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Selon un article paru récemment dans Nature ¹, la production de la Chine dans le secteur des pêches de capture marines a été surévaluée de 1995 à 1999 dans les statistiques soumises par le pays à la FAO et publiée par cette dernière. Cette surévaluation aurait notamment eu pour conséquence un déclin de la production mondiale des pêches de capture marines depuis 1988 (exclusion faite de l’anchois du Pérou), au lieu de son maintien à un niveau relativement constant, tel qu’indiqué par ces statistiques. Selon les auteurs de l’article, de l’Université de la Colombie-Britannique (UBC), cette majoration se serait traduite par une sous-estimation de la dégradation de la situation mondiale des pêches et par la mise en œuvre de politiques et de décisions d’investissement mal fondées. La question a ensuite été reprise par plusieurs journaux et cybermédias, notamment The Economist ². Certes, ces articles ont été utiles en ce qu’ils ont attiré l’attention du public sur l’importance de disposer de statistiques fiables pour la gestion des pêches et leur surveillance, mais ils véhiculaient néanmoins plusieurs idées fausses: (1) la perception de la FAO quant aux statistiques sur la Chine; (2) le rôle de la FAO en ce qui concerne les statistiques sur la situation mondiale des pêches et (3) les répercussions éventuelles d’une surestimation de la production halieutique de la Chine sur les conseils en matière de gestion des pêches mondiales, sur les politiques connexes et sur le rôle des pêches vis-à-vis de la sécurité sanitaire. Quelques précisions s’imposent.

Ce n’est pas la première fois que des scientifiques disent avoir « découvert » que les statistiques fournies par la Chine surévaluent la production dans le secteur des pêches. En réalité, plusieurs scientifiques chinois ont même déjà soulevé la question. Depuis plusieurs années, la FAO s’inquiète des statistiques de la Chine concernant l’agriculture et les pêches et collabore avec ce pays en vue d’améliorer la situation. Suite au premier recensement agricole national effectué par la Chine en 1997, en collaboration avec la FAO, les statistiques relatives à la production de viande ont été révisées à la baisse d’environ 25 pour cent. Dans le secteur de la production agricole, on observe un écart pouvant aller jusqu’à 37 pour cent entre les chiffres provenant du recensement et ceux des séries chronologiques périodiques. En outre, les données traitées par la FAO concernant les stocks de céréales en Chine ont également été révisées.

Il y a six ans environ, l’écart flagrant entre les données sur les approvisionnements en poisson de consommation par habitant, issues des statistiques sur la production halieutique et sur le commerce du poisson, et les chiffres relatifs à la consommation issus des enquêtes sur les ménages a commencé à se creuser. La FAO a attiré l’attention des autorités chinoises pertinentes (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture) sur le problème. Depuis lors, des réunions et des missions, ainsi que trois séminaires nationaux (notamment FAO, 2001) ont été organisés conjointement. Le dernier en date, qui a eu lieu en avril 2001, a permis d’avoir une vision exacte du problème et de proposer des activités de suivi visant à faire le jour sur différentes facettes du problème, afin de disposer de points de départ pour des mesures correctives. La FAO a amorcé plusieurs activités de suivi en collaboration avec des institutions chinoises, et, en 2002, a notamment créé un mécanisme pilote de collecte de données d’enquête par sondage pour une division administrative. En outre, une évaluation quantitative des débarquements de poisson non transformé utilisé comme alimentation en aquaculture sera effectuée. On s’attend à ce que ces quantités, comptabilisées à tort dans le secteur de la consommation humaine pour l’instant, soient considérables. Ainsi, le problème a été identifié et des actions pour y remédier ont déjà été amorcées.

Dans leur analyse, fondée sur la base de données statistiques de la FAO, les chercheurs de l’Université de Colombie-Britannique comparent, sur la base de statistiques officielles, la production par unité de surface au large des côtes chinoises à celle d’autres pays présentant des analogies au niveau de leurs écosystèmes. Une procédure semblable a jadis été utilisée par la FAO, à une échelle réduite, pour faire face à un problème analogue dans un pays africain. Dans les deux cas, le nombre d’hypothèse de départ était élevé et les analyses impliquaient le traitement approfondi de données hypothétiques. Pour la FAO, ces analyses représentent néanmoins un supplément d’information pertinent sur un problème éventuel. À l’occasion d’un atelier, qui s’est déroulé à Beijing en avril 2001, l’Organisation avait d’ailleurs donné l’alerte lorsqu’elle avait présenté des cartes faisant apparaître d’éventuelles anomalies statistiques élaborées à partir des résultats d’une analyse antérieure de l’Université de Colombie-Britannique portant sur le Pacifique Nord-Ouest. Comme l’a mentionné un représentant de la FAO (Caddy et al., 1998), « l’utilisation la plus rationnelle de l’ensemble de données de la FAO consiste à les utiliser à titre d’indicateurs de tendances et pour définir des hypothèses de recherche devant être testées grâce à des analyses plus précises dans des zones de pêche spécifiques, plus petites et homogènes, pour lesquelles on estime qu’il est nécessaire de disposer d’estimations quant à la production par superficie ».

Dans la plupart des articles parus dans la presse se rapportant aux travaux de l’Université de Colombie-Britannique, il est dit, à tort, que la FAO doit se contenter d’accepter des données des pays, mais ne peut ni les vérifier ni les améliorer. Certes, un tel cas de figure permettrait de minimiser la responsabilité de l’Organisation en cas d’erreur dans les données qu’elle publie, mais ne correspond pas à la réalité. La FAO est impliquée, à des degrés divers, dans différentes activités: (a) promotion de la collecte de statistiques et de leur utilisation; (b) production de manuels de statistiques et de logiciels; (c) formation de responsables chargés des statistiques; (d) création de systèmes statistiques nationaux et mise à jour des systèmes en place (comme cela a été récemment le cas dans de nombreux pays africains et méditerranéens); (e) facilitation de la coopération internationale et établissement de normes relatives aux statistiques sur les pêches (par l’intermédiaire du Groupe de travail interinstitutions chargé de coordonner les statistiques sur les pêches); (f) collecte de statistiques auprès des pays, des organes régionaux des pêches, des registres maritimes internationaux, des professionnels de la pêche (données sur la commercialisation et le commerce, etc.); (g) vérification préliminaire des données obtenues, à des fins de cohérence interne, identification des espèces et des tendances anormales; (h) consultation des pays concernés au sujet des anomalies relevées; (i) publication, dans des annuaires et sur Internet, des statistiques sur les différentes questions liées aux pêches et sollicitation d’observations sur ces résultats auprès des utilisateurs. Ainsi, les statistiques fournies par les autorités nationales sont régulièrement corrigées en cas d’erreur manifeste, lorsque les organes régionaux des pêches disposent de données plus pertinentes ou lorsque les pays reconnaissent le bien-fondé des estimations de la FAO. Celle-ci analyse les problèmes et tente d’y apporter des solutions en collaboration avec les pays concernés, mais le processus impliqué est délicat et lent. Lorsque les pays ne réagissent pas aux sollicitations de la FAO, les estimations de l’Organisation sont appliquées unilatéralement. Dans certains cas, lorsque les pays ne donnent pas suffisamment d’explications au sujet de statistiques sujettes à caution, ces données sont écartées au profit des estimations de la FAO qui sont alors publiées. Là encore, il s’agit d’un processus délicat et de nature à susciter des controverses, mais qui stimule parfois la mise en place de mesures correctives. Comme souligné dans le présent article, la Chine collabore avec la FAO en vue de trouver des solutions à ces problèmes.

Les rapports nationaux sont la source principale, mais non unique, de données utilisée par la FAO pour maintenir à jour sa base de données statistiques sur les pêches. Lorsque les données font défaut ou qu’elles sont considérées comme peu fiables, la FAO inclut des estimations fondées sur les meilleures données disponibles issues d’autres sources, telles que les organes régionaux des pêches, les documents liés aux projets, les journaux publiés par les professionnels de la pêche ou les interpolations statistiques. En ce qui concerne les statistiques sur les flottilles, la FAO compare les données soumises par les pays à celles obtenues d’autres sources, notamment des registres maritimes internationaux. Les informations concernant les évolutions techniques (ayant des répercussions sur la capacité de pêche) sont obtenues grâce à des groupes d’experts. Les statistiques relatives au commerce international sont quant à elles fournies par les pays et étayées grâce à un réseau complet d’institutions régionales intergouvernementales créé par la FAO (système GLOBEFISH).

Dans les années 90, la FAO a procédé à une révision exhaustive des séries chronologiques de statistiques sur la production halieutique disponibles, en informatisant les données jusqu’à 1950, en comblant les lacunes, en séparant les données par zone de pêche, en prenant en compte les évolutions politiques (naissance de nouveaux pays, etc.), en ajustant l’identification des espèces (pour s’adapter aux évolutions de nature taxonomique) et en marquant la différence entre la production du secteur de l’aquaculture et de celui des pêches de capture. Les ensembles de données résultant de cette révision, qui ont été utilisés dans le cadre de l’étude de l’Université de la Colombie-Britannique et de nombreuses autres analyses, ont été mis à disposition de tous sur Internet (FishStat +).

Les analyses de la situation mondiale des stocks effectuées et publiées par la FAO ne sont pas principalement fondées sur les statistiques relatives aux captures, car l’état des ressources est souvent défini par des indicateurs plus directs que les captures. Les principales informations utilisées sont obtenues directement auprès des groupes de travail de la FAO et des organes régionaux des pêches ne dépendant pas de la FAO et grâce à d’autres arrangements formels et aux articles scientifiques (journaux scientifiques, thèses, etc.), étayés par des renseignements issus des journaux du secteur des pêches et par des informations indépendantes des pêches telles que les données sur le commerce. En l’absence d’organe régional des pêches, comme c’est le cas dans le Pacifique Nord-Ouest, il est possible de se fonder sur des processus d’évaluation multilatérale (par exemple entre la Chine, le Japon et la République de Corée). En l’absence de données (rejets, etc.), des estimations sont calculées sur une base unique (par exemple Alverson et al., 1994), soit par des consultants spécialisés, soit grâce à des consultations spécialisées d’experts. Pour les domaines dans lesquels la FAO n’a pas encore eu la latitude d’œuvrer véritablement, tels que la production du secteur de la pêche illégale, on ne dispose d’aucune information à l’échelle mondiale. Cependant, ce type de données n’est disponible que pour certaines zones ou certaines années. Les statistiques de la FAO concernant les captures présentent plusieurs avantages notoires: leur couverture est mondiale et l’Organisation dispose de séries chronologiques complètes depuis 1950, qui font l’objet de mises à jour régulières. Par conséquent, ces statistiques permettent d’obtenir une vue d’ensemble des tendances des pêches par région (par exemple FAO, 1994) et d’établir des indicateurs de l’état des ressources, en cas d’absence d’autres données (par exemple FAO, 1997).

Au cours de la dernière décennie, le soutien financier apporté à la création de systèmes statistiques nationaux sur les pêches et à leur maintenance s’est nettement affaibli en termes réels, alors que les statistiques dans les domaines suivants font cruellement défaut: prises accessoires et rejets, capacité de pêche, pêche illégale, navires autorisés à pêcher en haute mer, données de nature économique (coûts, revenus, prix, subventions), emploi, systèmes de gestion, inventaires de stocks et des pêches, aquaculture, etc.

Malgré tous les efforts de la FAO, la fiabilité des données disponibles sur les pêches n’est toujours pas garantie. En ce qui concerne la couverture, l’à-propos et la qualité des données, les résultats sont loin d’être parfaits. Souvent, les données sont soumises à la FAO avec un an de retard, voire deux. Le pourcentage de captures identifiées au niveau de chaque espèce a tendance à diminuer avec le temps, et le pourcentage de « poissons non identifiés » dans les déclarations augmente, à mesure que les pêches se diversifient et que les grands stocks s’épuisent. Les groupes de travail chargés de l’évaluation des stocks représentent un outil efficace de criblage des données sur les captures, mais dans de nombreux pays en développement, la fréquence des évaluations des stocks diminue en raison du manque de ressources humaines et financières. En général, la disponibilité des données ne s’est pas véritablement améliorée au cours des vingt dernières années. Les statistiques sur la pêche artisanale et la pêche de subsistance demeurent un sujet de préoccupation et de nombreuses données essentielles font encore défaut (données de nature économique et sociale, rejets et capacité de pêche, etc.). Il en résulte que les statistiques disponibles correspondent sans doute aux tendances générales, puisqu’elles s’inscrivent harmonieusement dans les tendances mondiales du développement ou du changement climatique (Klyashtorin, 2001), mais que les chiffres annuels et les évaluations sont associés à un certain degré d’incertitude et les légères variations enregistrées d’une année à l’autre n’ont sans doute pas de signification d’un point de vue statistique.

Selon le Département des pêches de la FAO, l’amélioration des statistiques sur les pêches en vue de satisfaire d’abord les besoins nationaux en matière de sécurité alimentaire et de gestion des pêches, mais également ceux des organes régionaux des pêches et de l’Organisation, ne peut se faire qu’avec la collaboration des pays concernés. Sans statistiques fiables, il est impossible de gérer les pêches et d’élaborer des politiques pertinentes de manière rationnelle, ce qui a de graves répercussions à l’échelon national et régional. Malheureusement, la refonte des principaux mécanismes nationaux de collecte de données afin de pouvoir disposer de statistiques fiables est un processus intrinsèquement lent.

La presse a fait valoir que les gouvernements et le secteur de la pêche avaient été induits en erreur par les incohérences statistiques, qui avaient entraîné des politiques et des investissements préjudiciables, voire un certaine passivité. Or, comme nous allons le démontrer ci-après, ce raisonnement est né d’un malentendu.

3.1 Situation mondiale des stocks

D’aucuns soutiennent que les erreurs potentielles de statistiques sont susceptibles d’avoir eu des répercussions sur la « perception» de l’état des stocks. Pour évaluer la situation mondiale des stocks, tel que publié dans FAO (1997), la FAO tient à souligner qu’elle a principalement recours aux résultats des évaluations directes, qui sont étayés par une analyse des données sur les captures. Ces évaluations sont recueillies auprès de diverses sources: groupes de travail des organes régionaux des pêches, centres nationaux d’excellence, publications scientifiques, rapports parallèles, etc., étayés par des informations supplémentaires. Grâce à ces données, la FAO a été en mesure de rendre publics des séries chronologiques (Fig. 1 et Fig. 2), ainsi que des profils (Fig. 3) de l’état des stocks.

Suite à une refonte complète de la base de données de la FAO concernant la production halieutique, deux séries d’analyses ont été effectuées (Grainger et Garcia, 1996; Garcia et Newton, 1997). Étonnement, la première (Grainger et Garcia, 1996), de nature exploratoire, a montré une cohérence remarquable entre les données et l’évolution connue des pêches et a notamment permis d’obtenir une vue d’ensemble édifiante et unique de la progression de la surpêche depuis 1950 (Fig. 1). La seconde a débouché sur la création par la FAO d’un modèle bio-économique unique des pêches mondiales (Garcia et Newton, 1997) qui, pour la première fois, a permis de démontrer les éléments suivants: (a) la surexploitation de la plupart des espèces de valeur à l’échelle mondiale depuis les années 80; (b) le fait que le potentiel mondial a été atteint au milieu des années 90 et (c) qu’une grande partie des subventions a sans doute été utilisée pour maintenir la flottille de pêche mondiale, qui présentait une surcapacité de 30 à 50 pour cent. Ces résultats devraient démontrer que, même en cas d’erreur éventuelle en ce qui concerne les chiffres relatifs à la production en Chine, la tendance globale négative qui caractérise les stocks mondiaux et les résultats économiques insuffisants des pêches à l’échelle internationale ont été suffisamment dénoncés, explicités et soumis à l’attention non seulement des membres de la FAO, mais également du grand public. De plus, ces conclusions ont été citées à maintes reprises par les scientifiques, reprises dans les médias et exploitées par l’ensemble des principales ONG.

Pour le cas spécifique de la région du Pacifique Nord-Ouest, des erreurs éventuelles au niveau des statistiques sur la Chine n’auraient de répercussions que sur l’évaluation des stocks exploités par la Chine et par les pays limitrophes. La FAO a analysé les fluctuations des tendances dans cette région, ainsi que dans les autres zones de pêche, notamment en ce qui concerne la production par zone dans le plateau continental (Caddy et al., 1998) et les niveaux trophiques (Caddy et Garibaldi, 2000). Caddy et al (1998) ont analysé les tendances à la baisse de la production régionale et ont avancé des explications. En outre, la FAO a publié un rapport émanant d’un scientifique chinois (Chen, 1999) mettant en exergue la dangereuse surexploitation des ressources marines en Chine.

Dans l’article publié par Nature, les auteurs ont non seulement remplacé les captures mondiales par « l’erreur » chinoise, mais ils ont également occulté les grandes quantités d’anchois du Pérou pêchées, dont la réalité n’est pas remise en cause par ailleurs, sous prétexte que les fluctuations rapportées de ces captures « masqueraient » le déclin. Or la baisse de production susceptible de résulter d’une distorsion des statistiques chinoises dans la base de données mondiale s’en trouve ainsi aggravée et le « déclin» en résultant est présenté comme une nouveauté. En réalité, le problème posé par les grands stocks d’espèces pélagiques et semi-pélagiques fluctuantes a déjà été soulevé par la FAO en 1994 (Garcia et Newton, 1997). En soustrayant de la production totale les prises des cinq principales espèces fluctuantes (anchois du Pérou, chinchard du Chili, pilchard sudaméricain, pilchard du Japon et lieu de l’Alaska), utilisées pour la plupart dans l’alimentation animale, la FAO a démontré que les débarquements liés aux grandes espèces à valeur élevée diminuaient depuis le début des années 80 et que ces espèces faisaient l’objet d’une surexploitation à l’échelle mondiale à cette époque, avec une surcapacité de 30 pour cent. Par conséquent, l’article de Nature, qui ne présente aucune « nouveauté », ne fait que confirmer une information importante diffusée par la FAO depuis des années.

Il ressort clairement de ces analyses que, malgré les erreurs susceptibles d’avoir été faites au niveau des ensembles de données, les principales tendances mondiales n’ont pas été occultées et les conclusions les plus importantes ont été présentées au grand jour. Parallèlement à d’autres résultats semblables obtenus au niveau régional et national, ces résultats représentent les fondements de la gouvernance et des évolutions institutionnelles observées depuis 1990.

3.2 Sécurité alimentaire

Il a également été mentionné que l’erreur potentielle bousculerait les tendances mondiales établies par la FAO en ce qui concerne l’offre de poisson de consommation par habitant et la contribution des pêches à la sécurité alimentaire. Or la sécurité alimentaire dépend de l’offre (production + importations - exportations), de la disponibilité (commerce) et de l’accessibilité (pouvoir d’achat). Elle est liée au total de nourriture disponible (y compris viande et céréales). Comme les consommateurs peuvent facilement changer de sources de protéines et consommer différents types de poisson selon ces paramètres, le « poisson », qu’il soit sauvage ou d’élevage, est en général considéré par la FAO comme un seul produit de base. Le prendre en compte séparément de la viande et d’autres aliments complique l’interprétation. Dans le contexte de la sécurité alimentaire, le fait de ne prendre en compte qu’une seule source de poisson de consommation, qu’il provienne d’eaux intérieures, d’océans ou de l’aquaculture, réduit encore la signification de l’information. Néanmoins, jusqu’à ce que la question soit définitivement réglée, la contribution des pêches de capture marines à la sécurité alimentaire peut être considérée en termes absolus ou relatifs (par habitant), que les données de la Chine soient incluses ou non. En termes absolus, les tendances mondiales indiquent une baisse, légère mais soutenue, lorsque les statistiques chinoises sont incluses, et une stabilisation depuis le milieu des années 80, lorsqu’elles sont exclues (Figure 4). Dans la logique de ce dernier cas de figure, la FAO a fait état de la « stabilité » des approvisionnements mondiaux dérivant des pêches de captures maritimes. Cependant, la tendance indique une offre stable par habitant depuis le milieu des années 70, époque pour laquelle les statistiques chinoises sont incluses, par rapport à une baisse annuelle de 2,5 kg par personne depuis le milieu des années 80 (de 11,8 kg en 1986 à 9,3 kg en 1999), lorsqu’elles sont exclues (la part représentant la consommation humaine demeure stable, à environ 72 pour cent pour cette période). Comme l’indiquent ces résultats, la croissance de la production mondiale du secteur des pêches de capture de poisson de consommation, exclusion faite de la Chine, n’a pas été en mesure de compenser la croissance démographique (+ 23 pour cent pendant cette période). Et, comme l’a souligné la FAO (FAO, 2000), le même phénomène concerne la production totale de poisson de consommation, notamment l’aquaculture, qui joue un rôle croissant en matière de sécurité alimentaire et sera indispensable pour faire face aux besoins futurs. Ainsi, la FAO a averti que "dans quelques pays (par exemple Ghana, Liberia, Malawi), le régime alimentaire moyen contenait moins de protéines de poisson durant les années 90 que 20 ans plus tôt" (FAO, 2000). Contrairement aux allégations de certains médias, la FAO n’a pas fait preuve de « passivité ». Malgré quelques problèmes au niveau des données, l’Organisation a déclaré, à juste titre, que, malgré sa stabilité apparente, la production de poisson de consommation ne s’était pas déroulée au même rythme que la croissance démographique et a averti que l’on observait déjà une baisse de l’offre de protéine de poisson par habitant dans certaines régions.

Au cours des vingt à trente prochaines années, les incertitudes associées à la production actuelle et future du secteur de l’aquaculture, aux répercussions sur l’environnement, aux changements climatiques, à la croissance démographique et à la quantité et à la distribution des ressources économiques pourraient avoir plus de répercussions sur la sécurité alimentaire à l’échelle internationale que l’erreur éventuelle des rapports sur la Chine. Cependant, si les distorsions avaient été confirmées, puis corrigées, le rôle des océans vis-à-vis de la sécurité alimentaire mondiale aurait effectivement été moindre. Néanmoins, il convient de souligner que, contrairement à ce qui a été dit, toute sur-déclaration sur la production des pêches en Chine n’aurait de répercussions sur la consommation de protéine actuelle et sur les projections de l’offre future que pour la Chine, puisque les exportations et importations de poisson de consommation de la Chine sont minimes comparées à la production (bien que le pays importe de grandes quantités de farines de poisson utilisées pour l’alimentation animale et l’aquaculture et que les volumes croissant des exportations sont importants en termes absolus).

La part non négligeable des captures mondiales utilisée pour les farines de poisson (30 pour cent, dont moins d’un tiers est utilisé pour l’alimentation d’aquaculture, contrairement à ce que mentionnent certains articles de la presse), les quantités, non chiffrées mais sans doute considérables utilisées comme aliments frais en aquaculture (notamment en Chine) et les grandes quantités de rejets (environ 20 millions de tonnes par an) représentent également des réserves potentielles de poisson pour la consommation humaine, même si pour l’instant, il est difficile de définir à quel rythme il serait possible d’effectuer un changement d’utilisation. À l’avenir, le pouvoir d’achat (et la pauvreté) pourraient être un facteur limitatif plus important que l’offre de poisson.

On peut s’étonner de ce que malgré les répercussions croissantes de l’aquaculture et de la surpêche sur l’environnement, la contribution globale des pêches et de l’aquaculture à la sécurité alimentaire ne semble pas menacée outre mesure à moyen terme, et ce, même si l’on prend en compte l’ensemble des erreurs de statistiques volontaires ou non. Mais il faut néanmoins établir une distinction entre le message lié à l’état des ressources et celui lié à la sécurité alimentaire. La précarité des ressources, qui aurait dû entraîner la mise en œuvre de mesures correctives ces vingt dernières années, devrait aujourd’hui mériter toute notre attention. La contribution globale des pêches et de l’aquaculture aux approvisionnements alimentaires n’est pas encore particulièrement inquiétante. En revanche, l’intensification du commerce extérieur et la hausse des prix rend préoccupante la disponibilité future de ces approvisionnements pour les populations les plus démunies. La qualité future des poissons et des fruits de mer mérite une grande attention en raison de l’augmentation de la pollution et du caractère inadéquat des techniques de culture. Pour l’instant et dans un avenir proche, toutes ces préoccupations ne sont pas de nature globale et n’ont de raison d’être que lorsque les informations sont dissociées (niveau national ou infranational): pour certains systèmes de production, dans certaines régions et pour certaines couches de population. Ainsi, dans La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture 2000 (FAO, 2000), la FAO a signalé une baisse de l’offre de poisson par habitant en Afrique, qui se poursuivra si les pays africains ne sont pas en mesure de mieux gérer leurs ressources et leur production aquacole.

Cependant, il va sans dire qu’un déclin mondial des captures marines aurait sonné l’alerte de façon plus retentissante auprès des pays, du public et des ONG que le message envoyé à maintes reprises par la FAO depuis le début des années 90. Le cas échéant, il est nécessaire d’établir avec précision la quantité de distorsions dans les statistiques sur la Chine, ainsi que leur orientation et leurs caractéristiques. Dans l’attente, la majeure partie des analyses pertinentes de la FAO seront présentées séparément pour la Chine et pour les autres pays, à titre de mesure de précaution, tel que dans La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture 2000.

3.3 Répercussions sur les politiques et la planification

Dans l’ensemble, le contrôle et la gestion des ressources halieutiques sont effectués à l’échelon national ou régional ( par exemple dans le cadre d’organes régionaux des pêches). Si des erreurs statistiques ont effectivement été commises, d’un point de vue pratique, leurs répercussions directes sur la durabilité ou la sécurité alimentaire concernent principalement les ressources halieutiques de la Chine et, dans une moindre mesure, les ressources partagées du Pacifique Nord-Ouest.

Les statistiques mondiales ont été utilisées par le Comité des pêches de la FAO et d’autres enceintes internationales. Malgré certaines lacunes, ces données ont permis d’étayer les initiatives nationales de changements institutionnels établies par la FAO, la Commission du développement durable et l’Assemblée générale des Nations Unies. L’Accord aux fins de l'application des dispositions de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs, l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (FAO), le Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO et les quatre plans d’action internationaux y afférents sont le résultat des actions entreprises à l’échelle internationale. Ces instruments, qui dénotent tout sauf une « passivité » de la part de la FAO, sont fondés sur la reconnaissance, aux plus hauts niveaux des gouvernement et du secteur, des problèmes auxquels sont confrontées les pêches. Toutes les décisions opérationnelles concernant par exemple les investissements du secteur privé, l’allocation de subventions, la décentralisation du mécanisme décisionnel et les accords d’accès visant la pêche dans les eaux éloignées, sont prises à l’échelon national, sur la base des spécificités locales, et n’entrent pas en ligne de compte en ce qui concerne la vue d’ensemble donnée par la FAO.

D’aucuns ont néanmoins avancé que l’image de la situation donnée par les statistiques de la FAO était susceptible « d’influencer» les décideurs. Nous pouvons effectivement espérer qu’il en est ainsi, au moins dans une certaine mesure. Il ne faut pas oublier que la FAO a diffusé les messages suivants à mesure que les pêches évoluaient (l’année de référence figure entre crochets):

• Le potentiel total des stocks maritimes est d’environ 100 millions de tonnes, dont, pour des raisons pratiques, quelque 80 millions de tonnes seulement peuvent être pêchées (1971).

• Le nouveau Droit de la mer n’a pas entraîné l’amélioration attendue de la gestion des pêches et de la situation des stocks et des pêches (1984).

• Le pourcentage de stocks surexploités a quasiment décuplé depuis 1950 (1994).

• Le pourcentage de stocks surexploités a quasiment triplé depuis 1974 (2001).

• La surcapacité mondiale est particulièrement importante et il se peut que les subventions y contribuent largement (1994).

• En ce qui concerne la situation des pêches, le total des captures est un facteur trompeur, car il occulte la dégradation progressive de la composition des espèces et l’expansion de la surpêche (1994).

• Une part considérable de la production annuelle est rejetée (1994).

• Le total mondial des prises, qui a atteint son maximum depuis le début des années 90, oscille autour de 80 à 85 millions de tonnes, avec un taux d’augmentation annuel nul (1994).

• Il faut donner la priorité à la réduction de la capacité de pêche et à l’élimination des subventions préjudiciables (2000).

• Le contrôle des pêches et des ressources doit être amélioré (2001).

• La mise en place d’une gestion axée sur les écosystèmes s’impose (2001).

Ces avertissements ne représentent qu’une partie infime du message général de la FAO concernant les pêches. En partie sur cette base, les pays membres ont permis l’entrée en vigueur de la Convention de 1982 sur le droit de la mer (1994) et de l’Accord aux fins de l'application des dispositions de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs (2001); l’adoption de l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (1993) et le Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable (1995); l’adaptation de leur législation nationale afin de la rendre conforme à ces instruments; l’adoption de l’approche de précaution et sa mise en œuvre; l’acceptation du concept de gestion des pêches axée sur les écosystèmes; l’adoption de quatre plans d’action internationaux (gestion de la capacité de pêche, gestion de la pêche au requin, réduction des captures accidentelles d’oiseaux de mer par les palangriers, pêche illicite, non déclarée et non réglementée) et la possibilité d’adopter un autre plan d’action international visant à améliorer les informations sur la situation et sur les tendances des pêches de captures.

Il est important de disposer d’information objectives et fiables sur la situation des pêches et sur les tendances, car c’est sur ce type d’information que sont fondées les initiatives visant à promouvoir des pêches durables et à favoriser la mise en œuvre du Code de conduite. En particulier, les rapports sur la situation et sur les tendances sont essentiels, si l’on veut garantir l’efficacité de l’élaboration des politiques, de la gestion des pêches et du contrôle des stocks de poisson et des pêches, que ce soit d’un point de vue biologique ou économique. La communauté internationale s’est dite préoccupée par la collecte et la diffusion des informations sur la situation et les tendances, dont les statistiques sur les pêches représentent une part non négligeable. La FAO a fait face à ce défi en mettant en œuvre plusieurs activités visant à combler les lacunes caractérisant les pratiques actuelles. À cet effet, l’Organisation organisera notamment une consultation technique sur l’amélioration des informations sur la situation et les tendances des pêches de capture en 2002 et continuera à collaborer avec les pays en développement en vue de renforcer leurs capacités dans ce secteur. Un plan d’action international sur l’amélioration des informations sur la situation et les tendances des pêches pourrait également être élaboré.

D’aucuns peuvent avancer que ces diverses réalisations n’ont pas entraîné d’amélioration générale de la situation et que le défi auquel nous sommes tous confrontés est d’affermir la volonté et l’engagement politiques, de renforcer les capacités, de mobiliser les ressources et de garantir l’équité. Cependant, malgré ces défis, les progrès réalisés dans le secteur des pêches sont considérés par beaucoup comme l’un des résultats les plus marquants de la CNUED. Par conséquent, il n’est pas justifié de dire qu’une surestimation des statistiques chinoises aurait entraîné des décisions mal fondées en matière de politiques de la part des membres de la FAO. Reste à voir si les résultats de ces décisions seront à la hauteur des attentes.

La plupart des articles parus suite à la publication de l’étude de l’Université de Colombie-Britannique dans Nature soutiennent qu’en diffusant largement les statistiques erronées sur les prises fournies par la Chine, soit l’un des principaux pays pêcheurs du monde, la FAO a (1) dénaturé l’image globale des pêches; (2) faussé les attentes quant à la contribution des pêches à la sécurité alimentaire et (3) débouché sur des conseils et des décisions erronés en matière de politiques et d’investissements.

Les informations mentionnées plus haut, qui ne représentent qu’une infime partie de celles disponibles sur le site Internet de la FAO et dans d’autres publications, démontrent que les allégations des médias internationaux ne sont pas fondées. Le message de la FAO n’a jamais été que "l’épuisement des zones de pêche locales a été compensé par l’ouverture de nouvelles zones plus éloignées" et que "les stocks sont stables". Bien au contraire, l’Organisation a toujours fait état de l’expansion de l’hémisphère nord à l’hémisphère sud d’une pêche nettement trop intensive et a régulièrement averti ses membres des conséquences de ce problème sur la durabilité générale des pêches à l’échelle mondiale. Il est faux de dire que "le caractère urgent de la situation" a été occulté par des statistiques faussées. Ce caractère urgent ressort nettement des analyses de la FAO et a été reconnu par les membres de l’Organisation, comme en témoignent les instruments internationaux concernant les pêches conclus récemment. Le message d’urgence donné par les statistiques de la FAO est précisément l’un des principaux éléments ayant permis d’aboutir à l’établissement d’un nombre aussi élevé de normes à l’échelle internationale. En outre, même si dans ce contexte il ne s’agit que d’un élément mineur, il est faux de dire que "la plupart des poissons d’élevage sont nourris essentiellement à base d’aliments dérivant du poisson". Les poissons et mollusques herbivores représentent quelque 90 pour cent de production mondiale de l’aquaculture.

Pour étayer ces propos, il convient de citer l’aperçu général présenté par la FAO à l’occasion de la Conférence de Reykjavik, qui s’est tenue en octobre 2001 (Garcia et De Leiva Moreno, 2001). Selon la FAO, après cinquante ans d’expansion géographique et de progrès technologiques particulièrement rapides, caractérisés par un accroissement considérable des captures annuelles, les pêches maritimes se trouvent aujourd’hui à la croisée des chemins. En effet, la plupart des ressources halieutiques étant pleinement exploitées, voire surexploitées, la durabilité du système actuel est remise en cause. L’Organisation n’a souligné aucune croissance de la production des pêches de capture. Au contraire, elle a indiqué que la production mondiale déclarée, après avoir atteint environ 80 millions de tonnes au milieu des années 80, oscillait désormais autour de 85 millions de tonnes. Dans les années 90, le taux d’accroissement annuel des captures maritimes était proche de zéro, ce qui montre qu’en moyenne, les océans de la planète ont atteint leur production maximale dans le cadre du système de pêche mis en œuvre actuellement. Elle a en outre souligné qu’à l’échelle mondiale, le pourcentage de stocks faisant l’objet d’une surpêche a augmenté régulièrement ces 25 dernières années, même si l’on croit observer une tendance au ralentissement. Ces informations confirment les estimations de la FAO effectuées au début des années 70, selon lesquelles les pêches maritimes avaient un potentiel d’environ 100 millions de tonnes à l’échelle mondiale, dont seules 80 millions de tonnes pouvaient être pêchées, pour des raisons pratiques. Afin de mieux contrôler et évaluer les résultats de la gestion, il est nécessaire d’améliorer nettement la qualité des données relatives à l’état des ressources et du secteur. Cependant, les informations disponibles indiquent, sans contestation possible, une augmentation des stocks faisant l’objet d’une surpêche et l’expansion de celle-ci dans tous les océans.

En ce qui concerne les prévisions relatives à la sécurité alimentaire, la FAO prend en compte le poisson de consommation issu de toutes les sources, y compris l’aquaculture, afin de traduire la réalité des approvisionnements en poisson et des marchés. L’Organisation a précisé « qu’en raison de la stagnation de la production totale des captures maritimes, on s’attend à ce que l’offre par habitant connaisse une baisse non négligeable dans ce secteur, à moins qu’une gestion plus efficace de ce type de pêche et que le développement soutenu de l’aquaculture ne permettent une augmentation de la production." Comme l’a souligné la FAO, l’offre par habitant est susceptible de diminuer à l’avenir dans le secteur des pêche de capture.

La FAO admet sans peine que (1) les statistiques relatives aux pêches et leur collecte doivent faire l’objet d’une nette amélioration (l’aquaculture étant également concernée); (2) les distorsions introduites, volontairement ou non, par de grands producteurs peuvent dénaturer les chiffres mondiaux et influer sur l’opinion publique; (3) les chiffres mondiaux ont cependant une utilisation opérationnelle limitée en ce qui concerne la prise de décision à l’échelle nationale ou locale; et (4) des incertitudes non négligeables perdurent en ce qui concerne la contribution future des pêches à la sécurité alimentaire. Cependant, l’amélioration à long terme de la qualité des données ne peut devenir réalité que grâce à la collaboration des institutions scientifiques et statistiques nationales et régionales.

En outre, la FAO, qui défend également la transparence, est fière d’avoir mis au point des systèmes d’information accessibles à tous, qui permettent aux analystes de tous horizons d’avoir accès aux données, de les reproduire, d’en tirer leurs propres conclusions et d’étayer ainsi les capacités d’analyse de l’Organisation.

À la différence des médias non spécialisés, la FAO se doit de respecter une approche équilibrée lorsqu’elle diffuse des "nouvelles" présentant les statistiques et les analyses disponibles. En outre, la forme et le fond des mises en garde qu’elle émet doivent être adaptés au statut et à la fonction d’une organisation intergouvernementale. Pêchant parfois par excès d’optimisme, l’Organisation s’attend à ce que ces informations soient lues avec objectivité.

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