Depuis quelque temps, la méthode de régulation de l'effort de pêche la plus communément adoptée dans la plus grande partie du monde développée est la limitation des captures (CTA). Elle présente un certain nombre d'avantages et d'inconvénients. Son plus grave défaut, auquel nous avons fait allusion dans l'introduction, est que la seule limitation des captures, même si elle donne de bons résultats, permet seulement de résoudre les problèmes de conservation de la ressource. Si des parts ne sont pas attribuées de quelque manière, que la répartition se fasse entre des groupes nationaux ou à l'intérieur d'une communauté de pêcheurs du pays, on se heurte toujours au problème de la surcapitalisation.
Dans la présente section, nous examinerons tout d'abord les détails techniques du calcul d'une CTA, avant d'envisager sa répartition.
Le calcul d'une CTA suppose que l'objectif de l'aménagement ait été spécifié. On visera par exemple le rendement maximum équilibré (RME), ou un taux optimal particulier de mortalité par pêche tel que F0.1 (Boerema et Gulland, 1972) ou encore la maximisation à long terme du rendement par recrue. Pope (1984) a fait le point des problèmes auxquels se heurtent les spécialistes lorsqu'il s'agit d'interpréter des buts ambigus en vue de donner des avis scientifiques sur les CTA. Pour plus de détails, nous renvoyons le lecteur à cet auteur, en soulignant néanmoins que les buts devraient autant que possible être clairement définis. Le problème principal est que beaucoup des objectifs de l'aménagement ne sont pas directement convertibles en un taux optimal de mortalité par pêche. En conséquence, il est souvent nécessaire de traduire en ces termes le but recherché avant de passer au calcul.
Un but ayant été spécifié, la marche à suivre pour le calcul est alors la suivante. Pour commencer, il faut évaluer de quelque manière l'abondance et la structure biologique - par exemple, composition par âge ou par longueur - du stock. Cela peut être fait directement ou indirectement. Les méthodes directes consistent, par exemple, en prospections acoustiques complétées par un échantillonnage aléatoire de la composition par longueur. Ce procédé est préconisé pour les espèces chez qui le recrutement est extrêmement variable et le taux de mortalité est suffisamment élevé pour que les nouvelles recrues représentent une proportion importante du stock total. Diverses petites espèces pélagiques - capelan, sardine, anchois, hareng - sont évaluées de cette manière.
L'évaluation indirecte de l'abondance actuelle peut être effectuée suivant la technique de l'analyse des populations virtuelles (VPA) ou bien en utilisant des modèles de production rapportant les taux de capture à l'abondance de la ressource.
Les méthodes directes sont coûteuses, mais elles peuvent fournir des estimations raisonnablement précises de l'abondance actuelle. Les méthodes indirectes sont peu onéreuses et elles s'appuient souvent uniquement sur des données normalement recueillies au cours des opérations de surveillance de la pêcherie, mais elles sont fréquemment imprécises, quelquefois même très grossières.
Néanmoins, les méthodes directes ne donnent pas toujours une estimation raisonnablement exacte de l'abondance. Le plan d'échantillonnage et l'étalonnage soulèvent un certaines nombre de problèmes qui, dans certains cas, les invalident. Par exemple, il est extrêmement difficile d'interpréter les données acoustiques sur des bancs rassemblant plusieurs espèces.
Le problème majeur avec les techniques indirectes est que les estimations de l'abondance actuelle font appel à toute une variété de méthodes ad hoc pour étalonner l'efficacité de l'effort de pêche. Elle sont d'autant plus imprécises que l'effort est plus difficile à étalonner. Pope (1979) et Pope et Shepherd (1982) ont examiné les détails mathématiques de ce processus. Un deuxième problème est que les calculs peuvent être influencés par l'estimation du taux de mortalité naturelle du stock. Bien souvent, ce dernier paramètre ne peut être évalué qu'avec un degré d'incertitude considérable.
Une fois que l'abondance de la ressource a été évaluée, le calcul d'une CTA conformément à des critères spécifiés est simple. De fait, les méthodes mathématiques nécessaires ont été mises au point il y a plusieurs dizaines d'années (voir Ricker, 1958; Beverton et Holt, 1957).
Pope (1984) examine de manière assez détaillée le calcul d'une CTA lorsque le but de l'aménagement est spécifié et que l'on possède une estimation de l'abondance. Il décrit un certain nombre de problèmes dont tous laissent présager un degré d'incertitude important dans les calculs. Excepté cette conclusion, les détails techniques ne nous intéressent pas ici et les principales difficultés sont faciles à résumer. S'il est possible d'estimer l'abondance de chaque classe d'âge dans le stock de poisson, le sort ultérieur de chacune est prévisible sur la base d'un taux déterminé de mortalité naturelle et d'un taux spécifié de mortalité par pêche. Les extrapolations concernant le stock total sont sujettes à la fois sujettes aux erreurs liées à la difficulté d'estimer les classes d'âge à recruter et aux erreurs associées aux estimations de l'abondance actuelle et de la mortalité naturelle. Sl le stock de poisson a un falble taux de mortalité totale (définle comme la somme de la mortalité par pêche et de la mortalité naturelle), ces estimations sont raisonnablement précises, car les nouvelles recrues n'en représentent qu'une petite fraction. Par contre, sl l'espèce a un taux de mortalité naturelle élevé ou si l'exploitation par pêche entraîne une forte mortailité totale, le stock ne comprend que quelques classes d'âge et le recrutement est d'autant plus important: en tels cas, les prévisions deviennent imprécises. Cette observation a pour corollaire que des taux d'exploitation élevés peuvent conduire à un plus haut degré d'imprévisibilité.
Lorsque ces difficultés sont aigües, on procède quelquefois à des estimations directes des effectifs recrutés pour compléter les estimations indirectes de la partie plus âgée du stock après le recrutement. Il en est ainsi pour un certain nombre de pêcheries d'espèces pélagiques parmi lesquelles, typiquement, de divers stocks de harengs de l'Atlantique Nord et les anchovetas et la sardine du Pacifique Est.
On voit bien comment sont calculées les CTA si l'on examine la méthode récemment adoptée par le Comité consultatif de l'aménagement des pêches (CCAP) du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), qui donne des avis scientifiques aux pays qui pêchent dans l'Atlantique nord-est. Les rapports du CCAP présentent typiquement la capture comme une fonction de la mortalité par pêche qui sera imposée au stock. Ce mode de représentation graphique est ensuite utilisable pour montrer de quelle manière on pourra atteindre les objectifs d'aménagement jugés convenables par l'organe administratif (Hoydal, 1984).
Pour d'autres organismes d'aménagement comme la Commission internationale baleinière (CIB), une fois que l'état du stock a été évalué par rapport au niveau permettant d'obtenir le rendement maximum équilibré, le calcul d'une CTA découle automatiquement des règles énoncées dans la nouvelle procédure d'aménagement.
De manière analogue, dans les propositions concernant l'aménagement des stocks d'anchois californiens, on évalue l'état du stock en fonction du niveau permettant d'obtenir le rendement optimal équilibré, pour évaluer ensuite les CTA en appliquant des règles simples (McInnis, 1984). La figure 2 représente schématiquement la nouvelle procédure d'aménagement de la CIB (Allen, 1980) et le plan d'aménagement des stocks d'anchois (McInnis, 1984).
Quoique simple en théorie, le calcul d'une CTA par ces méthodes soulève un certain nombre de problèmes qui ne sont pas assez largement reconnus. Le plus évident est qu'elles nécessitent des séries chronologiques de données précises sur la composition par âge ou par taille des captures, sur l'effort de pêche et sur les captures par unité d'effort des diverses composantes de la pêcherie. Ces données font souvent défaut pour les pêcheries des pays en développement et elles n'existent évidemment pas pour les pêcheries en début d'exploitation. Mais le principal inconvénient d'un aménagement fondé sur des CTA n'est apparu que récemment, à savoir qu'il s'accompagne souvent d'une dégradation marquée de la qualité des données. La sous-déclaration des captures sape à la base toutes les techniques d'évaluation des ressources. Les experts scientifiques sont dans l'incapacité totale de faire des évaluations si les données sont inexistantes ou dépourvues de fiabilité. L'ampleur du problème ressort clairement du fait qu'un certain nombre de groupes scientifiques se sont déclarés incapables de calculer des CTA sur la base des données qui leur ont été communiquées (Griffith, 1982; Hoydal, 1984).
Une autre difficulté notable, quoique moins importante, est que, souvent, le personnel scientifique affecté aux estimations annuelles de l'état des stocks des CTA est trop peu nombreux. Hoydal (1984) a examiné la pratique actuelle du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM). Il fait état d'un système extrêmement perfectionné de groupes de travail et de comités qui se réunissent pendant une bonne partie de l'année: une telle concentration de personnel coûte forcément cher.
Dans ce contexte, on peut raisonnablement se demander s'il y a un compromis possible entre le niveau moyen de production recherché et le degré de précision à requérir de l'estimation. Par exemple, si l'on veut que la CTA corresponde au niveau où le rendement maximum équilibré peut être obtenu, il sera nécessaire de surveiller en permanence l'abondance du stock et de revoir régulièrement les CTA. Par contre, si le but de l'aménagement est seulement la capture d'une petite proportion du rendement maximum équilibré, la nécessité de surveiller en permanence et de modifier régulièrement les CTA s'en trouve fortement réduite. Le dosage volume de la production/coûts du contrôle scientifique a rarement été quantifié, mais il y aurait manifestément lieu d'étudier la possibilité d'un contrôle moins fréquent.
Dans les communautés ichtyoloqiques multi-spécifiques, les méthodes classiques d'évaluation de l'abondance des stocks, de la mortalité par pêche et du rendement potentiel se heurtent toutes à de grandes difficultés. En tels cas, si l'on fixe un volume global de production, les problèmes sont liés aux quantités substantielles de captures accessoires et de rejets.
Le problème des captures accessoires est reconnu depuis un certain temps. En particulier, les mesures d'aménagement adoptées dans l'Atlantique nord-ouest, dans le cadre de la CIPAN, sont fondées sur toute une série de CTA individuelles, qui sont toutes assorties de réglementations distinctes sur les captures accessoires. Dans la zone de la CIPAN, ces dernières recommandations ont souvent pour effet que la CTA est impossible à atteindre en raison de la sélectivité des flottilles et des zones où elles opérent (Brown, Brennan et Palmer, 1979). Conformément aux règlements en vigueur dans la pêcherie de sprat de la mer du Nord, les captures accessoires de harengs ne doivent pas dépasser 10 pour cent en poids (CIEM, 1982). L'abondance du sprat diminuant et celle du hareng augmentant, il devient difficile aux pêcheurs de respecter ces règles.
Lorsque les pêcheurs rejettent une partie de leurs prises à la mer, c'est parce qu'ils choisissent de se d'ébarrasser des poissons de moindre valeur marchande afin que leur contingent comprenne uniquement des poissons du type le plus prisé. Le problème n'est pas particulier aux pêcheries multispécifiques, il se pose également dans les cas où l'on prélève un large éventail de classes d'âge d'une unique espèce et où les sujets plus âgés et de plus grande taille ont une plus forte valeur marchande par unité de poids. De fait, on a déjà tenté de réglementer le taux de rejets dans l'Atlantique Nord et les machines de triage (permettant de séparer les poissons de petite taille) sont interdites dans certaines pêcheries.
En l'absence d'attributions, les entreprises de pêche ont tendance à surinvestir dans l'équipement et dans la main-d'oeuvre pour ême d'accroître leur part de la CTA commune. Dans le passé, ce comportement a soulevé de graves problèmes et on peut observer de graves perturbations de la physionomie saisonnière d'une pêcherie lorsque les pêcipitent pour s'assurer leur part du contingent. Souvent, on voit apparaître des bateaux plus grands, dotés de moteurs plus puissants, permettant d'atteindre plus vite les fonds de pêche et d'en repartir plus vite, et d'y opérer avec une plus forte puissance de pêche. La CTA peut être répartie entre plusieurs pays ou à l'intérieur d'un pays donné.
Il y a quatre types principaux de répartition entre plusieurs pays: en premier lieu, lorsqu'il s'agit de pêcheries à accès libre; en deuxième lieu, lorsqu'il y a des stocks partagés; en troisième lieu, lorsqu'il y a des stocks anadromes; en quatrième lieu, lorsque des navires étrangers pêchent à l'intérieur d'une ZEE nationale.
Avant le nouveau droit de la mer, le cas typique était celui des pêcheries à accès libre; mais, depuis son entrée en vigueur et l'instauration des ZEE, les seules pêcheries de ce genre sont celles de quelques stocks de haute mer, tels que les thons.
La Communauté économique européenne offre un exemple unique d'un groupe de pays qui se sont entendus pour mettre en commun leurs ressources halieutiques et agir comme un unique Etat. Les pays de la CEE se répartissent maintenant entre eux leurs ressources communes et ils négocient en groupe avec les autres Etats pour ce qui concerne les stocks partagés.
Il est certes nécessaire de prévoir quelque forme de répartition des CTA entre les pays lorsque les stocks sont partagés, mais l'impossibilité d'appliquer des règles rigides apparaît clairement. Les critères utilisés dans le passé faisaient intervenir les caractéristiques biologiques du stock partagé, notamment l'emplacement des frayères et les routes suivies par les juvéniles et les poissons adultes dans leurs migrations. Ces informations peuvent d'une certaine manière servir de base pour les attributions, mais leur détermination précise suppose évidemment des négociations politiques où d'autres facteurs peuvent avoir un rôle plus important à jouer.
Les pays qui n'ont pas une capacité de transformation suffisante pour débarquer leur CTA à l'intérieur de leur ZEE, peuvent choisir d'allouer une certaine proportion de cette CTA à des navires étrangers.
La cession d'une CTA à des navires é trangers lorsque le stock se trouve entièrement dans la zone de juridiction d'un unique Etat côtier est clairement un droit et une prérogative de ce dernier. Les décisions à prendre sont au nombre de deux: Quelle est la proportion de la CTA à déclarer comme excédentaire par rapport aux besoins de l'Etat côtier et à mettre à la disposition de pêcheurs étrangers? Comment la capture totale à allouer aux pôcheurs étrangers doit-elle être répartie entre divers pays? Dans le passé, cette répartition était effectuée sur la base des antécedents, c'est-aà-dire compte tenu du lieu, de l'époque et de la fréquence des opérations étrangères artérieurement au nouveau droit de la mer. Plus récemment, il semble que les parts aient été accordées en échange de la fourniture de données et d'une coopération dans les domaines de la recherche et du contrôle.
Souvent, les pays envisagent d'attribuer temporairement une CTA à des navires étrangers, jusqu'au moment où ils seront en mesure d'accroître leur propre capacité de transformation. Toutefois, lorsque la ressource présente de fortes fluctuations naturelles, la solution économiquement optimale est souvent de développer l'industrie de la pêche jusqu'à un niveau permettant de satisfaire en permanence la capacité de transformation nationale. L'excédent par rapport à celle-ci sera alors alloué sur une base annuelle à des flottilles étrangères. Celles-ci, sous réserve qu'on leur donne un préavis suffisant et que les droits d'accès temporaires concernent un certain nombre de stocks différents, pourront être intéressées par un tel arrangement. Beddington et Clark (1983) ont étudié de manière assez approfondie les bases théoriques de politiques, de ce type.
Répartition de la CTA à l'intérieur d'un pays
Lorsqu'un pays est le seul propriétaire d'une ressource de poisson, ou lorsqu'il s'est entendu dans le cadre d'une négociation internationale sur sa part d'une CTA, il lui faut répartir celle-ci entre ses groupes nationaux. Le processus peut être très détaillé et très très technique, ou bien conserver un caractère général. Le but visé est souvent double: améliorer la rentabilité des entreprises individuelles et répartir plus équitablement les parts entre les différents groupes de pêcheurs. Le meilleur moyen d'atteindre le premier objectif est d'attribuer à chaque entreprise une proportion de la CTA. De cette manière, rien n'incite les pêcheurs à investir à l'excès dans l'équipement et dans la main-d'oeuvre dans l'espoir de s'assurer une plus large part de la CTA globale. Ce système d'attribution ayant toutefois pour effet de conférer effectivement un droit de propriété à des particuliers, il doit donc être envisagé dans le contexte général de la politique nationale d'aménagement des pêches.
L'attribution de parts à des groupes individuels de pêcheurs peut souvent se faire sur une base géographique. Par suite, le meilleur moyen de déterminer les contingents auxquels ont droit les artisans-pêcheurs est peut-être de répartir la CTA appropriée entre différents sections de la population côtière. On peut de même répartir une CTA entre la pêche industrielle et la pêche artisanale.
Administration de la limitation des captures
Un problème important, déjà évoqué plus haut concerne la nécessité de veiller à l'observation des CTA pour assurer à la fois le rassemblement de bonnes données scientifiques et un aménagement satisfaisant. Les caractéristiques de nombreuses pêcheries font que la mise en application de limites de captures y sera souvent, sinon impossible en haute mer, du moins extrêmement coûteuse. En tels cas, il y aura nettement avantage à choisir le premier point de vente pour surveiller les captures et vérifier que les contingents ont été respectés. On peut noter des analogies entre les débarquements illicites, supérieurs à la quantitée, et la réception de marchandises volées. C'est mamifestement celui qui achète le poisson aux pêcheurs qui est le mieux à même de démontrer qu'il na pas été contrevenu aux réglementations. Il semblerait donc intéressent de le faire participer au système de contrôle, comme cela se pratique dans certaines pêcheries de l'Alaska (Tillion, 1984).
La mise en vigueur de CTA et le rassemblement de données précises aux fins de l'évaluation des stocks ont d'évidentes incidences réciproques. De mauvais résultats passés dans le monde développé ont dété évoqués dans ce contexte. Il est certes indésiderable que les réglementations aient pour effet d'encourager la fraude et que le système de contrôle soit impuissant à la faire cesser.
Le coût de l'application de CTA doit être évalué en fonction des bénéfices à retirer de cette forme de réglementation. Dans de nombreux pays développés, ce coût se révèle extrêmement élevé (Derham, 1984; Schowengerdt, 1984). Les pays en développement auraient eux aussi intérêt à bien peser les avantages à escompter d'un système d'aménagement fondé sur des CTA en fonction des difficultés que soulèvera le financement du système de contrôle.
Quoique la manière la plus évidente de contrôler l'effort de pêche soit de réglementer directement les captures ou la puissance de pêche, les méthodes directes soulèvent un certain nombre de problèmes. En particulier, elles sont compliquées et difficiles à appliquer et, par suite, onéreuses. En outre, elles sont, pour employer l'expression de Caddy (1984b) “avides d'informations”, c'estàdire que, pour administrer correctement ce type de mesures, il est indispensable de recueillr des quantités considérables de données. Des méthodes moins complexes et moins coûteuses peuvent donc aussi présenter de l'intérêt. Nous en examinerons quelques-unes ci-après.
On peut en distinguer deux types. Le premier consiste à interdire la pêche pendant des périodes particulières de l'année. On peut ainsi réussir à protéger des stades particuliers du cycle biologigue d'un stock, par exemple les juvéniles ou les poissons de petite taille. La pêcherie d'anchovetas du Pérou était normalement fermée au début de l'année, à l'époque où les petits spécimens (peladilla) étaient particulièrement abondants.
Quoique les périodes de fermeture de la pêche puissent être efficaces pour restreindre la mortalité par pêche à des stades particuliers de la vie des poissons, leur instauration â titre de mesure générale de contrôle de la mortalité par pêche soulève des problèmes considérables. En effet, si les taux de capture sont élevés en dehors de ces périodes, l'industrie de la pêche sera conduite, en raison de ses caractéristiques économiques, soit à accroître sa capacité de pêche soit à accroître la capacité des navires déjà présents. Une telle situation, si on la laisse se prolonger, peut avoir pour résultat une augmentation de la mortalité par pêche qui pourra atteindre, voire dépasser, les niveaux antérieurs à l'institution d'une période d'interdiction de la pêche.
Les périodes de fermeture de la pêche peuvent également avoir un effet perturbateur sur le système commercial puisqu'elles entraînent une discontinuité de l'offre.
Le second type de la période de fermeture de la pêche est instauré en fonction de la réaction naturelle du stock de poisson aux opérations qu'il alimente. Cette méthode consiste à évaluer le fléchissement du taux de capture avec la progression de la saison de pêche et à fermer la pêche, lorsqu'un taux de capture prédéterminé (correspondant à un certain niveau indicatif de l'abondance du stock, par exemple une biomasse minimale de reproducteurs) est atteint. Les concepts sur lesquelles elle repose ont été formulés par De Lury (1947) et Leslie (1952). Les deux méthodes s'appuient dans une très large mesure sur la corrélation directe entre les captures par unité d'effort et l'abondance du stock et elles ne sont donc pas adaptées aux espèces pour lesquelles cette corrélation est faible.
Les périodes de fermeture de la pêche de ce type ont également tendance à entraîner une surcapitalisation du genre décrit plus haut. Les taux de captures élevés au début de la saison incitent les pêcheurs à de gros investissements en biens d'équipements pour accroître leur part de la production finale.
Une mé thode analogue de régulation de l'effort de pêche intéressant des stades particuliers du cycle biologique d'une espèce donnée consiste à fermer la pêche dans une zone géographique particulière. Les exemples sont nombreux dans les pays développés; citons, typiquement, “l'enclos” du tacaud norvégien autour des îles Shetland.
Souvent, la fermeture de certaines zones permet de protéger de la mortalité par pêche certains stades du cycle vital, mais il se peut que ce soit au prix d'une intensification de l'effort de pêche visant d'autres groupes d'âge. Il importe donc d'évaluer l'effet global de ces mesures de fermeture sur la dynamique du stock. Par exemple, la protection des groupes d'âge zéro et un risque de ne pas assurer une protection appropriée du stock de reproducteurs lorsque les taux de mortalité par pêche dans les autres groupes d'âge prégénésiques sont élevés.
Dans certains cas, la protection de certaines zones peut être extrêmement utile, par exemple pour proteger en partie le stock reproducteur, ce qui permet de le sauvegarder effectivement, avec les avantages correspondants sur le plan de la conservation.
Une application particulière du système de fermeture de la pêche, dans certaines zones qui existe dans un certain nombre de pays en développement, est celle de la “ceinture côtière”. Ce mode de réglementation a pour but de mettre les artisans-pêcheurs à l'abai de la concurrence des chalutiers qui opèrent typiquement très à l'intérieur des limites normales de la pêche artisanale (Khoo, 1980; Pathansali et Jothy, 1974). Il est clair que ce type de contrôle repose sur une connaissance détaillée du cycle biologique du stock concerné. Il est, par exemple, tout à fait inutile si le poisson a tout d'abord été exploité en haute mer par les flottilles de pêche industrielle et ne migre que plus tard à l'intérieur de la ceinture côtière. Même lorsque ce n'est pas le cas, l'effort de pêche industrielle a tendance à se concentrer sur les bords de la zone côtière (Marr, 1982). Une surveillance et un contrôle étroits sont habituellement nécessaires pour assurer l'efficacité des mesures de fermeture, de la pêche dans des zones particuliéres.
Observations
L'un des avantages de l'instauration de périodes de fermeture de la pêche et, si elles sont relativement é tendues, de zones de fermeture de la pêche, est que ce type de mesure est relativement facile à mettre en application. En oarticulier, la surveillance aérienne associée à des patrouilles maritimes peut être un moyen économiquement avantageux de veiller à l'observation des réglementations (Derham, 1984).
Traditionnellement, l'une des principales méthodes de contrôle de la mortalité par pêche est la réglementation du maillage. Ses aspects théoriques ont été éclaircis par Beverton et Holt (1957) et peuvent être résumés de facon simple: l'utilisation d'un filet à maille plus grande permet aux jeunes posissons de s'échapper et donc de grandir et contribuer à la biomasse du stock les années suivantes.
L'un des problèmes liés aux mesures de réglementation du maillage est que, pendant la période consécutive à leur introduction, les taux de capture diminuent. En pratique, cela signifie que l'on demande aux pêcheurs de faire un sacrifice dans le présent pour en recueillir les fruits dans l'avenir. Cette approche peut eêtre ou ne pas être économiquement optimale pour les pêcheurs concernés et elle risque donc d'être mal vue si elle se traduit par un coût actualisé net pour l'individu. Dans de telles situations, il n'est que trop facile aux pêcheurs de tourner les réglementations de diverses manières. En l'occurence, le contrôle se révèlera d'autant plus difficile et onéreux.
La rapidité avec laquelle les bénéfices de la réglementation du maillage seront recueillis est fonction des caractéristiques biologiques de l'espèce en cause. Pour les espèces à vie longue et à faible taux de mortalité, il faudra plusieurs années, alors que pour les espèces à vie courte quelques mois pourront suffire.
La réglementation du maillage soulève une autre difficulté: bien que les bénéfices escomptés soient faciles à calculer, ils sont extrêmement difficiles à mettre en évidence en termes de modifications de la taille du stock ou d'augmentation des rendements. La raison en est que les fluctuations naturelles du recrutement dépassent de beaucoup les modifications escomptées des rendements et de la taille du stock, et qu'elles peuvent donc masquer les bénéfices. En conséquence, il s'agit presque d'avoir la foi. Communiquer cette foi à une communauté de pêcheurs peut être difficile, mais n'en est pas moins très important car les pêcheurs disposent de nombreux moyens de circonvenir les réglementations (Thompson et Ben Yami, 1984).
La réglementation du maillage donne d'assez bons résultats lors qu'il s'agit de trancher entre les désirs de la pêche industrielle et ceux de la pêche pour la consommation humaine. L'interdiction des filets aà petit maillage peut avoir pour effet de mettre fin à une pêche industrielle. C'est ce qu'on a pu constater dans diverses parties du monde, etsurtout dans l'Atlantique Nord (Jones, 1984).
Dans les pêcheries multispécifiques où opérent des chalutiers, comme il en existe typiquement dans les zones tropicales, par exemple en Malaisie, en Indonésie et en Thaïlande, la réglementation du maillage soulève une difficulté majeure. En effet, les espèces capturées sont nombreuses et, conformément àla théorie simple de Beverton et Holt, il devrait y avoir un maillage optimal pour chacune. Un maillage unique sera donc sub-optimal pour la majorité d'entre elles. Cet avertissement ayant été donné, il n'y en a pas moins des avantages éevidents à examiner le problème de la taille de début de capture pour les pêcheries de ce type. Dans le golfe de Thaïlande, on a observé une augmentation soutenue de la proportion de poissons de petite taille dans les captures, ce à quoi on pourrait remédier dans une certaine mesure en utilisant des chaluts à maillage plus grand (Pauly, 1979a). Notons enfin que l'on se heurte àdes problèmes analogues dans les pêcheries multi-spécifiques de l'Atlantique Nord, quoique les espèces en cause soient en nombre très inférieur.
Théoriquement, le contrôle direct de l'effort de pêche ou de la mortalité par pêche par l'institution d'un système de licences est un moyen efficace d'assurer la conservation d'un stock de poissons. De fait, les considérations théoriques sur la dynamique des espèces exploitées mènent à la conclusion qu'il y a des avantages considérables à contrôler de cette manière l'exploitation des ressources renouvelables (Gulland, 1969; Clark, 1979; Beddington et May, 1977). L'idée fondamentale est que le niveau des captures change automatiquement avec la taille du stock, lorsque l'on applique un effort d'un niveau déterminé. Ou, encore plus explicitement, on pense qu'un niveau d'effort déterminé entraî ne un niveau déterminé de mortalité par pêche. En conséquence, les modifications de l'abondance d'un stock produisent des modifications des quantités capturées. En d'autres termes, il s'établit une rétroaction qui devrait assurer que le stock a toujours tendance à revenir vers son état d'équilibre. C'est làla théorie. La pratique est assez différente.
L'un des grands problèmes est que l'effort n'est pas l'unité invariante dans le temps, non divisée, des modèles simples. Typiquement, l'efficacité des entreprises de pêche a tendance à évoluer; elle s'améliore avec l'utilisation de meilleurs engins et le rassemblement de meilleures informations. Les étalonnages appropriés de l'efficacité de l'effort de pêche ne peuvent être effectués qu'après coup lorsque les taux de capture peuvent être comparés avec différents niveaux d'abondance des stocks enregistrés dans le passé. En conséquence, lorsqu'il s'agit de contrôler l'effort de pêche, on voit souvent les administrateurs tenter sans succès de supprimer le décalage avec le progrès technologique de la flottille de pêche. D'autres facteurs viennent compliquer la situation, à savoir, la composition des flottilles de pêche, au sein desquelles les différentes unités ne sont souvent pas comparables, et les captures accessoires qui s'ajoutent aux espèces visées.
Dans de nombreuses pêcheries, notamment celles d'espèces vivant en bancs, les avantages théoriques d'un contrôle de l'effort de pêche sont plus sérieusement réduits par la mauvaise corrélation entre les taux de capture et la taille du stock, c'esà-dire qu'un niveau déterminé d'effort ne conduit pas à un niveau déterminé de mortalité par pêche.
En dépit de ces difficultés, le contrôle direct de l'effort de pêche dans le cadre d'un système de licences peut être un moyen de contrôler la mortalité totale par pêche. En tant qu'instrument de conservation des stocks, il n'a de chances de succès que s'il est introduit à des stades assez précoces du développement d'une pêcherie. Trop souvent, il aété instauré alors que la capacité de pêche était déjà excessive et que son intérêt sur le plan de la conservation s'en trouvait réduit d'autant. Ses exemples caractéristiques seront présentés plus loin.
Lorsque l'on prend la décision d'instituer un programme de licences, une série de questions sont posées aux responsables de l'aménagement. Nous les examinerons ci-après.
Normalement, les experts scientifiques auront été en mesure de déterminer approximativement le rendement potentiel du stock. Dans une pêcherie en début d'exploitation, ces calculs reposeront souvent sur quelque règle empirique de type simple, par exemple celle proposée par Gulland (1970). Selon celle-ci, une indication approximative du rendement maximum équilibré (MSY) peut être obtenue en appliquant la formule: MSY =½ MB, où M est le coefficient de mortalité naturelle du stock et B sa biomasse inexploitée. En général, on a constaté que cette formule particulière surestime le potentiel du stock, mais les modifications suggérées par Beddington et Cooke (1983) permettent de s'en approcher davantage en utilisant des données normalisées recueillies au cours de prospections.
Le responsable de l'aménagement peut alors, sur la base de taux de capture simples, calculer combien il faudra de bateaux pour obtenir ce MSY. A ce stade, il y aura des avantages considérables à admettre que l'efficacité de la flottile augmentera avec le temps. Par conséquent, les calculs devront rester en-deca des des probabilités, en sorte de ne pas surestimer le nombre de bateaux nécessaires pour prélever le MSY. Le résultat obtenu devrait indiquer le nombre maximum de licences qui pourront être octroyées. Le responsable de l'aménagement pourra bien sûr, pour des raisons sociales ou économiques, décider d'en délivrer beaucoup moins.
La situation se complique s'il y a d'un seul type de bateau à prendre en considération, mais la solution est assez évidente. Si l'on postule un taux de capture maximum pour chaque type de bateau, on pourra envisager des combinasions appropriés de licences, sous réserve que la capture maximale prévue ne dépasse le MSY.
Rien n'oblige évidemment à délivrer le maximum de licences. L'administrateur pourra tenter de rester au-dessous du plafond et attendre, pour augmenter le nombre de licences, qu'il se soit accummulé davantage de données sur la pêcherie et sur le stock de poissons. Peut-être essayera-t-il aussi pour des raisons économiques ou autres de faire fonctionner la pêcherie à un niveau très inférieur au MSY. Précisons que des calculs analogues seront nécesarires si una flottille étrangère doit être autorisée à pêcher dans la ZEE d'un pays.
Il est rare que des systèmes de licences restrictifs soient instaurés avant que la flottille soit devenue assez imposante par rapport à la ressource disponible. L'un de ces cas exceptionnels est celui de la pêcgerue de crecettes située au sud de l'Australie où ce mode de contrôle a été mis en vigueur en mars 1968, deux mois seulement après les premières captures commerciales. Il se trouvait que d'autres pêcheries de la même zone étaient fortement surcapitalisées, si bien que l'on se rendait compte qu'il faillait faire preuve de prudence en limitant l'expansion des flottilles (Bain, 1984). Plus communes sont les situations oùde nombreux pêcheurs et administrateurs des pêches s'accordent à reconnaître qu'il serait utile de réduire la taille des flottilles.
Dans beaucoup de pays (Norvège, Etats-Unis d'Amérique, Canada et Australie), les conditions d'attribution de licences sont telles que les flottilles autorisées à opérer sont excessivement grandes. Les programmes de réduction des flottilles (rachat, vente au rebut) n'ont souvent pas d'objectif précis quant à la taille à laquelle elles doivent être ramenées. Dans quelques cas, l'effectif souhaitable des navires est déterminé sur la base de considérations telles que la conservation des ressources de poisson, le maintien de l'ordre dans les activités de pêche, le nombre d'unités déjà présentes dans la pêcherie, et les aspects administratifs et financiers (Asada, 1973). Le calcul du nombre souhaitable de bateaux exige, au minimum, de bonnes donnes données sur l'effort de pêche et sur les stocks biologiques et si possible aussi de bonnes données sur les conditions économiques et sociales dans le secteur de la pêche. En leur absence, comme on peut le voir en Malaisie, il devient politiquement presque impossible de limiter la taille des flottilles (Majid, 1984).
Un type très spécial de programme de limitation de l'effort de pêche par un système de licences est la suspension des nouvelles entrées. Les moratoires sont utilisés lorsqu'une réduction rapide du stock de poisson crée une atmosphère de crise que l'on estime seulement temporaire. Ils représentent habituellement le premier stade d'un système de licences permanent; ils sont aussi une forme de réaction immédiate aux crises dont on prévoit qu'elles exigeront des changements structurels, lorsqu'aucune décision n'a encore été prise quant à la politique à long terme.
Il y a des raisons valables d'utiliser un moratoire. Par exemple, la mise en place d'un programme permanent d'un type qui n'est pas familier aux pêcheurs est souvent politiquement difficile, alors qu'il est facile d'annoncer que tous les pêcheurs présents sont autorisés à poursuivre leurs opérations, mais que les nouveaux entrants devront attendre quelque temps. Néanmoins, ce mode d'intervention a fréquemment de graves effets indésirables. Aux Etats-Unis d'Amérique, par exemple, le Maine et le Massachusetts ont réagi à la surcapitalisation de leurs pêcheries de langoustes en tentant de limiter les entrées. En 1975, le Maine a bloqué le nombre de licences octroyées et il a essayé de mettre sur pied un système permanent de restriction. Pour rendre cette mesure politiquement acceptable à l'intérieur de l'Etat, il fallait faire une discrimination à l'encontre des non-résidents, mais celle-ci n'a ensuite pas été jugée acceptable par les cours fédérales. La question a donc été abandonnée. Il semble toutefois qu'en entamant simplement des débats à ce sujet on ait déterminé un net accroissement de la participation à la pêcherie de langoustes et qu'au terme des délibérations cette participation ait diminué. Sur une note parallèle, un moratoire sur les nouvelles licences de pêche à la langouste a été adopté au Massachusetts en 1975. Mais, si le nombre de licences octroyées en 1975 est resté pratiquement le même qu'en 1974, le nombre de titulaires de licences déclarant les quantités qu'ils débarquaient est passé de 876 à 1.201. L'effort de pêche s'est ensuite intensifié et le nombre de casiers à langoustes a augmenté de 50 pour cent entre 1974 et 1977 (Smith, 1978). Ces chiffres permettent de conclure, comme on l'a fait en bien d'autres endroits que, si l'on se contente d'adopter un moratoire sur le nombre de personnes autorisées à operér dans une pêcherie, l'effet à court terme sera un accroissement de l'effort de pêche, avec des répercussions négatives sur la rentabilité économique, la conservation des ressources et, probablement, la justice sociale.
Les systèmes de licences existant dans le monde sont très variés et reflètent les conditions sociales, économiques et politiques, ainsi que les possibilités d'exploitation de différents espèces de poissons. La nature précise de ces facteurs influence le degré de rigueur des critères d'octroi de licences. En outre, plus le programme prévoit de restrictions, plus il permettra d'atteindre de buts en matière de conservation, de rentabilité économique et d'équité, mais plus il sera coûteux et long.
Le programme japonais de limitation de l'effort de pêche par un régime de licences qui a été progressivement mis au point au cours du vingtième siècle, offre un bon exemple de système plus complexe. Il est représentatif de facteurs sociaux, économiques et politiques qui, en même temps que les caractéristiques des ressources de poisson accessibles à cet Etat insulaire, ont contribué à lui conférer un rôle important pour la capture, la transformation et la consommation des produits marins. Dans les débuts, le système de licences visait principalement à protéger les nombreux pêcheurs côtiers utilisant des techniques de capture relativement simples de la concurrence d'une flottille croissante de grands chalutiers plus puissants. Il a ensuite connu un développement ininterrompu axé sur d'autres objectifs tels que la réduction de la concurrence et la prévention des litiges entre les différents groupes de pêcheurs hauturiers, la stabilisation des conditions de pêche, le maintien de la rentabilité, la conservation des ressources et la prévention des litiges internationaux (Kasahara, 1972).
Un système complexe de droits et de licences de pêche est un élément essentiel de l'approche japonaise de l'aménagement des pêches, où il a un peut-être encore plus important que dans n'importe quel autre pays au monde. Le système de licences permet de contrôler les activités menées dans chaque pêcherie. Les conditions restrictives intéressent le nombre total de licences à délivrer la taille des bateaux à utiliser la zone de pêche, la méthode de pêche et, souvent, les espèces à capturer (Kasahara, 1972). Le programme japonais s'intéresse également de plus près aux pêcheries polyvalentes et multispécifiques que les programmes d'autres nations. Par exemple, la limitation de l'effort de pêche à la senne coulissante, qui est applicable conjointement aux sardines, aux maquereaux et aux chinchards, est le principal élément du système de réglementation des opérations portant sur des stocks qui effectuent leurs migrations dans la même zone et dont les fluctuations de l'abondance semblent présenter des rapports étroits (Asada, 1973). Le caractère détaillé du système de licences est l'expression non seulement de la complexité des opérations intensives menées par le Japons dans le monde entier, mais aussi du fait que ce pays recourt relativement peu à d'atres formes de réglementations en comparaison avec d'autres grands pays pêcheurs.
D'autres nations se conforment à beaucoup de ces mêmes principes. Par exemple, le système de licences malaisien réglemente la taille des bateaux opérant dans des zones déterminées. La zone allant de 5 à 12 milles du littoral est réservée aux chalutiers et aux petits senneurs exploités par leurs propriétaires, tandis que les eaux qui s'étendent entre 12 et 30 milles des côtes sont réservées aux grands chalutiers et senneurs, ainsi qu'aux bateaux utilisant d'autres engins de pêche, dont les propriétaires et exploitants sont tous des malaisiens. Les flottilles étrangères, qu'il s'agisse d'entreprises mixtes ou de bateaux sous contrat, peuvent opérer à l'intérieur de la ZEE, mais doivent se tenir à plus de 30 milles du rivage (Majid, 1984).
En Alaska, les licences délivrées aux pêcheurs concernent spécifiquement une espèce ou un groupe d'espèces étroitement apparentées, un type d'engin et une zone. Avec un moindre degré de précision, le système de réglementation risquerait d'être déjoué par d'importantes redistributions de l'effort de pêche. Beaucoup de pêcheurs de l'Alaska sont extrêmement mobiles et sont tout à fait capables de transférer leurs activités vers une zone très distante de celle où ils opéraient précédemment. Ce système restrictif a des inconvénients économiques évidents. Ils sont toutefois réduits dans une certaine mesure par le fait que les pêcheurs peuvent se faire délivrer plus d'un type de licence, ce qui leur permet d'opérer avec différents types d'engins ou dans plusieurs zones.
Il faut souvent faire preuve de beaucoup de discernement si l'on veut que le système de licences mette un terme à l'accroissement de l'effort de pêche effectif. Si la limitation par ce moyen du nombre de navires dans le cadre d'un programme de réduction de la flottille a pour effet d'accroître la rentabilité, les propriétaires des bateaux restants s'efforceront d'augmenter leur part de la ressource en investissant dans un bateau plus grand ou dans des engins additionnels. Si les licences sont délivrées aux pêcheurs plutôt qu'aux bateaux, le même phénomène se produira -chaque pêcher restant investira pour accroître sa puissance de pêche effective. Ainsi donc, le “gavage” de capitaux (la tendance à accroître la proportion de dépenses d'investissement en faveur de la composante de l'effort de pêche qui a été limitée, quelle qu'elle soit), la “réinfiltration” (la tendance de l'effort de pêche effectif à remonter lorsque l'effort nominal est réduit) et expressions analogues sont le reflet pratique de la théorie économique selon laquelle, s'il y a trois inputs ou davantage dans un processus productif, et que l'un d'eux n'est pas tarifé (le poisson dans la mer) et qu'un autre est réduit alors que la valeur du produit reste constante ou continue d'augmenter, alors les entreprises qui cherchent à maximiser leurs profits auront tendance à accroître leur utilisation d'un ou davantage des autres inputs.
Les bénéfices que procure sur le plan de l'efficacité économique la limitation de l'effort par un système de licences ont tendance à se dissiper dans le temps: ce fait est reconnu par les administrateurs des programmes de licences dans de nombreux pays. Par exemple, lorsque les autorités de la Colombie britannique ont noté que les bateaux autorisés en nombre limité à pêcher le saumon avaient tendance à être remplacés par des bateaux plus grands, elles ont promulgué des restrictions supplémentaires et prescrit le remplacement tonne par tonne; autrement dit, si l'on veut introduire un nouveau bateau deux fois plus grand que les précédents, il y a lieu de retirer deux et non pas un seule de ces derniers. Des dispositions additionnelles ont limité la possibilité qu'avaient les bateaux titulaires de licences de se reconvertir à un type d'engin différent de celui qu'ils utilisaient antérieurement et ayant une plus grande puissance de pêche par unité de taille.
Le Japan a également dû réagir lorsque les propriétaires de bateaux ont essayé d'en utiliser de plus grands dans les pêcheries à accès réglementé. Pour contrôler cette tendance, les autorités japonaises ont délivré les licences par catégories de tonnage. Il n'est pas surprenant que la grande majorité des unités de la catégorie 20 à 40 tonnes brutes aient alors jaugé 39,9 tonnes. Quelquefois, la tendance à maximiser la capacité de pêche des bateaux de taille conforme aux conditions de la licence a constitué une menace pour la santé, la sécurité et le confort de l'équipage, comme par exemple lorsque l'on a réduit l'espace réservé aux cabines au profit des cales (Keen, 1973). L'attitude complaisante du gouvernement à l'égard de l'industrie de la pêche désireuse de perfectionner les navires pour faire place à de nouvelles technologies et utiliser de nouvelles techniques de pêche a eu pour effet de porter la capacité de pêche effective à un niveau supérieur à celui qui aurait pu être autorisé, sans cela.
En réponse à l'évolution des technologies et des possibilités de pêche, les propriétaires de bateaux ont été autorisés à remplacer les vieilles unités par de nouvelles entrant dans la même catégorie de taille ou à construire de nouveaux bateaux plus grands conformément au “système de supplément de tonnage” (Asada, 1973). Par exemple, si le propriétaire retirait deux thoniers de 140 tonnes pêchant en haute mer, une licence pouvait lui être délivrée pour un seule thonier de 280 tonnes (en fait même un peu plus grand, les tonnages autorisés étant calculés sur la base du maximum dans chaque catégorie de capacité). Le point important à faire ressortir ici est que, dans les périodes où la pêche était bonne, les tonnages concédés sous licence changeaient de mains à bons prix. Par exemple, la valeur d'échange du tonnage supplémentaire pour les thoniers hauturiers pêchant la bonite à ventre rayé, qui était de 100 dollars la tonne en 1955, passa à environ 500 dollars la tonne en 1959 pour approcher 1000 dollars la tonne en 1960 (Keen, 1973). Ces prix font apparaîte la valeur économique d'un système de licences restrictif et suggèrent qu'il contribue à rendre profitable l'industrie de la pêche.
Dans certains pays, les licences doivent être délivrées par les pouvoirs responsables des pêches maritimes. Dans d'autres, le choix de l'organe administratif peut être assez souple. En général, plus il y a de questions de haut intérêt national à prendre en considération plus l'administration compétent est proche du pouvoir central, tandis que plus grande est la variabilité des conditions locales, plus les décisions sont décentralisées.
Au Japon, les licences de pêche sont délivrées soit par le Ministère de l'agriculture et des forêts, soit par les gouverneurs des préfectures. Le premier type de licences concerne des pêcheries dont le gouvernement central a décidé qu'elles exigent un contrôle au niveau national. Ce dernier se justifie pour les raisons suivantes: grande taille des bateaux employés, vaste superficie couverte par leurs opérations, existence d'accords de pêche internationaux et nature des founds de pêche (Asada, 1973). lesquelles le Ministre fixe le nombre maximum de navires qui pourront être autorisés à opérer par chaque préfecture, soit des pêcheries que les gouverneurs des préfectures ont pris eux-mêmes l'initiative de réglementer en vue de coordonner les opérations de pêche dans leurs circonscriptions.
Les Etats-Unis d'Amérique sont un autre pays où les licences sont délivrées à plus d'un niveau de compétence administrative. Dans la plupart des cas, elles sont octroyées par les différents Etats, afin de permettre un maximum d'adaptation aux conditions locales. Toutefois, les licences pour l'exploitation des surf clams (Spisula solidissima) de l'Atlantique sont délivrées par le gouvernement fédéral parce que d'autres méthodes de limitation de l'effort de pêche sur cette ressource hauturière s'étaient révélées insuffisantes et que les Etats n'avaient pas été en mesure de coordonner eux-mêmes le système de licences.
Dans de nombreux pays, une des difficultés qui empêchent qu'un programme soit politiquement accepté d'emblée est liée aux conditions initiales de recevabilité. Plus nombreux sont ceux qui craignent qu'eux-mêmes, leurs matelots ou leurs enfants ne soient exclus, plus grande est la résistance. Par ailleurs, plus il est facile d'obtenir une licence, moin bien le programme réussit à réduire la surcapacité.
Les Etats-Unis d'Amérique offrent un exemple d'une approche trop peu énergigue. Dans un programme de limitation de la pêche du saumon en Californie, les conditions initiales d'obtention d'une licence étaient établies selon des normes très souples. Fondamentalement, une personne remplissait les conditions d'admissibilité si elle avait débarqué un saumon pendant l'une quelconque des six années antérieures au programme ou si elle possédait un bateau en construction pendant une partie de cette période de référence, ou encore si elle avait de bonne foi un bateau destiné à pêcher le saumon. Un autre critère était également la collaboration au débarquement d'un saumon. On prévoyait que ce programme aurait pour effet de réduire l'effectif des pêcheurs titulaires de licence, mais celui-ci a en fait augmenté pendant la première année. Depuis cette époque, les normes à satisfaire pour conserver une licence sont devenues beaucoup plus rigoureuses, à la demande des pêcheurs.
Dans la plupart des programmes de contrôle de ce type, les licences sont initialement attribuées sur la base des quantités débarquées dans le passé. La préférence accordée à ceux qui pêchaient déjà auparavant s'explique en grande partie par des considérations d'équité. Par exemple, beaucoup de pêcheurs ne jugeraient pas équitable que celui qui a une expérience professionnelle de toute une vie soit privé de son travail au profit d'une personne dépourvue d'expérience antérieure.
Les données rétrospectives sur les quantités débarquées sont quelquefois difficiles à recueillir et à interpréter. Il faut notamment décider si l'historique doit être fait uniquement sur la base des débarquements de l'espèce considérée dans la zone en cause, ou s'il faut tenir compte aussi des débarquements d'autres espèces dans cette même zone ou des débarquements de l'espèce considérée dans une zone plus vaste. Par exemple, dans la pêcherie de saumon de Colombie britannique, la flottille devait être réduite grâce à l'introduction d'un système restrictif limitant l'octroi de licences ordinaires à ceux qui participaient dans une mesure importante à l'exploitation du saumon et prévoyant l'élimination progressive des petits producteurs sur une période de dix ans. Ultérieurement, les pêcheurs ayant des antécédents d'exploitation du flétan, mais n'ayant pas récemment débarquéde saumon, furent inclus dans la catégorie des licences ordinaires. Cet adjustement était certes adapté à la situation et il était probablement équitable, mais il a aussi rendu plus difficile la réduction de la flottile.
Un taux de chômage extrêmement élevé et le caractère limité des autres perspectives économiques, avec les problèmes sociaus connexes, ont conduit à réserver un traitement spécial aux pêcheurs aborigènes de l'Amérique du Nord (Pearse, 1982) et aux artisans-pêcheurs opérant dans les eaux côtières en Malaisie (Majid, 1984). La décision de favoriser les artisans-pêcheurs est quelquefois incompatible avec une préférence pour les pêcheurs professionnels à temps complet, laquelle apparaît dans l'obligation de débarquer des quantités importantes pour avoir initialement droit à une licence et/ou pour conserver une licence valide. La raison en est que beaucoup d'artisans-pêcheurs se livrent à plusieurs types d'activités pour survivre: ils pêchent un peu, font un peu d'agriculture, fabriquent des produits artisanaux ou rendent des services aux touristes, etc.
Dans de nombreux pays, il existe des offices ou comités de recours chargés de trancher les cas spéciaux quant aux conditions d'obtention d'une licence. Dans certains d'entre eux, les pêcheurs en font directement partie; dans d'autres, ils apportent seulement une aide consultative, un judgement étant considéré comme plus équitable lorsqu'il est rendu par une tierce partie non intéressée. Dans l'un et l'autre cas, les pêcheurs sont en général d'avis qu'il est statué équitablement sur des questions telles que les conditions d'ouverture du droit, les conditions d'utilisation de la licence, la transférabilité de la licence, etc. Toutefois, les jugements rendus dans une optique d'équité sont souvent fonction de la manière dont on définit les groupes affectés du moment. On insiste beaucoup sur la participation du public pour assurer la faisabilité politique.
Diverses procédures sont utilisées pour permettre aux particuliers d'obtenir des licences après qu'un programme, a été instauré. L'une d'elles consiste à autoriser le transfert des licences, soit librement sur le marché, soit par des voies officielles. Un argument en faveur de la transférabilité des licences est qu'un pêcheur qui travaille longtemps et dur doit être habilité à transmettre ce privilège à d'autres membres de sa famille ou à retirer lui-même un bénéfice de la vente de sa licence. D'autre part, si les licences ne sont pas transférables, la réduction de la flottille se fera automatiquement à mesure que les titulaires prendront leur retraite, mourront ou changeront d'activité.
Au Japon, les licences ne sont pas délivrées à perpétuité. Toutefois, la majorité des pêcheurs n'ont pas à en craindre la perte, car l'autorité qui les octroie donne la priorité absolue à ceux qui, opérant déjà dans la pêcherie en cause, peuvent démontrer qu'ils respecteront les lois et réglementations concernant les opérations et le personnel employé, que leurs bateaux sont conformes aux spécifications techniques et qu'ils possèdent un capital suffisant pour se livrer à la pêche. Le Japon est aussi l'un des rares pays qui a réussi à réduire notablement la taille de quelques-unes de ses flottilles opérant sous licence. Toutefois, les plus fortes réductions ont été obtenues en accordant en priorité les licences prévues pour des pêcheries à développer aux bateaux et aux pêcheurs qui renonçaient à leurs licences dans des pêcheries où il y avait une surcapacité. Par exemple, la forte réduction des flottilles de chalutiers dans la mer de Chine orientale pendant les années cinquante a été obtenue en développant les flottilles de palangriers-thoniers et transformant les chalutiers pour la pêche au saumon (Kasahara, 1973).
Un régime de licences restrictif est inefficace lorsque l'on possède peu de données sur les pêches et peu de résultats de recherches. Par exemple, la mise en application d'un système de ce type s'est révélée difficile en Malaisie, en partie parce que l'on manquait de données de bonne qualité et en partie à cause de la difficulté sociale et politique de prendre des mesures sur la base des informations disponibles. Les pêcheurs vendent leurs prises à quelques centaines d'intermédiaires qui ont un haut degré de contrôle sur cette production. Les bateaux sont déchargés aux installations des intermédiaires ou sur la plage, ou bien le poisson est transbordé en mer sur des bateaux venant de Singapour. Le gouvernement a tenté de centraliser les débarquements dans ses installations, mais les pêcheurs ne les utilisent pas parce qu'ils ont peur des menaces que font peser sur eux les intermédiaires; c'est là ce que rapporte Ibrahim Mohammed, cité par Saila et Roedel (1979). En conséquence, les seules données statistiques disponibles sont celles recueillies par sondage aux points de débarquement. Majid (1984) fait état d'un certain nombre d'autres zones dans lesquelles les informations sont rares ou font complètement défaut. Etant donné cette pénurie de données, les administrateurs ne sont pas en mesure d'estimer avec sûreté le nombre de licences à délivrer par pêcherie et par zone. Ils ne sont pas non plus à même d'établir une classification appropriée des bateaux selon les zones, ni de suggérer d'autres techniques de pêche là où il y a lieu d'interdire les techniques destructrices, ni de mettre au point d'autres mesures qu'ils estimeraient nécessaires.
Beaucoup de pays attendent avec trop d'impatience qu'un système de licences restrictif produise des résultats et ils en escomptent rapidement des bénéfices élevés pour un faible coût. Mais les programmes de licences solidement en place se sont développés lentement par approximations successives. Dans les premiers stades, les problèmes de mise en application peuvent être particulièrement difficiles. Le Japon s'est jadis heurtè à la même diffifulté que récemment la Malaisie (Asada, 1973; Majid, 1984), à savoir la présence de nombreux bateaux en situation irrégulière, dépourvus de licences, dans certaines pêcheries et le manque de soutien politique pour appliquer les mesures prévues par les lois à l'encontre de ces bateaux. Dans les deux cas, des exceptions spéciales ont été faites et des licences ont été déliverées aux flottilles illicites, après quoi des programmes répressifs plus énergiques ont été mis vigueur à l'encontre des bateaux qui opéraient sans licence après l'ajustement du système. On voit donc que les pays qui instaurent des régimes de licences pour limiter l'effort de pêche doivent s'attendre à certaines difficultés qui font normalement partie de la mise en oeuvre d'une nouvelle approche administrative.
L'analyse ci-dessus des systèmes de licences restrictifs concernait uniquement les mesures prises par un pays à l'égard de ses propres pêcheurs. Toutefois, beaucoup de pays côtiers déliverent également un nombre limité de licences à des pêcheurs étrangers opérant dans la ZEE nationale. En cela, ils appliquent essentiellement le principe selon lequel il est nécessaire d'octroyer des permis ou des licences aux bateaux étrangers si l'on veut les contrôler. D'autres dispositions restrictives, telles que l'attribution de CTA, ne peuvent être efficaces si le nombre de bateaux étrangers est inconnu. La présence de bateaux en infraction ne peut être découverte qu'en utilisant des navires ou des avions (Chappel, 1984).
La délivrance d'une licence à un bateau étranger est souvent associée à d'autres conditions: présentation de rapports et tenue de relevés statistiques (Bain, 1984; Chappel, 1984). Si ces données sont précieuses un autre avantage du système est que les pêcheurs, nationaux ou étrangers, sont incités à observer les réglementations lorsque les infractions peuvent entraîner la perte d'une licence (Tillion, 1984). Il offre un moyen légal commode d'arrêter des opérations de pêche au moment approprié, par simple suspension de la licence (Derham, 1984).
Les gouvernements recouvrent de l'argent des pêcheurs, pour beaucoup de raisons; mais les pêcheurs reçoivent aussi de l'argent ou bénéficient de réductions d'impôts, et cela de diverses manières. Si ces mesures monétaires ont rarement pour objet la régulation de l'effort de pêche, elles n'en influencent pas moins les pêcheurs. Dans la présente section, nous examinerons celles qui les touchent directement. Nous laisserons de côté l'influence très importante, mais indirecte, des mesures monétaires visant les transformateurs de poisson, les ports, les chantiers de construction navale, etc. Toutefois, tout impôt réduisant le prix payé aux pêcheurs a tendance à opérer comme une mesure d'imposition des pêcheurs eux-mêmes; toute subvention, par exemple en vue d'améliorer des installations portuaires, qui a pour effet de réduire les coûts pour les pêcheurs ou de rendre les pêcheurs plus efficaces a tendance à opérer comme une mesure de subventionnement des pêcheurs.
Les pêcheurs contribuent au revenu de l'Etat de plusieurs manières. Celui-ci peut percevoir des redevances proportionnelles au volume ou à la valeur des captures, d'un montant variable selon les espèces ou les caractéristiques des quantités débarquées. Des droits de licence doivent être acquittés pour les engins, les bateaux-et la personne physique des pêcheurs (Ben-Yami, 1984). Ils peuvent varier en fonction des caractéristiques des engins et des bateaux, ainsi qu'en fonction des zones, des groupes ethniques et de nombreux autres facteurs, comme il a été dit à la section 3.3. Les pêcheurs sont également assujettis à l'impôt sur le revenu des particuliers, à l'impôt foncier qu'ils payent à l'administration locale; à la taxe sur le carburant, à l'impôt sur les ventes, à l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, etc. S'ils commettent des infractions aux règlements de pêche, ils payent également des amendes. Outre leurs contributions en numéraire, les pêcheurs peuvent également apporter des contributions en nature, par exemple, en nourrissant les observateurs du gouvernement se trouvant à bord de leurs bateaux et en participant aux travaux de maintien en état des pêcheries.
Les administrateurs des pêches omettent souvent les impôts lorsqu'ils examinent les principales techniques d'aménagement des pêches, parce qu'ils sont habituellement perçus dans un autre but que la régulation de l'effort de pêche et que leur administration relève d'autres organes du gouvernement. Celui-ci à tendance à en fixer le montant conformément aux critères d'équité appropriés pour le pays. L'un de ces critères, à savoir la capacité de payer, est que l'impôt doit être proportionnel au revenu et/ou à la fortune. Les pêcheurs voient donc amputer le revenu de leur travail, ce qui peut conduire à une modification de l'effort de pêche.
Selon un deuxième critère, celui de l'usage, les impôts sont proportionnels à l'utilisation qui est faite de la ressource publique. Faire payer aux pêcheurs une surtaxe sur les droits de mouillage risque de les désinciter d'amener de grands bateaux dans le port. Ainsi, aux Etats-Unis d'Amérique, il existe une proposition très impopulaire tendant à mettre à la charge des pêcheurs une partie des dépenses de sauvetage par les garde-côtes. Par ailleurs, des groupes de pêcheurs ont quelquefois été favorables à certains impôts qui se rélèvent directement bénéfiques pour eux et qui sont prélevés, par exemple, en vue d'améliorer l'habitat des poissons et de faire de nouveaux investissements dans des écloseries.
Beaucoup d'économistes ont fait valoir que la perception d'impôts proportionnels à l'effort de pêche et/ou aux quantités capturées permet d'atteindre les buts de l'aménagement de manière beaucoup plus économique que d'autres méthodes (McConnell et Norton, 1980). Toutefois, comme le fait ressortir Crutchfield (1979), l'utilisation des impôts comme un instrument permettant de modifier à bref délai l'effort de pêche soulève de nombreux problèmes.
Les pêcheries sont sujettes à de fortes variations du milieu naturel et il peut arriver que les administrateurs des pêches souhaitent une modification des captures et de l'effort de pêche d'une année à l'autre. Les stocks s'appauvrissant, il faudrait augmenter les impôts pour obtenir une réduction de l'effort de pêche. Toutefois, du point de vue politique, il est difficile d'imposer davantage le pêcheur juste au moment où son espérance de capture diminue. Même si les augmentations d'impôts sont politiquement acceptables, le fait qu'elles sont assorties de nombreux retards réduit leur efficacité. Tout d'abord, il y a un délai administratif juridique associé à toute modification des impôts. Par exemple, dans certaines parties des Etats-Unis d'Amérique, les pouvoirs législatifs locaux sont les seuls organes habilités à modifier les taux d'imposition et certains d'entre eux ne se réunissent que tous les deux ans. Ce décalage chronologique assez important entre le moment où l'on reconnaît officiellement la nécessité de modifier un taux d'imposition et celui où le nouveau taux est effectivement mis en application est lui-même précédé d'un décalage entre le moment où un certain facteur a déterminé l'appauvrissement des stocks de poisson et celui où les biologistes des pêches se sont rendus compte de ce qui se passait, ont recueilli les données appropruées, les ont analysées et ont plaidé assez vigoureusement pour retenir l'attention des politiciens. En outre, il s'écoule un laps de temps supplémentaire entre le moment où les dispositions fiscales sont modifiées et celui où les pêcheurs réduisent leur effort. Ce dernier délai tient à diverses raisons. En effet, il faut parfois un certain temps aux pêcheurs pour comprendre ce que signifient les nouveaux taux d'imposition. Autrement dit, ils peuvent être lents à digérer cette nouvelle information. Beaucoup plus nombreux sont ceux qui en voient rapidement la portée, mais n'ont qu'une capacité limitée d'y réagir. Un changement de pêcherie peut exiger un investissement dans un engin de pêche ou même dans un bateau différent; il peut également exiger l'acquisition de nouvelles compétences techniques ou des informations sur l'emplacement des stocks accessibles. Tout cela demande longtemps. En outre, comme la commutation sera plus facile à certains pêcheurs qu'à d'autres, les recettes des uns se ressentiront davantage du nouveau taux d'imposition que celles des autres.
Si la difficulté de jouer sur le taux d'imposition pour ajuster l'effort de pêche à bref délai réduit l'efficacité de cette procédure comme instrument d'aménagement, elle n'en a pas moins été appliquée avec un certain succès. Lorsque, en 1979, le passage d'un ouragan a rendu indispensable d'importants ajustements des modalités de la pêche à Cuba, la manipulation des prix a été utilisée conjointement avec des réglementations spatiales et temporelles des opérations en vue d'assurer une nouvelle répartition de l'effort de pêche entre différents stocks de crevettes (Baisre et al., 1984).
Quoique les modifications à court terme des taux d'imposition en vue de faire face aux crises n'aient guère d'utilité générale, beaucoup de pays pourraient adopter un système d'imposition visant à mieux répartir l'effort de péche entre les stocks chroniquement surexploités et d'autres stocks moins intensément pêchés. Cela se justifie surtout dans les cas où l'effort de pêche est attiré vers une pêcherie pleinement exploitée, produisant une espèce dont le prix augmente rapidement. Par exemple, aux Etats-Unis d'Amérique, le taux de redevance par livre (de poids) de saumon du Pacifique est très supérieur à celui applicable à tout autre poisson de fond de ce même océan.
Une deuxième situation où l'on peut observer une augmentation des redevances est celle où un régime de licences visant à limiter l'effort de pêche a donné de bons résultats et a eu pour effet d'accroître les recettes des pêcheurs restants (Bain, 1984). Enfin, les droits dont doivent s'acquitter les pays étrangers pêchant dans la ZEE d'un Etat côtier ont pu être fixés à des niveaux variables d'une année à l'autre (Bain, 1984; Jelley, 1983): dans certaines circonstances, non seulement l'Etat côtier ne se sent plus tenu d'assurer aux flottilles étrangères une position aussi lucrative qu'auparavant, mais il peut même relever le montant des droits de licence en vue d'accélérer le remplacement de l'effort de pêche étranger par l'effort de pêche national.
En résumé, le recouvrement d'impôts peut être un excellent moyen de recueillir une partie ou la totalité des fonds publics nécessaires pour maintenir en état, réglementer et améliorer les pêcheries. Il peut être utilisé pour réorienter l'effort de pêche vers des stocks moins intensément exploités, quoique la mise en application des mesures fiscales ait toutes chances de devenir plus coûteuse à mesure que les programmes d'imposition deviennent plus complexes et que les pêcheurs et les transformateurs sont plus incités à tricher. Enfin, l'utilisation de l'impôt comme instrument de régulation de l'effort de pêche n'est probablement possible que si les changements sont effectués sur une période prolongée. Les modalités d'imposition applicables aux flottilles étrangères et dans des circonstances locales exceptionnelles constituent toutefois des exceptions.
Impôt et équité
Dans beaucoup de pays, les recettes fiscales sont inférieures aux dépenses publiques consacrées à la recherche sur les pêches, à l'aménagement et au maintien en état de l'habitat. Cette situation anormale s'explique, entre autres, par le faible revenu et la vulnérabilité politique de nombreux pêcheurs, ou ce sont là du moins certaines des raisons que l'on allègue.
Dans un certain nombre de pays, le montant des droits de licence et des redevances perçues sur le poisson débarqué a récemment été accru dans le but de couvrir une plus large part des dépenses publiques consacrées au secteur des pêches. Ce relèvement a été particulièrement important dans les cas où des système de licence restrictifs et/ou des programmes de droits de propriété ont amélioré la situation économique des pêcheurs.
Les pays côtiers tirent deux formes principales de revenu des opérations menées par les flottilles étrangères à grand rayon d'action pêchant dans leurs ZEE nationales. Certaines percoivent des redevances élevées. D'autres s'en tiennent à de faibles montants, mais ils demandent en retour une aide pour le développement de leurs propers pêches et un accès préférentiel aux marchés pour leurs exportations de produits marins (FAO, 1983).
Impôt et mécanismes d'administration et d'exécution
Les frais d'administration et de mise à exécution des dispositions fiscales varient considérablement d'un pays à l'autre. Ces mesures s'ajoutent habituellement à d'autres mesures analogues prises à l'intérieur du pays et il est possible qu'elles n'impliquent guère de coûts additionnels, à moins qu'elles ne visent à des objectifs très précis en matière d'effort de pêche. Les aspects administratifs des programmes de ce type ont déjà été examinés plus haut de manière assez approfondie, aussi nous nous contenterons de dégager ici quelques points principaux.
On a fait valoir que l'impôt a peu de chances d'être utilisé pour réduire l'effort de pêche ou pour le réorienter de ressources surexploitées vers des stocks moins intensément pêchés. La mise en application de programmes fiscaux en vue de contrôler l'effort de pêche risque donc d'être inefficace ou très coûteuse, car les pêcheurs comme les acheteurs feront peut-être tout pour se dérober aux impôts et/ou au contrôle préche de l'effort de pêche. Par exemple, si une espèce est plus fortement taxée qu'une autre, le sustème de mise à exécution des dispositions fiscales devra prévoir le contrôle de l'ldentité des espèces pour vérifier que les registres de vente ne sont pas falsifiés. L'opération peut être particulièrement difficile lorsque le poisson est partiellement transformé à bord du navire qul l'a capturé, que ce soit pour réduire les coûts ou pour améliorer la qualité du produit débarqué. D'autres formes d'évasion fiscale consistent à débarquer le poisson à des moments ou le contrôle est le moins probable, et à transborder le poisson en mer, soit sur des bateaux de régions différentes du même pays (lorsque les impôts sont variables à l'intérieur de celui-ci) soit sur des bateaux d'autres pays. On notera que ces problèmes sont analogues à ceux que pose la mise en vigueur de contingents.
Les gouvernements apportent de nombreuses formes de soutien financier au secteur des pêches (Ben-Yami, 1984). Le prix payé pour le poisson est maintenu à un niveau élevé, le moyen utilisé étant assez fréquemment la limitation des importations de poisson et, moins souvent, des paiements directs aux pêcheurs. Quelquefois, le prix du carburant est subventionné et/ou les quantités disponibles sont plus particulièrement réservées aux pêcheurs. Les engins de pêche et la construction des bateaux peuvent également être subventionnés, mais les restrictions à l'importation visant à aider les chantiers de construction navale et les fabriques d'engins du pays peuvent également avoir pour effet d'accroître les coûts pour les pêcheurs. Une aide sur fonds publics est fournie aux programmes de recherche sur les engins et aux programmes de démonstrations contribuant au perfectionnement technique. Des prêts à faible taux d'intérêt peuvent être consentis pour l'achat de bateaux ou pour la constitution d'un capital de roulement. Des fonds publics sont consacrés à l'amélioration de l'environnement, mesure qui revêt beaucoup d'importance pour les stocks de poissons dont le cycle biologique se déroule en partie ou en totalité dans des eaux douces, des estuaires, des baies, des récifs coralliens, etc., et qui permet de les améliorer. Le secteur public fait aussi des investissements importants dans les infrastructures (routes, installations portuaires, etc.). Les programmes de mise hors service (reprise, désintéressement) sont souvent appuyés par des fonds publics pour rembourser les pêcheurs qui souhaitent quitter une pêcherie. Certaines dépenses publiques concernent également la création d'emplois de remplacement de la pêche, ainsi que le prévoit, par exemple, le programme malaisien visant à développer l'agriculture à proximité des communautés de pêcheurs (Majid, 1984). Enfin, beaucoup de pays s'efforcent de stabiliser le revenu des pêcheurs qui, sans cela, accuserait des variations considérables d'une année à l'autre (Brochmann, 1984).
Conséquences défavorables
Les pays atteignent en général beaucoup des objectifs précités de leurs programmes de soutien financier. Par exemple, quelques pays côtiers ont développé leurs propres flottilles et réduisent actuellement les subventions qui avaient permis d'amener à maturité une industrie naissante. Toutefois, un certain nombre de programmes de subventionnement ont également eu des résultats indésirables.
Dans certains pays, les programmes de développement de la pêche, quoique subventionnés pour de bonnes raisons, ont eu pour effet d'accroître la capacité de pêche dans des pêcheries qui étaient déjà surcapitalisées. Par exemple, les chalutiers construits pour intensifier l'exploitation des stocks hauturiers en Malaisie ont eu tendance à opérer sur des stocks côtiers (Majid, 1984). Les programmes de subventionnement visant à accroître l'effort de pêche sur les ressources peu exploitées ont négligé de prendre en considération le caractère polyvalent de la majorité des nouveaux et gros bateaux. Par exemple, les chalutiers pélagiques destinés à remplacer les flottiles de pêche étrangères exploitant le merlu du Pacifique au large de la côte des Etats-Unis d'Amérique ne sont autorisés à pêcher cette espèce que pendant certaines parties de l'année; le reste du temps, ils opèrent sur des stocks de poissons de fond qui étaient déjà pleinement exploités par des chalutiers, plus petits.
Les programmes de subventionnement visant à aider les pêcheries à faible revenu ou à aider certaines pêcheries pendant les années de faible revenu ont pour autre résultat de désinciter les pêcheurs de transférer leurs ressources en main-d'oeuvre et en capital vers les pêcheries où ils pourraient avoir un maximum de productivité ou vers d'autres secteurs de l'économie où ils pourraient être plus utiles (Brochmann, 1984a). Lorsque les incitations à la productivité diminuent, il n'est pas surprenant qu'après un certain nombre d'années “supérieures à la moyenne” le revenu devienne “inférieur à la moyenne”. En Norvège, les subventions versées aux pêcheurs par année de travail ont augmenté plus rapidement que le salaire annuel dans l'industrie au cours de la dernière décennie (Brochmann, 1984).
En résumé, les programmes de soutien financier peuvent jouer un rôle utile dans le développement des pêches et ils le font. Ils sont particulièrement bénéfiques lorsqu'il s'agit d'introduire de nouvelles technologies propres à promouvoir la santé et la sécurité des pêcheurs, ainsi que de réduire les coûts et de permettre aux pêcheurs de s'adapter à de nouvelles possibilités. Ils contribuent également à stabiliser les fortes fluctuations des revenus, ils facilitent l'indemnisation dans le cas de distorisions économiques créées par le gouvernement et aident à atteindre les objectifs d'équité. Toutefois, certains programmes font obstacle à l'aménagement des pêches, ils sont maintenus pendant longtemps après que leur but ait été atteint et ils causent eux-mêmes des distorisions économiques.
Effects économiques des programmes de soutien financier
Les programmes de soutien financier peuvent contribuer valablement à la rentabilité économique du secteur de la pêche dans de nombreux pays. Toutefois, cela s'accompagne souvent d'effets indésirables.
Certains programmes de subventionnement peuvent conduire les pêcheurs à utiliser des techniques économiquement inefficaces. Par exemple, le subventionnement du carburant détermine une tendance à utiliser des techniques de pêche avides de carburant pour des opérations, à grand rayon d'action, alors qu'une autre technique aurait peut-être beaucoup plus appropriués. Il arrive souvent que les programmes de subventionnement visant à encourager la pêche des espèces peu exploitées entraînent une certaine intensification des opérations sur des stocks déjà pleinement exploités. Des programmes de soutien financier initialement mis en oeuvre pour de bonnes raisons peuvent conduire à une surcapacité dans une flottille donnée ou supprimer le jeu des forces économiques naturelles qui aurait, sans cela, déterminé une réduction de la capacité. Une fois que de tels programmes ont été entrepris, ils sont difficiles à abandonner. La suppression des subventions au moment où les flottilles deviennent trop importantes signifierait que les pêcheurs, qui avaient bénéficié d'une aide au moment où ils se trouvaient dans une bonne situation économique, se la verraient retirer alors même que leurs revenus commencent à diminuer. En conséquence, le programme devrait comporter d'emblée des plans de retrait du subventionnement avant qu'il n'ait provoqué l'apparition d'une surcapacité.
Effet du soutien financier sur l'administration et la mise à exécution
Ainsi qu'il a été dit, les programmes de subventionnement sont sujets à un certain nombre de distorsions. Eviter ces difficultés implique des frais importants d'administration et de mise à exécution. Pour empêcher que les prêts consentis en vue du développement de nouvelles pêcheries n'aient pour effet d'accroître encore la surcapacité dans les pêcheries pleinement exploitées, il importe à la fois de mettre en place un système plus complexe d'administration du crédit (pour observer que l'argent soit utilisé comme prévu) et de tenir des regisstres détaillés à la direction administrative pour vérifier que le bateaux construits au titre de programmes de crédit particuliers ne sont pas transférés dans une pêcherie surcapitalisée. Les coûts de tels services administratifs et/ou des facteurs politiques font qu'il n'en existe que de rares exemples. Il est également difficile pour des raisons politiques de réserver le soutien financier à certains groupes uniquement; c'est ainsi que si des prêts à faible taux d'intérêt sont consentis aux pêcheurs appartenant à des communautés isolées, un crédit à ces conditions pourraégalement devenir accessible de facon plus générale (Brochman, 1984a). Ces difficultés peuvent être encore plus graves dans les pays en développement si les grands organismes de prêt n'évaluent pas convenablement certaines conditions particulières au pays emprunteur(Majid, 1984).
Les méthodes de réglementation que nous avons examinées plus haut ont été utilisées dans beaucoup de pêcheries où il n'existe guère ou pas tout droits de propriété. Là où il en existe, leurs détenteurs peuvent prendre individuellement leurs propres décisions. Diverses formes de droits de propriété se sont établies avec le temps, suivant les besoins particuliers de chaque pays. Nous examinerons les résultats obtenus lorsque des droits de propriété régissent l'accès au poisson et aux lieux de pêche, en insistant plus particulièrement sur l'expérience acquise au Japon, au Canada et en Nouvelle-Zélande où toute une variété de méthodes se sont révélées utiles.
Les droits d'usage territoriaux sur les pêcheries jouent depuis des siècles un rôle important dans de nombreuses parties du monde (Christy, 1982; McGoodwin, 1984; Panayotou, 1984). Ils ont eu tendance à s'instaurer lorsqu'un certain groupe constatait que les bénéfices de l'exclusion des tiers et de l'établissement de règles d'accès à certaines ressources halieutiques étaient supérieurs aux coûts du contrôle de cet usage exclusif. Parmi les nombreuses techniques de répartition des droits, figure la réservation exclusive à des individus de l'accès à certaines zones ou l'exploitation alternée d'une zone déterminée par les uns et par les autres. Des méthodes indirectes, telles que l'administration locale de dispositions réglementaires concernant la fermeture de la pêche dans certaines zones ou à certaines saisons ou les restrictions applicables aux engins ont également été utilisées (McGoodwin, 1984).
Les droits d'usages territoriaux sont ordinairement administrés par les pouvoirs locaux, avec ou sans l'approbation du gouvernement national et ils sont quelquefois mis en application par des procédés extra-légaux. Parmi ces derniers, mentionnons les injures adressées aux tiers, la menace de sabotage et le sabotage effectif des engins de pêche qu'ils utilisent et même l'aggression physique des intrus (McGoodwin, 1984).
La propriété exclusive que s'adjuge un certain groupe peut avoir beaucoup d'avantages. Du fait de l'élimination des tiers, la ressource peut être exploitée par un groupe de pêcheurs sensible aux conséquences défavorables d'un emploi abusif et ayant un intérêt matériel à la maintenir durablement en bon état. Ces pêcheurs plus susceptibles d'investir dans la valorisation des stocks, ainsi que dans des équipements collectifs tels que débarcadères, récifs artificiels, dispositifs de concentration du poisson et installations d'aquaculture. L'autorité locale peut économiser sur la main-d'oeuvre et le capital utilisés dans le secteur de la pêche, en particulier s'il existe dans la zone d'autres activités productives telles que l'agriculture. Les conflits entre les pêcheurs peuvent devenir moindres et même, dans certains cas, les conflicts entre les pêcheurs opérant dans les zones adjacentes. Enfin, la propriété exclusive facilite parfois l'adaptation à l'évolution des technologies, des marchés, des caractéristiques des ressources et de la structure socio-économique de la communauté de pêcheurs (Panayotou, 1984).
L'établissement et le maintien de droits d'usage territoriaux sont conditionnés par plusieurs facteurs. Les caractéristiques des espèces de poisson exploitées sont très importantes, par exemple, le contrôle exclusif d'une certaine zone tend à s'instaurer pour les espèces sédentaires ou relativement immobiles telles que les huîtres, pour les espèces qui peuvent être élevées dans un espace limité (enclos à saumon), pour les espèces pêchées à l'aide de dispositifs d'attaraction du poisson et pour les espèces qui migrent entre des eaux douces et des eaux salées. Les caractéristiques de l'engin de capture ont également leur influence: l'emploi d'engins relativement immobiles (par exemple, pièges et claies) incite davantage à la prise de contrôle d'un territoire de pêche que celui d'engins mobiles. Pour qu'il soit possible d'établir des droits de propriété exclusifs, il faut aussi que des frontières puissent être définies et défendues, que des facteurs culturels en favorisent l'acceptation politique et sociale et que le gouvernement ait l'autorité nécessaire (Christy, 1982).
L'histoire a montré que les droits d'usage territoriaux ont tendance à se renforcer ou s'affaiblir selon l'évolution de l'environnement humain et naturel. Beaucoup de droits exercés au début de l'histoire ont disparu dans une large mesure, sinon complètement, à mesure que la population humaine augmentait, que de nouvelles techniques apparaissaient ou que les espèces initialement exploitées aux fins de la consommation locale étaient de plus en plus largement écoulées sur le marché (Panayotou, 1984; McGoodwin, 1984). Certains pays ont maintenus des droits de pêche affaiblis par une telle évolution en les reconnaissant au regard de la loi. Le système de droits de pêche du Japon est un exemple manifeste d'incorporation des droits de pêche territoriaux dans la législation nationale.
Japon
Dans ce pays, le système des droits de pêche est issu d'un régime remontant au dix-huitième siècle. Les seigneurs de l'époque féodale accordaient des droits de pêche exclusifs à certains villages en échange du versement de redevances. Avec le temps, le système se modifia, le seigneur accordant un privilège de pêche spécial à un groupe en échange d'une importante contribution à son gouvernement. L'“ancienne loi sur les pêches” promulguée en 1901 reconnaissait et légalisait les droits qui avaient été conférés dans le système féodal. En outre, de nouveaux droits exclusifs étaient établis en fonction des possibilités de pêche offertes par les nouvelles technologies. Après la Deuxième Guerre Mondiale, tous ces droits furent abolis et un nouveau système de droits de pêche fut créé dans le nouveau contexte plus démocratique. Ceux qui perdirent leurs droits lors de cette réattribution reçurent des obligations compensatoires concertibles fen espèces cinq ans plus tard (Yamamoto, 1984).
Un droit de pêche est un droit de pêcher dans un plan d'eau défini avec des engins de pêche définis. Tout en étant reconnu comme un droit officiel de propriété, il ne peut être ni loué, ni transféré, ni hypothéqué. Le droit de pêche collectif, qui correspond approximativement au droit de pêche exclusif prévu dans l'ancienne loi sur les pêches, n'est accordéu'à une coopérative de pêcheurs et il est assorti de dispositions réglementaires visant à assurer la coordination au sein de la coopérative (Yamamoto, 1984). Les droits de pêche collectifs intéressent les ressources halieutiques littorales fixées sur le fond, les petits engins stationnaires installés dans des eaux de moins de 27 mètres de profondeur et les sennes de plage. Les droits de pêche avec des filets calés, pour les engins de plus grande taille installés dans les eaux de plus de 27 mètres de profondeur, sont avant tout accordés aux coopératives, mais d'autres pêcheurs qui peuvent démontrer qu'ils ont le capital et l'expérience nécessaires peuvent également y prétendre. Enfin, le troisième type de droit, à savoir le droit de pêche dans une zone délimitée, s'applique à la mariculture dans une zone maritime déterminée; il est également conféré en principe aux coopératives de pêcheurs.
Le système des droits de pêche était à l'origine un type classique de droits d'usage territoriaux. A mesure que de nouvelles technologies apparaissaient, que la pêche prenaît un caractère commercial et que la population augmentait, les Japonais ont réussi à préserver le système grâce à des lois et à des règlements administratifs. L'existence dans ce pays des pêcheries rentables, permettant d'approvisionner le peuple en poisson de consommation et d'assurer la sécurité de l'emploi dans les communautés de pêcheurs, suggère que les droits de pêche ont été très utiles.
Dans la section précédente, nous avons examiné la propriété exclusive d'un territoire de pêche en tant que fondement de droits de propriété. Nous avions déjà noté plus haut que l'attribution de contingents de capture à des particuliers ou à des groupes déterminés est également une forme importante de droits de propriété. Nous présenterons deux études de cas pour illustrer le rôle croissant des droits de propriété dans la conduite d'une pêcherie et faire ressortir certaines des questions que soulève ce mode d'attribution.
Canada
Les droits d'usage territoriaux existent depuis longtemps dans ce pays. L'affectation d'emplacements précis pour l'installation des claies et des pièges, et les accords extra-légaux entre les pêcheurs qui s'entendaient sur les lieux où chacun irait opérer, étaient de pratique très courante dans les débuts de l'histoire de la pêche au Canada. Contrairement à ce qui se passa au Japon, les droits de pêche ne furent pas soutenus par la loi lorsque les forces combinées de la croissance de la population, du progrès technique et de l'augmentation de la valeur commerciale des produits de la pêche eurent pour effet de les affaiblir. Toutefois, lorsque de graves problèmes écologiques associés à un surinvestissement dans le secteur de la pêche conduisirent à se préoccuper davantage des questions d'aménagement, les Canadiens commencèrent d'expérimenter un système d'attribution de contigents aux entreprises qui confère un droit de capture du poisson plutôt qu'il ne concède une zone de pêche. En 1982, un régime de ce genre était en vigueur dans neuf pêcheries au moins sur les deux côtes et dans une au moins dans un lac important (Doucet, 1984). Il y a également des propositions officielles en vue de développer le système des contingents de capture dans le proche avenir, en particulier sur la côte Atlantiqu (Kirby, 1982; Pearse, 1982). Dans la section qui suit, nous examinerons un programme de répartition par pêcheurs individuels qui illustre remarquablement aussi bien les bénéfices à retirer de cette méthode d'aménagement que certaines des difficultés recontrées dans l'élaboration de systèmes de quotas individuels.
La pêcherie de hareng de la baie de Fundy
L'exploitation de la pêcherie de hareng de la baie de Fundy commença en 1880 avec l'installation de bordigues en vue d'approvisionner une conserverie de sardine; cent ans plus tard, on y trouvait une combinaison de bordigues, de filets maillants calés et dérivants, et de sennes coulissantes de diverses tailles permettant d'assurer l'alimentation en poisson de divers circuits de transformation (Crouter, 1984). Au milieu des années soixante, l'effondrement de la pêcherie de hareng de la côte Pacifique conduisit à transférer les grands senneurs sur la côte Atlantique. A la même époque, les bateaux européens intensifiaient leurs opérations sur le banc Georges. L'accroissement des taux de prélèvement détermina l'épuisement des stocks de hareng du banc Georges et un grave appauvrissement des stocks de la baie de Fundy (Crouter, 1984).
Après que le gouvernement ait interdit l'entrée de nouvelles unités dans la flottille nationale de senneurs en 1970, des contingents furent mis en vigueur dans les pêcheries de la baie de Fundy et du banc Georges en 1972. La capacité croissante de la flottille nationale rendit l'aménagement plus difficile, mais l'adoption en 1976 de mesures de réglementation radicalement différentes en d'autres raisons, à savoir la crise économique dans l'industrie (Crouter, 1984). En effet, le raccourcissement de la saison de pêche résultant de la capacité croissante de la flottille avait entraîné une envolée des coûts et une chute des prix (due en partie à la moindre qualité du poisson) et suscité des conflits entre les pêcheurs de hareng. Le gouvernement décida d'accorder un soutien financier en 1975, en tablant sur les grands changements à suivre.
En 1976, les ventes de hareng pour la fabrication de farine de poisson furent interdites, les ventes par-dessus bord aux bateaux-usines polonais furent autorisées et des quotas individuels furent attribués aux senneurs. Une grande partie des pêcheurs constituèrent une association commerciale qui contrôlait leurs activités en organisant les ventes. Cela leur permit de pêcher ensemble et de partager leurs prises. Les prix montèrent (en particulier les prix pays aux membres de l'association qui étaient les seuls autorisés à vendre aux bateaux polonais), la saison de pêche s'allongea et les profits augmentérent considérablement (Crouter, 1984; Doucet et lles, 1981). Les résultats furent encore meilleurs en 1977 et la participation à l'association augmenta également, accompagnée de changements mineurs des quotas alloués aux bateaux individuels.
En 1978, 26 bateaux quittèrent l'association coopérative. Cela tenait évidemment à ce qu'ils souhaitaient avoir plus de liberté dans leurs activitiés de pêche et de commercialisation, et être soumis à moins de contrôles intérieurs (Crouter, 1984). L'élimination du contrôle par l'association exigeait un degré accru de contrôle par le gouvernement. En 1980, les quantités capturées et les prix avaient fortement baissé, les pêcheurs avaient complètement cessé de coopérer et le gouvernement ne réussissait généralement plus à mettre en application les quotas individuels par bateaux. Les ventes directes par-dessus bord furent approuvées par le gouvernement pour 1981 et 1982, étant entendu que les groupes de pêcheurs devraient à nouveau consituer une association pour contrôler la commercialisation et, de ce fait, les activités de pêche (Crouter, 1984).
Une analyse récente et approfondie de la politique de pêche canadienne dans l'Atlantique (Kirby, 1982) conclut que l'attribution d'une CTA était un mode d'intervention approprié, mais qu'il faut en ajuster les modalités à l'appui d'autres buts nationaux. Plus précisément, le dévelopement de l'industrie nationale de la transformation du poisson exige que la vente aux transformateurs nationaux se substitue à la vente par-dessus bord à des bateaux étrangers. Le présent système de licences restrictif doit également être transformé en un système de quotas transférables par bateaux. Le nombre d'unités que compte la flottille surcapitalisée devrait diminuer à mesure que les bateaux les plus efficances achèteront leurs quotas à ceux qui le sont moins. Pour accélérer la réduction de la flottille, un programme de rachat des quotas par bateaux sur une periode de cinq ans a également été préparé. Le Canada en est encore à l'élaboration de cette méthode d'attribution de droits de propriété, mais beaucoup de nationaux estiment que les progrès sont satisfaisants (Kirby, 1982; Crouter, 1984).
Nouvelle-Zélande
Dans la précédente section, l'expérience canadience en matière de répartition d'une CTA entre des pêcheurs nationaux a été décrite pour illustrer un type de droit de propriété auquel s'intéressent de plus en plus les pays développés (voir, par exemple, plusieurs communications dans Pearse, 1979). Dans la présente section, nous examinerons comment la Nouvelle-Zélande a réparti une CTA entre les pêcheurs nationaux, les pêcheurs étrangers et les entreprises mixtes. Cela, pour montrer de quelle manière un programme présentant des analogies avec le programme canadien peut être utilisé comme instrument d'aménagement des pêcheries.
Reconnaissant les principes internationaux d'équité qui ressortent des négociations sur le Droit de la mer et souhaitant recevoir une aide pour développer ses pêches, en vue par exemple d'améliorer l'évaluation des ressources, le transfert des technologies et l'accès de ses produits aux marchés d'outre-mer, la Nouvelle-Zélande a prévu trois catégories de préférence lorsqu'elle a instauré sa ZEE en 1978. La priorité est donnée aux pêcheurs nationaux, viennent ensuite les entreprises mixtes, puis les pêcheurs étrangers. Le système a eu pour résultat que les captures de poissons des chalutiers étrangers opérant sous licence ont diminué de plus de 50 pour cent entre 1975 et 1980, tandis que les pêcheurs nationaux qui ont investi dans des bateaux plus grands sont allés opérer plus loin au large et ont approximativement doublé leurs prises. Pour 1980 toutefois, la plus large part des captures par chalutage, revient à la nouvelle entreprise mixte.
La Nouvelle-Zélande ne se contente pas de déterminer les parts de la capture totale autorisée à allouer aux pêcheurs nationaux, aux enterprises mixtes et aux flottilles étrangères; elle répartit également la part des flottilles étrangères en CTAs pour chaque pays et celle des entreprises mixtes en contingents pour chaque société. Les quotas par sociétés ont beaucoup facilité l'administration des réglementations. Etant donné que la Nouvelle-Zélande exige que tous les bateaux étrangers se fassent délivrer une licence, qu'ils fassent une première escale dans un port dès après leur entrée dans la ZEE et avant de commencer à pêcher puis une seconde escale avant de quitter la ZEE, le contrôle peut dans la plupart des cas être eggecuté à peu de frais lorsque le bateau est à quai; les inspections en mer ont pu être maintenues au minimum.
La Nouvelle-Zélande considère les entreprises mixtes comme un arrangement transitoire. Elle estime que si les pêcheurs nationaux ne peuvent assurer la pleine exploitation d'une ressource, les bateaux étrangers doivent être autorisés à le faire, peut-être en échange d'une redevance, de conditions commerciales favourables, etc. Si les pêcheurs nationaux sont à même d'exploiter la ressource, c'est à eux qu'il revient de le faire. Aussi, bien que les entreprises conjointes fonctionnent aussi bien en Nouvelle-Zélande que dans beaucoup d'autres pays, une initiative a récemment été prise en vue de les transformer en une activité ayant un caractère national plus marqué. A dater du ler avril 1983, neuf des entreprises mixtes à participation néozélandaise supérieure à 75 pour cent se sont vu attribuer des quotas individuels variables dont la somme est égale au quota global fixé pour quelques espèces d'eau profonde (Waugh, 1984). Les critères initiaux d'attribution des contingents étaient les résultats précédemment obtenus et les disponibilitiés de bateaux et d'installations de transformation à terre. Les contingents de certaines espèces peuvent être échangés entre sociétés, ce qui permet d'adapter la pêche aux besoins de l'industrie de transformation (Waugh, 1984).
En résumé, pour développer ses pêches en eaux profondes, la Nouvelle-Zélande a mis sur pied un système d'attribution de parts de la capture totale autorisée à des sociétés de pêche déterminées. Les sociétés à portefeuille-actions étranger, la fourniture d'une aide consultative et le transfert de technologies sont autorisés, mais seulement dans un contexte propre au développement de la pêche nationale. Dans le cas des pêcheries où les entreprises mixtes ne se sont pas révélées viables, la pêche étrangère continue de jouer un rôle important.
