Capítulo 11
Aspectos a ser considerados por el PSA y la AUA después de la transferencia

RESUMEN Después de la formación de la AUA, la primera tarea de sus dirigentes será establecer el proveedor del servicio de aguas (PSA). El PSA podría estar compuesto por una parte de su personal, que realiza algunas tareas específicas (contabilidad, distribución del agua, etc.) o puede ser una oficina relativamente grande, con personal especializado. Los directores de la AUA deben ser capaces de controlar la labor del proveedor del servicio. Sin embargo, es importante que los miembros de la junta de gobierno de la AUA no debiliten la autoridad del gerente del PSA, desautorizándole y dando instrucciones directamente a sus subordinados. En algunas ocasiones, una vez que la gestión ha sido transferida a una organización de agricultores, éstos identifican nuevas prioridades en el servicio agrícola o del riego. Las AUA deberían buscar la asistencia de los ingenieros de la agencia o del sector privado y de los servicios agrícolas de extensión para determinar qué combinación de procedimientos operativos conducirán, de la mejor manera posible, al cumplimiento de sus objetivos. Es importante que la AUA se olvide de las prácticas previas de mantenimiento aplazado. Se debería suministrar a los dirigentes de la AUA y al personal del PSA una formación especial sobre las ventajas y métodos de mantenimiento preventivo, realizada por parte de los técnicos o el personal de la agencia de riego u otros PSA locales con experiencia. Una de las primeras prioridades para preparar al PSA para la transferencia de la gestión es asegurar que tiene el equipo necesario para manejar el mantenimiento rutinario y las mejoras progresivas. El gobierno necesitará establecer una política sobre la disponibilidad de su equipo de OyM a los sistemas transferidos. A menudo, parte del equipo es transferido a la AUA. Con toda probabilidad, la gestión financiera es el reto más complejo y controvertido al que se tienen que enfrentar las nuevas AUA. Los riesgos son muchos y se requiere una capacidad, disciplina, vigilancia y transparencia considerables. En el presente capítulo se discuten algunas de las prácticas relacionadas con la gestión. La TGR no será probablemente efectiva, a menos que exista un fuerte compromiso político que apoye la sostenibilidad financiera local de los sistemas de riego.

Los modelos básicos de organización para la asociación de usuarios del agua y el proveedor del servicio de aguas se deberían haber determinado en la fase de análisis político de la reforma (Capítulo 6). Pero en algunos casos, el tipo de proveedor del servicio de aguas podría variar dentro de un país y ser modificado en el ámbito local en la fase de ejecución.

¿Qué supone establecer un proveedor del servicio de aguas?

Después de establecer la AUA, la primera tarea de sus dirigentes será establecer el proveedor del servicio de aguas. Dependiendo de la escala y de la complejidad, ésto podría suponer la contratación de algunas personas o la formación de una entera oficina de distrito o compañía, con personal especializado. De cualquier forma, los dirigentes de la AUA deben ser capaces de controlar al proveedor del servicio. Ésto supondrá el dirigir y hacer operativo el acuerdo de servicio, la preparación de los planes estacionales, la adopción de nuevas políticas y procedimientos y su regulación. Los dirigentes de la AUA deberían tener una completa autoridad para contratar y despedir a los trabajadores y supervisar todas las cuestiones de personal del PSA.

Las tareas necesarias para establecer un PSA dependerán enormemente del tipo de servicio. Existen dos tipos que son relativamente sencillos: la AUA y el proveedor del servicio contratado. En el caso de que sea la AUA quien gobierna y gestiona directamente, la AUA podría necesitar sólo asignar o contratar algunas personas para llevar a cabo de una forma directa la distribución del agua, la limpieza de los canales y la recolección de las tarifas del agua de riego. No importa cómo sea de simple el acuerdo, la AUA debería crear claras expectativas de trabajo y mantener su capacidad para despedir a los trabajadores ineficientes.

A veces, la AUA podría no estar activa durante todo el año (quizá porque en la estación invernal no existe el riego). La AUA podría carecer del capital para comprar el equipo necesario para realizar la OyM o podría encontrar demasiado ineficiente contratar personal a tiempo completo para el PSA, en el caso de que éste no sea necesario durante varios meses del año. En esos casos, y donde exista un mercado para los proveedores de servicios de OyM, las AUA podrían elegir contratar el servicio. Ésto podría suponer las siguientes tareas:

• preparación de un contrato que especifique de forma clara todas las tareas de gestión, términos y condiciones (incluyendo la extensión o el cese del contrato);
• especificación de las calificaciones necesarias y de los criterios de selección. Ésto podría incluir aptitudes y experiencia, disponibilidad, estar en posesión de un determinado equipo y suministros, acuerdo con la filosofía de la AUA, etc;
• invitación para concursos abiertos;
• medidas firmes para asegurar una selección abierta y basada en los méritos, coherente con los criterios de selección;
• asegurar que el contratista seleccionado entienda los principios de responsabilidad de la AUA, los canales de comunicación, el protocolo de trato a los agricultores y el poder a su disposición para solucionar los problemas en el campo;
• asegurar que los recursos financieros estarán disponibles para pagar al contratista, una vez que se haya completado el trabajo.

Es importante que los miembros de la junta de gobierno de la AUA no debiliten la credibilidad del gerente del PSA, desautorizándole y dando instrucciones directamente al personal subordinado. La junta de gobierno de la AUA se debería centrar en la política y supervisión y tratar directamente con el gerente. Si no, debilitarán la autoridad del personal del PSA frente al gerente y del gerente frente a la junta de gobierno.

¿Qué cambios podría ser necesario realizar en la operación después de la transferencia?

En ocasiones, después de que se ha transferido la gestión a la organización de agricultores, éstos identifican las prioridades del nuevo servicio de agricultura o de riego. Allí donde la agencia pública pudiera carecer de los incentivos para optimizar la productividad del agua, la AUA podría querer introducirlos. Este hecho se podría producir si tuvieran la principal responsabilidad de la financiación del riego, si hubieran ligado el servicio de entrega al pago del servicio, hubieran establecido las prioridades de acuerdo con el interés del grupo y hubieran ganado control sobre la gestión del agua dentro de la superficie servida. A continuación se citan algunos ejemplos de posibles nuevas prioridades que la AUA podría tener:

• extender la superficie de riego servida;
• mejorar la equidad en la distribución del agua de riego;
• reducir la cantidad de agua entregada por hectárea;
• incrementar las intensidades de cultivo, a través de una mayor eficiencia en el riego;
• incrementar la producción de los cultivos por unidad de agua entregada.

Dichas prioridades podrían necesitar la nivelación de la tierra, el movimiento de tierras, las restricciones en la elección o en la localización de los cultivos, los cambios en las prácicas y tecnologías de aplicación del agua de riego, cambios en la programación y entrega del agua de riego y cambios en la relación del servicio de pago con el servicio de entrega. Las AUA deberían pedir asistencia a los ingenieros de la agencia o del sector privado, así como a los servicios de extensión agraria para determinar qué combinación de procedimientos de operación conducirá, de la mejor manera, a alcanzar los nuevos objetivos.

¿Qué cambios podría ser necesario realizar en el mantenimiento?

Antes de la transferencia , el gobierno era probablemente responsable del mantenimiento de los canales y las estructuras de control. Las agencias de riego, con escasez de fondos, generalmente no se implican en las actividades de mantenimiento preventivo. Los daños en la infraestructura, el deterioro y la acumulación de sedimentos a lo largo del tiempo, llegan a convertirse en problemas lo suficientemente serios para necesitar la inversión procedente de fondos especiales, como los de rehabilitación o modernización.

Después de la transferencia, podría ocurrir que los agricultores no obtuvieran más fondos del gobierno para mantenimiento. También podría ocurrir que fueran los responsables de financiar la futura rehabilitación. Bajo estas circustancias, es importante que las AUA rehuyan las prácticas tradicionales del mantenimiento aplazado. Los agricultores están generalmente al corriente de que el diferir pequeñas reparaciones, tiene sólo como consecuencia posteriormente reparaciones más costosas. Se debería suministrar una formación especial sobre las ventajas y métodos de mantenimiento preventivo a los dirigentes de la AUA y al personal del PSA, por parte de los técnicos de la agencia o del personal con experiencia de otros PSA. Se debería dar igualmente a los mismos técnicos de la agencia una formación en matenimiento preventivo, antes de que formen al nuevo personal del PSA.

CUADRO 9 EJEMPLO DE EMPRESA DE MANTENIMIENTO FINANCIADA DE FORMA CONJUNTA POR LOS USUARIOS DEL AGUA Y EL GOBIERNO Durante el proceso de transferencia en Perú, se celebraron reuniones con las AUA del Distrito de Riego de Chancay-Lambayeque para la creación de una empresa de operación y mantenimiento. La mayor parte del capital de dicha empresa (ETECOMSA) lo constituían los equipos (procedentes de las obras públicas realizadas con anterioridad) y fue aportado, en parte, por el gobierno y otra parte por los usuarios en forma de capital a través de una colecta especial. La empresa pertenece en la actualidad a los usuarios y tiene un excedente de capital de 1 millón de dólares EE.UU. y constituye el PSA para el distrito de riego, con varios años de funcionamiento, de una forma satisfactoria.

¿Cómo debería el PSA obtener el equipo?

Una de las primeras prioridades para preparar al PSA a hacerse cargo de la gestión es asegurar que tiene el equipo necesario para manejar el mantenimiento rutinario y las mejoras progresivas. Podría haber algunos trabajos puntuales que requieran personal especializado y equipo. Para este tipo de trabajos podría ser más rentable recurrir a los contratistas cuando se necesite, más que tener el personal especializado y el equipo "en la propia casa".

La primera cuestión es: ¿qué equipo del sistema, perteneciente al gobierno, debería ser transferido a la AUA? Con la asistencia técnica de la agencia de riego y habiendo consultado la junta de la AUA, el PSA necesitará evaluar sus necesidades de equipo y comparar éstas con el equipo disponible para su transferencia desde el gobierno. El gobierno necesitará establecer una política sobre cómo dispondrá de su equipo de OyM en los sistemas transferidos. Ésto debería incluir la resolución de las siguientes cuestiones:

• ¿se debería transferir el equipo sin costo, como un préstamo, o como una venta a la AUA?
• ¿se debería transferir la propiedad o sólo los derechos de uso?
• si se vendiera, ¿cómo se deberían fijar los precios (valor residual, valor de mercado, concesión, nominal)?
• si se vendiera, ¿se trataría de un pago escalonado?, ¿estaría sujeto a impuestos?
• ¿qué recursos tendrá el gobierno en el caso de que la AUA no pague por el equipo?
• ¿qué formación se necesita para dar un uso adecuado del equipo?

¿Qué cambios podría ser necesario realizar en las tarifas del agua de riego y en la gestión financiera?

En el futuro, existen tres cuestiones que probablemente requerirán que las AUA se vean más involucradas en unas prácticas de gestión financiera estándar. La primera es la necesidad de una participación más agresiva en los mercados (insumos, productos agrícolas, etc.) de la agricultura bajo riego; la segunda es la creciente competencia por el agua desde sectores incluso más comercializados (industria, suministro urbano y energía); la tercera es el proceso de aumento en la escala de la TGR, a través de la ampliación o federación de las unidades transferidas.

Allí donde los niveles de educación son más altos (hasta el nivel secundario) y donde existen estructuras de control y medida del agua apropiadas, será preferible utilizar unas prácticas de gestión financiera más sofisticadas. Ésto se debería realizar desde el momento de la formación del PSA, con la finalidad de sentar un precedente para alcanzar altos niveles de eficiencia y responsabilidad. A continuación se presentan algunas prácticas financieras que podrían ser más apropiadas en este tipo de entorno:

• Preparar una formación en las prácticas financieras acordadas para el tesorero de la AUA y el jefe financiero del PSA (si fuera necesario). Suministrar también, alguna formación en prácticas contables a todos los directores de las AUA y al personal administrativo del PSA.
• Asegurar que las transacciones financieras se realizan en presencia de, al menos, dos testigos autorizados y se archiva dicha transacción.
• Archivar las transacciones financieras del PSA y tenerlas disponibles para la posible inspección por parte de los agricultores.
• Basar las tarifas del agua de riego en los presupuestos del PSA.
• Basar las tarifas del agua de riego en el volumen de agua entregada.
• Acordar la participación de un auditor financiero independiente que trabaje con la AUA y el PSA.
• Gestionar un fondo de reserva a largo plazo para prepararse para futuras emergencias, rehabilitación y necesidades de modernización (como se detalló en el Capítulo 4).

En algunos casos, como en México, Colombia, China y los Estados Unidos, los agricultores estaban acostumbrados a pagar las tarifas del agua de riego antes de la transferencia. Después de ésta, la recolección de las tarifas es realizada por la AUA. Sólo se necesitaban ciertos ajustes en las tarifas o en los mecanismos de pago. En otros casos, como en Indonesia o Sri Lanka, los agricultores no habían pagado tarifas al gobierno previamente, por lo que se ha dejado a la elección de las AUA transferidas el decidir si comenzar a hacerlo o no. Allí donde se ha transferido sólo una pequeña superficie, la recolección de las tarifas podría no ser necesaria y podría bastar la movilización periódica de la mano de obra o la recolección de materiales, como arena y áridos.

En las localidades donde el nivel de educación entre los agricultores es bajo y las estructuras de control y medida del agua son escasas o inexistentes, la base para el pago del servicio, y la gestión financiera en general, se tendrán que mantener lo más sencillas y transparentes posibles. Los agricultores, en estas áreas, podrían no estar acostumbrados a tener un grupo de tesorería permanente y podrían ser reacios a confiar dichos fondos a la nueva organización. Podría ser adecuado para las AUA en estas áreas el minimizar la cantidad de transacciones necesarias a través de ciertas medidas, como la movilización de la mano de obra de los miembros de la AUA para mantenimiento. Allí donde se necesitan tarifas del agua de riego, los pagos se pueden basar en criterios simples que sean fácilmente entendibles y medibles, como el tamaño de la finca a regar, el tipo de cultivo, la intensidad de cultivo y/o el número de entregas en una estación de riego. Es estos casos, podría tomar cierto tiempo a las nuevas asociaciones el generar confianza entre los agricultores sobre la gestión financiera de la AUA.

CUADRO 10 ACTITUD DEL AGRICULTOR FRENTE A LA SOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO DE LA INFRAESTRUCTURA DE RIEGO: EJEMPLOS DE LOS ESTADOS UNIDOS Y PERÚ Se entrevistó a tres gerentes de grandes ditritos de riego en los Estados Unidos. Todos eran ingenieros y todos se quejaban de que la junta de gobierno de la AUA les presionaba para mantener las tarifas del agua de riego tan bajas, que se realizaba un mantenimiento aplazado que resultaba en el deterioro. Un agricultor confesó, en privado, que a la mayor parte de los agricultores no les preocupaba los costes a largo plazo sino el minimizar los costes actuales de mantenimiento. En una reunión de la AUA en Perú, el gerente del PSA propuso a los miembros una tarifa del agua de riego, basada en la predicción de las necesidades de OyM en los próximos años. Sin tener en cuenta el contenido técnico de la propuesta, los agricultores votaron reducir la tarifa de una forma significativa, hasta unos niveles más aceptables. Ésto sucedía en un contexto en el que los agricultores a menudo presionaban a los políticos para que la agencia financiara las reparaciones del sistema. El aplazamiento del mantenimiento por los agricultores, que más tarde solicitan a los políticos una reparación del sistema financiada por el gobierno, es una práctica común en muchos países.

La gestión financiera es probablemente el reto más difícil y sensible al que se enfrenta la mayor parte de las AUA. Los riesgos son muchos y se necesita una capacidad, disciplina, vigilancia y transparencia considerables. A continuación se presenta una situación típica en donde las nuevas organizaciones de agricultores intentan establecer y recolectar las tarifas del agua de riego anuales.

• el PSA estima el coste total de operación, mantenimiento y administración para el próximo año;
• el coste total se divide en participaciones o unidades, en las cuales se basarán las tarifas (por ejemplo, hectárea o metro cúbico);
• el PSA envía la tarifa propuesta para el próximo año a la junta de gobierno de la AUA o a la asamblea general para su aprobación;
• la AUA a menudo rechaza la propuesta inicial por considerar que es demasiado alta y aprueba una cantidad inferior;
• en la práctica, algunos agricultores rehusan el pago de la tarifa, en parte o en su totalidad.

A veces, existe la tendencia en los dirigentes de las AUA a ejercer una presión sobre el PSA para mantener las tarifas del agua de riego lo más bajas posible, incluso hasta el punto de aplazar el mantenimiento y permitir que se produca el deterioro. Los agricultores podrían estar más preocupados con un ahorro en el coste inmediato que con el coste futuro del mantenimiento aplazado. Se tiende a especular sobre la posibilidad de presionar al gobierno para conseguir, en el futuro, fondos para financiar las reparaciones, daños de emergencias o la rehabilitación.

Es probable que el PSA tenga una perspectiva más técnica que la junta de la AUA, que podría tener una orientación más política. El gobierno podría necesitar crear ciertos incentivos para motivar a la AUA para evitar el mantenimiento aplazado. La opción más lógica (citada en el Capítulo 4) para el gobierno sería ligar el derecho de la AUA a los subsidios (para mantenimiento especial, asistencia en emergencias y rehabilitación) al cumplimiento de los estándares acordados de mantenimiento y formación del fondo del capital de reserva. El gobierno puede suministrar o encargar auditorías técnicas y financieras y actuar como un velador del fondo de capital de reserva a largo plazo.

Una solución lógica al problema de la morosidad de los agricultores en el pago de las tarifas es la de cortar el servicio a los agricultores que no están al corriente en los pagos. Ésto requiere un alto grado de disciplina política. Una medida altamente efectiva utilizada en diferentes distritos de riego de Perú es el "pago contra entrega ": cada entrega del agua de riego, por pequeña que fuera, debía ser pagada antes de que ésta se produjera. Las AUA de los Estados Unidos tienen el poder legal de tomar y revender la propiedad de las fincas de aquellos agricultores que no hayan pagado la tarifa del agua de riego, después de varias estaciones de riego. En otros casos en América Latina y en algunas partes de Asia, el cese del servicio de entrega es una sanción muy común. Pero, a veces, se carece del compromiso político para apoyar dichas sanciones y la figura del agricultor moroso está generalizada en muchos países.

Los planificadores deberían estar al corriente de este tipo de problemas que pueden surgir en la fase de formación de la AUA y los promotores deberían seguir pasos rigurosos para que las AUA eviten estos problemas. La TGR es probable que no sea efectiva, a no ser que exista un fuerte compromiso político para apoyar la sostenibilidad financiera local de los sistemas de riego.