Los mapas catastrales son esencialmente descripciones de las parcelas (parcelas de levantamiento o propiedades) con referencia a las cuales se definen los derechos y se identifica a los titulares de esos derechos. No son, en sí mismos, un registro de los derechos poseídos, aunque es cierto que pueden utilizarse para diferenciar ciertos tipos de propiedad, por ejemplo, tierras del Estado y tierras no pertenecientes al Estado, reservas forestales y tierras mantenidas por las autoridades públicas o con arreglo a ciertas formas de tenencia (por ejemplo, fundaciones religiosas o de beneficencia). En tales casos los mapas pueden ser parte de un registro de los derechos de propiedad. El registro oficial de derechos figura normalmente en uno o más “registros” que en algunos países se conoce con el nombre de “Libro de propiedad de la tierra”. Normalmente estos registros se apoyarán en mapas catastrales. Sin embargo, lo contrario puede no ser cierto y pueden existir mapas catastrales sin registros de derechos, por ejemplo, cuando son el registro original de una clasificación de la tierra con fines tributarios.
Es necesario hacer una distinción entre los registros de la propiedad y los registros de escrituras. Una escritura es un documento en el que se hacen constar las transacciones que afectan, o pueden afectar, a un derecho. Las escrituras deben registrarse por interés público o por interés de particulares. Sólo se levanta una escritura cuando hay algún cambio en la posesión de un derecho y un registro de escrituras es también un registro de las transacciones relativas a los derechos, pero no de los derechos mismos. Sin embargo, el registro de las escrituras puede desempeñar una función importante en la preparación o mantenimiento de un registro de la propiedad como veremos más adelante.
Los derechos sobre la tierra son de muchas clases y abarcan desde la plena propiedad al simple derecho condicionado de acceso, que se ejercita en determinados momentos y para ciertos fines. También existen derechos sobre las aguas, que se pueden poseer separadamente y a título distinto del derecho sobre la tierra en la cual, o bajo la cual, se encuentra el agua. También pueden existir derechos separados sobre árboles, minerales, etc. Un registro completo de derechos debe tener en cuenta todos estos derechos, pero en la práctica son pocos los registros tan completos, y la mayor parte de las personas cuando hablan de registros de derechos sobre la tierra piensan solamente en el registro del título, es decir, de los derechos de propiedad (o quizás, de manera más general, en los de tenencia primaria).
Probablemente esa limitación se debe a que los registros escritos de derechos se establecen, aunque no siempre, en países que se encuentran en una fase relativamente avanzada de desarrollo social. Estos países suelen tener registros basados en ideas europeas sobre la propiedad de la tierra que tienden a proteger al propietario y se interesan menos en el interés público. En esos países se ha tendido a considerar el registro como un instrumento para mejorar el proceso de traspaso más que como un instrumento de ordenación de los recursos de tierras.
Un importante resultado de este interés por los sistemas de registro de las tenencias individuales primarias, ha sido el aumento de la creencia de que la inscripción en el registro es impracticable o innecesaria, e incluso inconveniente, en los lugares donde la propiedad privada no es una característica importante del régimen de tenencia de la tierra. Es verdad que en muchas sociedades de tipo tradicional, lo que podemos denominar memoria colectiva, con frecuencia ayudada por un alto nivel de publicidad, de solemnidad e incluso de ritual, es en sí misma una forma de registro que puede ocupar el lugar de un registro escrito. También puede ser cierto que las condiciones económicas o sociales de un país pueden justificar el aplazamiento de los trabajos de levantamiento y de registro. Sin embargo, la experiencia nos enseña que inevitablemente llegará el momento en que una presión demográfica creciente sobre la tierra y otros factores crearán la urgente necesidad de definir con exactitud los límites de las propiedades familiares, locales o tribales, así como los derechos que tienen sobre dichas tierras los miembros de esas comunidades.
Una vez que se abandona el concepto de registro de la propiedad de la tierra como un registro de derechos individuales sobre determinadas parcelas, desaparecen muchas de las objeciones que se hacen en determinados lugares a la creación de un registro. Es obvio que los miembros de una comunidad que poseen tierras con arreglo a un régimen comunal, o sobre la base de lo que se conoce con el nombre de régimen de la familia ampliada, pueden razonablemente oponerse a cualquier intento de definir los derechos de los individuos en función de la tierra que realmente ocupan, especialmente cuando, como ocurre en ciertos casos, se cree que la verdadera propiedad corresponde a un antepasado remoto. Sin embargo, ésta no es una característica fundamental de un sistema de registro de derechos. En esos casos, el registro puede consistir simplemente en una descripción precisa de las tierras de posesión común, en una formulación de los tipos de derechos de que gozan los miembros del grupo y en una lista de los miembros del grupo considerados como poseedores de dichos derechos. No será necesario hacer referencia alguna a la ocupación actual, o referencias que establezcan con absoluta claridad que la ocupación no lleva consigo el derecho de hipotecar ni el de libre disposición. Al principio ese registro sería simplemente un reflejo escrito de la memoria colectiva, y su mantenimiento sólo sería un registro de los cambios debidamente autorizados por las ceremonias y ritos tradicionales. Sus ventajas como método para evitar controversias y reclamaciones individuales infundadas, junto con su manifiesta utilidad cuando el sistema tradicional es incapaz de resolver una situación, serían probablemente más que suficientes para contrarrestar las objeciones que podrían esgrimirse contra ese registro.
Debe tenerse también en cuenta que muchos derechos sobre la tierra y las aguas, o sobre los productos de las tierras y las aguas, distintos de los derechos de posesión individual de la tierra, se registran en realidad en formas distintas de los registros oficiales de la tierra. Por ejemplo, en los mejores sistemas de administración forestal es práctica común que en las órdenes de constitución de nuevas reservas forestales se haga constar detalladamente (a veces con la inclusión de listas de nombres) la naturaleza y la extensión de los derechos de residencia, cultivo, pastoreo, extracción de madera y derechos de caza de ciertos individuos o pueblos, que pueden subsistir después de la constitución de la reserva forestal. Los contratos de arrendamiento de pesquerías continentales contienen a menudo cláusulas en las que se describen los derechos de los agricultores vecinos respecto del uso y control del agua, y establecen limitaciones locales, basadas en dichos derechos, sobre la medida en que el arrendamiento puede obstruir o desviar el curso de las aguas. Todo ello constituye, en realidad, un método distinto del registro ordinario de la propiedad de la tierra. Desde el punto de vista administrativo puede ser conveniente mantener registros separados de algunos de estos derechos, pero ello no impide que esos registros formen parte de un registro nacional de derechos sobre la propiedad de la tierra y que deban ser considerados como tales.
Algunas clases de derechos de propiedad de la tierra no pueden dejarse de lado, por ejemplo, los derechos de ocupación secundaria o de uso de la tierra. Algunos de ellos, por ejemplo, los arrendamientos hereditarios y vitalicios, el derecho de ocupación, etc., se apartan tanto de los derechos del poseedor primario que necesariamente deben encontrar lugar en todo registro de derechos. Otros, por ejemplo, los arrendamientos estacionales que no se renuevan, son de tan breve duración que el trabajo de llevar el registro al día no se justifica con las ventajas derivadas del registro de esos derechos.
Otra importante clase de derechos sobre la tierra es la de los gravámenes y las reversiones condicionales, incluidas la hipoteca y la prenda. La nutrida clase de las hipotecas usufructuarias, que entrañan cambios en la posesión física, se inscribirán probablemente en un registro normal de la propiedad. Las hipotecas simples que no entrañan cambios en la posesión física se registran normalmente como documentos en los lugares donde existe ese registro de documentos, pero quizás no encuentren sitio en los registros de la propiedad de la tierra. Muchos contratos de prenda agrícola establecida como garantía subsidiaria ni siquiera se inscriben en el registro. Sin embargo, hay razones en favor de que todos los gravámenes sobre la tierra se inscriban en el registro público.
Hay también muchos derechos que no entrañan posesión legal, física o condicional de la tierra. Uno de los más interesantes deriva del hecho de que en algunos países la propiedad de los árboles se puede tener y transmitir independientemente de la propiedad de la propia tierra. Otro ejemplo análogo es el de los derechos sobre los minerales. También existen muchas servidumbres, especialmente derechos de pastoreo, de paso, de extracción de madera y productos forestales y en general el derecho de obtener alguna utilidad. Todo ello puede ser de gran importancia, sobre todo cuando afecta a terrenos de propiedad pública o cuando una gran propiedad debe ser parcelada. En esos casos un registro público de esta clase puede ser muy útil.
Hay también una clase muy numerosa de derechos públicos sobre la tierra, que comprenden no sólo derechos del Estado, sino también de un gran número de organismos estatales, locales y comunidades campesinas, y en algunos países los propios lugares de las aldeas.
Tal vez se han dado ya suficientes argumentos para indicar la insuficiencia de un registro en el que se inscriba sólo el título de propiedad. Sin embargo, la medida en que un registro nacional debe abarcar todo este campo es una cuestión que deberá decidirse caso por caso. Antes de examinar los objetivos que debe perseguir un buen registro, debemos referirnos a una cuestión de importancia fundamental, ya que proviene de la principal dificultad con que tropieza un registro eficiente. Se trata de la dificultad de determinar en términos absolutos la naturaleza exacta de los derechos de una persona, o inversamente, la de identificar a la persona que posee determinado derecho. Por regla general esta cuestión se examina en función del título de propiedad o de posesión de la tierra y como tal la examinaremos aquí. Sin embargo, debe advertirse que lo que se diga acerca del título se aplica por regla general a todos los demás derechos.
En primer lugar, conviene que volvamos por un momento a la distinción entre el registro de escrituras y el registro de derechos. Una escritura es el testimonio de una transacción aislada y es la prueba de que dicha transacción se ha verificado. Pero, desde un punto de vista jurídico, no prueba por sí misma el derecho de las partes a proceder a la transacción y, en consecuencia, no es una prueba de la legalidad de la misma. Por consiguiente, los defectos de un registro de escrituras como registro de derechos son obvios. Como afirma Sir Robert Torrens, la gran autoridad australiana en materia de registro de títulos, “el título de propiedad basado en la escritura nunca puede ser aceptado como prueba plena; se puede presentar sólo como una deducción más o menos lógica de la prueba documental con que se cuenta en el momento”. (Torrens, R. The South Australian system of conveyancing by registration of title, Adelaida, 1859.
Un registro de títulos apunta claramente a algo mucho más concreto. Cada parcela de tierra se inscribe originariamente en el registro como una unidad de propiedad. Una vez hecho esto, todas las transacciones que afectan a la parcela se inscriben en el registro, refiriéndolas a la misma parcela, con lo que la inscripción sirve de prueba del título y de salvaguardia contra cualquier pretensión contraria. La dificultad estriba en la naturaleza de la prueba en que se ha basado la inscripción original. Cuando el registro se ha efectuado desde la primera ocupación de la tierra no surge ninguna dificultad, ya que es evidente que no existía anteriormente ninguna pretensión antagónica. Sin embargo, esto ocurre raras veces e inmediatamente se plantea el problema de determinar la prueba que se necesita para efectuar la primera inscripción. El examen de los títulos absolutos de propiedad puede ser, y habitualmente es, un proceso largo, difícil y costoso, y en el peor de los casos no se consiguen resultados definitivos. Por otra parte, un sistema de registro basado en la posesión, que es una alternativa obvia, puede proporcionar una prueba de presunción acerca del título, aunque desde un punto de vista legal ese registro ofrece muy pocas ventajas sobre el sistema de registro de escrituras. Sin embargo, cada año que pasa hace más difícil refutar la prueba presuntiva, y las leyes pueden terminar con la incertidumbre limitando los plazos dentro de los cuales se puede presentar la reclamación de un derecho sobre la tierra. Se sostiene, naturalmente, que según las costumbres de muchos países, especialmente de Africa, el mero transcurso del tiempo no extingue un derecho adquirido. Afortunadamente, es precisamente en dichos países donde la memoria colectiva a que hemos aludido antes es más activa y exacta. Por esa razón, hay razones suficientes para pensar que, siempre que la indagación en que se basa la primera inscripción tenga carácter público y local y que se procure que la gente comprenda su finalidad, no se lesionarán los derechos de los ausentes, ni siquiera en primera instancia.
Por supuesto, no se quiere dar a entender que, incluso en el caso en que la inscripción se basa en los títulos de posesión más que en un título absoluto de propiedad, sea suficiente la mera inscripción de los nombres de las personas que ocupan en ese momento la tierra. Muchas de estas personas serán, por propia confesión o conforme al testimonio de los vecinos, ocupantes subordinados o coocupantes, y es obvio que lo que debe inscribirse es el nombre del poseedor primario o todos los nombres de los poseedores mancomunados. Por consiguiente, será necesario realizar una investigación minuciosa para dilucidar la posesión efectiva y es probable que al mismo tiempo sea necesario investigar otras cuestiones. Debe advertirse que el hecho de que una investigación minuciosa sea necesaria sólo para precisar todos los hechos relativos a la posesión efectiva, disminuye considerablemente la posibilidad de que se presenten reclamaciones contrarias a los hechos así establecidos.
El establecimiento de un sistema de registro de la propiedad de la tierra puede tropezar a veces con una fuerte oposición pública, y hay quizás un mayor número de casos en que dicha oposición impide toda acción. Es muy significativo observar que sólo en contadas ocasiones esa oposición proviene de los mismos propietarios de la tierra, lo que a veces hace pensar en el desinterés de la oposición. Por ejemplo, no es lógico esperar que un abogado que suele cobrar elevados honorarios por el traspaso de fincas se entusiasme ante la idea de un registro. Hay casos, sin embargo, en que la oposición está o parece estar justificada, y en esos casos debe tenerse mucho cuidado de corregir el sistema para eliminar o disminuir las dudas y los temores del público.
Las finalidades que persigue un sistema completo de registro de la propiedad de la tierra son:
proporcionar, en cualquier momento y mediante el simple examen de los mapas y registros, una descripción exacta y actualizada de todos los derechos sobre la tierra reconocidos por la ley o por la costumbre del lugar, así como una relación de las personas, clases de personas, corporaciones públicas, etc., investidas en ese momento de tales derechos; y
ofrecer medios inmediatos para identificar, con certeza y exactitud, tanto las inscripciones de los mapas y los registros relativos a cualquier parcela así como la parcela a la que se refieren las inscripciones en esos mapas y registros.
Cabe esperar que la consecución de estos objetivos influya en todas las relaciones entre la tierra y los individuos, grupos sociales y corporaciones públicas interesadas en la tierra. Estos efectos se examinarán más adelante.
Para alcanzar estos objectivos se requieren los siguientes documentos:
Un mapa catastral en el que, mediante una serie de señales o características permanentes del terreno, se pueda identificar con exactitud toda parcela que haya sido o pueda ser objeto de un derecho, ya sea directamente mediante un examen o una simple medición.
Un registro que funciona como un índice del mapa, y que la superficie de cada parcela objeto de un levantamiento ofrezca, mediante tablas, toda la información acerca de la parcela que figura en el mapa.
Un registro o serie de registros coordinados que contengan toda la información siguiente que se trate de registrar:
Número, nombre, etc., del mapa correspondiente.
La propiedad originaria de cada parcela en los lugares donde se reconozcan distintos derechos de propiedad originarios, por ejemplo, tierras del Estado o terrenos que no son del Estado; tierras comunales y privadas; tierras de aldeas y familias, etc.
Las “fincas primarias”, por número de serie y nombres (de haberlos).
La propiedad originaria de cada finca primaria, cuando se reconozcan distintos derechos de propiedad originarios; por ejemplo, tierras del Estado o tierras que no son del Estado; tierras comunales y privadas; tierras de aldeas o de familias, etc.
Los números, u otros medios de identificación, de las parcelas incluidas en cada finca primaria.
La superficie de cada parcela y la superficie total de la finca primaria.
El nombre, la descripción u otros medios de identificación del propietario original.
Si el propietario original es un grupo de personas (siempre que no se trate de una asociación, por ejemplo, una empresa o sociedad cooperativa), los nombres y otros medios de identificación de cada miembro del grupo que esté reconocido como copropietario y la naturaleza de su derecho. Esta clasificación incluye grupos tales como los copropietarios, una familia ampliada, los habitantes de una aldea, una tribu, etc. Deberá incluirse también el nombre, título, etc., de la persona o entidad reconocida como representante de los copropietarios con propósitos de transacción.
El tipo de tenencia de la tierra si difiere de la tenencia básica, por ejemplo, arrendamiento de terrenos del Estado.
Cualquier derecho permanente sobre la tierra que no entrañe la ocupación por personas distintas del propietario original o de los copropietarios, a saber, servidumbres, derechos de pastoreo, tala o recogida de productos forestales, etc.
Todo derecho que el Estado se reserve frente al propietario original.
Cualquier derecho primario, por ejemplo, sobre árboles, etc., o sobre las cosas que se encuentran en la tierra y que no pertenezcan al propietario original.
Los derechos permanentes y subordinados de ocupación o de uso de la tierra.
Los derechos subordinados de carácter temporal que tengan por efecto la supresión o la suspensión de los derechos del propietario original, por ejemplo, las hipotecas usufructuarias.
Los derechos subordinados temporales de ocupación o de aprovechamiento de la tierra que modifican, pero no suprimen ni suspenden, los derechos del propietario original, por ejemplo, las tenencias ordinarias.
Los gravámenes sobre la tierra que no afecten a los derechos de ocupación y aprovechamiento, por ejemplo las hipotecas simples.
Exponer en detalle todos estos requisitos parece muy complicado. Sin embargo, en la práctica, si se usan formularios diferentes para tipos de derechos primarios tan claramente diferenciados como son la tenencia individual y la comunal, y si se emplean de manera inteligente los registros complementarios (especialmente en los casos en que los cambios suelen ser frecuentes como ocurre en los arrendamientos cortos), los formularios necesarios resultarán muy sencillos. Por supuesto, la computadorización hará más fácil el tratamiento de estas complejidades. En algunos casos en que los derechos estén ya registrados en un documento público separado, como sucede, por ejemplo, con las reservas forestales de nueva constitución antes mencionadas, todo lo que se necesitará quizás es hacer una simple referencia a ese documento, y archivarlo en un lugar conveniente.
Al establecer un sistema de registro muchos gobiernos desearán tal vez limitarse inicialmente a los elementos esenciales del registro de las tenencias básicas, de los titulares originales de derechos y de los titulares subordinados cuyos derechos son más o menos permanentes, o pueden tener el efecto de suspender los derechos existentes de los propietarios originales. Puede haber buenas razones prácticas para no registrar derechos tales como los que confieren las tenencias anuales. Es una buena práctica limitar la inscripción de una manera que permita actualizar el registro y mantener su precisión. La existencia de un registro inexacto puede ser peor que la falta de un registro.
Por otra parte, puede haber circunstancias que aconsejen la inscripción de los derechos temporales, cuyo registro generalmente puede considerarse demasiado difícil. Uno de esos casos es el que se presenta cuando, sin necesidad de una renovación oficial, se concede a un arrendatario el derecho legal a prorrogar indefinidamente un arrendamiento anual mientras se comporte bien.
Por supuesto, los registros de la propiedad de la tierra pueden utilizarse para recoger muchos otros tipos de información además de las simples tenencias. Ejemplos notorios, a menudo de gran importancia económica y administrativa, son la diferenciación de los propietarios en residentes y no residentes o en propietarios agricultores y no agricultores.
