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La politique et la législation forestières de Malaisie sont-elles propices à une exploitation polyvalente des ressources de la forêt?


K. Kumari

Kanta Kumari est chargé de recherche au Centre de recherche socio-économique sur l'environnement mondial, à l'Université de East Anglia, Norwich, Royaume-Uni.

Le débat sur l'aménagement forestier durable est actuellement au cœur des préoccupations internationales, et les pays concernés sont exhortés à adopter des stratégies reconnaissant la multiplicité des biens et des services que recèle la forêt. Le présent article analyse dans quelle mesure la politique et la législation forestières actuelles de la péninsule de Malaisie sont propices à une exploitation polyvalente des ressources.

La Malaisie pratique sur son vaste "domaine forestier permanent" une politique de "rendement durable du bois", qui n'est toutefois pas synonyme d'"exploitation forestière durable". En effet, l'exploitation du bois peut avoir des effets délétères, voire dévastateurs, sur la multiplicité des biens et services fournis par la forêt. Par contre, l'exploitation forestière n'exclut pas la continuité des nombreux services environnementaux, y compris l'hydrologie et la forêt d'agrément ainsi que la rétention du carbone (Kumari, 1994). Le concept de durabilité a été défini de plusieurs façons, mais toutes ces définitions impliquent l'entretien du potentiel de production de la base de ressources. L'exploitation forestière durable est interprétée ici comme l'adoption d'un système de gestion permettant à la multiplicité des biens et services tirés des forêts de ne pas décliner avec le temps.

Exploitation polyvalente ne signifie pas que tous les biens et services de forêts doivent être exploités sur le moindre espace, mais au contraire qu'il faut appliquer une stratégie qui permette de tirer le meilleur parti de toutes les ressources. Dans l'analyse financière et économique traditionnelle, l'omission des ressources non ligneuses est souvent une des causes de la mauvaise exploitation de la base de ressources. La reconnaissance de la forêt comme ressource polyvalente est une condition essentielle mais pas suffisante pour assurer la durabilité globale de cette ressource, et c'est pourquoi nous nous interrogeons ainsi dans le titre du présent article. Notre analyse se limite aux 11 Etats de la péninsule de Malaisie; elle n'inclut pas Sabah et Sarawak compte tenu de leurs grandes différences politiques, sociales et économiques.

ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE ET DE LA LÉGISLATION FORESTIERES EN MALAISIE

Dans la classification de la capacité de production des terres, les réserves forestières étaient à l'origine considérées comme des terres impropres aux activités minières ou agricoles (Lee et Panton, 1971). L'ensemble du massif forestier naturel de la péninsule est constitué par le domaine forestier permanent (DFP); les parcs nationaux, sanctuaires et réserves de la faune; et les forêts domaniales. Le domaine forestier permanent inclut toutes les zones légalement désignées comme forêts classées dans les diverses lois sur la forêt domaniale, puis dans la loi forestière nationale (1984) et tout récemment dans la loi (amendement) forestière nationale (1993). Les parcs nationaux, les sanctuaires et les réserves d'animaux représentent les zones totalement protégées au titre de la loi sur la faune de 1972. La troisième catégorie, celle des forêts domaniales, est classée comme "forêts théoriquement destinées à être converties" (Banque mondiale, 1991); "forêts pour lesquelles aucune utilisation à long terme n'a été décidée"(Jaako-Poyry, 1990); ou encore "terres qui, à long terme, pourraient être incluses dans le domaine forestier permanent ou converties à quelque autre forme de développement des terres, à la discrétion des autorités publiques" (Banque mondiale, 1991). Cette analyse concerne directement le DFP. En 1990, 4,75 millions d'hectares au total étaient classés comme DFP en péninsule de Malaisie, et étaient destinés à rester perpétuellement zone forestière.

Aux termes de l'Article 74(2) de l'Acte constitutif fédéral, les Etats ont pratiquement le monopole sur leurs terres forestières respectives, et les pleins pouvoirs pour en disposer. Ces terres sont une importante source de revenu pour financer les dépenses de fonctionnement et de développement de chaque Etat. Comme les recettes forestières sont versées directement à chaque Etat, les gouvernements des Etats tirent un bénéfice direct des coupes forestières. Les industries en aval qui versent des taxes au gouvernement fédéral intéressent donc moins les gouvernements des Etats. Les intérêts fédéraux et ceux des Etats en matière d'utilisation des ressources forestières sont divergents. L'Article 94(1), annexe 9, de l'Acte constitutif autorise toutefois le gouvernement fédéral à formuler toute législation forestière nécessaire pour promouvoir l'uniformité entre les Etats.

La législation forestière de la péninsule de Malaisie est en vigueur depuis les années 30, époque à laquelle les diverses lois et réglementations forestières ont été formulées par les autorités respectives des Etats. Aux premiers temps de la législation forestière dans les années 30, le domaine forestier permanent de la péninsule a été classé en deux grandes catégories: forêts productives et forêts improductives. Aucune publication antérieure ne définit ces catégories; il est toutefois évident que le terme "productif" signifie capacité de produire du bois d'œuvre de manière durable. L'altitude servait de paramètre de démarcation entre les deux groupes de forêts, mais le seuil de séparation variait d'un Etat à l'autre. Par exemple, dans l'Etat de Terengganu, une altitude inférieure à 457 m au-dessus du niveau moyen de la mer servait à démarquer les terres forestières productives des terres forestières non productives; par contre, à Negri Sembilan et Melaka, les terres forestières d'altitude inférieure à 305 m et 50 pour cent des terres forestières d'altitude supérieure à 305 m constituaient la forêt productive.

Toute terre forestière jugée non productive pour le bois d'œuvre était considérée comme une terre pouvant être reconvertie pour l'agriculture. Entre 1957 et 1960, 79 000 ha au total ont été destinés à la reconversion dans la péninsule de Malaisie, mais à la fin de 1965 cette superficie était passée à 438 878 ha (MLAM, 1968). Il n'est donc pas étonnant qu'au début des années 70 le public ait commencé à s'indigner devant les pertes massives de terres forestières dans le pays (Aiken et al., 1982; >Hurst, 1990).

En 1971, le Conseil forestier national a été établi pour favoriser l'adoption de méthodes d'utilisation des ressources forestières coordonnées et rationnelles qui permettent de maintenir la forêt comme ressource renouvelable à long terme. Le Conseil devait servir en outre de forum pour le gouvernement fédéral et les autorités des Etats, afin qu'ils puissent examiner les problèmes et les questions de politique, d'administration et d'aménagement des forêts. En 1978, la politique forestière nationale(FFD, 1978) a été élaborée officiellement dans le but d'élargir le rôle du domaine forestier permanent en foresterie de protection, de production et d'agrément (voir encadré). Il s'agissait du premier effort concerté pour définir une approche globale à l'aménagement forestier, prévoyant des dispositions spécifiques pour les questions écologiques ou environnementales.

La forêt de protection comprend toutes les zones de déclivité supérieure à 18,3° équivalant à une dénivellation de 1 sur 3, ce qui correspond à la limite recommandée pour les activités agricoles, d'après le Conseil national des terres. Les forêts de production sont les zones qui, quoique de déclivité inférieure, sont jugées impropres à l'agriculture (MPI, 1988).

Les forêts d'agrément sont très limitées et correspondent en gros à des sites particuliers du domaine forestier permanent, qui étaient fréquentés par le public (Sabri, 1987). Le nombre total de forêts d'agrément est actuellement de 53 sur une superficie de 2 335 ha seulement. En pratique, les forêts de production et de protection étaient très semblables aux forêts productives et improductives de l'ancienne dénomination. Entre 1960 et 1985, le pourcentage de forêts productives est passé de 65 à 75 pour cent du total (Kumari, 1994); toutefois, l'objectif à long terme est de classer 60 pour cent des forêts comme productives (MPI, 1988).

POLITIQUE FORESTIERE NATIONALE (1992) ET LOI (AMENDEMENT) FORESTIERE NATIONALE (1993)

Face à l'évolution du rôle des forêts appelées à satisfaire les besoins du développement socio-économique, et pour assurer leur utilisation durable, la politique forestière nationale de 1978 a été revue en 1992. Au titre de cette politique révisée, le domaine forestier permanent doit être aménagé pour la recherche et l'éducation, outre les trois rôles définis précédemment (MPI, 1992). D'une façon générale, la politique forestière révisée de 1992 est une approche plus globale visant plus particulièrement les besoins d'aménagement durable, de développement, de conservation et de contrôle des ressources forestières pour satisfaire les besoins de la population et du secteur industriel et assurer la protection de l'environnement.

Les gouvernements des Etats restent responsables au premier chef de la mise en application des dispositions de la politique forestière nationale. En 1984, les principes de la politique forestière nationale de 1978 ont été réaffirmés dans la loi sur l'industrie du bois (1984) et la loi forestière nationale (LFN) (1984). Cette dernière a été remplacée par la loi (amendement) forestière nationale de 1993, qui permet de faire appliquer de manière plus efficace les principes de gestion énoncés dans la politique forestière nationale révisée de 1992. La plupart des amendements à cette loi prévoient des amendes élevées et obligatoires pour sanctionner les pratiques d'abattage illégales.

La loi forestière nationale de 1993, qui a été approuvée par tous les Etats de la péninsule, remplace toutes les lois précédentes. La section 10(1) de cette loi est particulièrement importante car elle reconnaît la multiplicité des biens et services fournis par la forêt et invite à répartir en 11 catégories fonctionnelles chacune des forêts classées appartenant au domaine forestier permanent (voir encadré).

La délimitation géographique de ces forêts classées selon les catégories fonctionnelles peut aboutir à des chevauchements, c'est-à-dire que la même zone peut être assignée à plus d'une catégorie. Une fois que le Comité exécutif de l'Etat a approuvé la désignation de ces catégories dans telle ou telle forêt classée, tout changement de la forêt elle-même nécessiterait une modification distincte de chaque catégorie. Ces catégories ont donc un statut juridique, et leur désignation ne pourra être modifiée sans tenir compte de la multiplicité des fonctions de chaque zone forestière.

Les changements de classification des forêts de productives-improductives à productives-protectives-d'agrément, et à présent productives-protectives-d'agrément-de recherche et d'éducation, sont encourageants au niveau des politiques. Ils indiquent un changement de point de vue sur la forêt, qui n'est plus envisagée exclusivement comme source de bois d'œuvre mais qui est de plus en plus reconnue pour la multiplicité des biens et services qu'elle peut fournir de manière durable. Il faut, toutefois, déterminer l'efficacité de ces différentes classifications pour les forêts et en particulier de l'évaluation de la forêt en fonction de la multiplicité de ses ressources, dans le contexte de l'aménagement durable.

DIRECTIVES POUR L'INTERPRÉTATION DE LA CLASSIFICATION DU DFP

Pour faciliter la mise en application de la loi forestière nationale de 1993, un document intitulé Directives pour l'interprétation de la classification des réserves forestières permanentes a été approuvé en 1993, lors d'une réunion des directeurs forestiers des Etats. Tout le domaine forestier permanent est réparti en deux groupes d'altitude: altitude inférieure ou altitude supérieure à 600 m au-dessus du niveau de la mer. Le DFP est en outre réparti en deux catégories de déclivité: inférieure et supérieure à 40° (voir tableau 1). D'après les directives de classification, l'abattage est strictement interdit dans les forêts dont la déclivité est supérieure à 40°, c'est-à-dire dans 0,5 pour cent du DFP. Si les coupes étaient limitées aux zones inférieures à 600 m d'altitude et à 40º de déclivité, l'abattage ne serait théoriquement permis que sur 60 pour cent du domaine forestier permanent. Par contre, si l'on cherchait à maximiser les zones d'abattage, en autorisant par exemple les coupes dans les zones d'une altitude supérieure à 600 m ayant une déclivité inférieure à 40°, l'abattage serait autorisé sur 99,5 pour cent du DFP. Signalons que le choix du seuil de 600 m au-delà duquel l'abattage ne doit pas être autorisé dépasse l'altitude limite d'abattage qui a été adoptée par la plupart des Etats.

Outre cette classification générale du DFP en fonction de la déclivité et de l'altitude, les directives de classification prévoient que chaque zone forestière doit être évaluée pour les biens et services fonctionnels définis par la loi forestière nationale de 1993. Toutes les zones dont la déclivité est supérieure à 40° sont classées comme forêts destinées à protéger le sol; les zones restantes sont destinées à la production de bois selon un système d'exploitation durable. Dans ces régions, l'extraction du bois est l'option compensatoire quand la zone n'a été destinée à aucune des autres fonctions énumérées dans la loi forestière nationale de 1993.

Lorsqu'une zone est destinée à plus d'une fonction, elle doit être aménagée selon les critères de la catégorie la plus restrictive. Par exemple, si une zone est à la fois une zone d'exploitation durable du bois et un sanctuaire de la faune sauvage, comme l'abattage n'est pas autorisé dans cette dernière catégorie, les coupes seront interdites dans toute la zone. Les directives recommandent d'interdire les coupes dans les catégories de forêts suivantes: protection du sol, sanctuaire de la faune et de la flore sauvages, forêt vierge, forêt d'agrément, d'éducation et de recherche.

Le tableau 2 résume la situation dans 10 des 11 Etats de la péninsule de Malaisie. En examinant la superficie totale spécifiquement destinée à l'environnement - bassins hydrographiques et protection du sol -, on constate que 21 pour cent du DFP sont réservés à ces services. On notera toutefois que l'abattage est autorisé dans les forêts des bassins hydrographiques, quoique strictement réglementé. Au total, 2 pour cent environ de l'étendue du DFP sont entièrement protégés. On notera aussi qu'aucune terre forestière n'a été destinée à la bonification du sol ou à la maîtrise des crues, bien que ces deux catégories soient jugées importantes dans les directives de classification préparées par le Département forestier fédéral.

Par conséquent, 78 pour cent au moins du domaine forestier permanent ont été consacrés à l'exploitation durable du bois. La loi forestière nationale de 1993 garantit l'aménagement polyvalent du DFP, mais on constate que, dans la pratique, la loi est interprétée de manière à favoriser l'exploitation des forêts pour le bois. Le rôle des forêts en faveur de l'environnement passe encore au second plan. La reconnaissance du rôle multifonctionnel des forêts dans la loi de 1993 est un bon point de départ pour l'aménagement durable des forêts. Mais il est tout aussi important, si ce n'est plus, de mobiliser les efforts en vue de tirer le meilleur profit à long terme (sur plusieurs générations) de la multiplicité de ces valeurs. En Malaisie comme ailleurs, la foresterie durable a longtemps été interprétée dans le contexte étroit de l'exploitation durable du bois (c'est-à-dire de produits qui ont une valeur commerciale bien définie); la loi forestière nationale de 1993 est certes un grand pas vers la mise en valeur des autres fonctions des forêts, mais l'analyse que nous venons de présenter montre qu'en réalité la situation est loin d'être satisfaisante.

La loi forestière nationale de 1993 appelle un certain nombre de critiques supplémentaires. Signalons en particulier l'omission totale de la catégorie des produits forestiers non ligneux. Durant l'élaboration de la loi, le Fonds mondial pour la nature de Malaisie (WWFM, 1991) a recommandé que la catégorie "forêts destinées à la production équilibrée de bois" soit modifiée pour devenir "forêts destinées à une production équilibrée", mais cette recommandation n'a pas été acceptée.

Deuxièmement, les catégories définies à la section 10(1) n'englobent pas tous les biens, services et avantages fournis par la forêt. Si l'on compare la liste figurant dans la législation à la typologie des biens et services utilisée dans le modèle "d'évaluation économique totale" pour les forêts, on constate que plusieurs services cruciaux, comme la conservation de la diversité biologique, le cycle des éléments nutritifs et les produits non ligneux, sont absents. Bien sûr, les forêts destinées à la production de bois fournissent également un service important du point de vue écologique, mais il faut reconnaître clairement que l'efficacité de ce type de service dépend des pratiques d'abattage qui doivent être respectueuses de l'environnement.

Cela est vrai surtout si l'on envisage un autre type d'utilisation des terres pour des forêts classées, comme le prévoit la section 11 de la loi forestière nationale (1993):

"L'autorité de l'Etat, si elle juge qu'une terre faisant partie d'une forêt classée permanente a) n'est plus nécessaire pour l'objectif pour lequel elle avait été classée au titre de la section 10 et b) est nécessaire pour une utilisation économique supérieure à celle pour laquelle elle est utilisée actuellement, peut exclure cette terre de la catégorie de forêts classées permanentes".
Pour prendre une décision rationnelle, il ne faut pas se limiter à la valeur de production de bois de la forêt. Il faut en effet envisager la forêt dans sa valeur économique totale et ne pas se baser uniquement sur la classification officielle.

On peut craindre aussi la situation qui se créerait par l'application de la section 12 de la loi forestière nationale (1993) qui stipule ce qui suit:

"Si une terre est exclue de la catégorie des forêts classées permanentes au titre de la section 11, l'autorité de l'Etat doit, dans la mesure du possible et si elle est convaincue d'agir dans l'intérêt national en ce qui concerne a) la nécessité de conservation du sol et de l'eau et les autres considérations écologiques; b) la nécessité de maintenir une production équilibrée de bois dans l'Etat pour faire face aux besoins de l'industrie forestière; c) le développement économique de cet Etat; et d) la disponibilité de terres appropriées, constituer, conformément à la section 7, une étendue de terre à peu près équivalente à celle de la forêt classée permanente".
L'application d'une telle clause suscite plusieurs inquiétudes. Tout d'abord, la disposition de la loi concernant une superficie de terre équivalente repose uniquement sur des considérations économiques. On constate un manque de connaissances et d'informations commerciales. La dynamique des forêts est mal comprise. Une forêt apporte des avantages spécifiques selon le site, et le remplacement par une zone équivalente ailleurs peut très bien ne pas combler totalement cette perte. De plus, la suppression de la forêt dans un site donné peut s'accompagner d'effets extérieurs qui n'ont pas été prévus. Enfin, les forêts étant de plus en plus rares, l'application de cette clause risque de devenir très difficile, voire impossible, dans l'avenir immédiat.

CONCLUSION

La loi forestière nationale de 1993 assure le fondement juridique de l'exploitation polyvalente du domaine forestier permanent, mais en fait les efforts des départements forestiers des Etats restent dirigés vers l'exploitation du bois. Les autres produits et services restent au second plan. Par conséquent, en réponse à la question posée dans le titre du présent article "La politique et la législation forestières de Malaisie sont-elles propices à une exploitation polyvalente des resources de la forêt?", il serait juste de reconnaître que, bien que la politique et la législation forestières de la péninsule de Malaisie aient évolué avec le temps jusqu'à reconnaître la multiplicité des fonctions de la forêt, les pratiques d'aménagement continuent à privilégier la production de bois. L'aménagement polyvalent des forêts dans cette région progresse, mais il faut prendre immédiatement des mesures efficaces pour surmonter les facteurs qui risquent encore de miner les fondements de la législation exemplaire qui a été mise en place ces dernières années.

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