INTRODUCTION

1. Le Sous-Comité consultatif de l'écoulement des excédents (CSSD) a été créé par la FAO en 1954 pour examiner les flux mondiaux d'excédents agricoles utilisés pour l'aide alimentaire, afin de réduire au minimum leurs effets néfastes sur les échanges commerciaux et la production agricole. Au fil des ans, les membres du CSSD ont élaboré un ensemble complet de règles et de procédures destinées à aider les pays fournisseurs d'aide à comptabiliser et à identifier les flux d'aide alimentaire. Ces règles, entérinées par les principaux fournisseurs d'aide en produits, sont énoncées dans le manuel intitulé Principes de la FAO en matière d'écoulement des excédents et obligations consultatives des États Membres¹. Le présent rapport du CSSD couvre les activités du Sous-Comité pendant la période allant de novembre 1998 à septembre 2000, soit de la quatre cent vingt-neuvième à la quatre cent trente-cinquième réunions.

2. Les Principes établissent les procédures détaillées à utiliser par les donateurs d'aide alimentaire pour rendre compte au CSSD des opérations d'aide alimentaire, et notamment des diverses catégories de cette aide, des consultations préalables avec les autres exportateurs et de la détermination du niveau des importations commerciales habituelles. Les obligations de notification des pays donateurs varient en fonction du type d'aide alimentaire fournie et selon que la distribution est effectuée par le biais des gouvernements, d'organismes de bienfaisance privés ou d'organisations multilatérales. Le Sous-Comité se réunit tous les trimestres pour suivre les flux d'aide alimentaire continus qui lui sont notifiés; toutefois, une bonne part de ces travaux s'accomplit par voie de consultations bilatérales entre les réunions officielles. Le CSSD siège à Washington (États-Unis) et son secrétariat est assuré par le personnel du Bureau de liaison de la FAO².

3. Les membres du Bureau ci-après ont été élus pendant la période considérée ici:

EXPOSÉ GÉNÉRAL

4. Au cours de la période examinée, à savoir de fin 1998 à septembre 2000, la production mondiale de céréales s'est maintenue en-deçà de la tendance observée au cours des deux dernières décennies, soit 1 898 millions de tonnes en 1998 et 1 880 millions de tonnes en 1999. Selon les dernières estimations concernant 2000, la production céréalière mondiale sera inférieure à la tendance pour une troisième année consécutive et s'établira à 1 848 millions de tonnes. Les cours internationaux des céréales ont progressivement augmenté tout au long de l'année 2000 - la progression des prix du maïs demeurant toutefois marginale. Par ailleurs, les cours du riz sont tombés, en 2000, à leur niveau le plus faible depuis dix ans, et l'indice du prix du riz de la FAO s'est établi en moyenne à 99 points durant la période janvier-novembre.

5. On prévoit que l'utilisation céréalière mondiale durant la campagne 2000/2001 sera inférieure à la production céréalière de l'année 2000, ce qui entraînera une réduction du niveau des réserves céréalières; dans une telle hypothèse, l'importance des surfaces ensemencées pour la prochaine campagne jouerait un rôle accru dans la détermination de l'évolution probable des marchés au cours de cette campagne.

6. Entre le 1er novembre 1998 et le 1er septembre 2000, les membres du CSSD ont examiné 166 notifications d'opérations alimentaires. Au cours des réunions du Sous-Comité, des questions ont été soulevées au sujet des obligations de consultation et de notification, du niveau des importations commerciales habituelles et d'autres points liés aux procédures de notification. Par ailleurs, à l'invitation du CP, le CSSD s'est penché sur une tendance indiquant qu'une proportion croissante de l'aide alimentaire est distribuée par le biais d'organismes de bienfaisance privés et de canaux multilatéraux.

RESPECT DES OBLIGATIONS DE NOTIFICATION

7. Les procédures de notification du Sous-Comité, telles que formulées et révisées au cours des quarante-six dernières années, reposent sur le principe de la transparence. Celle-ci est obtenue par le processus de notification qui veut que les pays donateurs d'aide qui adhèrent aux principes, déclarent au CSSD leurs opérations d'aide alimentaire avec les pays bénéficiaires. Pour certaines catégories d'opérations, les fournisseurs sont tenus de procéder à des consultations préalables avec les autres membres du CSSD. Ces catégories sont énumérées dans un registre des opérations (Annexe II) et comprennent les types d'aide les plus courants, tels que les dons de gouvernement à gouvernement aux fins de distribution gratuite, les dons pour la vente sur le marché libre, l'aide à des conditions de faveur et les dons financiers. Pour que ces livraisons d'aide ne portent pas préjudice au commerce normal, le processus de consultation comporte l'établissement, par le pays fournisseur, d'un niveau de référence des importations dit niveau des importations commerciales habituelles. Le pays bénéficiaire s'engage ainsi à maintenir son niveau normal d'importations commerciales, en sus des denrées alimentaires reçues à titre de don ou à des conditions de faveur. Le niveau des importations commerciales habituelles est fondé sur la moyenne des importations commerciales de la dernière période de cinq ans pour laquelle des statistiques sont disponibles. Le niveau déterminé peut être réduit pour tenir compte de situations inhabituelles, telles que sécheresses graves, inondations, difficultés de balance des paiements ou absence de données fiables sur les importations.

8. Si les règles du CSSD font obligation aux fournisseurs d'aide alimentaire d'effectuer des consultations préalables, de présenter des notifications et d'établir des niveaux des importations commerciales habituelles pour une longue liste d'opérations à des conditions de faveur, il est des cas où une notification officielle suffit. Lorsque l'aide alimentaire est expédiée pour répondre à une situation d'urgence, par exemple, ou lorsque l'aide est d'un volume relativement réduit ou est distribuée par l'intermédiaire d'une organisation de bienfaisance privée ou d'un organisme multilatéral comme le Programme alimentaire mondial, le fournisseur n'est tenu de notifier le CSSD qu'a posteriori. Le CSSD examine ces notifications à ses réunions ordinaires, ce qui permet à d'autres membres, notamment ceux qui n'ont pas pris part au processus consultatif, de participer à l'examen.

9. Les questions débattues par le Sous-Comité sont généralement réglées par voie de consensus. Certaines sont renvoyées aux autorités compétentes des capitales et peuvent faire l'objet de discussions bilatérales supplémentaires entre les parties intéressées. La plupart des fournisseurs d'aide alimentaire et d'aide en produits se conforment aux règles et procédures énoncées dans les Principes. Les procédures du CSSD ont été bien respectées par le passé et l'on estime que la révision approfondie des procédures de notification qui vient d'être effectuée améliorera les activités du Sous-Comité à l'avenir.

Suivi des opérations³

10. Les membres du CSSD ont pris note du déclin rapide des dons d'aide alimentaire au cours de la période 1994-1997. En 1999, toutefois, on a observé pour la deuxième année consécutive une augmentation du volume total de l'aide alimentaire notifié au CSSD, volume qui est passé de 4 315 000 tonnes en 1998 à 7 854 380 tonnes en 1999. Les États-Unis ont été, une fois de plus, le principal donateur, avec 68 pour cent des dons. La CEE a reconquis en 1999 sa place de donateur important, fournissant 24 pour cent du total, et l'Italie a augmenté son aide de 79 pour cent entre 1998 et 1999.

11. Les opérations d'un volume anormalement élevé qui se sont déroulées avec la Russie en 1999 ont entraîné une augmentation spectaculaire des dons en produits laitiers (1 877 pour cent), mais aussi d'autres produits (1 556 pour cent), de céréales (319,6 pour cent), de soja et de tourteaux de soja (443,4 pour cent) et de blé et farine de blé (175,5 pour cent). Le déclin du riz (52,2 pour cent) a été manifeste. Le blé/farine de blé reste le principal produit donnant lieu à notification, suivi par les autres céréales et le riz (tableau 1).

12. Le registre des opérations du CSSD révisé et approuvé à la cent treizième session du Conseil de la FAO comprend maintenant 16 types d'opérations d'aide alimentaire. S'agissant du volume de l'aide alimentaire, ce sont les transactions directes de gouvernement à gouvernement auxquelles on a eu le plus souvent recours. La fourniture d'aide alimentaire destinée à une distribution gratuite et directe aux consommateurs du pays bénéficiaire (type 1) a connu une augmentation très marquée, passant de 167 000 tonnes en 1998 à 2 075 tonnes en 1999. Les transactions de type 2, à savoir les dons en vue de la vente sur le marché libre du pays bénéficiaire, ont poursuivi leur progression cette année, avec un quasi-doublement qui les a portées à près de 30 pour cent du volume total. Ces deux augmentations, combinées aux notifications des types 1 et 2, comptent pour près de 70 pour cent du volume total contre seulement 44 pour cent l'an dernier. Les achats à des conditions de faveur à long terme (type 10a) sont restés à leur niveau des années précédentes, avec une légère augmentation, mais ils accusent une chute spectaculaire en proportion de l'aide totale. Les transactions de type 6 par le biais du Programme alimentaire mondial ont maintenu les niveaux observés en 1998, passant de 295 000 à 316 000 tonnes, soit 4 pour cent du volume total.

Questions résultant d'opérations particulières

13. Au cours des sept réunions tenues pendant la période considérée, le CSSD a rarement engagé des discussions ou des débats sur des questions résultant d'opérations d'aide alimentaire ou de notifications particulières. Tout au long de la période examinée, les préoccupations chroniques suscitées par les opérations d'aide alimentaire américaines à grande échelle ont débouché sur des déclarations émanant de plusieurs pays et appuyées par d'autres pays; il en ressort que ces inquiétudes trouvent leur origine dans les déclarations répétées du Gouvernement américain, déclarations selon lesquelles il est nettement plus efficace d'aider les cultivateurs par le biais d'un programme d'aide alimentaire très dynamique contribuant à réduire les excédents que de mettre sur pied de nouveaux programmes d'aide à l'exportation. Les manifestations d'inquiétude visaient en particulier l'importance des opérations d'aide alimentaire américaines avec la Russie, le Yémen et l'Indonésie. Il n'a généralement pas été possible de concilier les points de vue divergents au cours des sessions du Sous-Comité, non plus que durant les discussions bilatérales ou à huis clos; toutefois, le Secrétariat ne consigne pas au procès-verbal les débats sur les problèmes soulevés durant les consultations, non plus que leur issue, sauf lorsque ces éléments sont reflétés dans les notifications elles-mêmes. Certaines délégations restent préoccupées par les distorsions et par les perturbations des échanges commerciaux résultant de l'aide alimentaire, principalement en provenance des États-Unis.

Calcul du niveau des importations commerciales habituelles

14. À la quatre cent trente-troisième réunion du CSSD, la délégation des États-Unis a annoncé qu'après consultations avec l'Australie et le Canada, elle abaisserait le niveau des importations commerciales habituelles de 1,7 million de tonnes pour un don prévu de 200 000 tonnes de blé à l'Indonésie.

Consultation préalable

15. À la quatre cent trentième réunion, l'Australie a demandé que soit amendée la documentation concernant deux opérations des États-Unis avec l'Indonésie, dans laquelle il est dit que cette dernière a été consultée alors qu'elle ne l'a pas été. À la quatre cent trente-troisième réunion, le Brésil a, lui aussi, demandé que l'on rectifie une déclaration selon laquelle il aurait été consulté par les États-Unis sur trois opérations avec les Philippines, la Guyane et la Côte d'Ivoire, une telle consultation n'ayant pas eu lieu.

Coût du transport maritime

16. Au cours de la quatre cent trente-troisième réunion, l'Indonésie a noté que le volume d'aide alimentaire qui lui a été alloué par les États-Unis en 2000 représentait la moitié de celui de 1999 et ne comprenait pas le financement des coûts de transport maritime. L'Indonésie a manifesté son intérêt pour un éventuel financement par les États-Unis des coûts de transport maritime.

AMÉLIORATION DES PROCÉDURES DE NOTIFICATION, DE CONSULTATION ET D'ÉTABLISSEMENT DE RAPPORTS

Examen du rôle des organisations bénévoles privées

17. À la soixante-deuxième session du CP, le CSSD a été invité à examiner la tendance indiquant une augmentation du recours aux organismes de bienfaisance privés pour la distribution d'aide alimentaire. On voudra bien noter que, même si cette question est traitée ci-dessous, certaines délégations ont clairement déclaré qu'elles considéraient ces problèmes comme faisant partie des questions "de politique" et débordant de ce fait le ressort du CSSD.

18. En règle générale, l'essentiel du volume d'aide alimentaire signalé par le biais du CSSD concernait, par le passé, des opérations bilatérales directes de gouvernement à gouvernement. Cependant, on a vu le recours aux organisations bénévoles privées pour la livraison d'aide alimentaire augmenter rapidement au début des années 90, pour atteindre 32 pour cent en 1997. Cette augmentation rapide en pourcentage devait toutefois coïncider avec un rapide déclin du volume global de l'aide alimentaire notifiée, avec un étiage de la tendance en 1997. Il y a lieu de préciser que le CSSD a observé un tassement considérable du mouvement, puisque la proportion est passée de 32 pour cent à 23 pour cent en 1998 et de 23 pour cent à 14 pour cent en 1999. Au cours de la période qui a suivi, c'est-à-dire de 1998 à ce jour, on a assisté, en fait, à une hausse des volumes globaux d'aide alimentaire, tandis que le volume d'aide signalé comme étant canalisé par le biais des organisations bénévoles privées accusait un déclin - modéré, il est vrai. À mesure que les volumes globaux se rétablissaient, la portion occupée par ces organismes est retombée au niveau traditionnel et l'on peut considérer, d'après les observations actuelles, que la tendance enregistrée durant la période 1992-1997 a constitué une anomalie. Le CSSD continuera de suivre de près cette activité.

19. Les moyens de consultation ont fait l'objet de débats lors de plusieurs réunions, dont la quatre cent trente-cinquième. Les membres du Comité ont été invités à se demander s'il n'y aurait pas lieu d'adopter des méthodes plus modernes pour pallier les "carences" des méthodes de notification et de consultation. Au cours de la réunion, un débat s'est instauré sur le règlement intérieur du CSSD, et le Secrétariat a été invité à élaborer un questionnaire visant à améliorer la communication, ainsi que la participation au niveau des délégations; ce facteur semble d'autant plus important que les volumes d'aide alimentaire tendent à augmenter de nouveau, parallèlement à une plus grande diversification des denrées incorporées aux ensembles d'aide alimentaire.

Niveau des volumes notifiés au Sous-Comité

20. Au cours de la soixante-deuxième réunion du CP, le deuxième problème lié au CSSD concernait la baisse du niveau d'aide alimentaire notifié au CSSD par rapport aux flux globaux signalés par le Programme alimentaire mondial. Le problème a été mis en relief par le fait qu'en 1997, l'aide notifiée au CSSD était tombée en-deçà de 50 pour cent de l'aide totale - pour la première fois au cours des dernières décennies. Le CSSD a été invité à continuer de suivre la situation. Selon les données disponibles pour 1998 et 1999, la situation s'est quelque peu améliorée en ce qui concerne les notifications, puisque les niveaux signalés atteignaient 53 et 59 pour cent respectivement. La délégation australienne, concentrant son attention sur la question au cours de la quatre cent trente-troisième session du CSSD, avait émis l'hypothèse d'une dégradation des procédures de notification a posteriori, c'est-à-dire concernant, de manière générale, l'aide alimentaire fournie dans des situations d'urgence. Du fait des données a posteriori communiquées par l'Australie, l'Allemagne et le Japon pour l'année 1999, les niveaux de notification avaient connu une hausse marquée, passant de 52 à 59 pour cent du volume total des expéditions mondiales d'aide alimentaire signalées par le Programme alimentaire mondial (13,2 millions de tonnes). Le CSSD continuera à suivre la situation et présentera les informations pertinentes dans ses futurs rapports au CP.

21. Le délégué du Pérou s'est déclaré préoccupé par trois problèmes tout au long de la période examinée: les niveaux des importations commerciales habituelles, le règlement intérieur du CSSD et les contraintes budgétaires imposées au CSSD. Le Pérou considère que la mise en œuvre de niveaux d'importations commerciales habituelles entrave le potentiel de coopération entre les pays. Il note que les notifications démontrent que les pays bénéficiaires se conforment aux engagements qui leur sont imposés, même lorsqu'ils se trouvent confrontés à une situation économique extrêmement difficile. En second lieu, le Pérou suggère que l'on révise le règlement intérieur, afin de l'adapter aux formes modernes de communication. La suggestion est faite en réponse à des débats, notamment entre les États-Unis et le Canada, qui ont fait apparaître des carences au niveau de la communication portant sur les opérations. Enfin, le délégué du Pérou a exprimé l'espoir que le CSSD pourrait jouer un rôle plus actif dans la préparation et la formulation du budget du Sous-Comité.

Tableau 1. Opérations concernant des produits notifiées au CSSD, ventilées par groupe de produits, de 1990 à septembre 2000 (en milliers de tonnes)

Tableau 2 - Notifications au CSSD et comparaison avec les livraisons mondiales d'aide alimentaire (milliers de tonnes)

Tableau 3 - Notifications au CSSD, ventilées par fournisseur, bénéficiaire et type d'opération pour chaque produit, 1990 - septembre 2000

1 Une version révisée et actualisée du manuel est en cours de préparation.

2 Le Secrétaire actuel du Sous-Comité est M. Robert Patterson.

3 Sur la base des données notifiées au CSSD pour l'année civile 1999.

ANNEXE I
MEMBRES, OBSERVATEURS ET ORGANISATIONS AYANT LE STATUT D'OBSERVATEUR

(Au 1er septembre 2000)

Observateurs (16)

Organisations internationales (7)

ANNEXE II
REGISTRE DES OPÉRATIONS

1. Dons de denrées de production locale par un gouvernement au gouvernement d'un pays importateur, à une organisation intergouvernementale ou à une institution privée, aux fins de distribution gratuite directement au consommateur final dans le pays importateur.
2. Dons de denrées de production locale par un gouvernement au gouvernement d'un pays importateur, à une organisation intergouvernementale ou à une institution privée, aux fins de distribution, par vente sur le marché libre du pays importateur.
3. Aides financières accordées par le gouvernement d'un pays exportateur à un pays importateur, expressément pour l'achat d'un produit dans le pays exportateur.
4. Aides financières accordées par un gouvernement soit à un (ou à des) pays fournisseur(s), soit à un pays bénéficiaire, expressément pour l'achat dans un (ou dans des) pays exportateur(s) ou à des fournisseurs locaux dans le pays bénéficiaire d'un produit destiné à être livré au/dans le pays bénéficiaire considéré.
5. Aides financières accordées par un gouvernement à une organisation intergouvernementale ou à une institution privée, expressément pour l'achat de produits sur le marché libre (y compris les achats locaux) en vue de leur livraison aux/dans les pays bénéficiaires admis comme tels (pays en développement).
6. Fourniture de produits dans le cadre des règles et procédures du Programme alimentaire mondial.
7. Ventes payables en monnaie du pays importateur, ni transférables, ni convertibles en devises ou en marchandises et services utilisables par le pays fournisseur.
8. Ventes payables en monnaie du pays importateur, partiellement convertibles en devises, marchandises ou services utilisables par le pays fournisseur.
9. Prêts de produits agricoles sous l'égide du gouvernement, remboursables en nature.
10. Ventes à crédit dans lesquelles, par suite d'une intervention gouvernementale ou de l'existence d'un système de commercialisation centralisé, le taux d'intérêt, le délai de remboursement (y compris les délais de grâce) ou d'autres conditions connexes ne sont pas conformes aux taux, aux délais ou aux conditions habituellement pratiquées dans le commerce sur le marché mondial. En ce qui concerne les délais de remboursement, les opérations à crédit se classent comme suit: a) dix ans ou plus; b) plus de trois ans et moins de dix ans.
11. Ventes dans lesquelles les fonds nécessaires à l'achat de produits sont obtenus du gouvernement du pays exportateur sous la forme d'un prêt à l'achat dans ce pays des produits en question, ces ventes se classant comme suit d'après les délais de remboursement: a) dix ans ou plus; b) plus de trois ans et moins de dix ans.
12. Opérations des catégories 1 à 4 et 7 à 11 sujettes à la clause de maintien des importations commerciales habituelles en provenance du pays concédant ou d'augmentations corollaires des importations commerciales en provenance du pays concédant.
13. Opérations des catégories 1 à 4 et 7 à 11 liées à l'achat au pays exportateur de quantités déterminées du même produit ou d'un autre produit.
14. Opérations de troc parrainées ou non par le gouvernement ne comportant pas de prix de faveur.
15. Opérations de troc non parrainées par le gouvernement comportant des prix de faveur.
16. Ventes contre paiement en devises non convertibles non assorties de prix de faveur.