Capítulo 9
Reestructuración de la agencia de riego y creación de nuevas capacidades
RESUMENLa reestructuración de la organización de la agencia de riego trae consigo cambios fundamentales en su finalidad, modo de operación y posiblemente en su financiación. La TGR podría considerar dichos cambios necesarios para hacerlo coherente con la nueva política. Puede que sea aconsejable para los gobiernos designar una comisión especial de alto nivel, compuesta por funcionarios con experiencia procedentes de los diferentes departamentos relacionados con el riego (planificación, finanzas, interior, agricultura y riego), para dirigir una planificación estratégica y supervisar la estructuración de la agencia. A continuación se citan algunos ejemplos sobre los cambios que se suelen realizar en las agencias de riego como resultado de la TGR:
Estos cambios suelen implicar la recolocación del personal a las unidades transferidas y la reducción del excedente de personal por parte de la agencia. Existen numerosos servicios de apoyo a las AUA que podrían ser necesarios después de la TGR. En algunos casos, estos servicios los podrían proporcionar las AUA mismas, mientras que en la mayor parte de los casos tendrán que ser proporcionados por la agencia de riego o por el sector privado. Existen dos opciones que los gobiernos suelen seguir para la reforma de los departamentos de riego después de la TGR. La primera consiste en mantener el departamento como una agencia pública y simplemente revisar su finalidad y objetivos. A veces, esta opción va ligada a la unión de la agencia de riego con otro departamento, como el de agricultura. La segunda opción consiste en convertir la agencia en una empresa pública con financiación propia, responsable frente al consejo de administración (que suele ser un órgano interdepartamental). La primera opción llevará consigo, sobre todo, un análisis de la capacidad y las necesidades cambiantes de la agencia. Ésto se podría llevar a cabo mediante métodos de planificación, como el análisis SWOT (i.e. puntos fuertes y débiles, oportunidades y riesgos). La segunda opción supondrá un análisis más detallado de la estructura de organización, mecanismos de control y opciones de financiación. También requiere un alto grado de profesionalidad, control de la gestión e instituciones legales sólidas. Existen numerosas opciones que se pueden considerar para mejorar la responsabilidad interna de la agencia. Estas opciones podrían incluir cambios como la revisión de los códigos del funcionariado, la introducción de incentivos basados en el desarrrollo del trabajo, la transparencia y los nuevos sistemas de información. La TGR necesita generalmente que las agencias de riego se reorienten y creen las capacidades necesarias para dar asistencia a las AUA, realizar el seguimiento y el control de los problemas ambientales y gestionar el uso del agua de los diferentes sectores en la cuenca. Dicha capacidad podría necesitar la formación del personal existente, contratar nuevo personal o subcontratar servicios del sector privado. Los planificadores deberían ser creativos para armonizar, de la mejor forma posible, la participación de los sectores público y privado y satisfacer las necesidades futuras. |
La reestructuración de la organización supone un cambio fundamental en su finalidad, modo de operar y probablemente en la financiación. La TGR podría considerar necesarios dichos cambios para hacerla coherente con la nueva política. Como en el caso de México, la TGR podría ser una parte más de un proceso más amplio de reestructuración de las organizaciones del gobierno, como la transferencia, la descentralización y el cambio hacia un suministro del servicio autofinanciado. A causa de la coyuntura y del apoyo político, es probable que sea más fácil adoptar y llevar a cabo programas de TGR en países donde dichas amplias reformas están en curso, que donde no lo están.
Los nuevos acuerdos de la organización habrán sido identificados en la resolución de las cuestiones políticas clave, descritas en los Capítulos 5 y 6. Generalmente, un departamento de riego no tendrá la capacidad de reestructurarse él mismo y podría ser reacio al cambio. Por estas razones, podría ser aconsejable para los gobiernos asignar una comisión especial de alto nivel, compuesta por funcionarios con experiencia procedentes de diferentes departamentos relacionados con el riego, como el de planificación, finanzas, interior, agricultura y riego. La finalidad de la comisión, o grupo de acción, será dirigir una planificación estratégica y supervisar la ejecución de la estructuración de la agencia, en coordinación con el grupo de trabajo de la TGR. La reestructuración podría incluir cambios en los siguientes elementos:
Si un gobierno adopta un programa de transferencia de la gestión antes de tener una política clara sobre los cambios a realizar en la agencia de riego después de la transferencia, podría fortalecer la resistencia a la transferencia dentro de la agencia. El personal podría tener miedo a perder sus trabajos, las asignaciones presupuestarias y los cargos de influencia. La transferencia de algunas de las funciones de la agencia a las organizaciones de agricultores podría parecer como el equivalente orgánico de una amputación, de manera que es mucho mejor elaborar, de forma simultánea, una clara visión del futuro para las unidades de transferencia y la agencia pública. Si se identifican las nuevas funciones de la agencia, su personal se sentirá menos amenazado por la transferencia.
A continuación se citan algunos ejemplos de los cambios típicos realizados en las agencias de riego como resultado de la TGR:
Algunos de estos cambios, aunque probablemente no todos, serán necesarios en los diferentes lugares donde se ejecute la TGR. Al decidir los cambios a realizar en la agencia de riego, los planificadores considerarán la escasez de fondos, las restricciones del funcionariado, la resistencia política ante las reducciones de personal, las deficiencias en la gestión en la cuenca hidrológica y el sistema de riego y los servicios de apoyo necesarios para las AUA, después de la TGR.
Existen diferentes servicios de apoyo que podrían ser necesarios para las asociaciones de usuarios del agua después de la TGR. En algunos casos, éstos podrían estar suministrados directamente por las mismas AUA, pero en la mayoría de los casos tendrán que ser suministrados por una empresa externa del sector público o privado o una ONG.
Los planificadores deberían realizar un análisis de las necesidades de los usuarios del agua y sus organizaciones para los servicios de apoyo y determinar qué nuevos servicios y cambios en la organización son necesarios para satisfacer mejor dichas necesidades.
La misión de una organización es su finalidad principal y sus funciones. Es muy común en la actualidad, por parte de las organizaciones, promulgar declaraciones sobre su misión. Una declaración de misión es una respuesta concisa a las siguientes cuestiones: "¿Cuál es el propósito?" o "¿Cuáles son mis fuentes de ingreso?". Dichas declaraciones suministran una dirección a seguir y una posición clara sobre lo que debería estar haciendo la organización. Suministran un estándar, a partir del cual se puede evaluar el desempeño de la organización.
Si un departamento de riego tiene ya una declaración sobre su misión, sería más útil promulgar una nueva declaración de misión cuando se adopta un programa de TGR. La declaración es un punto de referencia para la comunicación de la nueva finalidad y la filosofía de la organización, así como la relación de la nueva agencia con la comunidad de agricultores. A continuación se presentan dos ejemplos hipotéticos de las declaraciones de misión para un departamento de riego. El primero describe una orientación común de los departamentos de riego previos a la TGR. El segundo es una posible futura misión de la agencia después de la TGR.
A continuación se detalla una lista de los típicos cambios en las funciones, que las agencias de riego tienden a realizar después de la TGR:
Dichas funciones se pueden dividir en tres nuevos tipos de funciones:
La decisión sobre las nuevas funciones de la agencia después de la TGR, dependerá de la evaluación de las necesidades de los servicios de apoyo del PSA y de las deficiencias en la gestión de las grandes y pequeñas cuencas.
Existen dos opciones que los gobiernos suelen seguir en la reforma de los departamentos de riego, después de la TGR. El primero es mantener el departamento como una agencia pública y simplemente revisar su finalidad. En ocasiones, ésto supone unir la agencia de riego con otro departamento, como el de agricultura. La segunda opción consiste en convertir la agencia en una empresa autofinanciada, responsable frente a un consejo de administración (que con frecuencia se trata de un órgano interdepartamental).
La primera opción llevará consigo, sobre todo, un análisis de la capacidad y las necesidades cambiantes de la agencia. Se podría evaluar mediante algún método de planificación, como el análisis SWOT (i.e. puntos fuertes y débiles, oportunidades y riesgos). La segunda opción supondrá un análisis directo de la estructura de la organización, mecanismos de control y opciones de financiación. También requiere un alto grado de profesionalidad, control de la gestión e instituciones legales sólidas.
En la mayor parte de los casos, las agencias de riego todavía mantienen su estructura previa de gobierno como agencias públicas responsables frente al ministro o frente al gabinete. Normalmente, se sigue esta opción cuando las presiones políticas o financieras no son suficientemente grandes para llevar a cabo un cambio más drástico en la estructura de gobierno. O también, en el caso de que el gobierno haya percibido que la función reguladora de la agencia necesita que mantenga su estatus de agencia del gobierno. Sin embargo, la finalidad de la política y la regulación se suelen concentrar "aguas arriba".
Durante los años 1990 en Indonesia, la Dirección de Riego descentralizó sus funciones de gestión ejecutiva y financiera y redujo su misión a elaborar políticas y planes estratégicos. Sin embargo, quedó como una agencia financiada desde el gobierno central. Cuando el Bureau of Reclamation de los EE.UU. comenzó a transferir la gestión de sus sistemas de riego de forma generalizada en los años 1960 y 1970, mantuvo su estructura de gobierno, pero abandonó las funciones de OyM de los sistemas de riego y añadió la regulación ambiental de las cuencas.
En los casos de México, con la Comisión nacional del Agua (CNA), en Turquía con la Dirección General de Obras Hidráulicas del Estado y en Andhra Pradesh (India) con los Departamentos de Riego, todas las agencias mantuvieron su estructura básica de gobierno pero restringieron su finalidad a los servicios de asistencia técnica, puesta en riego y regulación.
Algunos gobiernos, como el de Filipinas, el Estado de Australia del Sur o Ecuador, han intentado convertir la agencia de riego en empresas semiautónomas y semifinanciadas. Pakistán ha adoptado dicha política y pretende también crear juntas de supervisión interdepartamentales de ámbito regional para regular la gestión del riego y financiar los sistemas transferidos. Aunque Filipinas convirtió su Administración Nacional de Riego (NIA) en una empresa financieramente autónoma en los años 1970, es incapaz de financiarse a sí misma de una forma completa, y de media, no recolecta más del 70% de las tarifas del agua totales. El Estado de Australia del Sur parece estar en el camino de la autofinanciación, probablemente debido a la rentabilidad de su agricultura y a las poderosas instituciones legales. Es demasiado pronto para decir cuáles serán los resultados de las reformas en Ecuador y Pakistán, pero es probable que necesiten una fuerte voluntad política para tener éxito.
Las fuentes básicas para la financiación de las agencias de riego, después de la transferencia son:
Las dos primeras fuentes están en decadencia en todo el mundo. Sin embargo, si una agencia reduce sus objetivos de golpe, por ejemplo a las funciones de formulación de políticas y regulación, podría ser capaz de continuar siendo financiada fundamentalmente desde el tesoro público. Los fondos de proyectos están de una forma creciente siendo dirigidos por los donantes a los ámbitos regionales o locales y se utilizan generalmente para la puesta en riego o la rehabilitación, más que para financiar a las agencias. Los gobiernos regionales, como los Estados, distritos o autoridades de cuenca, tienen a menudo diversas fuentes de ingresos, de los impuestos, embargos, etc., que podrían ser compartidos con las agencias de riego.
Si la agencia de riego considera la función de gestión del agua después de la TGR, pero más "aguas arriba" (como en el canal principal o el río), en ese caso podría participar en la recolección de las tarifas del agua de riego. Si los fondos procedentes del gobierno frente a las tarifas se reducen, ésto podría suponer un estímulo para que la agencia mejore su gestión para incrementar los ingresos de la recolección de las tarifas. A veces, las agencias de riego podrían embarcarse en actividades generadoras de ingresos, como la venta de energía hidroeléctrica, la contratación de obras públicas o la venta de los excesos de agua. Ésto se realiza de una forma extensiva en China. Dependiendo de su nueva finalidad y de la disponibilidad de fondos del tesoro público, las agencias podrían tener la voluntad de explorar oportunidades para la generación de ingresos adicionales procedentes de diversas fuentes.
Los códigos y las tradiciones del funcionariado pueden dificultar el asegurar una responsabilidad efectiva del personal frente a los objetivos de la agencia y los procedimientos de operación. Dichos códigos incluyen el otorgar un puesto fijo de trabajo al personal, ascensos basados en la antigüedad, falta de incentivos basados en el trabajo desarrollado, etc. Las prácticas oficiosas de favoritismo y corrupción suponen quizá la mayor amenaza para la responsabilidad interna. Estos problemas constituyen una de las razones por las que la TGR debe realizarse en primer lugar. Ignorarlas sólo acrecentará los problemas aguas arriba, donde la agencia centrará su atención después de la TGR. Existen muchas opciones a considerar para mejorar la responsabilidad interna. Éstas pueden ser los cambios en los códigos del funcionariado, la introducción de incentivos basados en el trabajo desarrollado, la transferencia, los nuevos sistemas de información, etc. Será más facil realizar dichos cambios si la TGR es parte de una reforma más amplia en curso del gobierno. En algunos casos podría ser necesario cambiar la estructura de autoridad de la agencia o su organización, como, por ejemplo, convertir la agencia en una empresa semiautónoma, como se ha mencionado previamente.
La comisión especial de la TGR debería aprovechar la oportunidad del proceso de cambio estratégico suministrado por ésta para solucionar de una manera adecuada estas cuestiones y realizar los cambios necesarios. Sólo superando estos problemas directamente, podrá la nueva agencia descargar sus funciones de una manera efectiva y suministrar el tipo de servicios de regulación y apoyo necesarios en los sistemas de riego después de la TGR.
La sección anterior sobre la misión y las funciones indica que en el futuro existen tres tipos de capacidades, que las agencias de riego probablemente necesitarán llevar a cabo después de la TGR.
Los departamentos de riego son sistemas administrativos jerárquicos. El personal está acostumbrado a dar o recibir instrucciones y cumplir las cuotas y procedimientos administrativos. La TGR podría proponer un cambio de una relación jerárquica a otra de sociedad entre la agencia y los agricultores. Como en Indonesia o en Andra Pradesh, India, la TGR necesita que las agencias dejen de gestionar los sistemas de riego para suministrar, en cambio, asistencia y ayudar en la resolución de los problemas por medio del nuevo PSA. Ésto requiere un cambio fundamental en la filosofía de organización, que debe estar apoyado de forma continua desde los altos niveles, la formación y probablemente la introducción de nuevos criterios para evaluar el desempeño del trabajo. Las ONG con experiencia en la creación de organizaciones podrían ser útiles para suministrar una formación práctica para el personal del departamento.
Podría incluir el seguimiento de los problemas ambientales como la elevación de la capa freática, el anegamiento, la salinidad, los caudales ecológicos de los cursos hídricos, el control de los sedimentos, las intensidades de riego, etc. Las agencias necesitarán tener capacidad para poder medir estas variables, analizar los datos y dar recomendaciones para la ejecución.
Ésto supone un rango todavía más amplio de capacidades técnicas, incluyendo la hidrología de la cuenca, la planificación de los recursos hídricos, los expertos legales, las presiones políticas, los métodos de negociación, etc. Supondrá también una colaboración más intensa con el sector de suministro de agua, de la energía, de la industria de procesado y otras industrias y con los gobiernos locales y regionales.
Para algunas de las nuevas funciones, la creación de capacidades podría requerir también la formación del personal existente, la contratación de nuevo personal o la subcontratación de servicios al sector privado. Que el gobierno mantenga la función de suministrar un servicio, no significa que deba entregar el servicio él mismo. Las necesidades locales y las capacidades en los sectores público y privado fijarán la forma en la que dichos sectores suministrarán los servicios en un país. Los planificadores deberían ser creativos para armonizar, de la mejor manera posible, ambos sectores y satisfacer las necesidades futuras.
