L'agriculture urbaine et périurbaine et la planification urbaine.

Document de discussion pour la conférence électronique de FAO-ETC/RUAF sur l'agriculture urbaine et periurbaine

21 Août - 30 Septembre, 2000

Ce document a été rédigé par Axel W. Drescher, université de Freiburg, Allemagne. Ce document est basé sur plusieurs contributions et des documents et est plutôt un ensemble d'idées qui ne reflètent pas globalement les opinions des auteurs individuels.

I. Introduction

Ce document thématique traite des différents aspects de la planification de l'agriculture urbaine et périurbaine (AUP). Le document est structuré suivant trois questions générales:

Les questions précises qui sont posées à la fin de ce document seront débattues au cours de chaque session de la conférence électronique. La première traitera de l `évaluation et de l'analyse de la situation" s'aggisant de l'AUP et de la planification urbaine. Les deux sessions suivantes, traitant des politiques et des plans d'action, seront également ouvertes par des questions précises résultant des débats de la première session, ainsi que par d'autres questions posées dans le présent document. Pour obtenir des renseignements sur les définitions et la documentation relative à l'AUP, veuillez utiliser l'adresse électronique suivante: www.ruaf.org/info_market.html : Ressources de l'agriculture urbaine.

II. Concepts généraux de planification urbaine

Nous estimons que la planification urbaine devrait aller au-delà de la formulation de plans et schémas directeurs pour l'avenir. Même quand la préparation de ces plans a mis en oeuvre du temps et des effort considérables, ils ne trouvent d'application réelle sur le terrain que si les parties prenantes y adhèrent. En d'autres termes, l'autorité de ces plans peut varier énormement. Une planification efficace dépend également de la capacité des autorités concernées à mettre en oeuvre ce qui a été convenu. La coordination et la facilitation de toutes les décisions individuelles affectant l'utilisation des terres urbaines sont aussi importantes qu'un plan directeur bien suivi. Cela implique des négociations considérables entre les parties prenantes en ce qui concerne leurs préférences : dans quelle mesure, par exemple, l'agriculture doit-elle être intensifiée, ou bien, combien d' habitations supplémentaires faut-il placer sur un lot de terre?

Ainsi, une première démarche à entreprendre dans le processus de planification urbaine et periurbaine serait d'identifier les parties prenantes et les institutions concernées par ce processsus et de trouver le moyen de refléter leurs interêts dans les plans qui seront finalement mis en oeuvre. Or, certains d'entre eux ont plus de pouvoir que d'autres. On a tendance à croire que les grandes agences de développement immobilier, qu'elles soient publiques ou privées, sont les plus puissantes. Cela n'est pas forcément le cas. Des parties prenantes, faibles prises isolément, telles que les petits maraîchers, peuvent influencer les décisions en se regroupant autour d'un intérêt commun. Une action collective leur permet de faire révoquer des plans ne tenant pas compte de leurs intérêts ou de les faire modifier pour les adapter à leurs besoins.

Dans quelle mesure le processus de planification urbaine englobe-t-il les différentes fonctions de la vie urbaine, telles que l'exploitation agricole ? Cela implique que les planificateurs ont à prendre des décisions sur la portée du champ d'activité ainsi que sur son échelle.

Un plan urbain peut être large ou restreint. Il peut se concentrer uniquement sur l'utilisation des terres urbaines et leur infrastructure ou bien il peut englober des préoccupations d'ordre écologique et l'utilisation des ressources naturelles telles que les systèmes hydrauliques. Les plans urbains les plus ambitieux couvrent les interactions entre tous les secteurs de la zone urbaine - y compris les systèmes d'alimentation et les besoins agricoles en zone urbaine . Un plan global est aussi lié à la planification de l'utilisation des terres dans les zones périurbaines et la campagne environnante.

La planification urbaine peut également être abordée à différents niveaux: elle peut toucher les habitants au niveau microéconomique (par exemple : quelles petites entreprises peuvent être admises dans les zones urbaines) ou bien considérer des décisions à longue portée (telles que la surface d'espaces verts qui doit être conservée à l'intérieur de la ville ou dans ses alentours). Un plan urbain global devrait inclure des considérations sur ce qui est désirable à tous les niveaux et devrait être formulé et accepté par toutes les parties prenantes concernées.

Il arrive parfois que des planificateurs de juridictions voisines, placés à différents niveaux ou échelles, travaillent en ignorant les autres niveaux. En outre, des conflits peuvent se produire lorsque différents fonctionnaires publics sont responsables d'activités touchant l'effort de planification. Il appartient normalement aux planificateurs urbains d'identifier des sites pour l'agriculture urbaine alors que les conseils municipaux locaux sont en grande partie responsables des autorisations délivrées aux activités relatives à l'agriculture urbaine. Lorsque des opérations de contrôle de ces activités doivent être effectuées, cette fonction relève de la compétence des ministères de l'agriculture ou de la santé, alors que les activités de vulgarisation sont assurées principalement par les services agricoles et vétérinaires.

Le but fondamental d'un projet urbain est de créer des villes vivables, où il y a relativement peu de conflits entre les exploitants et les habitants et qui répondent aux besoins de ces derniers en préservant leurs ressources naturelles. Le rôle de l'agriculture urbaine et périurbaine dans un plan urbain est de contribuer à ces objectifs. La planification urbaine devrait englober l'AUP afin de :

III. Questions relatives à l'intégration de l'AUP dans la planification urbaine

Dans de nombreux pays, le système alimentaire urbain n'est pas, jusqu'à présent, suffisamment pris en compte dans le processus de planification urbaine. Ce système est lié à de nombreux autres systèmes urbains - notamment le secteur agricole, l'économie et les systèmes écologiques. La population urbaine ne reçoit pas les denrées alimentaires de façon passive mais est souvent activement impliquée dans la production alimentaire. La planification urbaine devrait englober une compréhension des conditions de sécurité alimentaire et de nutrition au niveau des ménages, ainsi que de la recherche agricole et des forces économiques. Un secteur nécessitant également une planification urbaine adéquate est celui de la commercialisation et de la distribution, vers et à l'intérieur des villes, de denrées alimentaires provenant des zones rurales.

Un premier pas vers une bonne planification est la définition de ces interactions complexes et d'en informer toutes les parties prenantes concernées. Ce processus d'intégration a été mis en oeuvre et appliqué dans certaines villes et pays, et ces expériences peuvent servir d'enseignement et être adaptées aux situations locales. L'un des objectifs de cette conférence est de faire connaître les expériences acquises par les villes qui ont essayé d'intégrer l'agriculture dans la planification urbaine. Dans la plupart des villes du monde, l'étendue réelle de l'utilisation des zones urbaines à des fins agricoles est mal connue. Il en va de même pour la répartition spatiale de l'agriculture urbaine dans les villes. Vous êtes donc invités à présenter des contributions décrivant ces expériences et ces besoins.

Les opinions négatives (justifiées ou non) à l'égard de l'AUP de la part des différentes parties impliquées dans le processus de planification doivent être surmontées par une combinaison d'éducation ciblée et persuasive, de démonstration et de participation. Il est aussi nécessaire que les parties prenantes et les responsables des politiques puissent discuter de leur vision de la ville où ils habitent, des activités appropriées qui doivent y être menées et de la manière de faire face aux besoins réels des membres de la communauté.

Les planificateurs mettent en oeuvre les politiques en se servant d'instruments tels que le zonage en termes d'utilisation des terres, les décrets, les études, les investissements en capitaux, le contrôle des subdivisions et les nombreux instruments économiques. Néanmoins, l'intégration de l'AUP nécessite que l'on aille au-delà des procédés traditionnels de planification. De nouveaux instruments favoriseront une compréhension plus profonde de l'AUP et de ses interactions avec d'autres systèmes urbains. Le Système d'Informations Géographiques (SIG) par exemple, est un instrument qui peut fournir certaines données de base sur l'agriculture urbaine. L'utilisation du SIG permet la conversion de bases de données sur les terres urbaines en bases de données sur la planification urbaine. Largement utilisée pour la planification urbaine, la superposition cartographique constitue probablement l'instument le plus utile pour la planification et la prise de décisions. Les responsables des décisions peuvent également simuler les effets des différents scénarios de planification en utilisant les données du SIG.

IV. La disponibilité, l'accès et le potentiel d'utilisation des terres

Historiquement, le soutien public favorisant l'accès aux terres urbaines des populations défavorisées à des fins de production alimentaire est intervenu pour des raisons économiques et culturelles (jardins "schreber" et jardins par assignation ). Comme exemples d'agriculture urbaine dans la période qui a suivi la deuxième guerre mondiale, on peut citer les réformes de Gorbatchev en Russie, les "zonas verdes" au Mozambique, les "hidropónicos" cubains, les jardins-écoles en Mongolie, les petites exploitations urbaines en Afrique du Sud et les "jardins communautaires" en France et aux Etats-Unis.

Ces expériences d'agriculture urbaine ont été guidées par deux principes:

  1. Le droit de l'homme à produire des aliments et, par conséquent, la responsabilité publique de faciliter l'accès aux terres, dans des sites appropriés, aux populations défavorisées (lotissements et autres).
  2. Le droit de l'homme à accèder aux ressources naturelles, à la propriété et au droit à l'usufruit. Le droit à l'usufruit prévoit que chaque citoyen a le droit de cultiver ou d'utiliser comme pâturage la terre non exploitée, étant entendu que cette utilisation ne constitue pas pour le propriétaire une diminution de la valeur de la propriété.

En dépit des traditions existant dans certains pays, une distinction s'avère nécessaire entre l'accès et la disponibilité des terres. Des terres peuvent être disponibles dans une ville mais ne pas être accessibles aux agriculteurs en raison de constraintes politiques ou sociales qui en empêchent l'utilisation ou la redistribution. En règle générale, l'agriculture urbaine subit des pressions écologiques et économiques plus intenses que l'agriculture rurale. Une production plus intensive et mieux contrôlée est par conséquent nécessaire pour en assurer la compétitivité et la sécurité.

Lorsque la disponibilité des terres est limitée, les agriculteurs urbains tendent à devenir opportunistes et trouvent le moyen d'utiliser, de manière créative, les plus petits lotissements ou parcelles de terre et sources d'eau. Cela mène à l'exploitation de terres pour lesquelles d'autres utilisations avaient été prévues à l'origine, ou de terres présentant des risques et par conséquent inutilisables, ou encore de terres qui avaient été abandonnées ou contaminées au cours d'utilisations précédentes sans que l'agriculteur ait toujours été conscient des risques. Cette utilisation opportuniste peut conduire à une production et à une transformation incontrôlées des aliments comportant des risques pour les consommateurs. Les planificateurs peuvent aider les familles démunies à accéder à l'agriculture urbaine par :

Les planificateurs urbains pourraient apporter leur contribution au développement de ces opportunités en identifiant des zones se prêtant à des activités agricoles, en encourageant le développement des infrastructures nécessaires aux agriculteurs et en mettant en oeuvre des mesures de protection visant à la sécurité des terres. De nombreuses façons d'aborder ces mesures sont possibles, y compris les échanges de terres, les baux à long terme et les propriétés communautaires

V. Mise en valeur des utilisations avantageuses des terres agricoles en zone urbaine

Politiques

Des succès remarquables ont été obtenus par l'AUP depuis 1980, à la suite de changements intervenus dans les politiques nationales et de crises économiques (Tanzanie, Zimbabwe, Afrique du Sud, Cuba, Roumanie, Russie, Malaysie). De nombreuses villes ont obtenu des résultats positifs avec des politiques favorisant l'AUP (Newark NJ, Toronto, Sao Paulo, Bagdad, Durban, Kampala, Moscou). Certaines villes, dont les politiques étaient favorables à l'AUP, ont fait marche arrière (Lusaka, New York). D'autres encore ont envisagé de les adopter mais y ont renoncé par la suite (Cape Town).

Afin de mettre en oeuvre des politiques avisées en matière d'utilisation des terres agricoles, les fonctionnaires urbains et les planificateurs ont besoin qu'un ensemble de stratégies et d'instruments soit mis à leur disposition. Ils ont également besoin d'informations sur les coûts et la faisabilité qu'il y a soit à incorporer, soit à exclure, l'agriculture comme utilisation viable des terres urbaines dans les villes.

Une démarche politique positive favorisant l'intégration de l'AUP dans la gestion des villes nécessite un examen des questions suivantes:

Les plans d'action

L'agriculture urbaine et périurbaine est pratiquée même en l'absence de soutien officiel, généralement sur des bases plutôt individuelles et le plus souvent dans la marge entre la légalité et l'illégalité. Elle ne dispose pas de services techniques ni d'infrastructures et elle ne s'attend pas à en disposer. Il en résulte que les agriculteurs ne respectent pas les réglementations en vigueur et utilisent, par exemple, de l'eau contaminée pour l'irrigation et adoptent des mesures insalubres de protection des plantes. Cette situation change lorsque les agriculteurs exposent leurs demandes de manière articulée ou lorsque les décideurs politiques et les responsables de la mise en oeuvre s'intéressent à l'AUP. Ceux qui la pratiquent doivent s'organiser s'ils désirent devenir des partenaires respectés durant les discussions. Ils doivent avoir une vision claire de leurs activités, car sinon les stratégies formulées par les chercheurs et les décideurs politiques leur seront imposées.

Ils doivent apprendre à formuler leurs demandes de services au niveau gouvernemental mais également à assumer leurs fonctions de résidents urbains et membres d'une communauté (et faire face aux effets négatifs potentiels de l'AUP.). On peut faciliter cette transformation d'une activité informelle en une opportunité d'emploi respectable par le biais d'un plan d'action qui augmentera les possibilités de soutien de la part de décideurs politiques.

La planification signifie prévision et vision

La planification comporte la prévision d'évenements futurs et de changements, la prévention des crises et la vision d'un schéma futur pour les villes. La planification comporte aussi une prévision ou projection de l'avenir en ce qui concerne les populations urbaines et les terres qui seront nécessaires pour les logements, l'industrie, le commerce, les bureaux, les services publics, les transports, les espaces verts, etc. Afin de stimuler des idées créatives sur tous les développements possibles, il serait utile d'envisager un certain nombre de scénarios pour la ville dans les 10, 20 ou 50 ans à venir.

Un élément de prévision encore plus important est l'adoption de mesures préparatoires compatibles avec le Développement Urbain Durable. Il n'est pas encore reconnu que l'agriculture urbaine et périurbaine est un facteur important dans le développement urbain durable. Il est donc nécessaire d'intégrer l'AUP dans les programmes et les pratiques recommandées de planification urbaine et régionalem ainsi que dans les concepts les plus récents de développement urbain durable. Le UNCHS (Habitat) « Programme durable urbain » est un programme en cours qui peut apporter un soutien à l'intégration de l'agriculture urbaine et périurbaine dans le processus de planification urbaine.

VI. Questions à débattre

Cette conférence sera composée de trois sessions. Nous avons formulé quelques questions qui serviront de base de discussion et qui seront présentées au début de chacune de ces sessions. Nous vous prions de bien vouloir en soumettre d'autres. En plus de vos contributions, nous serions heureux de recevoir des études de cas, des « pratiques optimales », des documents et vidéos thématiques qui seront publiés dans l'atelier d' information (dans la section planification urbaine)  

Afin de stimuler les échanges de vue lors de la première session de la conférence électronique (21 août-1er septembre) concernant les faits et recherches connus sur le thème de l'AUP et la planification urbaine, nous vous prions de bien vouloir examiner les questions suivantes :

Nous vous prions de bien vouloir examiner les questions suivantes qui donneront lieu à un débat au cours de la deuxième session (2-16 septembre) concernant les choix de politiques pour l'AUP et la planification urbaine.

Veuillez examiner les questions suivantes qui donneront lieu à un débat lors de la troisième session (17-30 septembre) concernant les plans d'action pour l'AUP et la planification urbaine.

VII. Références sélectionnées

Jac Smit (TUAN), 2000; "Background paper main - theme UPA and urban planning" (preparépour cette conférence électronique)

Leo van den Berg (ALTERRA), 2000; "Paper for the CGIAR SIUPA Action Plan Development Workshop South East Asia Pilot Site, Hanoi, 6-9 June 2000, Peri-urban agriculture and urban planning".

Sonja Quon (CFP Series, IDRC), 1999; Planning for Urban Agriculture: A Review of Tools and Strategies for Urban Planners, Cities Feeding People (CFP) Report, 28. Ottawa. IDRC pages web: http://www.idrc.ca/cfp/factssq_e.html.

Petra Jacobi, Axel Drescher, Jörg Amend (GTZ, University Freiburg), 2000; Urban Agriculture: Justification and Planning Guidelines. GTZ, Eschborn. Publicado parcialmente en: RUAF - Newsletter, Vol. 1, No. 1, June 2000.

Stefan Dongus & Axel Drescher (University of Freiburg), 2000; "La aplicación de Sistemas de Información Geográficos (GIS) y Sistemas de Posición Global/Global Positioning Systems (SPG/GPS) para trazar un mapa de actividades agrícolas urbanas y el espacio abierto en ciudades". Presentacion á l'atelier "La Agricultura Urbana en las Ciudades del Siglo XXI", Hotel Hilton Cólon en Quito, Ecuador, 16 al 21 de abril de 2000.

Axel Drescher & David Iaquinta (Universities of Freiburg, Nebraska Wesleyan), 1999; "Urban and peri-urban Agriculture: A new challenge for the UN Food and Agriculture Organisation (FAO)". FAO - rapport interne. Rome.