beneficios ambientales, reducir al mínimo los problemas y encontrar modos de asegurar el acceso de los cultivadores a la tierra. Antes de aplicar políticas y directrices, es imprescindible realizar una evaluación exhaustiva de los efectos.
32. Una ordenación óptima de los recursos urbanos y periurbanos requiere una planificación del aprovechamiento de la tierra que considere la agricultura como parte integrante del sistema de recursos naturales urbanos y mantenga un equilibrio entre las interacciones contrapuestas y sinérgicas de los usuarios de esos recursos (agua, tierra, atmósfera, desechos). Entre las ventajas de una ordenación apropiada se incluyen una mejora del funcionamiento hidrológico gracias a la conservación del suelo y el agua, mejoras del microclima, economías en los gastos de eliminación de los desechos urbanos reciclados (aguas residuales y desechos sólidos), la mejora de la biodiversidad y el aumento del valor recreativo y estético de los espacios verdes.
33. Los riesgos para la salud y el medio ambiente que se derivan de los sistemas de producción agrícola en zonas urbanas y periurbanas son el resultado de un uso inadecuado o excesivo de insumos agrícolas (plaguicidas, nitrógeno, fósforo, materia orgánica sin tratar que contienen residuos nocivos como por ejemplo metales pesados), los cuales pueden llegar, por lixiviación o escorrentía, a fuentes de agua potable; la contaminación microbiana del suelo y el agua, inclusive por patógenos; la contaminación atmosférica (por ejemplo, dióxido de carbono y metano derivados de la materia orgánica, amoníaco, óxido nitroso y óxido nítrico derivados de los nitratos); y olores molestos. En particular, los productos (especialmente las hortalizas de hoja) pueden contaminarse como consecuencia de un uso excesivo de productos químicos pulverizados. Además, cuando no se dispone de espacio y equipo apropiados, los métodos intensivos de producción pecuaria pueden ocasionar enfermedades zoonóticas y problemas de salud pública veterinaria.
34. Ninguno de esos problemas es específico de la producción urbana y periurbana, ya que también se producen en las zonas rurales como resultado de una ordenación inadecuada. Además, la agricultura urbana está constituida por pequeñas unidades de producción que tal vez no susciten preocupación a nivel individual, y por consiguiente no estén sujetas a controles o restricciones ambientales, pero que pueden crear problemas importantes a causa de los efectos acumulativos.
35. El acceso a un suministro adecuado de tierra y agua es fundamental para la integración satisfactoria de la agricultura urbana y periurbana con el medio ambiente urbano. Son muchos los que proclaman la posibilidad de conseguir esa integración, pero también son muchos los que la ponen en duda. A continuación se examinan con cierto detalle los problemas que entrañan ambos desafíos.
36. Las aguas residuales recicladas y tratadas constituyen la fuente de agua más viable para la agricultura urbana y periurbana. En las directrices elaboradas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) se describen los niveles de tratamiento necesarios para usos agrícolas. La FAO ha participado en el fomento del uso seguro de aguas residuales urbanas recicladas para la horticultura, y en particular para la floricultura y los cultivos frutales. También ha participado en proyectos para ciudades situadas en zonas áridas y semiáridas donde se utilizan aguas residuales para regar plantaciones forestales destinadas a combatir la desertificación y suministrar leña.
37. En 1992, la FAO estimó que los efluentes de aguas residuales de origen doméstico, sometidos a un tratamiento adecuado con miras a su reutilización agrícola, podían aportar todo el nitrógeno y gran parte del fósforo y el potasio que son normalmente necesarios para la producción agrícola. La lenteja de agua, macrofita flotante que se utiliza para depurar aguas residuales, puede transformarse en un alimento de alta calidad para pollos y peces (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF). A veces se utilizan como fertilizantes desechos líquidos sin tratar (purines de cerdos, aguas de inodoro) o desechos semitratados. Con frecuencia se emplea estiércol sin tratar de pollos y ganado vacuno para aumentar la fertilidad y mejorar la estructura del suelo. Estas prácticas entrañan cierto riesgo para la salud, pero cuando se aplican correctamente es posible reducir al mínimo el riesgo y utilizar los desechos como valioso nutriente.
38. El principal peligro de la utilización de aguas residuales es la contaminación de los alimentos con microorganismos patógenos y la aparición de enfermedades transmitidas por el agua. El uso de aguas negras no tratadas o tratadas de modo inadecuado con fines de riego lleva asociado un alto riesgo de infección con helmintos (gusanos) como por ejemplo Ascaris (nematodos) y Ancylostoma (anquilosotomas) y un riesgo entre medio y bajo de infección con bacterias entéricas y virus. En general, los datos disponibles indican que los efectos negativos sobre la salud sólo constituyen un problema cuando se utilizan para el riego aguas residuales brutas o insuficientemente tratadas.
39. Otro caso de riesgo para la calidad del agua es el que plantea la acuicultura intensiva en zonas periurbanas. La intensificación implica una mayor utilización de agua para recirculación, piensos comerciales y medicamentos (antibióticos, bacteriostáticos). El exceso de nutrientes y materia orgánica favorece una proliferación de microorganismos que da lugar a la eutrofización al reducir el oxígeno disuelto en los sistemas hídricos.
40. Algunos de estos problemas pueden tratarse a través del riego en pequeña escala, utilizando un sistema de gestión y vigilancia de la calidad del agua y un programa de selección de cultivos apropiados. Aunque el riego en pequeña escala es la opción preferible, debería prestarse atención a los efectos acumulativos de los sistemas pequeños pero mal administrados. La FAO ha publicado documentos técnicos sobre este tema.
41. Otro problema importante para la viabilidad de la AUP es la disponibilidad de tierra. La rápida evolución de los derechos sobre la tierra y de los usos y valores de ésta influye en la AUP. Una densidad de población elevada crea conflictos y competencia por la tierra y los recursos naturales cuando la tierra agrícola se destina a usos residenciales e industriales y la agricultura se intensifica en los escasos espacios disponibles para el cultivo.
42. El acceso a la tierra en todo momento y a precios asequibles es prácticamente inexistente para los agricultores urbanos, e incluso para algunos agricultores periurbanos. La amenaza de perder el acceso a sus parcelas y de verse obligados a suspender sus actividades productivas se cierne sobre muchos agricultores urbanos de ambos sexos. En muchas zonas, la incapacidad de los hogares no agrícolas para acceder a la tierra en las ciudades es la principal razón que se aduce para no practicar la agricultura. El cultivo se lleva a cabo en zonas del centro de la ciudad, en espacios en forma de cuña, en los corredores de salida de las ciudades y en la periferia. Un estudio sobre la agricultura urbana en Nairobi indicó que el 32 por ciento de las tierras destinadas al cultivo eran terrenos residenciales privados, el 29 por ciento estaban situadas al borde de las carreteras, el 16 por ciento a lo largo de las orillas de los ríos y el 16 por ciento en otras zonas de propiedad pública. Cada zona estimula su propio método de cultivo.
43. Una de las paradojas de la AUP es que al parecer se realizan inversiones agrícolas considerables en tierras cuya tenencia es muy insegura. Una explicación podría ser que los agentes más dinámicos en la agricultura urbana son por lo general las mujeres y los grupos social o económicamente vulnerables y que, dado que estos grupos controlan pocos recursos, arriesgan poco cultivando tierras cuya tenencia es ambigua o insegura. Unos mercados adecuados para los productos agrícolas garantizan ganancias elevadas a corto plazo y hacen que los riesgos de la inversión agrícola sean aceptables incluso en tierras inseguras ocupadas ilegalmente, arrendadas a corto plazo o sujetas a otros regímenes precarios.
44. La tenencia de la tierra se ve aún más dificultada por el hecho de que, de manera casi universal, los agricultores urbanos no disponen de crédito, incluso donde éste se concede a propietarios pobres de empresas urbanas. La situación parece ser diferente para los agricultores periurbanos, que con frecuencia desarrollan actividades consolidadas de orientación comercial con garantías para obtener crédito destinado a inversiones de capital.
45. El evidente crecimiento de la agricultura urbana y periurbana en todo el mundo pone de relieve algunos problemas ya existentes de la agricultura y la seguridad alimentaria y plantea otros nuevos. Las necesidades inmediatas son observables y han sido objeto de amplias observaciones incluso cuando las condiciones se intensifican. Entre ellas se incluyen la necesidad de unos medios eficaces para abordar la inseguridad alimentaria en las ciudades, de una infraestructura básica en las zonas urbanas para proteger la salud pública y el medio ambiente, y de una ordenación integrada de los recursos y una planificación del uso de la tierra. Todas estas cuestiones se plantean en el contexto de la AUP. Sin embargo, las nuevas perspectivas estimuladas por el crecimiento de la AUP ofrecen una oportunidad para abordarlas de manera innovadora. La primera medida consiste en reconocer y comprender el carácter dinámico del paisaje urbano y sus cambios, recoger los datos necesarios, llevar a cabo investigaciones y definir los niveles de competencia para tomar las decisiones oportunas.
46. La agricultura urbana y periurbana presenta complejas interacciones de fenómenos sociales, económicos y ambientales en lugares que están sufriendo cambios extremadamente rápidos y que a menudo no disponen de medios financieros suficientes para afrontarlos. Oficialmente, la opción de destinar tierras urbanas y periurbanas a la agricultura, a parques o a otros usos es fundamentalmente una decisión normativa que depende de las prioridades y de los intereses políticos. Extraoficialmente, depende también de dónde optan por asentarse los inmigrantes y los habitantes pobres de las ciudades. La habitabilidad, competitividad y viabilidad futuras de las ciudades de los países en desarrollo dependerán de que los encargados de la toma de decisiones y de la planificación urbana formulen y apliquen políticas coherentes para administrar sus zonas urbanas y periurbanas.
47. Son necesarias políticas y actividades de planificación diferenciadas para la ordenación de la agricultura, la horticultura, la silvicultura y la pesca en los entornos urbano y periurbano. Por ejemplo, los planificadores urbanos pueden optar por restringir la expansión geográfica de la ciudad, obligarla a crecer hacia arriba y servirse de una zona verde circundante para la producción agrícola, o por el contrario dejar que la zona urbana se extienda hacia el exterior, manteniendo zonas agrícolas periurbanas dentro de sus límites. Esta elección tiene diferentes consecuencias sociales (seguridad alimentaria, función de la mujer, inocuidad de los alimentos) y ambientales (hidrología, esparcimiento, erosión del suelo). Además, entraña costos económicos diferentes, dado en particular que los planificadores urbanos no siempre tienen en cuenta los costos elevados de las carreteras, el agua y la infraestructura de transporte que son necesarios para la producción agrícola. Los gestores urbanos tienen a su disposición pocos modelos y escasa información para atender las necesidades contrapuestas y ofrecer visiones alternativas del futuro.
48. Tanto la agricultura urbana como la periurbana son fenómenos de importancia creciente en casi todas las ciudades y no existe documentación ni se ejerce vigilancia sobre gran parte de las actividades. La base actual de conocimientos sobre la AUP es cada vez mayor, pero contiene lagunas importantes, por ejemplo sobre la definición de la AUP, el modo en que se relacionan y complementan la producción rural, periurbana y urbana, su asequibilidad en comparación con otras fuentes de alimentos, y la totalidad de sus efectos, inclusive los de carácter económico, social y ambiental. Es necesario un esfuerzo amplio y sostenido de recopilación de datos para comprender plenamente las posibilidades que ofrece la AUP.
49. Aunque existen datos cualitativos y estudios monográficos de calidad que contribuyen a la comprensión de la AUP, es necesario un conjunto más amplio de datos básicos. Entre las necesidades prioritarias se incluyen las siguientes:
50. Una vez que se tuvieran estos datos, habrían de realizarse investigaciones y análisis concretos sobre los siguientes temas:
51. Las discrepancias institucionales pueden agravar los problemas e impedir que se aprovechen las oportunidades ofrecidas por la AUP. En casi todas partes, la AUP está sometida a la jurisdicción de diversos niveles y tipos de autoridades. Por ejemplo, funcionarios municipales, provinciales y nacionales pueden ocuparse de diferentes cuestiones, entre ellas la agricultura, las obras públicas, la silvicultura, la planificación urbana, el transporte, el medio ambiente, la justicia y los asuntos internos. La coordinación y el intercambio de información son necesarios para la adopción de un enfoque integrado.
52. Dada la evidente percepción del interés, las posibilidades y los riesgos de la AUP, resulta sorprendente observar que, en la mayoría de los casos, la elaboración de políticas y estrategias - así como de directrices técnicas - se encuentra todavía en estado embrionario.
53. La necesidad de un enfoque interdisciplinario y multisectorial para comprender y afrontar la AUP es evidente. Hay que formular estrategias para abordar la competencia por el agua y la tierra, así como otros problemas ambientales. Un centro de conocimientos objetivo, dotado de capacidad técnica para determinar el lugar adecuado de la AUP en los sistemas agrícolas y alimentarios urbanos y para integrar esos conocimientos técnicos con los conocimientos sociológicos y económicos, así como con la experiencia práctica, sería una iniciativa innovadora y oportuna. Algunos componentes de un foro de esa índole están ya disponibles en diversas instituciones, y la FAO sería la sede natural para la coordinación de esos esfuerzos, dadas las relaciones que mantiene con las instituciones pertinentes y la naturaleza polifacética de sus actividades.
54. Mediante una labor coordinada con asociados de la comunidad de organismos internacionales, ONG e instituciones académicas, la FAO podría crear mayores oportunidades para establecer redes, realizar actividades en los países y desplegar esfuerzos interinstitucionales conjuntos con el fin de reunir y difundir información y prestar asistencia técnica. Los asociados de la comunidad internacional son, entre otros, los organismos de las Naciones Unidas antes mencionados, el Banco Mundial y Hábitat. Entre los posibles asociados se incluyen las ONG que se ocupan de la AUP proporcionando asistencia técnica a nivel local en materia de alimentación, atención de la salud, nutrición y métodos de producción agrícola, prestando servicios y llevando a cabo programas de empleo. También participan activamente instituciones académicas e investigadores de países desarrollados y en desarrollo.
55. La FAO podría elaborar una estrategia interdepartamental para poner en práctica un "programa virtual de conocimientos", valiéndose de los conocimientos especializados de las direcciones técnicas cuando surgiera la necesidad. Ese programa comprendería una masa crítica de conocimientos multidisciplinarios que permitieran realizar un análisis a largo plazo, objetivo, profundo y técnicamente racional de la AUP. Podría crearse una conciencia del ámbito y la escala apropiados de la respuesta normativa a la AUP que se integraría en los programas e instituciones existentes.
56. Los objetivos y las actividades concretos que se derivarían de un programa de esa índole pueden clasificarse en tres categorías:
57. La FAO puede incorporar de manera más completa e integral en sus programas la agricultura urbana y periurbana:
58. LA FAO puede apoyar las actividades en los Estados Miembros destinadas a lograr una ordenación sostenible de los recursos urbanos y periurbanos:
59. La FAO puede coordinar actividades y cooperar con el sector privado, grupos de la sociedad civil y entidades públicas para facilitar el intercambio de información:
60. Teniendo en cuenta las cuatro preguntas planteadas al comienzo del presente documento, que ponen de manifiesto la relación entre la AUP y el mandato de la FAO, la Organización solicita al COAG asesoramiento sobre la siguiente iniciativa:
1La horticultura comprende principalmente las hortalizas, pero incluye también frutas, plantas ornamentales, hongos y raíces y tubérculos.
2PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; CIID: Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo; GTZ: Sociedad Alemana de Cooperación Técnica; NRI: Instituto de Recursos Naturales; OACNUR: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia; OMS: Organización Mundial de la Salud; CNUAH: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat).