4. EJECUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL PESA

4.1 La función de la FAO

4.1.1 Administración del proyecto

4.1.1.1 Concepto

58. El Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA (TCOS) está ubicado en la Dirección de Operaciones de Campo, en la sede de la FAO. En la sección 3.1.1 del presente informe se ofrece información más detallada sobre la evolución de los aspectos organizativos y de las disposiciones de administración. De hecho, se ha producido una mayor integración del PESA en la estructura general de las tareas de desarrollo del programa de campo de la FAO con el siguiente sistema de apoyo y administración:

• asistencia a los países en la formulación del programa: Centro de Inversiones (TCI) en la sede de la FAO;
• administración de la asignación, coordinación y seguimiento del presupuesto del programa con cargo al Programa Ordinario: Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA (TCOS) en la sede de la FAO;
• establecimiento de un equipo básico para el país, una vez iniciado el programa, con la participación de los distintos miembros del personal de la FAO involucrados: como por lo general se encuentran en lugares distintos, está previsto que funcionen como un equipo de tareas virtual que cumpla su cometido utilizando medios electrónicos;
• apoyo a los países y realización efectiva de las actividades de los proyectos del PESA: representantes de la FAO y Dirección de Operaciones del Campo (TCO) en las oficinas regionales;
• apoyo a los países para el análisis de las limitaciones y oportunidades: Dirección de Asistencia para las Políticas (TCA) en las oficinas regionales;
• apoyo técnico en relación con los cultivos, el agua, la diversificación, etc.: direcciones técnicas, particularmente el personal asignado a las oficinas regionales.

59. La política de descentralización de la FAO ha determinado en los últimos años cambios importantes en la forma de realizar las tres últimas actividades citadas en el párrafo anterior. Por ejemplo, las actividades de la TCO se descentralizaron en favor de las oficinas regionales en 1996-97 y en este momento se está ultimando la descentralización de las responsabilidades operacionales en los representantes de la FAO, a nivel de los países. Las direcciones técnicas de la FAO también cuentan con equipos descentralizados en las oficinas regionales y subregionales.

60. Además de la labor de seguimiento que llevan a cabo el TCOS y el equipo básico, cabe señalar otras dos actividades de seguimiento y examen:

1. exámenes realizados por un inspector de campo. Actualmente, existe un equipo de consultores regionales superiores (integrado generalmente por cuatro personas) contratado a tiempo parcial, que visita una muestra de programas nacionales cada año. Sus informes se trasladan al Director General y al Cuadro de Supervisión, así como a los representantes de la FAO, los equipos nacionales del PESA, las direcciones técnicas de la FAO, miembros del equipo básico del PESA, etc.;
2. los países participantes en el PESA informan periódicamente sobre los progresos en la ejecución mediante informes trimestrales normalizados, las denominadas hojas de información. Además, algunos países elaboran informes más detallados, por ejemplo, informes bimensuales. En la sede de la FAO se elabora cada tres meses un informe de situación basado en las hojas de información, en el que se indican los progresos en la ejecución a escala mundial. También se preparan breves informes sobre la situación en cada país con fines de administración y seguimiento.

4.1.1.2 Evaluación de los logros

61. En todos los países objeto de estudio se organizaron misiones de seguimiento y de apoyo técnico integradas por personal de la sede de la FAO y de las oficinas regionales y/o subregionales, aunque la composición concreta de cada misión varió de unos a otros países. Sobre el terreno, se manifestaron distintas actitudes acerca de la eficacia e importancia de las misiones de seguimiento y de apoyo técnico, aunque en la mayor parte de los casos los equipos locales las acogieron con satisfacción.

62. El Equipo de evaluación desearía subrayar que aunque las hojas de información se utilizan como mecanismo de seguimiento y se entregan a miembros del equipo básico, los programas nacionales del PESA no reciben retroinformación sistemática. De hecho, al Equipo de evaluación le preocupa que no se dedique mayor atención a las tareas de seguimiento y, en especial, a la evaluación de los programas del PESA en general. Esta preocupación gira en torno a dos aspectos:

1. en general, no se efectúa el necesario análisis económico y financiero sobre las tecnologías y las empresas a las que se promociona en el marco del PESA (véase la sección 5.4);
2. no existen estimaciones cuantificables del interés despertado por las iniciativas y de su difusión. El Equipo de evaluación encontró grandes dificultades para conseguir datos fiables a este respecto y hubo de contentarse con información circunstancial (véase la sección 5.5).

En los talleres nacionales de evaluación que se celebran anualmente al final de la campaña se abordan a veces estas cuestiones pero no siempre de manera sistemática desde el punto de vista cuantitativo.

63. Las misiones de los inspectores de campo son una herramienta útil para identificar problemas y proponer soluciones adecuadas. En ocho de los países que visitó el Equipo de evaluación se han llevado a cabo ese tipo de misiones. En el Níger y el Senegal se organizaron cinco visitas, en Mauritania cuatro y en los restantes países una o dos. Estas visitas de un consultor o de un miembro del personal de la FAO fueron particularmente frecuentes durante el período 1997-99. Los informes tienen carácter informativo, pero suelen centrarse en cuestiones operativas más que en los resultados. Habida cuenta de que la FAO está elaborando un enfoque de planificación y gestión de los programas orientado a los resultados, sería importante que en el futuro las misiones de los inspectores de campo contribuyeran a evaluar los resultados de forma sistemática, además de abordar cuestiones operacionales. En los 66 países del PESA sólo se han realizado dos exámenes y tres misiones de evaluación, en los que se ha intentado evaluar los resultados y el impacto. Dada la importancia que atribuye el Equipo de evaluación al estudio de los resultados y el impacto, que se señala en otras partes del informe, se recomienda que se trasladen al Cuadro de Supervisión ejemplares de los exámenes y las evaluaciones. La administración del PESA debería informar al Cuadro de Supervisión de las decisiones y medidas adoptadas en relación con las recomendaciones formuladas en esos exámenes y evaluaciones y de las que haya podido formular el propio Cuadro de Supervisión. De esta forma se conseguiría mejorar el seguimiento, la transparencia y la responsabilización en relación con dichas recomendaciones.

64. Al Equipo de evaluación le preocupa también el hecho de que la información relativa a las experiencias en la ejecución del PESA en más de 60 países se encuentre dispersa entre un número considerable de miembros del personal de la FAO (en la sede, en las oficinas regionales y subregionales y en las oficinas en los países, así como entre colaboradores de la CSS y de los programas nacionales). Sin duda, sería muy útil intercambiar las experiencias adquiridas, tanto las positivas como las negativas, para no repetir los errores, y reducir los ciclos de aprendizaje. El Equipo de evaluación reconoce que se necesitarían recursos para hacer frente a esta preocupación, pero considera que una iniciativa de estas características podría rendir importantes beneficios. El Equipo de evaluación fue informado de que la administración del PESA acepta la utilidad de esta iniciativa y está considerando posibles medidas al respecto.

65. Por último, el Equipo de evaluación quiere expresar otra preocupación. Aunque es encomiable la delegación de competencias en los representantes de la FAO por lo que respecta a las actividades de seguimiento, examen y apoyo técnico, en ese proceso hay un aspecto negativo. El personal "exterior" de la FAO (a nivel subregional, regional y de la sede) puede tener menos independencia para hacer aportaciones. En las oficinas regionales se lamentaba en general la falta de recursos humanos y financieros (por ejemplo, respecto de los viajes) para poder brindar el apoyo necesario las actividades de campo del PESA. Es evidente también que una parte del personal técnico no siente una gran afinidad con el programa. Considerando que la ventaja comparativa de la FAO estriba en su competencia técnica en el ámbito de la agricultura, esta deficiencia aparente es lamentable y puede incidir negativamente en la eficacia del programa. El Equipo de evaluación considera que es necesario buscar el modo de subsanar esa deficiencia y conseguir una mayor congruencia entre el PESA y otras iniciativas y programas técnicos de la FAO.

4.1.2 Gestión administración financiera

4.1.2.1 Concepto

66. La administración general del PESA se lleva a cabo por conducto del Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA (TCOS) y la administración cotidiana de los programas nacionales del PESA se realiza en cada uno de los países. Los recursos destinados a los programas del PESA proceden de los recursos nacionales de los distintos países, del presupuesto de la FAO, de diferentes donantes (principalmente de organismos bilaterales y de instituciones financieras internacionales (IFI) como el Banco Mundial, así como de la asignación de personal en el marco de los acuerdos CSS.

4.1.2.2 Evaluación de los logros

67. Aparte de las cuestiones relacionadas con la financiación, la administración de los programas del PESA parece haber funcionado satisfactoriamente en la mayoría de los países objeto de estudio y el Equipo de evaluación no se encontró con problemas ni quejas importantes.

68. Se plantearon problemas relacionados de alguna forma con la financiación, que se abordan más adelante. Cabe mencionar dos problemas concretos:

1. En Haití, los salarios del personal del ministerio de agricultura se complementaron inicialmente con aportaciones del PESA, pero posteriormente se suprimieron. La eliminación de estas subvenciones tuvo un efecto de desmotivación en las personas afectadas. Este problema provocó también cambios frecuentes de personal y dificultades para contratar técnicos cualificados, aunque más tarde se solucionó en parte con la ayuda de la FAO y de la cooperación francesa.
2. El problema más grave y más generalizado era la incertidumbre sobre la financiación de la FAO, que en el caso de Camboya se dio en denominar el "síndrome del proyecto sin vitalidad". También se planteó este problema en Bolivia, China y el Ecuador. La cuestión guarda relación particularmente con los procedimientos de asignación y desembolso del presupuesto ordinario de la FAO destinado al PESA. Al parecer, en algunos programas nacionales del PESA que no conocen de antemano la cuantía de los fondos que recibirán se vive una situación de incertidumbre que da lugar a contratos y compromisos de corta duración con intervalos frecuentes entre los contratos y las actividades, lo que provoca la desmoralización del personal.

69. El Equipo de evaluación siente una gran preocupación respecto de la aparente incertidumbre relativa a la financiación que, sin duda, crea problemas sobre el terreno en relación con las expectativas y la ejecución. Esa incertidumbre se agrava por efecto de la corta duración prevista de la Fase I (solamente dos años en principio). El Equipo de evaluación considera que es de importancia crucial que la FAO afronte esos problemas, ya que pueden tener efectos muy negativos sobre la reputación de la Organización.

70. El Equipo de evaluación ha observado con satisfacción que la FAO ha mostrado un talante innovador en el empleo de fondos de distintas fuentes en apoyo de iniciativas relacionadas con el PESA. Por ejemplo, se han utilizado fondos de TeleFood y de la partida del uno por ciento del personal para el desarrollo para financiar actividades relacionadas con la diversificación (por ejemplo, almacenes colectivos para suministro y comercialización en Tanzanía, cría de animales pequeños y aves de corral en Eritrea y actividades de elaboración y comercialización con valor añadido en el Ecuador), a pesar de su pequeña cuantía. Asimismo, en los últimos años, con la ampliación del PESA a un mayor número de países, se ha recurrido frecuentemente a financiación del PCT y de la CTPD para iniciar y realizar actividades concretas del PESA en numerosos países.

71. En cuanto a la utilización de esas fuentes distintas de financiación, el Equipo de evaluación considera que sería conveniente aclarar las condiciones para su empleo sobre el terreno. Por ejemplo:

• En lo que se refiere al PCT, al Equipo de evaluación le inquietó el hecho de que normalmente las propuestas se circunscriban a un número muy reducido de materias (en contraste con el PESA, que abarca una gran diversidad de actividades) y se financien para un año, aunque pueden ampliarse a dos años. Por otra parte, en ocasiones se expresó la opinión (por ejemplo, en el Ecuador y en el Senegal) de que como los fondos del PCT son una donación, se han de suministrar a los agricultores insumos gratuitos en lugar de establecer sistemas de crédito rotatorio. Sin embargo, en el curso de las conversaciones mantenidas con el personal en la sede de la FAO se informó al Equipo de evaluación de que en determinadas circunstancias, las asignaciones del PCT pueden diseñarse de manera más flexible y que se pueden crear fondos rotatorios de crédito, reciclándose los ingresos procedentes de los préstamos en beneficio de los campesinos. Sin embargo, el Equipo de evaluación tiene el convencimiento de que tal como se perciben y utilizan actualmente, las asignaciones del PCT no son un método muy satisfactorio de iniciar actividades del PESA.
• En lo que concierne a los fondos de TeleFood, el Equipo de evaluación fue informado en Haití de que no podían ser utilizados para construir almacenes para el suministro de insumos a grupos de agricultores, aunque en Tanzanía descubrió que eso era precisamente lo que se estaba haciendo. Cabe decir, una vez más, que las percepciones varían de un país a otro y que es muy necesario que haya un proceso de clarificación.

4.1.3 Directrices

4.1.3.1 Concepto

72. El plan inicial era que se elaboraran en la sede de la FAO directrices que se distribuirían sobre el terreno. Las directrices aportarían una visión general, una justificación y procedimientos de gestión para el PESA y darían orientación para su formulación y para la puesta en práctica de los diferentes componentes técnicos. Se recurriría a especialistas de diferentes direcciones de la FAO para que contribuyeran a preparar las directrices, que serían examinadas por un Comité de Examen Técnico antes de su publicación. A las direcciones que aportaran personal se les reembolsaría el tiempo dedicado a elaborar las directrices.

4.1.3.2 Evaluación de los logros

73. Se han elaborado una serie de directrices, la mayor parte de las cuales están disponibles en español, francés e inglés, y en algunos casos en árabe. Las directrices se dividen en tres grupos:

• Volumen 1 (visión general), consistente en conjuntos de directrices que presentan un panorama general, una justificación y una orientación general para el PESA.
• Volumen 2 (Directrices para preparar y ejecutar las fases I y II), consistente en 10 conjuntos principales de directrices para la preparación y ejecución de la Fase I del PESA. Dos son directrices para la formulación de la Fase I (dos partes) y se centran en los conceptos, procesos y directrices para la ampliación de la Fase I (están todavía en fase de proyecto). Cuatro se centran en la puesta en práctica de los componentes específicos de la Fase I, es decir, la intensificación (parcelas de demostración), la diversificación (tres partes que incluyen la cría de aves de corral y actividades agroforestales), la regulación del agua (dos partes) y el análisis de las limitaciones. Existe también un grupo de cinco directrices sobre los servicios agrícolas, que se refieren a los siguientes aspectos: fondos comunitarios e inversión en la producción de alimentos; apoyo a los pequeños agricultores para la comercialización; los grupos de agricultores y la producción de alimentos; fomento de la vinculación insumo-producto para pequeños agricultores; y directrices para la agricultura urbana y periurbana.
• Volumen 3 (Directrices para la gestión y la cooperación internacional), consistente en tres conjuntos de documentos referentes a los procedimientos de gestión y de trabajo (más concretamente, equipos básicos), la cooperación (trato con donantes y cooperación Sur-Sur) y la presentación de informes, examen y evaluación.

74. Estos documentos están disponibles en versión impresa y en Internet. En el curso de las visitas que realizó a los países objeto de estudio, el Equipo de evaluación procuró determinar las actitudes en relación con las directrices y la medida en que se utilizaban. Cabe formular tres observaciones principales:

• En general, las directrices, particularmente las correspondientes al Volumen 2 (aplicación de componentes específicos del PESA) no se han utilizado o no se utilizan en la medida que cabría esperar (por ejemplo, en Eritrea, el Níger, Mauritania y Tanzanía). Las razones que se adujeron en los distintos países se referían a uno o más de las siguientes cuestiones: a) las directrices se recibieron demasiado tarde, cuando ya habían comenzado las actividades sobre el terreno (Bolivia y Haití); b) se consideró que eran demasiado prolijas y complicadas (Bangladesh); c) debían ser traducidas a un idioma local (en algunos casos se tradujeron al khmer en Camboya); d) nunca llegaron a manos de quienes trabajaban sobre el terreno; y e) necesitaban ser adaptadas a la situación local (el Ecuador).
• Al parecer, algunas directrices se utilizaron más profusamente que otras. Las que más comúnmente se apreciaban y utilizaban eran las relativas a la regulación del agua (riego) (por ejemplo, en Bangladesh, Bolivia y el Ecuador) y las referentes al análisis de las limitaciones, con su insistencia en los métodos participativos (por ejemplo, en Camboya, Eritrea, el Ecuador, Haití y Tanzanía). Los consultores independientes realizaban a menudo el análisis de las limitaciones utilizando las directrices cuando estaban disponibles.
• El Equipo de evaluación desconoce en qué medida se distribuyeron las directrices sobre los servicios agrícolas (comercialización, crédito, etc.) elaboradas por el Servicio de Mercadeo y Finanzas Rurales (AGSM), pues no encontró pruebas de que hayan sido utilizadas en algún momento.

75. Al Equipo de evaluación le sorprendió que en los países objeto de estudio no se aplicaran más frecuentemente las directrices, especialmente por el esfuerzo y el tiempo que se había invertido en elaborarlas. No obstante, los argumentos que se dieron durante las visitas a los países para explicar su falta de utilización parecen razonables. Aunque al parecer las directrices relativas al aprovechamiento del agua y al desarrollo del riego se aprobaron ya en marzo de 1996, las correspondientes a los otros tres componentes no se prepararon hasta 1997 o posteriormente. Sería interesante comprobar si las directrices se utilizan más habitualmente en los programas del PESA que se han puesto en marcha en los dos últimos años, en los que ha sido más fácil acceder a ellas. Además, el Equipo de evaluación comparte la opinión de que las directrices son muy detalladas y complicadas. Las directrices sobre el análisis de las limitaciones, en particular, son excesivamente exhaustivas. Por otra parte, la adaptación de las directrices a las situaciones locales no puede hacerse en la sede, sino sobre el terreno, a ser posible por miembros de la población local bien preparados, con el apoyo de personal de la FAO (por ejemplo, miembros del equipo básico y personal de las oficinas subregionales y regionales o de la sede). En cuanto a los aspectos positivos, nos complace observar que se ha comenzado a reconocer lo que en otras partes ya se acepta desde hace mucho tiempo, es decir, que el crédito, el suministro de insumos y las cuestiones relativas a la comercialización (es decir, cuestiones de nivel "meso") deben ser objeto de atención ya durante la Fase I, en lugar de quedar pospuestas hasta la Fase I ampliada o hasta la Fase II. Por este motivo, durante el último año, o durante los dos últimos años, se han elaborado directrices sobre servicios agrícolas para abordar esos aspectos, aunque como se indica en el párrafo anterior, ignoramos si han sido objeto de una amplia distribución.

76. El Equipo de evaluación desea hacer dos puntualizaciones adicionales sobre la situación de las directrices en el momento presente:

1. Al parecer, aún no se han preparado algunas directrices importantes que podrían ser de utilidad sobre el terreno. Un ejemplo muy claro es el de las directrices sobre presentación de informes, examen y evaluación, que están todavía en preparación, lo cual es desconcertante teniendo en cuenta que el PESA se inició hace ya seis años y que la evaluación y el estudio del impacto es un factor importante para determinar el interés de los donantes de brindar apoyo en el futuro. Por definición, el carácter experimental de las actividades exige evaluaciones puntuales. Es extraño también que la acuicultura y la cría de pequeños rumiantes figuren como posibles actividades de diversificación en el modelo de documento correspondiente al componente de diversificación y que no existan directrices más detalladas, como las que se elaboraron sobre la agricultura y las actividades forestales y agroforestales.
2. Aunque las directrices pueden ser consultadas en Internet, en muchos casos el usuario encuentra muchas dificultades, ya sea en cuanto a la accesibilidad, al contenido y configuración o a la correlación entre ellas.

77. Es difícil evitar la conclusión de que al elaborar las directrices se ha adoptado un enfoque ad hoc, no solamente con respecto a las esferas abarcadas, sino en cuanto al momento y a la planificación. Aunque se reunieron comités de examen técnico para aprobar los contenidos de las distintas directrices, lo cierto es que cada una de ellas ha sido elaborada como una entidad singular y autónoma.

78. El Equipo de evaluación considera que un examen más a fondo del sistema de elaboración, reestructuración y racionalización de las directrices sería beneficioso para el PESA y recomienda que se cree un Comité Técnico de Directrices para el PESA con el cometido de racionalizar el enfoque adoptado para planificar, producir y actualizar las directrices en su conjunto, así como de poner a punto una estrategia de comunicación bien definida y eficiente.

79. En conclusión, el Equipo de evaluación desea advertir de la necesidad de evitar un exceso de documentación. A su juicio, la racionalización del sistema en vigor es esencial para mejorar la utilidad de las directrices. Cabe formular otra advertencia. Las directrices han de ser consideradas como meras "directrices" y su aplicación demasiado estricta puede ser contraproducente e impedir la creatividad en la formulación de las metodologías y en su adaptación a las situaciones locales.

4.2 Estructuras de organización y administración

4.2.1 Concepto

80. Se había previsto que un Coordinador Nacional del Programa o jefe de equipo, contratado por la FAO a tiempo completo con cargo al presupuesto asignado, se ocuparía de las tareas de la administración cotidiana y que se designaría a un funcionario público como coordinador nacional que se encargaría de la dirección general.

81. Además, con arreglo al marco propuesto para la ejecución del PESA, los países debían establecer un Comité Directivo Nacional multisectorial y multidisciplinario. Posteriormente, en 1997, el Director General de la FAO, ante las deficiencias detectadas en la coordinación nacional y en razón de la prioridad atribuida al PESA, dio instrucciones para que los comités existentes o de nueva creación se ocuparan específicamente del PESA a los siguientes niveles:

• A nivel nacional, existirían dos comités: uno para las cuestiones de política, preferiblemente presidido por el Primer Ministro y con la participación de los ministerios esenciales; y el segundo, de carácter técnico, con la participación de los directores de Agricultura, Pesca, Ganadería, etc.
• Se establecerían comités análogos en las regiones y provincias en que se estuvieran ejecutando proyectos del PESA.
• Debería existir un comité local en cada una de las comunidades participantes en el PESA.

Se determinó que en la medida de lo posible los comités deberían basarse en las estructuras institucionales existentes en materia de seguridad alimentaria y desarrollo agrícola y rural.

4.2.2 Evaluación de los logros

82. En la mayor parte de los países visitados han estado y están presentes los coordinadores nacionales del Programa/jefes de equipo de los programas del PESA. Los coordinadores eran de un nivel bastante elevado, y con experiencia y preparación técnica en agricultura, a menudo con experiencia profesional en el Gobierno o en tareas de extensión. Por ello, al menos en los países objeto de estudio, el Coordinador Nacional del Programa se desempeñaba en la práctica como Coordinador Nacional del PESA. Sin embargo, en un país cuando menos (Eritrea) sólo ha existido un Coordinador Nacional, en tanto que en otros dos países (Haití y el Senegal), los puestos de coordinador nacional son financiados, en parte o totalmente, por el Gobierno.

83. El Equipo de evaluación llegó a la conclusión de que hay cuatro factores básicos de los que depende la eficacia de la labor de orientación y fomento de los programas del PESA que realizan en sus países los coordinadores nacionales del Programa:

• Su preparación y experiencia por lo que respecta a las iniciativas relacionadas con el PESA, así como sus cualidades personales y de liderazgo.
• La continuidad en el cargo de Coordinador Nacional del Programa. El Ecuador ejemplifica el caso de un país en el que el Coordinador Nacional del Programa participó también en el diseño del PESA, mientras que en Tanzanía la misma persona ha intervenido en toda la fase de ejecución. En cambio, en Bolivia ha habido una falta de continuidad, pues han existido 4 coordinadores diferentes.
• La dedicación del Coordinador Nacional del Programa al PESA. En algunos países, el desempeño de otras funciones han impedido al Coordinador dedicar más tiempo a los asuntos del PESA y en ocasiones ha provocado confusión. Por ejemplo, se planteó un problema en Eritrea, donde no existía un Coordinador Nacional del Programa del PESA y el funcionario responsable del PESA actuaba también como coordinador de un proyecto de Sasakawa Global 2000, de manera que algunos tenían la impresión de que los dos programas eran sinónimos.
• El grado de integración de los coordinadores nacionales del programa en el sistema agrícola nacional y el respeto de que disfrutan, y su vinculación con la oficina de la FAO en el país. Sin duda, la situación de su oficina puede contribuir a favorecer un contacto frecuente y, por tanto, la integración. En los países objeto de estudio en los que existen coordinadores nacionales del programa, todos ellos tienen oficinas en departamentos relacionados con las esferas de la extensión y el desarrollo, lo que el Equipo de evaluación valora como un hecho positivo.

84. Sin embargo, en lo que concierne a la integración en el sistema agrícola nacional o, en esencia, a la identificación del Gobierno con el PESA, no todo estriba en la ubicación de la oficina del Coordinador Nacional del Programa, sino que tienen importancia también otros aspectos relacionados con el hecho de si el PESA:

• depende del sistema agrícola nacional para llevar a cabo sus actividades;
• está dirigido y supervisado por un comité de ámbito nacional.

85. En general, el personal de extensión agraria a nivel y central regional financiado con fondos públicos ha llevado a cabo actividades del PESA. En uno de los países objeto de estudio, se ha recurrido a otras fuentes de financiación para contratar a la mayoría de los agentes de extensión para las actividades del PESA (por ejemplo, en la zona andina de Ambuqui se ha utilizado financiación del Fondo Ecuatoriano-Canadiense de Desarrollo (FEDC), que es una ONG nacional financiada por el Canadá). En otro caso (el Senegal), agentes de las organizaciones de agricultores y técnicos CSS llevan a cabo la mayor parte de las actividades. Ciertamente, si todos los demás aspectos permanecen invariables, es preferible recurrir a agentes de extensión del Gobierno y a organizaciones de agricultores ya que ello supone aprovechar los conocimientos técnicos nacionales y transferir directamente la experiencia del PESA al programa nacional. Sin embargo, una serie de limitaciones financieras y relacionadas con el estado de ánimo e incluso con la competencia/orientación técnica, que sufren en muchos casos los servicios nacionales de extensión, han restringido su eficacia en la realización de actividades del PESA. Por ello, en muchos casos ha sido necesario aplicar medidas correctivas con el fin de aumentar los incentivos para llevar a cabo actividades relacionadas con el PESA. Los incentivos han consistido, por ejemplo, en el pago de dietas para el trabajo de campo, el costo de funcionamiento de los vehículos e incluso en determinados casos un complemento salarial y el suministro de vehículos.

86. En cuanto a los comités de orientación y seguimiento del PESA, la situación sobre el terreno, al menos en los países objeto de estudio, es muy poco uniforme. En general, parece mejor a nivel local que en el plano nacional. Incluso en aquellos casos en que teóricamente existen comités a todos los niveles, parecen ser más activos a nivel local, lo que tal vez no puede sorprender dada la orientación de carácter "micro" de la Fase I del PESA. Tres factores influyen en el funcionamiento y eficacia de dichos comités:

• la prioridad atribuida al concepto de seguridad alimentaria en el país;
• la influencia y reputación del Coordinador Nacional del Programa del PESA;
• la posibilidad de vincular los asuntos relacionados con la seguridad alimentaria a un comité existente o de incluirlos en esa estructura. La dimensión reducida de los proyectos del PESA en muchos países impide dar un trato especial a las iniciativas relacionadas con este programa. En cualquier caso, dada la naturaleza plurinacional y multisectorial de las cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria existen razones de peso para incluir los asuntos relacionados con el PESA en una estructura de comités ya existente, en particular si se ocupan de aspectos relativos a la seguridad alimentaria o pueden incorporarlos fácilmente. De todas formas, es preciso asegurarse de que los temas relacionados con el PESA se incluyen en el comité adecuado.

87. Otro aspecto relacionado con la organización y administración del PESA es la situación en las aldeas y las explotaciones. A este respecto, el PESA utiliza con acierto a los grupos rurales, o incluso como en el Senegal, a las organizaciones de agricultores (véase la sección 5.4.2).

88. Aunque, tal como se ha indicado anteriormente, se requieren varios elementos para conseguir un proceso interactivo sin obstáculos entre los niveles nacional, regional y de las explotaciones, el Equipo de evaluación atribuye una enorme importancia a la existencia de un Coordinador Nacional del Programa bien preparado, capaz, influyente e innovador, que goce de un amplio reconocimiento tanto en el marco del PESA como en otros ámbitos. Sin ello y sin el apoyo del Coordinador Nacional, es difícil optimizar las vinculaciones y la integración en el PESA, con miras a su eficacia e impacto.

4.3 Eficacia de las aportaciones nacionales

4.3.1 Concepto

89. La sostenibilidad y la expansión del PESA se basa en la identificación nacional con el programa, que sólo se puede conseguir a través de la responsabilidad nacional de su elaboración y, en la medida de lo posible, mediante la aportación de competencias y recursos nacionales. Ello significa, sin embargo, que los conocimientos, experiencia, capacidad y recursos nacionales pueden limitar el programa. De todas formas, se consideró esencial integrar al PESA desde el principio en los programas nacionales, gubernamentales y no gubernamentales.

90. En las Directrices para la formulación de la Fase I del PESA, la FAO reclama a los gobiernos nacionales que asuman un cierto compromiso en el diseño y ejecución del PESA, así como en cuatro esferas concretas, a saber:

1. aportar personal;
2. hacer una contribución financiera;
3. integrar el PESA en programas agrícolas nacionales, y
4. establecer un sistema de seguimiento, examen y supervisión.

4.3.2 Evaluación de los logros⁴

91. El punto de partida del PESA en los países ha sido la exigencia de que el país hospedante recabe apoyo a la FAO para su puesta en marcha. El hecho de que sean más de 80 países los que han solicitado hasta la fecha este tipo de programas da fe del interés que han despertado. En otras partes del informe se evalúan los logros en relación con los compromisos nacionales que se han enumerado en el párrafo anterior y, por lo tanto, en esta sección solamente se presenta una información resumida.

92. Participación en el diseño del PESA. Como ya se ha indicado, los gobiernos nacionales han adoptado, por diferentes razones, una actitud bastante pasiva en el diseño de las actividades, al menos en los países objeto de estudio.

93. Aportación de personal. En general, los gobiernos nacionales han cumplido sus compromisos en lo que respecta a la dotación de personal (concretamente, personal de extensión), aunque en ocasiones ha sido necesario sufragar costos de apoyo y gastos corrientes (transporte y asignaciones por costo de vida) e incluso complementar los sueldos para facilitar el trabajo de campo y conseguir la motivación necesaria. En muchos casos, también ha resultado conveniente o necesario organizar programas de formación técnica (tanto técnica como analítica).

94. Contribuciones financieras. No es posible ofrecer las cifras efectivas de las contribuciones financieras hechas por los gobiernos, especialmente porque en muchos casos están incluidas en subvenciones oficiales regulares destinadas al PESA, para distintos fines como la dotación y mantenimiento de locales para oficinas, el pago de los sueldos del personal auxiliar, la dotación de vehículos y su mantenimiento, el pago de prestaciones, etc. En general, los gobiernos, dentro de las limitaciones de su situación, han cumplido los compromisos financieros asumidos en cuanto a las contribuciones en especie. Sin embargo, como se indica en el párrafo anterior, las dificultades financieras de muchos de los países en los que se está ejecutando el programa han hecho necesario complementar esas consignaciones con aportaciones directas de fuentes externas, en particular en lo que respecta a la cooperación Sur-Sur.

95. La movilización de recursos financieros en apoyo de la ejecución del PESA es un indicador del compromiso asumido y, por consiguiente, debe ser objeto de un atento examen. A este respecto:

• En el Senegal, el Gobierno ha dedicado cuantiosos fondos al PESA con cargo a su propio presupuesto, en primer lugar cumpliendo estrictamente las obligaciones contraídas en el marco del acuerdo CSS, con la aportación de alrededor de 1,5 millones de dólares EE.UU., y en segundo lugar (y especialmente) con la contribución de 5 millones de dólares EE.UU. para la expansión de la Fase I. Estos fondos han permitido extender el programa a todas las zonas del país, hecho que según los datos que posee el Equipo de evaluación no se ha producido en ningún otro lugar.
• En el caso de Ecuador, ya se ha dicho que una cuantiosa asignación nacional ha permitido al equipo encargado del diseño y ejecución de programas cumplir su cometido a pesar de la confusión existente sobre la posible contribución financiera de la FAO. Como ya se ha señalado también (véase la sección 3.1.2), ese equipo formuló por propia iniciativa un proyecto que se apartaba sustancialmente del diseño propuesto inicialmente en las directrices del PESA, adaptándolo a las circunstancias nacionales, lo cual ha conducido, sin duda, a lo que al parecer del Equipo de evaluación es un proyecto del PESA muy satisfactorio.
• En China, las actividades prosiguieron una vez concluida la financiación externa, con el apoyo financiero de la provincia de Sichuan y del Gobierno de China. De todas formas, es necesario situar este compromiso en su justa perspectiva. Desde el punto de vista de China, un factor importante para proseguir las actividades fue la contribución prevista de AusAid y de la FAO que no se materializó debido a la falta de entendimiento entre ambas organizaciones, pues al parecer, la FAO no deseaba que AusAid llevara a cabo un examen analítico, equivalente casi a una evaluación detallada, antes de la aprobación de los fondos.
• La inclusión de actividades del PESA en el marco de acuerdos de préstamo ha de ser considerada también como una contribución nacional directa. Por ejemplo, en Bangladesh, el Gobierno y la FAO consiguieron convencer al Banco Mundial de que introdujera en el marco del Proyecto de innovación y reforma de los servicios agrícolas dos actividades que no encajaban exactamente en la estructura normal del PESA, una sobre predicción de cosechas y otra sobre análisis de suelos; la segunda puede ser pertinente para el componente de intensificación del PESA. En Zambia, el PESA prestó apoyo al componente de capacitación de los agricultores del Programa de Seguridad Alimentaria de la Familia en la Provincia Meridional financiado por el FIDA, y se benefició del apoyo de ese programa en relación con la tracción animal.

96. Integración del PESA en el programa agrícola nacional. Este extremo se ha cumplido en cuanto que, institucionalmente, el programa suele estar ubicado en departamentos relacionados con la labor de extensión. Sin embargo, en otro sentido, en cuanto a la integración de iniciativas del PESA en otros programas agrícolas nacionales y a su influencia en ellos, los resultados son mucho más limitados, aunque con algunas excepciones (por ejemplo, en el Ecuador y el Senegal).

97. Establecimiento de un sistema de seguimiento, examen y supervisión. Para favorecer que los países establezcan un sistema de seguimiento, examen y supervisión en los países, las Directrices para la formulación de la Fase I del PESA disponen que se creen comités nacionales y regionales en aquellos lugares en los que se están llevando a cabo actividades del programa. En realidad, raramente se han establecido, por distintas razones que ya se han señalado (sección 4.2).

98. En lo que respecta a los compromisos de los gobiernos, otro punto al que hay que hacer referencia son las iniciativas de establecer fondos fiduciarios unilaterales (FFU) mediante sus propios recursos para su utilización con la FAO en iniciativas relacionadas con el PESA (por ejemplo, en México, Nigeria y Venezuela). El Equipo de evaluación ve con satisfacción esta iniciativa, especialmente si los países muestran la flexibilidad necesaria para diseñar programas según los parámetros que se proponen en el capítulo 7 de este informe.

99. En conclusión, el Equipo de evaluación considera que los países objeto de estudio se han esforzado realmente por hacer las contribuciones previstas. Sin embargo, que sus contribuciones sean eficaces y que sirvan para comprometer o recabar mayor apoyo depende principalmente del grado de identificación con el programa. A su vez, esto está en función, probablemente, del grado de participación en su diseño y, especialmente, de los resultados concretos y de si el programa ha conseguido fomentar la concienciación nacional sobre la importancia de las cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria y la idoneidad del PESA para abordarlas. En otra parte del informe (sección 6.1) se analiza cómo ha influido el PESA en el compromiso nacional relativo a las políticas de seguridad alimentaria en los países objeto de estudio.

4.4 La contribución de la cooperación Sur-Sur (CSS)

4.4.1 Concepto

100. La iniciativa de cooperación Sur-Sur (CSS) se inició en 1996 en el marco del PESA. Su objetivo es intensificar la solidaridad entre países en desarrollo y permitir que los países en desarrollo más avanzados ofrezcan asistencia técnica a países en los que se está ejecutando el PESA. La CSS respalda los cuatro componentes del programa y es parte integrante del programa. Según la FAO, esta iniciativa ha dado un nuevo impulso a la colaboración entre países en desarrollo. Es un programa tripartito o cuatripartito financiado por tres o cuatro asociados, cuyos participantes son un país cooperante, un país receptor, la FAO y, en determinados casos, un donante.

101. El planteamiento de la CSS consiste en aportar durante dos o tres años un equipo reducido de expertos de alto nivel que se asigna a la Oficina de Administración del Programa (OAP), y un nutrido número de técnicos de campo muy experimentados, que trabajan directamente con los agricultores en las comunidades rurales. El objetivo es asignar un número significativo de expertos y técnicos a cada país participante con el fin de crear una masa crítica que permita potenciar al máximo el impacto. Estos equipos no sólo deben aportar procedimientos mejorados para conseguir un desarrollo agrícola sostenible que se pueda repetir en otros lugares, sino que, además, a través de su dedicación y ejemplo, deben ser un estímulo de cambio importante en las comunidades a las que son asignados. La CSS se lleva a cabo en etapas, aumentando gradualmente el número de cooperantes, hasta un máximo de 100, en función de las necesidades.

102. El país cooperante proporciona personal de asistencia técnica, continúa financiando los sueldos, la seguridad social y otras prestaciones a las que tienen derecho los cooperantes en su país y, asimismo, los costos de los viajes en el país cooperante.

103. El país receptor aprueba el personal de asistencia técnica, aporta personal de contraparte, paga a los cooperantes una subvención mensual de 300 dólares EE.UU. en moneda nacional, sufraga los costos de los viajes locales y regionales, ofrece un alojamiento adecuado, incluso servicios, y supervisa el desempeño y prepara informes al respecto.

104. La FAO selecciona los candidatos, prepara un acuerdo de servicios especiales (ASE) para cada prestación de asistencia técnica, sufraga los gastos de los viajes internacionales, brinda apoyo técnico, supervisión y seguimiento, paga una prima de instalación de 300 dólares EE.UU. y durante unos meses una prestación mensual de 700 dólares EE.UU. a los expertos y de 300 dólares EE.UU. a los técnicos (al primer grupo de expertos y técnicos, con el fin de poner en marcha el proyecto). Transcurrido ese período inicial, la FAO negocia el pago de esas prestaciones mediante financiación bilateral o multilateral.

105. Como en el caso de muchos otros elementos del PESA, la CSS ha evolucionado con el paso del tiempo y ha comportado un proceso de aprendizaje para todos los asociados. En julio de 2000 se actualizaron las directrices correspondientes a la CSS, introduciéndose una serie de nuevos elementos, que se indican a continuación:

• antes de entrar en servicio, todos los contratados son sometidos a un reconocimiento médico que corre por cuenta de la FAO;
• todos los contratados firman un ASE con la FAO;
• la FAO sufraga los costos médicos del personal CSS; y
• la prestación de 300 dólares EE.UU. que satisface el país receptor se paga en la moneda nacional y no en dólares de los Estados Unidos, como ocurría en un principio.

106. Para cada iniciativa de colaboración se prepara un informe de misión de formulación que constituye la base de la CSS entre las partes interesadas, contiene un diseño detallado del programa y rige las modalidades de ejecución.

4.4.2 Evaluación de los logros

107. Al final de agosto de 2001 se habían firmado 22 acuerdos entre países cooperantes y receptores (véase el cuadro 4). Además, se habían formulado otros 16 proyectos CSS, que todavía no habían sido firmados, y 27 países más habían manifestado interés en recibir cooperantes. Un total de 242 trabajadores CSS han sido ya asignados a países receptores y otros 94 lo serán próximamente.

4.4.2.1 La cooperación Sur-Sur, una iniciativa positiva en un mundo en proceso de globalización

108. La CSS impulsada por la FAO es una iniciativa positiva en un mundo en proceso de globalización. Muchos PBIDA carecen del personal técnico necesario para introducir entre los pequeños agricultores tecnologías apropiadas, económicamente racionales e innovadoras utilizando métodos participativos. La CSS permite a los países en desarrollo poner en práctica una interacción a largo plazo de carácter operacional e intercambiar unos servicios de expertos técnicos escasos con un costo mucho menor que el que comportan los programas ordinarios de asistencia técnica. Los países receptores pueden de esta forma acceder a unos conocimientos técnicos indispensables para ellos, aplicando al mismo tiempo otros procedimientos para fomentar la capacidad de su personal y de sus instituciones. El Equipo de evaluación ha comprobado de forma fehaciente que esta iniciativa cuenta con un decidido apoyo político de alto nivel en muchos países cooperantes y receptores.

109. El Equipo de evaluación comprobó que el personal CSS ha hecho una contribución muy importante en varios de los países visitados. Entre las esferas en las que han cooperado cabe mencionar la asistencia para el aprovechamiento del agua, el diseño de estructuras de riego, la mejora de los sistemas de riego en la explotación, incluso demostraciones en la rehabilitación de canales y la capacitación en el mantenimiento de los equipos de bombeo, así como la introducción de tecnologías para la cría de animales pequeños (aves de corral, ganado porcino), el establecimiento de huertos familiares, las actividades hortícolas y el mejoramiento genético de arroz híbrido. Han contribuido también en actividades de capacitación, incluidas las escuelas de campo para agricultores (ECA) y demostraciones sobre viveros y técnicas de trasplante del arroz, de gran utilidad, así como en aspectos relacionados con la financiación rural y la comercialización.

4.4.2.2 Deficiencias en la evaluación de las necesidades y la formulación de los proyectos

110. La CSS tiene como punto de partida una petición del país receptor, a la que sigue una oferta del país cooperante. Esta fórmula presupone que el proyecto subsiguiente será formulado de forma conjunta para atender las necesidades del país receptor y que aprovechará la ventaja comparativa del país cooperante. En la práctica, el Equipo de evaluación ha observado que en muchos casos no se identifican adecuadamente las necesidades y que a pesar de que se examina atentamente el currículum vitae de los candidatos, la cualificación del personal que envían los países cooperantes no siempre se ajusta a las necesidades prioritarias de los países receptores. Esto ocurre porque el currículum vitae no es tan útil como las entrevistas personales a candidatos seleccionados para discernir las capacidades necesarias.

111. En opinión del Equipo de evaluación, la FAO ha recurrido en exceso a un enfoque de arriba abajo en la formulación de los proyectos CSS. Los contactos iniciales se establecen en muchos casos a un nivel político muy elevado y una vez que se han asumido compromisos a ese nivel, los encargados del diseño del proyecto se ven obligados muchas veces a recomendar proyectos CSS "casi a cualquier precio". En algunos países, esto da lugar a que los acuerdos no se firmen hasta mucho tiempo después de que se hayan preparado las propuestas del proyecto, así como a una cierta renuencia y a un menor apoyo a la iniciativa a nivel ministerial. Ello se ha traducido a veces en que el personal CSS asignado que ha llegado al país receptor no era el personal adecuado para la fase de ejecución en que se encontraban las actividades de campo del PESA. El enfoque de arriba abajo está en contradicción con el enfoque participativo, que es el principio que subyace en todos los componentes elementos que configuran el PESA, incluida la CSS.

112. El Equipo de evaluación ha observado que en algunos de los países que visitó los cooperantes CSS no refuerzan los recursos humanos locales, sino que los sustituyen. Se han asignado cooperantes CSS a países en los que existían técnicos desempleados formados localmente, para encargarse de tareas para las que se podía haber contratado y capacitado a técnicos locales lo que hubiera sido positivo para la sostenibilidad del asesoramiento técnico a los agricultores. El Equipo de evaluación considera que incluso cuando no se dispone de los técnicos necesarios, los encargados de articular la CSS no han estudiado adecuadamente la alternativa menos costosa y más sostenible -desde la perspectiva del país receptor-, que consistiría en que un número reducido de cooperantes pueda capacitar o reciclar y orientar a técnicos locales que podrían ser contratados por una cantidad muy inferior a los 300 dólares EE.UU. que le cuesta al país receptor cada uno de los técnicos CSS.

4.4.2.3 Cualificación y experiencia de los cooperantes

113. El Equipo de evaluación comprobó que la titulación académica del personal CSS era en general adecuada para las exigencias de los puestos que debían desempeñar. La contratación ha sido bastante satisfactoria en el caso de los cooperantes chinos asignados a Bangladesh y de los vietnamitas asignados al Senegal. Sin embargo, lo cierto es que en muchos casos los cooperantes tienen un historial de investigación y/o académico muy especializado pero carecen de una experiencia práctica amplia, que es lo que requieren a menudo los países receptores, y, además, no están muy familiarizados con los enfoques o métodos participativos. En ocasiones, ello ha sido un obstáculo para que los expertos y los técnicos desempeñen adecuadamente su labor sobre el terreno, a pesar de su dilatada experiencia profesional en sus países. Por poner algunos ejemplos, el especialista en actividades avícolas asignado a un país estaba preparado para desempeñar con gran competencia la función de asesoramiento a grandes explotaciones avícolas, pero carecía de experiencia en proyectos avícolas en pequeña escala, que son la norma en el país hospedante. En otro país, los especialistas de riego procedían principalmente de instituciones de riego de ámbito nacional especializadas en sistemas en gran escala, pero desconocían los pequeños sistemas de riego en la explotación, que han de ser configurados con un número mínimo de instrumentos sofisticados. En numerosas ocasiones se ha seleccionado para las tareas técnicas a personal de edad madura a los que no les resulta fácil vivir en los alojamientos que se ponen a disposición de los técnicos de campo en los países receptores y que se resiste a desplazarse frecuentemente en motocicleta o no está en condiciones de hacerlo.

114. Frecuentemente, el desconocimiento que tienen los cooperantes de las condiciones socioeconómicas del país receptor ha sido un obstáculo para la ejecución eficaz de los proyectos. Raramente se han organizado cursos de iniciación dirigidos a los nuevos cooperantes para ayudarles a superar esas dificultades y, además, los cooperantes desconocen la lengua local, e incluso oficial, y las técnicas de comunicación esenciales para relacionarse con los técnicos y las comunidades rurales. El problema del idioma ha sido una rémora importante que ha limitado la eficacia de los cooperantes en algunos países, en la medida en que ha sido necesario contratar intérpretes. El PESA debería garantizar que los cooperantes posean los conocimientos lingüísticos necesarios para desempeñar su cometido. A juicio del Equipo de evaluación sería mucho más rentable contar con un número reducido de técnicos con un conocimiento adecuado del idioma que con un gran número de ellos que necesiten de intérpretes para llevar a cabo sus tareas.

4.4.2.4 Cuestiones relativas a la ejecución

115. Falta de recursos: Habitualmente, en los proyectos CSS se da siempre por supuesto que el país receptor estará en condiciones de aportar los recursos que se detallan en el acuerdo. Aunque es cierto que, como se ha indicado anteriormente, los costos salariales son generalmente muy inferiores a los de los programas normales de asistencia técnica, las cantidades de que se trata suponen normalmente una pesada carga para el tesoro público. Sin duda, el principal problema que se ha planteado en la iniciativa CSS es la dificultad de los países receptores para aportar los recursos convenidos. Todo hace pensar que este problema se agravará al aumentar el número de cooperantes.

116. Cuestiones de género: Desde el punto de vista del equipo de evaluación, en la CSS no se ha prestado gran atención a los aspectos de género del programa, por ejemplo, en cuanto a la contratación de expertos y técnicos de ambos géneros. El Equipo de evaluación no pudo constatar que esa cuestión suscitara interés ni en los documentos ni durante las conversaciones mantenidas con personal de la FAO sobre el terreno o en la sede. Sólo en uno de los países que visitó observó la presencia de técnicos femeninos. Sin embargo, el TCOS informó al Equipo de evaluación que en otros países hay algunos cooperantes mujeres, aunque en las estadísticas no se desglosa por géneros el personal CSS.

117. No se ha previsto la concesión de licencia para visitar el país de origen: La mayor parte de los acuerdos CSS no contemplan la concesión de una licencia a los cooperantes para que visiten su país de origen, y por consiguiente deben pasar dos o tres años sin ver a sus familias, que no se trasladan con ellos al país receptor. Esto resulta sorprendente considerando que se exige a los cooperantes una experiencia dilatada y que, en consecuencia, suelen ser técnicos con una carrera ya avanzada y con familia. La imposibilidad de visitar su país de origen constituye un problema para la mayor parte del personal CSS con el que se entrevistó el equipo de evaluación, especialmente para los "expertos" de mayor edad, así como para el Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA en Roma. La FAO deberá encontrar una solución a este problema o modificar el perfil de los cooperantes, favoreciendo la contratación de personal joven y soltero que, previsiblemente, no sentirá tanta presión para regresar a su país de origen durante su nombramiento en el extranjero durante dos o tres años.

118. Falta de sincronización con otras actividades de campo: En algunos países, no se ha podido contar con cooperantes en el momento clave de la ejecución de la fase piloto por los dilatados trámites de contratación y/o porque el acuerdo de CSS se ha suscrito una vez superada esa etapa. En Bangladesh, Eritrea, el Níger y Tanzanía, los cooperantes llegaron cuando la fase piloto estaba ya muy avanzada, con una financiación reducida y sin que se hiciera efectiva la financiación complementaria. Huelga decir que la falta de financiación ha influido en la motivación del personal CSS, lo que en última instancia se refleja en los resultados. El desfase existente entre la puesta en práctica de la CSS y la ejecución de los componentes del PESA ha impedido potenciar al máximo el impacto.

119. La CSS como proceso de aprendizaje: Aunque la FAO considera la CSS como un proceso de aprendizaje, no parece que esté aprovechando plenamente las lecciones de otros programas similares. Existen muchos tipos distintos de programas de asistencia técnica, varios países cuentan con programas de voluntarios, las ONG envían personal de distintas categorías a países en desarrollo e incluso las Naciones Unidas tienen un programa de voluntarios de las Naciones Unidas (VNU). Son muchas las experiencias que podrían ser de utilidad para la CSS (por ejemplo, la necesidad de que los técnicos de campo posean un conocimiento suficiente de los idiomas locales y reciban un cursillo riguroso de orientación). Hay otros problemas relacionados con la CSS que se podrían haber previsto si se hubieran tenido en cuenta otras experiencias, por ejemplo que debe existir un contrato personal para cada cooperante, que es preciso prever una licencia anual en una u otra forma, y que es necesario definir con claridad aspectos médicos como el reconocimiento previo al empleo y las responsabilidades de los costos.

4.4.3 Evaluación global

120. Para el equipo de evaluación, aunque los resultados de la iniciativa CSS son positivos en términos generales, han sido bastante modestos si se tienen en cuenta los esfuerzos desplegados por la FAO para organizar este tipo de programas, el tiempo invertido por todas las partes involucradas y los niveles de costos. El dinero invertido tal vez habría dado mayores rendimientos y producido efectos más sostenibles si se hubiera destinado a personal nacional, que en muchos casos está desempleado y dispuesto a trabajar en las comunidades. Cabe señalar que la inmensa mayoría de las técnicas que han sido objeto de demostración por el personal CSS no son particularmente innovadoras y en casi todos los casos son bien conocidas por los investigadores nacionales de los países receptores. Sin embargo, en opinión del equipo de evaluación, la CSS no debe ser evaluada únicamente por la relación costo-beneficio, sino también por su contribución al fortalecimiento de las relaciones Sur-Sur, extremo éste que desborda el marco de la presente evaluación.

121. El importante apoyo político con que cuenta el programa justifica su continuación, pero la FAO debe adoptar medidas para corregir las deficiencias que se han señalado. El Equipo de evaluación recomienda que se proceda a un examen tripartito del programa en cada país. El examen debería orientarse a evaluar de forma detallada las necesidades reales de cada país receptor para determinar el nivel de competencia técnica necesaria (bajo, medio o alto) y a establecer una correlación entre esas necesidades y los recursos técnicos y humanos de que disponen los países cooperantes. Según el parecer del equipo de evaluación, en la mayoría de los casos sería más rentable utilizar un número reducido de cooperantes con conocimientos lingüísticos adecuados que capacitara y orientara a expertos y técnicos locales, en lugar de asignar, como hasta ahora, a un gran número de cooperantes para que trabajen directamente con los campesinos.

4.5 La función de otros organismos y donantes internacionales

4.5.1 Concepto

122. En lo que concierne a la financiación, la FAO considera que debe desempeñar principalmente una función catalizadora para ayudar a poner en marcha actividades del PESA en los diferentes PBIDA. Una vez que se pueda demostrar que se han conseguido buenos resultados, estará en condiciones de conseguir fondos de donantes para una Fase I ampliada, en la que se podrán extender las actividades del PESA a todas las zonas agroecológicas del país y, posteriormente, se podrá pasar a la Fase II, en la que se abordarán cuestiones de política generales relacionadas con la seguridad alimentaria. De todos modos, también se han recibido de buen grado las contribuciones de donantes, cuando han existido, incluso en la fase inicial de las actividades del PESA.

4.5.2 Evaluación de los logros

123. Al referirse a las funciones de otros organismos y donantes internacionales en relación con las actividades del PESA en los países objeto de estudio cabe distinguir entre tres períodos distintos, a saber, la iniciación, la fase de ejecución y las perspectivas de futuro:

1. En la iniciación. En general, en los países objeto de estudio no se ha registrado una intervención importante de otros organismos y donantes internacionales en la fase inicial de las actividades del PESA. Aparte del apoyo prestado por Italia en Eritrea y el Senegal (Fase I ampliada) no hay otros ejemplos de contribuciones de donantes planificadas en la fase inicial del programa en los países objeto de estudio (véase la sección 3.1.3).
2. En la fase de ejecución. Varios organismos internacionales contribuyeron a la ejecución del PESA, de forma directa o indirecta. Tal fue el caso del PNUD (Zambia), el PMA (el Senegal), el FIDA (Zambia), el Banco Mundial (Bangladesh), la Cooperación Francesa (Haití y el Senegal), la Cooperación Italiana (el Senegal), el DDI (Bangladesh), el gobierno y la cooperación japoneses (Tanzanía y el Níger), el DANIDA (Eritrea), así como ONG tales como una ONG nacional en el Ecuador financiada por el Canadá, AFRICARE y World Vision en Zambia, y los proyectos WIN en Camboya y Zambia. Sin embargo, la mayor parte de estas contribuciones son de cuantía modesta (véase la sección 6.2), siendo una de las más importantes la donación italiana al PESA en el Senegal (1,58 millones de dólares EE.UU.).
3. Perspectivas de futuro. Esta cuestión se aborda en la sección 6.2.

124. Aunque el Equipo de evaluación tomó nota de que había existido un cierto grado de cooperación con otros organismos y donantes internacionales en algunos de los países objeto de estudio, considera que se han desaprovechado algunas oportunidades. En algunos países, las iniciativas de otros donantes han complementado las del PESA, pero más que haber sido buscadas y utilizadas de forma sistemática y explícita, parecen haber sido fruto del azar. A juicio del Equipo de evaluación sería conveniente examinar sistemáticamente y, cuando fuera posible, establecer relaciones de trabajo con otros organismos internacionales (incluidas las ONG) desde el comienzo de la planificación del PESA. De esa forma no sólo se reforzaría el efecto multiplicador del programa, sino que habría más posibilidades de conseguir financiación para su prosecución.

125. El Equipo de evaluación cree que no tiene objeto iniciar el PESA en un país si no existen buenas perspectivas de continuación. Las conversaciones con el TCOS pusieron de manifiesto que la FAO ha firmado o está negociando memorandos de entendimiento (ME) con una serie de organismos internacionales (el Banco Mundial, el BAsD, el BID, el BisD, el FIDA, el PMA, el PNUD, el BOAD y el Fondo de la CEDEAO) para apoyar iniciativas similares al PESA en una serie de países. Aunque parece una iniciativa que ofrece buenas perspectivas de mejorar la sostenibilidad de la financiación del PESA, el Equipo de evaluación considera que puede favorecer aún más la financiación si en lugar de pedir a los donantes que apoyen actividades ya iniciadas y que contribuyan a ellas, se les propusiera que indicaran cómo podría incluirse la financiación de la FAO para el PESA en los programas que estén llevando a cabo en el país receptor. De esa forma se fomentaría el apoyo de los donantes a iniciativas relacionadas con la seguridad alimentaria propuestas por la FAO. Naturalmente, sería necesario actuar con prudencia al adoptar ese enfoque, en el sentido de que debería reflejar también los intereses del país receptor, que, por consiguiente, tendría que participar en la aprobación y puesta en marcha de ese tipo de acuerdos. Sin embargo, la FAO no es básicamente un organismo donante, sino técnico, y esa actuación más acorde con su mandato y competencia podría resultar positiva. Como ya se ha dicho, el Equipo de evaluación tiene la convicción de que la evaluación del impacto es esencial para determinar qué donantes pueden estar interesados en financiar en el futuro iniciativas relacionadas con el PESA.

126. El Equipo de evaluación desea hacer dos puntualizaciones adicionales sobre la financiación de la FAO y sobre los fondos que se canalizan por conducto de la Organización:

1. Los fondos aportados por la FAO pueden ser importantes para movilizar fondos nacionales. En la Prefectura de Tarija, en Bolivia, se señaló que si la FAO continuaba aportando financiación enviaría una señal positiva en el sentido de que las iniciativas del PESA debían seguir recibiendo apoyo y, por tanto, reforzaría las posibilidades de que la Prefectura siguiera financiándolas.
2. Algunos organismos internacionales se muestran cada vez más remisos a pagar un 13 por ciento en concepto de gastos generales por canalizar los fondos por conducto de la FAO. En el Ecuador, el Equipo de evaluación fue informado de que el mantenimiento de esa tarifa en concepto de gastos generales sería un obstáculo para que el FECD aportara fondos para una nueva fase del PESA.

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4 En esta sección no se abordan las cuestiones relacionadas con la cooperación Sur-Sur, que se examinan de forma detallada en otra parte del informe (véase la sección 4.4).