La Agricultura Urbana y Peri-urbana, Seguridad Alimentaria y Nutrición Doméstica

Documento de discusión para la Conferencia Electrónica de FAO-ETC/RUAF sobre la Agricultura Urbana y Peri-urbana

21 de agosto - 30 de septiembre de 2000

Este documento fue preparado por Rachel Nugent, FAO, con contribuciones de Florence Egal, FAO, y los documentos citados.

I. Las Principales Contribuciones de la Agricultura Urbana y Peri-urbana (AUP) a la Seguridad Alimentaria y la Nutrición Doméstica

La definición de seguridad alimentaria ha variado, pasando ahora a enfatizar el acceso a los alimentos en lugar de la mera disponibilidad de los alimentos. También ha incorporado explícitamente la necesidad de una dieta sana, con todas las vitaminas y proteinas necesarias, en lugar de referirse solamente a una suficiente cantidad de calorías. Por ello, es preciso que exista una adecuada provisión de alimentos a nivel nacional y comunitario durante todo el año; las familias deben tener acceso físico y económico a los alimentos en cantidad, calidad y variedad suficientes; y los principales responsables del cuidado de los integrantes del hogar deben disponer de tiempo, conocimientos y motivación para asegurar la satisfacción de las necesidades nutricionales de todos los miembros.

Es esencial comprender la contribución que la agricultura intraurbana y periurbana (AUP) puede prestar en estos dos aspectos de la seguridad alimentaria. Este documento temático identifica las relaciones entre la AUP y la seguridad alimentaria, proporciona una primera evidencia de la fuerza y la naturaleza de estas relaciones y formula cuestiones de investigación y políticas para ser abordadas por los conferencistas.

El acceso al alimento es una condición sine que non de la seguridad alimentaria. Con raras excepciones en el mundo (por causas de sequía, guerra o hambrunas causadas por uno de estos dos factores), los alimentos están disponibles en niveles adecuados para satisfacer las necesidades mínimas de la mayor parte de la población, incluso en áreas rurales, y se encuentra por lo general en abundancia en las áreas urbanas. Sin embargo, no existen garantías de que todos los segmentos de la población tengan acceso suficiente u oportuno a estas provisiones alimentarias. Los más sensibles de ser privados del acceso a los alimentos son los grupos más pobres, vulnerables y aislados de la sociedad.

A través de una miríada de canales y mecanismos informales, la mayor proporción de alimentos producidos en el área urbana es consumida en la misma área, a menudo por los productores o unidades domésticas próximas a los mismos. La AUP representa un suplemento de los alimentos provistos por el sector rural, incrementando la cantidad y abaratando los precios, especialmente durante los picos de la temporada. Durante los perídos de emergencias o cuando se interrumpen los canales de transporte y distribución, la producción de la AUP se convierte en algo más que un suplemento - sirve como la fuente principal de alimentos para los consumidores urbanos.

Una dieta sana requiere una apropiada combinación de micro- y macronutrientes para satisfacer las necesidades de cada individuo en una familia, teniendo en cuenta su edad, sexo y estado de salud. Dos factores impiden en gran parte que el habitante de las ciudades acceda a una dieta sana: la pobreza y la falta de alimentos frescos. Las familias pobres, por lo general, no se pueden permitir la compra regular de alimentos perecederos que contienen los micronutrientes esenciales, especialmente necesarios para los niños. Pero incluso los habitantes urbanos de mayores recursos pueden experimentar dificultades a la hora de encontrar cantidades adecuadas de frutas y verduras frescas. Si los canales de aprovisionamiento desde el campo a la ciudad no son adecuados, periódicamente se registrará escasez y subida de precios de estos productos.

Las condiciones urbanas son más propicias para la producción intensiva de frutas y hortalizas frescas y cría de animales pequeños que la producción extensiva de cultivos básicos. Estos alimentos de alto poder nutritivo son necesarios para compensar la desnutrición en los hogares pobres y pueden contribuir de gran medida a la seguridad alimentaria doméstica. La producción de estos alimentos cerca de las poblaciones que los necesitan contribuye a asegurar que los mismos lleguen al consumidor. Sin embargo, a fin de mejorar la seguridad alimentaria doméstica es importante que los productores tengan información sobre las necesidades nutricionales de los consumidores. Igualmente, es importante que la producción de los alimentos se haga de una manera sana y segura.

El empleo y los ingresos proporcionados por la AUP también ofrecen la posibilidad de aliviar la inseguridad alimentaria. El efecto primario obtenido es el empleo no asalariado de los propios productores urbanos y parientes y vecinos en la estación de más trabajo. Según resulta, son relativamente pocos los empleos remunerados que existen en la AUP fuera del sector comercial e intensivo presente en los alrededores de las principales ciudades - dedicado al ganado y la fabricación de productos lácteos, así como a la horticultura y floricultura. La evidencia sugiere que la mayoría de los productores urbanos complementan sus ingresos con otras fuentes o complementan la provisión alimentaria doméstica mediante la agricultura. La AUP también proporciona un recurso auxiliar para los sectores más pudientes de la ciudad en tiempos de emergencia, permitiéndoles mantener los niveles de seguridad alimentaria (Seeth et al. 1998 citado por Nugent, 2000). Las mujeres componen gran parte de la fuerza de trabajo agrícola urbana, y se verán más inclinadas a emplear los ingresos provenientes de la agricultura en la compra de alimentos para toda la familia.

II. Evidencia del Impacto de la AUP sobre la Seguridad Alimentaria y la Nutrición Domésticas

Los factores que determinan en gran medida si la AUP puede tener un impacto importante en la seguridad alimentaria doméstica y la nutrición en el área urbana son simples: qué se produce, quién lo produce, y quién lo consume. También es importante determinar la manera en que se producen los alimentos (¿en una manera segura?) y la temporalidad de la producción de la AUP.

De manera más directa, la AUP reduce la inseguridad alimentaria cuando incrementa el acceso al alimento - especialmente alimentos frescos y ricos en nutrientes - entre las poblaciones que sufren de inseguridad alimentaria - los pobres, los vulnerables por condiciones permanentes o transitorias, y los niños - ya sea a través de su propio aprovisionamiento, lo que reduce los gastos en el mercado, o al aumentar los ingresos. Considerando que los pobres urbanos, según se ha constatado, gastan entre el 60-80 por ciento de sus ingresos en los alimentos, cualquiera de estas dos acciones puede tener un impacto significativo en el bienestar familiar (Tabatabai 1993; Maxwell et al. 1999 citado por Armar-Klemesu, 2000). La evidencia disponible sugiere que la AUP aumenta las cantidades de alimentos para el agricultor urbano y otras familias de bajos ingresos, complementa los ingresos para el productor urbano, pero no ofrece evidentes beneficios nutricionales.

La literatura indica que la AUP incrementa el acceso a los alimentos para los grupos de bajos ingresos (Ruel M, Haddad & Garrett, 1999). Según Armar-Klemesu, quien realizó una exhaustiva reseña de la literatura para "Growing Cities, Growing Food" a Reader on Urban Agriculture, los estudios apoyan la afirmación de que la agricultura intraurbana mejora la seguridad alimentaria de los hogares urbanos vulnerables. Entre otros, la autora cita los siguientes beneficios:

Estudios focalizados en los impactos nutricionales particulares sobre las poblaciones vulnerables demuestran:

Mayor evidencia existe de que la AUP puede influir notablemente en la seguridad alimentaria mediante el ingreso y el empleo. Estudios de caso demuestran :

  • El ingreso percibido de la agricultura puede representar una porción significativa del total para los hogares urbanos, especialmente los cultivadores de hortalizas, y en ciudades africanas
  • Una unidad doméstica puede dedicarse a la agricultura como medio de ahorro, como recurso adicional en caso de emergencia, o para el consumo diario (o cualquier combinación de los tres casos)
  • Una gran parte de la actividad agrícola (ya sea en producción o comercialización de alimentos) es realizada informalmente por lo que no está incluida en las estadísticas oficiales. Si se la incluyera, constituiría una contribución económica importante en algunas ciudades
  • III. El Potencial de Abastecimiento de la AUP ante la Inseguridad Alimentaria Doméstica

    La agricultura urbana y periurbana ha sido empleada como estrategia doméstica para responder tanto a la inseguridad alimentaria crónica como de emergencia. La reacción ante estas dos condiciones es motivada por diferentes factores - la inseguridad alimentaria crónica se desarrolla a partir de problemas estructurales en la capacidad adquisitiva de alimentos y la creciente pobreza en las ciudades, mientras que la producción urbana de alimentos en caso de emergencia surge rápidamente en respuesta a las rupturas en los mecanismos normales de distribución de alimentos. Numerosos ejemplos de los últimos años demuestran el potencial de la AUP para aliviar la escasez de alimentos en situaciones de emergencia: ciudades en Indonesia, Kosovo, Rusia y otras regiones azotadas por las guerras y las crisis económicas han recurrido a la AUP.

    Más cuestionable es el potencial de la AUP para mejorar la inseguridad alimentaria crónica y la desnutrición de poblaciones vulnerables. Los estudios mencionados han demostrado un impacto considerable en alimentos e ingresos generados al nivel doméstico entre los productores. Aún no se ha explorado la posibilidad de que esa actividad pueda tener un efecto más allá del micronivel en la reducción de la inseguridad alimentaria urbana. Las tendencias principales que afectan las condiciones urbanas en los países en desarrollo no son auspiciosas: continuada migración rural-urbana, desempleo creciente, mayores niveles de pobreza y enfermedad, delincuencia y desorden social. El potencial de la AUP para proporcionar algún alivio a estas poderosas fuerzas es un imponente desafío para las agencias internacionales y locales de seguridad alimentaria y, por supuesto, para los propios agricultores.

    Las condiciones necesarias para una intervención exitosa de la AUP contra la inseguridad alimentaria crónica son dobles: oportunidades estables de producción y participación de los afectados por la inseguridad alimentaria. La primera es necesaria para proporcionar una fuente constante y confiable de alimentos - un requisito previo para la seguridad alimentaria - y la segunda asegura el acceso por parte de los pobres, lo que no suele ser un componente de los sistemas formales de distribución urbana de alimentos.

    Oportunidades estables de producción significa acceso a los recursos (especialmente tierra y agua), conocimientos básicos de la actividad agropecuaria dentro de las condiciones agro-climáticas presentes en el área urbana, y cierto tiempo disponible. También implica la presencia de un entorno de políticas públicas permisivas, por el cual la AUP no sea percibida como un peligro o una molestia con los consiguientes esfuerzos por eliminarla por parte de los funcionarios municipales.

    Las ventajas comparativas de la AUP no residen en el hecho de que la producción de alimentos en el entorno urbano sea, como cualidad inherente, más eficiente. Por el contrario, para muchas actividades agrícolas, la competencia por los recursos y los conflictos con otras actividades urbanas restringen la agricultura urbana de manera grave y a veces costosa. No obstante, no es esencial que la AUP sea capaz de competir en el mercado con la producción agrícola de otras áreas dado que gran parte del producto de la AUP no ingresa en los canales comerciales formales. Esto se aplica especialmente a la producción de la agricultura urbana que será puesta a disposición de los residentes pobres, de mayor inseguridad alimentaria, de la ciudad. Ruel et al afirman que, incluso una pequeña proporción del consumo general de alimentos provenientes de la agricultura urbana puede afectar en gran medida la seguridad alimentaria doméstica si se produce en períodos de necesidad aguda. Es suficiente que se pueda producir alimentos y poner a disposición de los necesitados a un costo más bajo que los medios alternativos para obtener alimentos.

    La experiencia demuestra que el volumen de producción varía de una estación a otra dado que los agricultores encuentran otras oportunidades de producir ingresos, o se levantan barreras adicionales contra la agricultura urbana y periurbana. Sin embargo, se constata la existencia de un importante potencial en la agricultura intraurbana y periurbana para contribuir a la seguridad alimentaria doméstica. La AUP suministraba entre 10-90 por ciento de las necesidades urbanas de hortalizas y 48-100 por ciento de la necesidad de productos lácteos y animales en las ciudades donde se realizaron estos cálculos . Las condiciones varían enormemente en las diferentes ciudades y no existen investigaciones que midan el potencial máximo de abastecimiento de la AUP. La información disponible de estudios de caso se refiere a las cantidades producidas bajo las condiciones urbanas existentes - no importan cuán favorables o desfavorables sean para la producción de la AUP.

    IV. Relacionando el Abastecimiento de la AUP con las Necesidades de las Familias Afectadas por la Inseguridad Alimentaria

    En las secciones anteriores se presentó una breve reseña de lo que se conoce sobre los impactos de la AUP en la seguridad alimentaria doméstica y sus contribuciones a la disponibilidad de alimentos en las ciudades bajo las condiciones presentes . Para que la AUP pueda mejorar la seguridad alimentaria en las familias urbanas debe llegar a los afectados por la inseguridad alimentaria (una medida estrechamente ligada a medidas sobre la pobreza pero no idénticas (Maxwell, 1998) y debe proporcionar no sólo calorías sino otros nutrientes cuando sean necesarios.

    De la evidencia disponible se puede deducir que ambas condiciones están cumplidas dado que la AUP no comercial es practicada en su mayor parte por los pobres (las cantidades varían enormemente de una ciudad a la otra y no están bien documentadas) para el consumo propio, y una gran proporción de las verduras y frutas frescas requeridas en las ciudades es producida dentro de la zona de la AUP. Sin embargo, la evidencia disponible podría implicar un escenario alternativo que daría motivos para temer que las relaciones entre la AUP y la seguridad alimentaria doméstica no sean tan fuertes. Esta es una de las tantas cuestiones de investigación que se deben realizar para comprender plenamente el impacto actual y el potencial de la AUP.

    La AUP consiste de dos subsectores distintos y posiblemente segregados: las industrias hortícolas y ganaderas industriales situadas en su mayor parte en las áreas periurbanas y la producción de subsistencia de las unidades domésticas pobres esparcidas a través de la zona urbana y periurbana, donde sea que la tierra y la pobreza creen la oportunidad y la necesidad. En muchas ciudades está relativamente bien documentado el hecho de que la agricultura periurbana produce grandes cantidades de alimentos sanos para el área urbana. Mucho menos se sabe sobre los tipos de producción y destino de los alimentos producidos por la agricultura periurbana.

    Si, por motivos de tecnología o limitaciones, los pobres no producen alimentos ricos en micronutrientes para su propio consumo sino más bien alimentos básicos y ocasionalmente algunas hortalizas, entonces la seguridad alimentaria doméstica podría ser relativamente no influida por la AUP. Varios de los estudios citados por Armar-Klemesu apuntan hacia esta conclusión. Por otra parte, si un entorno negativo de políticas públicas impide que las familias de bajos ingresos inviertan en actividades agropecuarias urbanas, los beneficios de dicha actividad serán eventualmente eclipsados por mejores oportunidades económicas, alejando a las personas de la agricultura y, quizá, perdiendo los efectos benéficos directos sobre la seguridad alimentaria doméstica.

    Las familias urbanas pobres pueden encontrar en la AUP una conveniente estrategia para la subsistencia bajo determinadas condiciones. A fin de alcanzar el máximo de su inversión en la AUP, es preciso que tengan acceso a los recursos esenciales, cierto apoyo técnico y, de la mayor importancia, un entorno de políticas públicas permisivo o estimulante. Un entorno que incluya elementos como los siguientes:

    V. Cuestiones de Discusión sobre la AUP y la Seguridad Alimentaria y la Nutrición Domésticas

    El objetivo de este documento temático es plantear cuestiones sobre el rol de la AUP en la solución de la inseguridad alimentaria doméstica urbana. No tiene el propósito de proporcionar las respuestas ni ofrecer conclusiones finales sobre ese tema. De hecho, conclusiones finales en esta fase no serían creíbles. Existen demasiadas incertidumbres, se precisa aún explorar demasiado potencial sin explotar antes de que se pueda saber el alcance de la AUP en el alivio de la inseguridad alimentaria urbana creciente en los países en desarrollo frente a una falange de tendencias agravantes.

    La Primera Sesión de la Conferencia Electrónica (21 de agosto al 1 de septiembre) puede estudiar, entre otras, las siguientes cuestiones sobre los datos básicos de la AUP:

    La Segunda Sesión de la Conferencia Electrónica (2 - 16 de septiembre) puede estudiar las siguientes cuestiones referentes a las elecciones de medidas políticas para la AUP y la seguridad alimentaria y el potencial de producción:

    La Tercera Sesión de la Conferencia Electrónica (17 - 30 septiembre) puede estudiar cuestiones relacionadas a la implementación de los cambios en las políticas referentes a la AUP y la seguridad alimentaria:

    Esperamos que la multiplicidad de expertos y partes interesadas en esta conferencia electrónica presenten respuestas prácticas y basadas en la experiencia sobre las cuestiones mencionadas. Le invitamos a aumentar la lista de preguntas y compartir y aprender de las experiencias de los demás. Le señalamos que la discusión en Segundo Tema: la AUP, Salud y Medio Ambiente trata de numerosas preocupaciones nutricionales y de seguridad alimentaria que son de interés también para este grupo. Le sugerimos realizar sus mensajes por envíos cruzados (cross-post).

    VI. Referencias

    Armar-Klemesu, M., 2000, "Urban Agriculture and Food Security, Nutrition, and Health," en Growing Cities, Growing Food: urban agriculture on the policy agenda, Feldafing, DSE.

    Bakker, N., M. Dubbeling, S. Guendel, U. Sabel-Koschella, y H. de Zeeuw (eds.), 2000, Growing Cities, Growing Food: urban agriculture on the policy agenda, Feldafing, DSE.

    Maxwell, D., 1999, "The Political Economy of Urban Food Security in Sub-Saharian Africa" World Development, v.27 n.11. pagina 1939

    Maxwell, D., C. Levin, y J. Csete, 1998, "Does Urban Agriculture Help Prevent Malnutrition? Evidencia de Kampala," Documento de Discusión de IFPRI #45, Washington, DC

    Nugent, R., 2000, "The Impact of Urban Agriculture on the Household and Local Economies," en Growing Cities, Growing Food: urban agriculture on the policy agenda, Feldafing, DSE.

    Ruel, M., L. Haddad, y J. Garrett, 1999, "Some Urban Facts of Life: Implications for Research and Policy," World Development, v.27 n. 11.