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Liz Alden Wily 1
La presente exposición intenta sentar las bases para unir los intereses de la gente común con la necesidad de conservar los bosques en pos del mayor bienestar de los pueblos y el planeta ("los bosques como fuente de vida"). Se recurre al ejemplo del continente africano, con particular atención a los cambios estructurales que afectan actualmente a sus políticas y en especial a sus marcos jurídicos, para explorar la silvicultura comunitaria como una importante oportunidad de forjar un vínculo positivo entre las exigencias del ser humano y la conservación del medio ambiente.
Su autora da a entender que esta oportunidad es más factible en la medida en que mediante la silvicultura comunitaria no sólo se satisfacen las necesidades en materia de productos forestales sino que se va más allá y se logran respetar los derechos básicos. Esto se consigue en particular en los casos en que las comunidades obtienen derechos seguros sobre la tierra (en el ejemplo específico que se ofrece se trata de propiedades comunales -o que alguna vez fueron comunales-); o cuando la competencia en materia de recursos naturales se transfiere efectivamente a las comunidades. En este proceso, la comunidad misma observa su revitalización - tras cien años de descuido- como una forma viable de buena gestión, que dependa menos de las normas del pasado y más de las demandas de orden práctico determinadas por una ordenación más moderna de los recursos comunes. Mediante el fomento de normas más democráticas e integradoras, los logros rebasan la conservación, la ayuda para la subsistencia o incluso la buena gestión pública gracias a una mayor participación local, para contribuir a una transformación social más profunda.
Hoy día el concepto de silvicultura comunitaria goza de amplia aceptación en el mundo y de hecho, en más de 100 países se reconoce a los ciudadanos comunes como conservadores de los bosques, y se les estimula a desempeñar este papel.2 Gran parte de las funciones y competencias que los gobiernos retenían en el pasado en la actualidad se transfieren a los ciudadanos, incluidos, lo que es inusual, los habitantes pobres de las zonas rurales remotas. Esta evolución es desigual pues difieren las competencias concretas que se transfieren: puede tratarse de poco más que la distribución de tareas y costos o, en cambio, de una real repartición de las competencias. En la trayectoria que separa unas de otras es habitual experimentar dudas, tener discrepancias, dar marcha atrás o provocar reacciones contrarias.
Es innegable que la esfera de la ordenación forestal está registrando cambios globales, cuya esencia es la transferencia de competencias, y tampoco puede negarse que esta evolución está cobrando un fuerte impulso, que va mucho más allá de las buenas intenciones de prestar atención a las necesidades de las poblaciones, manifestadas en la Cumbre para la Tierra, celebrada en Río en 1992 (la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD)). Gracias a las iniciativas en materia de silvicultura comunitaria y al establecimiento de sistemas normativos y jurídicos que las apoyen, los cambios conciernen no sólo a cómo se realiza la ordenación de los bosques o a quiénes se encargan de ello, pues a medida que evoluciona, la silvicultura comunitaria está entrando de lleno en el tema de los derechos, en particular los derechos locales que regulan los bosques de cada lugar y los derechos de propiedad sobre las tierras forestales. Esto influye en las relaciones sociales en su conjunto: mientras que los cambios de mayor envergadura se observan en las relaciones entre el Estado y la población, también las relaciones entre las comunidades mismas se están modificando, y en general en favor de la adopción de normas más integradoras y justas.
Uno de los factores propulsores más importantes de este proceso es el hecho de que las poblaciones al fin y al cabo suelen percibir los bosques como un interés de propiedad común, por lo que en general se logran definir claramente los agentes y las competencias de los miembros de las comunidades, si bien no falten las divergencias. Aunque solo fuera en virtud de su condición de residentes, los mejores resultados los obtienen habitualmente los miembros más pobres o más débiles desde un punto de vista institucional, que en el pasado se habían visto excluidos. Se define más específicamente el concepto de "forastero" y sus intereses están subordinados a estos criterios. Allí donde los `forasteros' son las comunidades vecinas, esto puede impulsarlas a definir a su vez `nuestros bosques' y producir así un rápido efecto positivo. En los casos en que se vean afectados los intereses comerciales, las tensiones resultantes y el empeño necesario para equilibrarlos por lo general son mucho mayores y más complejos.
Estas variaciones son parte integrante de aquéllas, aún más amplias, que se registran en las relaciones de poder en la moderna sociedad agrícola mundial. Lo que es más asombroso respecto de la esfera forestal es cómo contribuye de hecho a modificar las normas, y cómo se deja impulsar a su vez por estas nuevas normas, de manera concreta -considerando el carácter tangible de los recursos en juego- y no sólo declamatoria. Aunque tal vez sea prematuro afirmar que ello redunda en una mejor gestión de los asuntos públicos, las señales lo confirman e indican que la silvicultura comunitaria es un medio muy eficaz de potenciar el papel de la población rural, al permitirles ejercer un mayor control sobre los recursos que contribuyen a su supervivencia y al medio ambiente y tener una mayor capacidad de organización y actuación respecto a sus circunstancias concretas. Por consiguiente, tanto la sociedad como los bosques salen ganando.
El caso de África es un ejemplo de este tipo de transformación social.3 Afortunadamente, también sirve parcialmente de antídoto contra esa imagen que proyecta la publicidad global de un continente en situación desesperada, regido por las disputas tribales, las dictaduras perniciosas, la corrupción desenfrenada, los niveles de vida cada día peores, un endeudamiento extremo y, actualmente, también el deterioro del estado de salud. Existe otra cara del continente africano, más positiva -la que posee la fuerza necesaria para impulsar los cambios en la esfera forestal- y es esa parte del continente que rechaza las administraciones corruptas, es testigo de la aparición de democracias multipartidistas y de una planificación basada en la erradicación de la pobreza, con nuevos objetivos centrados en las exigencias de la mayoría. Otros factores igualmente eficaces son el aumento de transferencia de competencias en materia de gestión pública que prevé una mayor participación de las masas; y la aplicación de una reforma agraria en gran escala, que se compromete, entre otras cosas, a brindar una mayor seguridad de tenencia a gran parte de las poblaciones agrícolas (Alden Wily y Mbaya, 2001; Toulmin y Quan, 2000).
¿Cuáles son los factores que impulsan estos cambios? Al parecer, algunos de los más comunes son: la frustración ante la incapacidad de los regímenes centrales de mejorar los niveles de vida o de mantener la paz; el fin del ciclo de vida de normas de importación europea, que han aportado muy poco al progreso de los pueblos o a la conservación del valioso patrimonio natural del continente; y el apoyo de los donantes internacionales que con frecuencia se ha destinado específicamente a hallar nuevos caminos a seguir.
En gran medida, en esta evolución de los hechos la `comunidad' desempeña un papel de creciente importancia como plataforma periférica del cambio. A pesar de cien años de supresión oficial o de descuido de índole más benigna, el sentido de identidad y las normas de las comunidades siguen siendo relativamente sólidos, y ya sea por necesidad o gracias al sentido común, un sector tras otro empiezan a tomar a las comunidades como fundamento. En este proceso, por lo general las normas comunitarias se vuelven a elaborar según principios más integradores y menos jerárquicos que en el pasado. Por ende, a nivel local (inclusive en las aldeas) se empieza a observar cada vez más la implantación de gobiernos locales y de órganos encargados de la administración de las tierras, la solución de controversias y la ordenación de los recursos naturales.
¿Dónde están las pruebas de esta transformación? En parte se hallan en la ejecución práctica de las actividades forestales, como se explica más abajo. Otro indicador de carácter más general consiste en la importante reforma normativa y jurídica que se registra en todo el continente, lo que es muestra, cuando menos, de la real intención de cambiar. Nada más que a partir de 1990, se han promulgado en África unas 20 nuevas constituciones nacionales, 20 nuevas leyes relativas a los gobiernos locales, 30 nuevas leyes de tierras, 15 leyes de ordenación del medio ambiente, 15 leyes en materia de fauna y flora silvestres y como mínimo 30 nuevas leyes forestales (FAO, 2002; Alden Wily, 2003). Al examinar la esencia de estas nuevas leyes y al observar el interés común a todas ellas hacia la cuestión de la buena gestión -junto con una mayor prioridad a los intereses de las comunidades, las mujeres, los pastores, los desposeídos, las personas sin tierras y los grupos muy pobres- es posible llegar a la conclusión de que está naciendo un entorno más favorecedor y centrado en las poblaciones. Es precisamente en este contexto que evoluciona hoy día la ordenación forestal de base comunitaria.
En un taller sobre ordenación forestal participativa en África, apoyado por la FAO, que se celebró en febrero de 2002, 22 países informaron que estaban en ejecución diversos proyectos oficiales de ordenación forestal comunitaria, lo que representaba un notable adelanto respecto al puñado de iniciativas señaladas en una conferencia similar celebrada tres años atrás (FAO, 2003). A partir de entonces, unos diez países más han puesto en marcha proyectos análogos. En la actualidad, puede estimarse en 5 000 el número de comunidades abarcadas por proyectos de este tipo, en cuyo marco unos 3 millones de ha de bosques de propiedad nacional o local se han destinado a la protección y gestión de las comunidades, o del estado y las comunidades conjuntamente. Casi sin excepción alguna, se trata de bosques que de otra manera habrían seguido degradados o habrían pasado a esa condición (Alden Wily, op cit.).
Si bien estas cifras corresponden a tan sólo una pequeña muestra de las comunidades y los bosques africanos, no cabe duda de que se ha dado un primer paso, y se ha hecho activamente y con rapidez, hecho respaldado ulteriormente por la plétora de políticas y leyes de nueva aparición: de los 56 estados continentales e insulares, 26 países han promulgado nuevas leyes forestales desde 1990 y otros 15 han elaborado proyectos de ley (FAO, 2002; Alden Wily, op cit.). Casi todos se han comprometido a incrementar la participación de la gente en la ordenación forestal, especialmente de las poblaciones que viven en los bosques o en las zonas adyacentes.
Son muchos los medios por los que se trata de conseguir una mayor participación de la población en la ordenación forestal. También hay marcadas diferencias en cuanto a los lugares en que esa participación puede llevarse adelante, pues por ejemplo en uno ó dos estados, y no sólo en ellos, queda restringida la participación local en los bosques de menor diversidad biológica o menos importantes desde un punto de vista turístico o comercial, o que se encuentran degradados o colonizados. A menudo este hecho coincide con una distinción entre bosques reservados y bosques no reservados, como ocurre en el Camerún, donde los bosques comunitarios pueden establecerse únicamente en zonas forestales no clasificadas, por un máximo de 5 000 ha y sobre la base de acuerdos con un plazo de diez años. A diferencia de ello, en Uganda, Sudáfrica, Etiopía y Guinea se ha emprendido la ordenación comunitaria en las reservas forestales, incluidas algunas de máxima prioridad a los fines de la conservación. En la mayoría de los países, la posibilidad de llevar a cabo la ordenación comunitaria en toda clase de bosques, prescindiendo de su valor, se ha convertido en una razón de principio, y ejemplos de ello son la República Unida de Tanzanía y Gambia. Si bien es cierto que el bosque natural es el elemento central de tales actividades, también está cobrando mayor peso la intención de que las comunidades tomen parte en la privatización de las plantaciones comerciales (como en la República Unida de Tanzanía, Malawi y Sudáfrica). En Ghana y el Camerún se prevé el gasto en la esfera de la responsabilidad social y en este sentido las compañías madereras están en la obligación de destinar, a través de los consejos locales u otros conductos, un porcentaje reducido de sus ganancias al desarrollo local.
Las distintas estrategias difieren principalmente en las razones que alegan para justificar la participación de las comunidades en la ordenación de los bosques. En sentido amplio, es posible distinguir entre los enfoques concebidos para lograr la cooperación local con los regímenes vigentes controlados por el gobierno (`distribución de los beneficios') y los que están encaminados a transferir el control en sí a las comunidades (`distribución de competencias'), y en ambos casos se atribuye como resultado una mejora en los medios de subsistencia locales. El primer tipo de planteamiento consiste en facilitar fuentes alternativas de ingresos forestales (desarrollo de las zonas de protección), oportunidades de empleo, un mayor acceso legal a los recursos y la participación en las ganancias derivadas de los bosques (que a menudo se pagan en forma de servicios sociales a las comunidades). El segundo tipo de enfoque tiene por mira ayudar a la comunidad a controlar autónomamente su fuente de sustento (el bosque) e incluso llegar a ser su dueña, basándose en la premisa de que sólo gracias a la potenciación de sus capacidades la comunidad podrá conservar el bosque como fuente duradera de sustento y de beneficios ecológicos. Además, con ello pueden disminuirse drásticamente los costos para el Estado, ya que el personal forestal pasaría de ocupar puestos de gerente o cogerente encargados de las actividades de control, a desempeñar funciones más aisladas de asesoramiento técnico o vigilancia.
Con el pasar de los años, se ha observa un desplazamiento de las prácticas y las normas de derecho hacia este último tipo de enfoque basado en la distribución de las competencias. Ejemplos de ello son los derechos otorgados a las comunidades para reglamentar por su cuenta el aprovechamiento de los bosques (como en Nigeria, Etiopía y Namibia), la reducción del derecho de veto de los gobiernos al contenido de los planes de ordenación elaborados por las comunidades (p. ej., en el Camerún), y la extensión de los plazos de los acuerdos contractuales (Madagascar, el Senegal).
Como cabe esperar, la distribución de las competencias está mucho más avanzada para los bosques ubicados fuera de las reservas y con frecuencia (aunque no siempre) también en las tierras que por aceptación tácita pertenecen a las comunidades. Por lo general estas propiedades se denominan `bosques comunitarios'. Es significativo que sea precisamente éste el tipo de cambio que está cobrando mayor fuerza y no las iniciativas de ordenación conjunta con los bosques nacionales. En los casos principales de Gambia, la República Unida de Tanzanía y el Camerún, por ejemplo, se destina sólo una pequeña proporción de bosques estatales a la ordenación comunitaria si se le compara con los diversos centenares de bosques comunitarios declarados como tales.
Hoy día, 20 países como mínimo prevén por ley el establecimiento de bosques comunitarios. Por norma general, esto conlleva en casi todos los casos la concertación de acuerdos oficiales con las administraciones forestales centrales sobre la base de un plan de ordenación convenido, que a menudo requiere la presentación de levantamientos topográficos y mapas oficiales de la zona forestal, lo que retarda considerablemente la finalización del proceso (p. ej., en Gambia) o eleva los costos para la comunidad (en el Camerún). Una excepción es la República Unida de Tanzanía, pues en este país la aceptación jurídica y administrativa de un bosque comunitario se logra mediante la presentación de una declaración de la comunidad, un acuerdo de delimitación con las comunidades vecinas, autenticado por testigos, y el registro de estos pormenores, además de un plan de ordenación sencillo y de los reglamentos que se aplicarán para velar por su cumplimiento, a nivel de gobierno de distrito.
De todas formas el resultado es que en menos de la mitad de los casos se reconoce oficialmente a las comunidades como propietarias y administradoras de los bosques comunitarios previstos en las nuevas políticas y leyes, y tampoco se les permite gestionar el bosque con autonomía amplia; Gambia y la República Unida de Tanzanía son válidos ejemplos de ello. En los restantes países se limita la tenencia de las tierras a nivel local (como en el Camerún, el Senegal y Etiopía) o normalmente se reconoce la tenencia pero se limitan las competencias locales (en Nigeria, Malí y Burkina Faso). Un arreglo adoptado habitualmente por los gobiernos consiste en mantener el control de la concesión de licencias y de las disposiciones para su cumplimiento. Para los encargados de la gestión forestal en las comunidades sigue siendo difícil adquirir la idoneidad para determinar antes que otros las modalidades de acceso a los bosques y de su aprovechamiento, incluido el derecho de establecer quiénes son los `forasteros' y de no permitir su acceso a determinadas zonas. Además, sólo un número reducido de países ha previsto la posibilidad concreta de que las comunidades promulguen sus reglamentos de aprovechamiento y ordenación forestales, que los tribunales están obligados a hacer respetar en caso de que sean recusados. A este respecto, pocas comunidades gozan de las mismas ventajas de las aldeas de la República Unida de Tanzanía, que cuentan con gobiernos locales electos y a los que se les ha conferido un real poder legislativo y de adopción de decisiones. Con todo, en la mayoría de los países, la creación de bosques comunitarios parece ser un medio eficaz para que las comunidades vayan obteniendo -lentamente pero con seguridad- funciones y poderes más incisivos que en su momento adquieran carácter jurídico. Esta transición ya es visible en países tan distantes entre sí como el Camerún, el Senegal, Nigeria, Malawi, Namibia y Madagascar.
El cambio institucional es importante por cuanto la ordenación forestal comunitaria conlleva necesariamente la creación o la revitalización de una base institucional local. Incluso en los casos en que inicialmente se crean comités o asociaciones con el único fin de distribuir los beneficios arrojados por las actividades a cargo del sector público o privado (Mozambique, Ghana) o como base para organizar los usos del bosque para el sustento local (p. ej., Zimbabwe, Namibia, Kenya), este tipo de intervenciones suelen servir de catalizadores de una serie de medidas organizadas y de allí de la formulación de demandas.
Este proceso modifica la índole misma de la institución local y se plantean y se abordan interrogantes acerca de su representación, integración y transparencia. El cambio de orientación se manifiesta a veces con el alejamiento de las disposiciones que se rigen únicamente por las formas de autoridad tradicionales, para favorecer en su lugar una ampliación de la base institucional, que abarque a los representantes de grupos de intereses m'as numerosos (como es el caso de Nigeria, Malawi y Mozambique). Otra nueva tendencia, más común, es el abandono de las asociaciones basadas en los grupos de usuarios, e integradas exclusivamente por ellos, en favor de organizaciones comunitarias más amplias constituidas como autoridades encargadas de la ordenación (p. ej., en Etiopía, Uganda, Zambia y Malí). Esta evolución puede considerarse como un momento de madurez fundamental en la silvicultura comunitaria, ya que permite transferir un mayor volumen de competencias a las comunidades, que dejan de ser simples usuarios para pasar a actuar como custodios de los bosques. Además, prevé una muy acertada separación a nivel local entre los intereses de los miembros de la comunidad que son usuarios de los bosques o dependen de ellos, y los intereses más generales de la comunidad en su conjunto relacionados con el apoyo al medio ambiente.
Con frecuencia las cuestiones relacionadas con la tenencia de los bosques son cruciales para que se produzcan los cambios, por ejemplo en caso de que una parte de la comunidad dispute a otra el control sobre la recolección, o sus beneficios, de lo que se considera un bien común. Por lo general esto se traduce en una definición más clara de la constitución de la comunidad así como de los derechos que posee sobre determinados recursos.
Si se consideran estos aspectos, la silvicultura comunitaria se beneficia considerablemente de la evolución de la reforma agraria que, también en este caso, está expresamente formulada en las nuevas leyes de tierras. En este contexto, una novedad es el respaldo que brindan las leyes estatales a los intereses de las poblaciones respecto de las tierras consuetudinarias, y un ejemplo excepcional lo ofrecen las nuevas leyes de tierras de Uganda, la República Unida de Tanzanía, Mozambique, el Níger, Malí, Namibia y Sudáfrica; también en Lesotho, Swazilandia y Malawi las leyes propuestas prevén prescripciones similares.
Estas disposiciones son pertinentes a la silvicultura comunitaria por el hecho de que prevén no sólo un reconocimiento oficial de los derechos consuetudinarios individuales en calidad de derechos de particulares, sino también la posibilidad de que incluso las tierras de propiedad común puedan disfrutar de este nuevo tipo de apoyo jurídico. Esto permite a las comunidades, por primera vez en la historia, poseer los bosques locales en calidad de propiedad privada de grupo y más aún, registrar esta propiedad. Es positivo que sean las actuales normas apoyadas por las comunidades, y no las tradiciones, las que determinan la definición de 'onsuetudinario'. En países como Eritrea, Etiopía, Rwanda y Burkina Faso, que en principio evitan los derechos consuetudinarios, se realizan amplios esfuerzos para permitir el registro también de las explotaciones comunales existentes, y a veces hasta de las consuetudinarias (Alden Wily y Mbaya, op cit.).
Como consecuencia, los gobiernos recurren cada vez menos al derecho ejercido habitualmente de apropiarse de las tierras para finalidades públicas, incluida la creación de reservas forestales públicas. Los procedimientos son ahora más transparentes para el público y en casi todas partes es obligatorio consultar a los que se ven afectados por las disposiciones en cuestión. El monto mucho más elevado de las indemnizaciones que actualmente deben pagarse a quienes pierden los derechos reconocidos en las nuevas leyes como derechos de particulares, es un desincentivo concreto para la apropiación arbitraria de propiedades comunes en calidad de tierras forestales.
Como resultado de estos acontecimiento, muchas de las nuevas leyes forestales que regulan la declaración o clasificación de los bosques (como reservas públicas) son necesariamente más cautelosas y en ellas se procura indicar caminos alternativos para poder clasificar oficialmente a los bosques que aún no se hayan reservado o demarcado como montes dedicados a la conservación y el aprovechamiento sostenido. Los bosques comunitarios representan este camino. Incluso en los casos en que los gobiernos están determinados a mantener un bosque bajo su jurisdicción, el consenso de las comunidades locales es, desde un punto de vista práctico y a veces hasta legal, más necesario que en el pasado. En la República Unida de Tanzanía, por ejemplo, el Estado está obligado por ley a considerar la posibilidad de que la declaración de un bosque comunitario sea el camino mas eficiente, efectivo y equitativo para equilibrar la conservación de los derechos vigentes con la protección y el uso sostenible de los recursos forestales. Este tipo de disposiciones ilustran claramente la evolución en curso de la ordenación forestal.
Se cometería un error si se diera la impresión de que la evolución de la silvicultura comunitaria mundial está exenta de problemas; por el contrario, como hemos podido comprobar en los últimos años en países tan distantes como Nepal, Zambia y el Brasil, en materia de apoyo normativo es muy posible avanzar y luego dar marcha atrás. O tal vez los modelos que se desean repetir a nivel local supongan un costo excesivamente elevado. También puede darse el caso de que normas estrictas de las nuevas leyes en materia de tenencia de la tierra, vida silvestre y minerales contradigan las orientaciones prometidas por la silvicultura comunitaria. Como suele suceder en toda transformación social, los problemas que se presenten pueden a la vez inhibir el progreso y estimular los esfuerzos, pero es evidente que paulatinamente se está experimentando una democratización de la ordenación forestal. De hecho, es posible que al final del siglo XXI, la gestión de la conservación a nivel mundial esté principalmente en manos de las poblaciones, mientras que los que se encargaban de la conservación en el siglo XX (es decir los gobiernos) desempeñen sólo una función de asesoramiento y vigilancia.
De lograrse, deberá considerársele como todo un éxito: el sector habrá demostrado su capacidad para aceptar el reto y reconocer que en última instancia los difíciles problemas que debe afrontar guardan relación con la buena gestión y por ende pueden resolverse únicamente mediante una transformación de sus relaciones implícitas. Para ello será necesario determinar con mayor precisión y equidad cómo debe ejercerse el control sobre los bosques, quién ha de encargarse de ello y quiénes son los dueños de esos bosques. A nuestro entender, una conclusión fundamental a la que debe llegar este Congreso consiste en que el futuro de los bosques, y del vínculo entre las necesidades del ser humano y las del medio ambiente, depende de que se produzca una transformación democrática.
Alden Wily, L. 2003. Community forest management in Africa: Progress and challenges in the 21st century. In FAO, 2003.
Alden Wily, L. & Mbaya, S. 2001. Land, people and forests in eastern and southern Africa at the beginning of the 21st century. The impact of land relations of the role of communities in forest future. Nairobi, UICN.
FAO. 2002. Law and sustainable development since Rio: Legal trends in agriculture and natural resource management. Estudio legislativo de la FAO n°73. Roma.
FAO. 2003. Proceedings of the second international workshop on participatory forestry in Africa. Defining the way forward: sustainable livelihoods and sustainable forest management through participatory forestry. 18 a 23 de febrero de 2002, Arusha, República Unida de Tanzanía. Roma.
Toulmin, C. and Quan, J. eds. 2000. Evolving land rights, policy and tenure in Africa. Londres. DDI/IIED/NRI.
1 Economista política, 1 Cullompton Hill, Bradninch, Devon EX54NP UK. [email protected]
2 Los 46 números del boletín financiado por la FAO, Forests, Trees and People Newsletter brindan un historial de valor incalculable de la evolución de la silvicultura comunitaria hasta 2002.
3 Debido al estricto límite de palabras, en el presente informe se ha omitido voluntariamente la presentación de material documental. Para acceder a más detalles e información, consúltense las siguientes publicaciones: Alden Wily, 2003; FAO, 2003; Alden Wily y Mbaya, 2001.