MS24

Experiencia del Senegal en la gestión de la interfaz entre los responsables de la formulación de políticas del sector forestal, los terratenientes, las partes interesadas y la población local

Ababacar Boye 1


1. Resumen

El Senegal es un país típico de las regiones del África saheliana, caracterizado por un régimen pluviométrico muy irregular y escaso en general. Este país ha experimentado varios decenios de deforestación del rodal por razones naturales y antropológicas, que ha dejado al descubierto la mayor parte de los escenarios biofísicos, lo cual ha provocado la aceleración de las erosiones eólicas e hídricas y la escasa productividad de las tierras agrícolas y de pastoreo en las tres cuartas partes del territorio nacional. No obstante, en este contexto poco favorable, el bosque en el Senegal continuará siendo una fuente no desdeñable de beneficioso en los planos económico, ecológico y sociocultural. De hecho, las poblaciones obtienen un gran beneficio de la explotación de las parcelas forestales, el manejo de forma participativa de los bosques y de las zonas adyacentes mediante el pastoreo, la recolección de miel, la recogida de frutos silvestres, la madera de construcción y la madera muerta, así como del ecoturismo.

Estos beneficios constituyen de antemano un factor determinante para que las poblaciones beneficiarias adopten prácticas racionales que puedan contribuir a la conservación y la sostenibilidad de los recursos. Actualmente, ello se traduce, en una participación progresiva, aunque tangible, de las poblaciones en la creación de sistemas de protección y parcelas agroforestales para el manejo de los bosques naturales, la plantación de bosques comunitarios y la reconstitución del ecosistema en general.

Además, los cambios que han tenido lugar en el ámbito institucional abren perspectivas prometedoras para aumentar los ingresos que se obtienen del bosque, y favorecen la emergencia de formas de organización socioeconómicas relativamente bien estructuradas. Esta paso tiene por objeto lograr el establecimiento, o la consolidación, de marcos de concertación descentralizados y de grupos de dirección operacionales que se encarguen de la creación de industrias forestales. Esta estrategia, considerada como un enfoque comunitario de ordenación de tierras y que conlleva una mayor democracia de base, deberá permitir una gestión más eficaz de los asuntos locales, y contribuir al mismo tiempo a la protección del medio ambiente, a la preservación y la ordenación de forma más racional de los recursos naturales (Bâ, 2002).

En esta óptica, una parte considerable de las competencias del Servicio Forestal nacional han sido transferidas a las comunidades locales. Se insta, por tanto, al Servicio Forestal a que asegure una doble tarea: desempeñar las funciones no transferibles, especialmente en los planos del manejo y la ordenación de los bosques catalogados, y la del servicio de ayuda en materia de asesoramiento y prestación de servicios a fin de proporcionar orientación a las comunidades locales por medio de convenios anuales elaborados con este fin.


2. Objetivos prioritarias de la política forestal del Estado

A través del Plan de Acción Forestal del Senegal (PAFS), adoptado en 1992, el Estado pretende la conservación del potencial forestal y el equilibrio socio ecológico, por un lado, y satisfacer las necesidades de las poblaciones en cuanto a los productos madereros y no madereros, incluida la producción de origen animal, por otro.

Los principios rectores que respaldan las actividades prioritarias realizadas en el marco del PAFS son los siguientes:

Además, cabe señalar los siguientes objetivos temáticos prioritarios del PAFS:

Conforme a los principios de la regionalización, y en concordancia con las comunidades locales, en 1997 se emprendió un proceso de descentralización de la planificación forestal, que ha dado lugar a la elaboración de planes de acción forestales regionales (PAFR).

A nivel práctico, las actividades forestales se dividen en cinco componentes temáticos, a saber:

Con respecto a la ejecución de los programas de acción del PAFS, en cada componente temático se aplica un enfoque nacional, para coordinar los aspectos metodológicos y temáticos, y regional para que la ejecución se adapte a los contextos específicos.

3. El marco jurídico de la interfaz

Evolución del marco institucional y adaptación de los textos para aumentar participación.

Junto con el marco institucional, la integración de los diferentes textos jurídicos y de reglamentación que regulan la ordenación de los recursos naturales, siempre se ha considerado como una condición de la consecución del objetivo de la ordenación racional de los recursos naturales y del medio ambiente, con arreglo al principio de desarrollo sostenible, tal como se estipula en los diferentes planes.

El período colonial ha estado marcado por una reglamentación y ordenación casi patrimonial que, en la mayor parte de los casos, aplicó la tabla rasa de todos los derechos de las comunidades locales en lo relativo a los recursos naturales. Con la independencia, simplemente se retomó la reglamentación colonial, e incluso se reforzó (en determinados casos) mediante la ley y su decreto de aplicación de febrero de 1965 relativa al código forestal. La revisión de este primer código forestal (julio de 1975) no ha supuesto innovaciones importantes en la participación o la rendición de cuentas de las poblaciones y las comunidades locales.

Asimismo, la ley de febrero de 1993 y su decreto de aplicación de abril de 1995 establecieron nuevamente el marco jurídico de protección, además de alentar a una ordenación racional de los recursos forestales. El código de 1993, ha permitido que se den pasos importantes hacia la participación de las poblaciones, el cual comporta las siguientes innovaciones:

En la ley de 1996, relativa a la transferencia de competencias, se estipula que la determinación de las competencias de las comunidades descentralizadas se establecen en dicha ley y que, a los efectos de toda transferencia de competencias a una comunidad local, el Estado debería proporcionar recursos y disponer los medios necesarios para el ejercicio normal de esa competencia.

Además, en el Artículo 3 del decreto en el que se estipula la aplicación de la ley sobre la transferencia competencias en materia de ordenación de recursos naturales, se reafirma que el Estado es garante de la ordenación racional de los recursos naturales y del medio ambiente. Dicho Artículo vela por la conservación de los recursos en pro del desarrollo sostenible, así como el desempeño de las funciones de las comunidades locales en calidad de responsables de la ordenación.

Como podemos constatar en esta situación, el Estado asegura la sostenibilidad de los recursos naturales en el marco del reparto de responsabilidades con las comunidades locales. Asimismo, corresponde a cada protagonista desempeñar las funciones que le incumben, teniendo en cuenta la interdependencia de los diferentes elementos de los ecosistemas y respetando los compromisos suscritos por el Senegal, así como en el marco de las diferentes convenciones internacionales sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Refiriéndose a las justificaciones que han llevado a la transferencia de competencias, y en vista de las modalidades del ejercicio basado en las disposiciones jurídicas y reglamentarias, podemos entrever claramente la complejidad de los problemas que plantea esta nueva configuración, ya que establece un nuevo reparto de poderes entre el Estado, las comunidades locales y las organizaciones de las poblaciones. Asimismo, se percibe más claramente la naturaleza de las relaciones que deberán mantener en lo sucesivo los actores de la ordenación de los recursos naturales (ORN).

Asimismo, teniendo en cuenta los cambios de mentalidades y de comportamiento, así como el empeño de los políticos por la ordenación de los recursos forestales de sus territorios, también se ha adaptado un código forestal tras la promulgación de las leyes sobre la regionalización y la transferencia de competencias, dando como resultado la promulgación de la ley de enero de 1998, junto con su decreto de aplicación. En ese código forestal se reafirman las enseñanzas extraídas en el pasado y se indican también las tierras sobre las que las comunidades locales tienen competencia, a saber, los bosques situados fuera de las zonas forestales catalogadas del Estado, el cual las autoriza a suscribir acuerdos y a contratar agentes forestales para vigilar la zona forestal.

4. Gestión de la interfaz entre los diferentes actores

Procedimiento. Éste se basa en la metodología del enfoque participativo y las asociaciones, y sigue un determinado número de etapas secuenciales, en concreto:

Este proceso se basa en el análisis de los riesgos, la tenencia de las tierras, los datos sobre los recursos forestales y la credibilidad de las organizaciones locales y privadas de ejecutar correctamente los planes. Asimismo, se ha prestado especial atención a la valorización de los conocimientos tradicionales, las innovaciones tecnológicas y el fortalecimiento de las capacidades. Actualmente, además de los marcos de concertación descentralizados, establecidos por los proyectos anteriores, el Servicio Forestal, después de la regionalización, se apoya plenamente en las agencias regionales para el desarrollo (ARD), que son estructuras que disponen de gran apoyo técnico y metodológico en beneficio de las comunidades locales de una misma región.

Estudio monográfico. Ordenación participativa e integrada del bosque comunitario de Saré Gardi (Caso del Proyecto de ordenación sostenible y participativa de la energía tradicional y de sustitución, PROGEDE). El interés de este estudio monográfico, que constituye una nueva manera de ordenación, reside en la preocupación por reducir los métodos y procedimientos, los cuales se apoyan en las prácticas rurales junto con la contratación por parte de los actores (Onobon, 2001; Kolda, 2002).

Presentación del lugar

El lugar, una formación natural sobre suelos minerales brutos y suelos ferruginosos tropicales, está situado entre dos comunidades rurales de la misma región administrativa. El relieve es prácticamente llano, y el clima, de tipo sudano-guineano, es cálido y húmedo, con siete meses de estación seca y cinco meses de estación lluviosa. Su flora, rica y diversificada, está compuesta de algunas reliquias de bosque denso y de bosques de galería degradados, si bien abundan los bosques abiertos y las sábanas con diversas superficies arboladas, arbóreas o arbustivas en zonas localizadas.

Las diferentes etapas del proceso

Determinación y elección por consenso del rodal y estudio del entorno:

El Comité entre aldeas de gestión y desarrollo está en fase de creación y unificará el conjunto de los 27 comités.

Elaboración de un plan de ordenación

Lucha contra los incendios forestales

Formación y fortalecimiento de las capacidades de las comunidades

Asimismo, a la espera de que se termine el plan de ordenación, se han realizado operaciones de prueba de explotación en madera muerta de los bosques comunitarios. Teniendo en cuenta las negociaciones prolongadas y formales, los ingresos de la venta de productos se han distribuido de la manera siguiente:

70% para los leñadores

(creación de empleo)

10% para los fondos de ordenación

(conservación de los recursos)

10% para los fondos del comité aldeano de gestión

(lucha contra la pobreza)

10% para la comunidad rural

(desarrollo de la comunidad)

La ordenación participativa del monte catalogado de Ndankou: caso de PSACD2

Este estudio monográfico evidencia que se garantiza a cada protagonista, sin exclusividad, el acceso a los recursos forestales para satisfacer las necesidades vitales, sin que por ello se comprometan los intereses de otras partes y sin poner en peligro el potencial existente, asegurando la gestión de los conflictos de forma preventiva.

Conforme a la ley sobre la descentralización y las disposiciones del nuevo código forestal, se ha establecido un protocolo de acuerdo para la ordenación participativa entre el Servicio de Aguas y Bosques y dos comunidades rurales (Nganda y Médinatou Salam II) que reagrupan 16 aldeas ribereñas del bosque de Dankou. Ese protocolo viene a completar el código forestal y tiene por objeto definir las normas específicas comunes a las 16 aldeas con respecto a la ordenación del bosque de Dankou, así como las zonas adyacentes protegidas. En él se establecen las disposiciones que las poblaciones intentan hacer respetar a fin de asegurar que sus esfuerzos en pro de la ordenación se realizan de forma satisfactoria en función de las características del bosque, además de su estado actual.

Los aspectos generales de este código local se presentan a continuación:

Organización de las aldeas para la ordenación del bosque

Las 16 aldeas ribereñas del bosque catalogado que ha sido concedido de Dankou, así como de las zonas protegidas adyacentes, han designado a sus comités aldeanos para la ordenación forestal. Un comité entre aldeas, compuesto por dos representantes y un comité aldeano (un hombre y una mujer) se encarga de coordinar las actividades de los 16 comités aldeanos. La composición del Comité entre aldeas se renueva cada año y se ha elaborado un código de procedimiento para definir el modo de organización y gestión de dicho Comité. Este último se ha constituido por los intereses económicos creados con objeto de abrir una cuenta bancaria en nombre del conjunto de aldeas y gestionar sus fondos.

Los comités aldeanos elaboran y realizan un Plan de trabajo cada año. El protocolo de acuerdo estipula su transformación en un plan de trabajo a más largo plazo (diez años), que constituirá la base del Plan simplificado de ordenación y gestión.

Se ha establecido un sistema de vigilancia que aplicada el Comité entre aldeas, con objeto de proteger el bosque de toda explotación abusiva y velar por el cumplimiento del código local de ordenación. El jefe de la brigada de Aguas y Bosques atiende las necesidades. Si el encargado de la vigilancia no cumple su función, podrá ser reemplazado por una decisión del Comité entre aldeas.

Normas de recolección de los productos forestales

Las normas establecidas se aplicarán a todo los productos forestales madereros y no madereros.

Solamente los habitante de las 16 aldeas ribereñas del bosque de Dankou pueden recoger los productos forestales para uso doméstico con la simple autorización del Comité aldeano. Las poblaciones de otras aldeas deberán formular una solicitud al Presidente del Comité aldeano, el cual la presentará al Comité entre aldeas para su aprobación y seguimiento.

El Comité entre aldeas, después de consultar a los diferentes Comités aldeanos, establecerá las zonas en las que está prohibida la recolección de determinados productos.

La tala de árboles está prohibida en el bosque de Dankou y la zona protegida adyacente hasta que se logre una rehabilitación suficiente del medio.

Ante la falta de madera muerta en los bosques próximos a las aldeas, el Servicio de Aguas y Bosques puede conceder la autorización de tala de madera en las zonas protegidas. Sin embargo, esta autorización no podrá aplicarse más que a determinadas especies bien definidas.

Los productos recolectados que se destinen a la venta deberán adherirse a un procedimiento bien establecido que comporta lo siguiente:

Normas de pastoreo en el bosque

El derecho de pastoreo en el bosque de Dankou está permitido a los habitantes de las 16 aldeas, a los de otras aldeas próximas a éstas y a los ganaderos trashumantes.

Normas relativas al desbroce y a los incendios forestales

El desbroce y la utilización del fuego están estrictamente prohibidos en el bosque de Dankou, así como la recolección de miel.
El mantenimiento de los cortafuegos es una tarea común de las 16 aldeas.

Gestión de los ingresos obtenidos del bosque

Se establecerá un fondo local de ordenación que gestionará el Comité entre aldeas, el cual ha abierto una cuenta de crédito cooperativo. Las cuotas del Comité aldeano obtenidas de la recolección de productos forestales se repartirán como se indica a continuación:

Los comités aldeanos ingresarán un 55 por ciento en el tesoro del Comité entre aldeas como mínimo una vez por semestre (fondo de ordenación + comunidades rurales) y este último ingresará la segunda parte a las comunidades rurales.

5. Conclusiones y debate

Con respecto a los estudios monográficos presentados, es preciso destacar la innovación que representa la ordenación directa de los recursos forestales por parte de las poblaciones autóctonas, ya que anteriormente los encargados de la explotación promulgaban la ley junto con apoyo extranjero. La segunda innovación por la que cabe expresar aprecio es la creación de grupos de leñadores locales en las aldeas seleccionadas. Estos dos resultados constituyen avances significativos e históricos en la reforma del sistema de explotación forestal en el Senegal.

Con respecto a la descentralización, es preciso señalar que se trata de un proceso irreversible en el Senegal. Con la ley relativa a la transferencia competencias, el Estado a querido favorecer la ordenación de recursos naturales de las zonas adyacentes en virtud del principio de subsidiariedad. Desafortunadamente, entre enero de 1997 y mayo de 2002, el Senegal ha experimentado diversos momentos de rivalidad electoral, hasta el punto de que los actores probablemente no hayan tenido tiempo de dedicarse a la gestión de las competencias transferidas. Con el establecimiento reciente de los nuevos elegidos locales, la estabilidad política del país deberá favorecer una mejor ordenación de los recursos naturales y del medio ambiente a través de las estructuras locales. Será preciso, por tanto, revisar y cambiar determinados aspectos, en concreto:

En cualquier caso, actualmente se adepta de forma generalizada que el tratamiento equilibrado de la interfaz entre los diferentes actores que intervienen en la ordenación de los cursos forestales, reviste gran interés para facilitar y fortalecer la cooperación entre las comunidades que hacen uso de de los mismos recursos, y constituye un paso decisivo del Servicio Forestal hacia el logro de una solución sostenible, anhelada por el Comité Nacional de Gestión Alternativa de los Conflictos (Fall y Niang, 2002; Thiam, 2002).

En esta lucha constante por lograr el equilibrio entre los diferentes actores que se enfrentan en el sector forestal y que, de alguna manera, intervienen fundamentalmente en la ordenación sostenible los recursos forestales, se deberán tomar más en consideración las diferentes convenciones internacionales que abordan esta cuestión (Thiam, 2002).

Finalmente, las asociaciones en pro del desarrollo deberán asimismo orientar de antemano su apoyo hacia la consolidación de la gobernanza local, que es la base de todas las formas de concertación y negociación que pueden garantizar el desarrollo sostenible de los recursos forestales.

Bibliografía

Bâ. M.M., 2002. Les effets socio-économiques de la mise en uvre du Plan d'Action Forestier du Sénégal

Fall C.A.B et Niang.A., 2002. Evaluation des transferts de compétences aux collectivités locales en matière de gestion des ressources naturelles..

Kolda, R. 2001. Note technique sur l'aménagement participatif de la forêt de Saré Gardi.

Onobon. F.A. 2002. Mission d'appui à la révision de l'approche du PROGEDE en matière de développement institutionnel pour la gestion durable, participative et décentralisée des ressources forestières dans les régions de Tamba et de Kolda

Thiam. A.T. 2002. Rapport d'évaluation de l'évolution des acquis des projets forestiers terminés.


1 Ingeniero civil de montes, Coordinador del Programa de apoyo al desarrollo forestal (PADF) del Senegal, Dakar, Senegal. Correo electrónico: [email protected]

2 PASCD: Proyecto del Senegal y Alemania relativo al combustible de uso doméstico.