معلومات أساسية

1 -     أثناء دورة لجنة البرنامج الأخيرة، وبعد ذلك في المجلس، أعرب بعض الأعضاء، وبخاصة من بلدان منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، عن رغبتهم في إيجاد عملية أكثر فعالية لتحديد الأولويات في المنظمة.

2 -     وقال الاجتماع المشترك بين لجنة البرنامج واللجنة المالية ما يلي⁽[1]⁾:

          7 -     أقرت اللجنتان أن تحديد الأولويات هي عملية سياسية بالدرجة الأولى نظرا إلى الطابع الحكومي الدولي لمنظمة الأغذية والزراعة، إذ يتعين على الأعضاء إيجاد حل وسط في سبيل التوفيق بين مصالح متباينة بالضرورة. وفي نفس الوقت، اعترفت اللجنتان بأن تحديد الأولويات في إطار المنظمة عملية معقدة للغاية نظرا لما تنطوي عليه من أبعاد تحليلية كثيرة، فضلا عن أنها تتوقف بصورة واضحة على معلومات الموارد المستخدمة. واستذكرت اللجنتان أنه جرت مناقشة الموضوع بإسهاب في أكثر من مناسبة، أسفرت إحداها عن موافقة المجلس على مجموعة معايير عامة لا تزال الأمانة تطبقها بانتظام في عملية التخطيط وتحديد الأولويات الداخلية.

8 -     واعترفت اللجنتان أن بعض الأجهزة مثل لجنة البرنامج نفسها واللجان الفنية التابعة للمجلس تقوم، كل في مجال اختصاصها، بدور جوهري لدعم هذه العملية السياسية من خلال إسداء المشورة بشأن الأولويات. لكن اللجنتين رأتا أن البحث عن أرضية مشتركة بين الأعضاء بشأن الأولويات لم يكن مثمرا البتة قبل قرارات المؤتمر، حيث طغت عليها في الماضي القريب الشواغل المتعلقة بمستوى الميزانية العام، الذي كثيرا ما كان بعيدا عن أهمية الأولويات الأساسية. وناقشت اللجنتان الاقتراح الداعي إلى تكليف فريق من الخبراء الخارجيين باستعراض أولويات المنظمة ومنهجية تحديد الأولويات. لكن اللجنتين وافقتا على أنه قد يكون من المفيد أن تقوم لجنة البرنامج باستعراض ترتيبات تحديد الأولويات في المنظمة في دورتها المقبلة، استنادا إلى وثيقة تعدها الأمانة، وذلك بهدف التوصل إلى منهج مرض بقدر أكبر.

3 -     وأكد المجلس ذلك⁽[2]⁾ إذ أشار إلى أنه:

          60 -    بصفة أعم، رأى المجلس أن الخطة تعبر عن الطلبات الواردة من البلدان الأعضاء. وفي هذا الصدد، استذكر المجلس أهمية التوازن بين الأنشطة المعيارية وتلك التنفيذية مع ضمان المتابعة الوافية في نفس الوقت لتوصيات عمليات التقييم. ولدى الإشارة إلى الصعوبات التي تكتنف ترتيب الأولويات في سياق المنظمات الدولية مثل المنظمة، طلب المجلس مزيدا من مناقشة هذه المسألة في لجنة البرنامج خلال دورتها القادمة بهدف تحديد نهج مرض بقدر أكبر. وأكد بعض الأعضاء مسؤولية الأمانة في مساعدتها على تحديد الخيارات ذات الأولوية، إلى جانب إمكانية تكليف خبراء من الخارج بتأدية بعض المهام عند استعراض الترتيبات الخاصة بتحديد الأولويات.

مقدمة

ما هو تحديد الأولويات؟

4 -     تحديد الأولويات هو عملية ترتيب للأنشطة وبالتالي فهي المفاضلة بين خيارات تؤدي إلى تخصيص الموارد لبرامج مختارة. ومن ثم فهو يتضمن قيما وأفضليات ومسوغات وقيودا تيسر إجراء تلك المفاضلة.

5 -     إن الطابع الحكومي الدولي للمنظمة يعني أن تحديد الأولويات هو عملية سياسية أساسا، إذ يتعين على الأعضاء التوصل إلى حل وسط في محاولة للتوفيق بين مصالح متعارضة بالضرورة. وعلاوة على ذلك، فإن عملية تحديد الأولويات في المنظمة هي مسألة معقدة بصفة خاصة نظرا لاتساع نطاقها وتعدد المجالات التي تعمل فيها، وتنوع النواتج التي توفرها للبلدان الأعضاء، وصعوبة قياس تأثيرها. كيف يمكن المقارنة، مثلا، بين مزايا مواصفات الدستور الغذائي وبين إسداء المشورة لإحدى الحكومات الأعضاء بشأن سياسة تتعلق بأحد القطاعات الفرعية أو إصدار مطبوع عن الاستخدام المأمون لمبيدات الآفات؟ ويزيد من تعقيد هذه العملية التنوع الواسع لموارد الجهات المانحة التي تقدم إلى المنظمة.

6 -     بيد أن من المعترف به أن للأمانة دورها في تفسير الأفضليات السياسية وفي إضافة المعارف الفنية لعملية الاختيار. وينبغي أن تضطلع الإدارة العليا للمنظمة بالدور القيادي في هذه العملية، ولربما كان عليها أحيانا الحكم فيما بين الأنشطة البرامجية المتنافسة بغية تحديد الأنشطة التي تصبح جزءا من مقترحات المدير العام المعروضة على الدول الأعضاء.

ما هي أهداف هذه الوثيقة؟

7 -     تتناول هذه الوثيقة بالدراسة النهج الحالية لتحديد الأولويات في المنظمة والأطر البديلة المحتملة التي يمكن تطبيقها. وفي هذه المرحلة لا توصي الوثيقة بإتباع نهج بعينه – وبدلا من ذلك ينبغي أن ينظر إليها كوسيلة لبدء حوار بشأن الطرائق التي يمكن إتباعها لتحديد الأولويات في المنظمة.

لماذا نهتم بتحديد الأولويات في المنظمة؟

8 -     مع أن ولاية المنظمة هي مهمة عالمية للنهوض بقضايا الأغذية والزراعة وأنها تسعى جاهدة لتلبية احتياجات جميع دولها الأعضاء، فهي محدودة الموارد، وتواجه في أحيان كثيرة خيارات صعبة في تحديد الأنشطة التي تنفذها والأنشطة التي تتخلى عنها.

9 -     ويتعين على المنظمة لدى قيامها بوضع برامجها أن تقرر مدى الاهتمام النسبي الذي توليه لأهداف متنافسة، وغايات متنافسة، ونواتج متنافسة،وأقاليم متنافسة. وينبغي لأي إطار لتحديد الأولويات أن يساعد المنظمة في إجراء تقييم موضوعي على أساس المزايا والعيوب التي تنطوي عليها المفاضلة المرشدة فيما بين الخيارات.

10 -    ومن الواضح أن الإطار الاستراتيجي للمنظمة هو بيان واضح لرسالتها، وأهدافها، واستراتيجياتها الجامعة،وأهدافها الإستراتيجية. وهو يوفر رؤية مفحمة لسبب وجود المنظمة والأسلوب الذي اختارته لتأدية عملها حتى عام 2015. غير أن الصلة بين الإطار الاستراتيجي والخطة المتوسطة الأجل للمنظمة لم توضح على نحو يسمح للأول ليكون محركا مباشرا للأولويات المختارة في هذه الأخيرة. وتوفر طريقة موضوعية تمكن المنظمة من الاضطلاع بأعمالها التنفيذية والمعيارية اليومية المستمدة من أهدافها ومقاصدها الاستراتيجية سيكون أمرا مفيدا للغاية.

11 -    ولأن هذه العملية تتسم بطابع سياسي أساسا، يتعين أن يشارك أصحاب الشأن في المنظمة في تحديد الأولويات. وإضافة إلى الأعضاء، وهم بطبيعة الحال أصحاب الشأن الأساسيون، يتعين النظر في مدى مشاركة أصحاب الشأن الآخرين:

•        المجتمع المدني، بما في ذلك المنظمات غير الحكومية، والقطاع الخاص، وغير ذلك؛

•        ومنظومة الأمم المتحدة وغيرها من المنظمات الحكومية الدولية (مثل، الفريق الاستشاري للبحوث الزراعية الدولية) التي يهمها أن تعكس أولويات المنظمة أيضا نظمها (مثل، الأهداف الإنمائية للألفية)؛

•        مؤسسات التمويل الدولية؛

•        والأمانة، التي تسعى للحصول على موارد تمكنها من تحقيق الأهداف المقررة والاستجابة للطلبات.

12 -    وربما يكون الحوار الوارد في التقارير المشار إليها أعلاه ناتجا عن تصور لدى الأعضاء بأنهم لا يشاركون بصورة نشطة في تحديد الأولويات في المنظمة، أو بأن هذه العملية ليست شفافة وتشاركية بالقدر الكافي.

النهج الحالي لتحديد الأولويات

عناصر النهج الحالي

13 -    المنهجية الحالية بصورتها المطبقة في المنظمة هي المحصلة العملية لمجموعة من التوجيهات الصادرة من القمة إلى القاعدة من الأعضاء بصيغتها الواردة في تقارير الأجهزة الرياسية واللجان الفنية ولتطبيق المعايير التي تعكس شواغل الأعضاء من القاعدة إلى القمة. هناك بعد ذلك عدد من المؤثرات الأخرى على العملية يتعين الاعتراف بها.

توجيهات صادرة من أعلى إلى أسفل من الأعضاء

14 -    من أجل الوصول إلى أولويات البرامج الفنية للمنظمة، تتبع الأمانة حاليا ممارسة تقوم على استعراض جميع التقارير الصادرة عن الأجهزة الرياسية خلال السنتين السابقتين وتحليل الطلبات على أساس درجة المساندة في إطار خمس فئات:

1 -     أولويات عامة تساندها مجموعة عريضة من الأعضاء بما في ذلك الأعضاء من البلدان النامية والبلدان المتقدمة، مثل مدونة السلوك بشأن الصيد الرشيد، أو الاتفاقية الدولية لوقاية النباتات، أو الدستور الغذائي، أو تعميم المنظور الجنساني في السياق العام للأنشطة (ملاحظة: يمكن أن تمثل هذه الأولويات أهدافا استراتيجية، ومجالات للبرامج القطاعية، في المواضيع البرنامجية أو مجالات الأولوية للعمل المتعدد التخصصات)؛

2 -     مجالات ذات أولوية متقدمة – تساندها غالبية البلدان النامية، مثل البرنامج الخاص للأمن الغذائي؛

3 -     مجالات ذات أولوية متقدمة – تساندها غالبية البلدان المتقدمة، مثل تحديث قاعدة البيانات الإحصائية المدمجة في المنظمة؛

4 -     أولويات يؤكد عليها أعضاء إقليم معين – قد لا تندرج هذه الأولويات تحت أي من الأولويات الواردة في البنود 1-3، مثل حملة استئصال مرض التسي تسي وداء المثقبات في عموم أفريقيا  (الوكالة الدولية للطاقة الذرية/منظمة الوحدة الأفريقية) من أفريقيا أو السنة الدولية للأرز من آسيا؛

5 -     أولويات تساندها دولة أو أكثر ولكنها لا تلقى مساندة صريحة من جانب أي مجموعة إقليمية مثل الأرصدة السمكية في شرق البحر المتوسط التي ذكرها بلد واحد.

15 -    ويستعرض المديرون العامون المساعدون هذه الأولويات في اجتماع للإدارة العليا للتأكد من عدم وجود إغفال واضح أو وجود تفسير غير سليم لأحد المجالات ومن ثم تصبح الأساس المعتمد لتوجيه السياسات الداخلية وتنشر بهذه الصفة. ويتضمن الملحق الأول عينة للقائمة الحالية للأولويات.

16 -    والوصف الوارد أعلاه للعملية التي تتم من أعلى إلى أسفل لا يعبر بالقدر الكافي عن نطاق المشورة التي يسديها الأعضاء. وعلى سبيل المثال، في حين تتأثر الأولويات الفنية بشدة بعمل اللجان الفنية، يتم الإعراب عن الأولويات الإقليمية بوضوح شديد من جانب المؤتمرات الإقليمية.

تطبيق التحليل صعودا من أسفل إلى أعلى بحسب المعايير

17 -    هذه عملية تقييم ذاتي واسعة النطاق يخضع فيها كل كيان لتحليل يستهدف التحقق من استيفائه لمعايير تحديد الأولويات على أساس الأولويات المقررة أصلا من جانب المجلس في نوفمبر/تشرين الثاني 1995. ويقوم مدير البرنامج أو منسق البرنامج بهذه العملية ويكون القصد منها هو أن يولي المخُطِّط اهتماما واعيا، لدى قيامه بالتخطيط للكيان، بالاهتمامات العامة للمجلس.

18 -    وهناك سبعة معايير تتناول:

•        الارتباط بالأهداف الاستراتيجية

•        وجود أولوية معلنة من جانب قطاع عريض من الأعضاء أو بالنسبة لمجموعة معينة (أقل البلدان نموا، مثلا)

•        المزية النسبية للمنظمة (ثلاثة أسئلة فرعية)

•        جودة تصميم البرنامج (ثلاثة أسئلة فرعية)

•        المدى الذي يمكن الوصول إليه في قياس الإنجازات باستخدام مؤشرات (سؤالان فرعيان)

•        الكفاءة المحتملة

•        احتمال تحقيق النتائج الرئيسية للمخرجات وأهداف المجالات ذات الأولوية.

19 -    وتجري عملية حساب للنقاط يستخدم فيها مديرو البرامج نظام التخطيط لاستكمال استبيان يضم خيارات عديدة يسفر تلقائيا عن احتساب النقاط التي يحرزها الكيان من حيث استيفائه للمعايير. ويبين الملحق الثاني الأسئلة المتضمنة لعدة خيارات والتي يتعين الإجابة عنها بالنسبة لكل كيان.

20 -    ويجدر بالإشارة أن هذه عملية داخلية تتم في نطاق المصالح ولا تسفر عن نقاط يمكن المقارنة بينها على مستوى المنظمة – وفائدتها إذن هي كفالة استيعاب هذه المعايير المهمة والتأثير من خلالها على مديري البرامج لتصميم الكيانات على نحو يؤدي إلى استيفاء المعايير بصورة أفضل – كما تؤثر هذه العملية بصورة غير مباشرة على قرارات تخصيص الموارد، على الأقل على مستوى الأقسام والمصالح.

العوامل الأخرى التي تؤثر على تحديد الأولويات في المنظمة

21 -    ثمة عامل سلبي في إعادة توزيع الموارد في منظمات من قبيل منظمة الأغذية والزراعة هو عدم المرونة النسبية الناشئة بدرجة كبيرة عن عدم المرونة المحتملة في هياكل التوظيف اللازم لمسار الخدمة الوظيفية. وعلى سبيل المثال، فإن أي تغيير في أولويات البرامج من المرجح أن يستوجب تغييرات ضرورية مناظرة في مجموعة المهارات المتاحة. وتتمثل استجابة المنظمة في هذا الصدد في الاستراتيجية الرامية لكفالة الخبرة الرفيعة ([3]) والتي تتضمن زيادة كبيرة في الموارد المخصصة لتنمية الموظفين.

22 -    ثمة عامل إيجابي معادل لقصور البرامج، يمكن أن يصاحب أحيانا هيكل التوظيف اللازم لمسار الخدمة الوظيفية، تمثل في تطبيق نموذج برنامجي جديد يضع جزءا كبيرا من عمل المنظمة في إطار كيانات برنامجية محددة بأطر زمنية. وأحد المتطلبات المحددة هي إخضاع جميع الكيانات لتقييم ذاتي قرب نهاية مدتها المقررة (أو مرة كل ست سنوات على الأقل في حالة الأنشطة البرنامجية المستمرة) واتخاذ قرار صريح بإنهاء أو تعديل أو تجديد كل كيان كجزء من العملية. ويتوقع أن يؤدي ذلك إلى تشجيع التغيير وتثبيط استمرار الأنشطة بعد انتهاء حياتها المثمرة.

23 -    وتنشأ تأثيرات إيجابية أخرى من نتائج التقييمات واستعراضات الخبراء. ومن المحتم أن تحمل هذه الآراء المستقلة مديري البرامج على إعادة التفكير في النهج وإعادة تخصيص الموارد.

تقييم المنهجية الحالية

النهج المتبع حاليا في المنظمة

24 -    يتميز جانب من أعلى إلى أسفل في المنهجية الحالية بأنه يرتكز بصورة جلية على الدول الأعضاء، إذ أنه يعكس توافق الآراء حسبما أعرب عنه في التقارير الرسمية للأجهزة الرياسية.

25 -    كما يمكن القول بأنه نهج يتسم بالموضوعية والشفافية لأنه يستند إلى وجهات النظر التي أعربت عنها الدول الأعضاء، وليس إلى حكم الأمانة مثلا. وهو بسيط للغاية ولا تترتب عنه أي زيادات كبيرة في التكاليف.

26-     بيد أن النهج ينطوي على بعض مشكلات مفاهيمية هامة:

·    أن هذه القائمة لن تكون قائمة شاملة لأن مناقشات الأعضاء تقتصر على عدد محدود من القضايا في أية مجموعة من الاجتماعات – ترتكز في أغلب الأحيان على جداول أعمال الاجتماع والتي قد لا تكون الدليل الأمثل للأولويات الحالية أو في الأجل المتوسط؛

·    أن محتوى القائمة ينقصه التجانس المفاهيمي – فهي تشير إلى توليفة من البرامج الفنية (المواصفات الغذائية للدستور الغذائي)، والقطاعات (الغابات مثلا)، والهياكل (ممثليات المنظمة مثلا)، والطرائق (برنامج التعاون الفني مثلا)؛

·    ولا يكون استراتيجيا في العادة – ونادرا ما تضمنت تقارير الأجهزة الرياسية مساندة أو أولوية لهدف استراتيجي محدد، على الرغم من أن المؤتمر وافق بالإجماع على الإطار الاستراتيجي.

27 -    والتحليل صعودا من أسفل إلى أعلى بحسب المعايير، هو نهج لحساب النقاط بشأن تطبيق المعايير على تحديد الأولويات التي أقرها، في الأصل، المجلس ومن ثم فهي تضفي على النهج قدرا من المشروعية. بيد أن الطريقة الحالية لحساب النقاط ليست موضوعية تماما ولا تسفر عن نقاط يمكن المقارنة بينها على مستوى المنظمة، مما يجعل من الصعب استخدام نتائجها على المستوى الجامع للمنظمة، أو على مستوى الأجهزة الرياسية. علاوة على ذلك، تبين أن السؤال الذي يرمي إلى قياس تركيز كيان ما على واحد أو أكثر من الأهداف الاستراتيجية لا يخلو من الخلل، على الأقل في صيغته الحالية لأنه يسجل تلقائيا نقاطا أقل لجميع الكيانات المرتبطة بالطلب (مثلا المشورة في مجال السياسات، خدمات الدعم الفني وغيرها) إذ يتعذر تركيزها على هدف استراتيجي واحد.

28 -    وعلى الرغم من أوجه القصور هذه، ينبغي الاعتراف بأن النتائج العامة كانت مقبولة، أساسا، من حيث الأولويات المختارة. وإجمالا، فإن الدول الأعضاء توافق على الأولويات التي تحدد في وثائق التخطيط في المنظمة، ومنها الخطة المتوسطة الأجل وبرنامج العمل والميزانية. وبقول آخر، فإن الدول الأعضاء قد لا ترضى عن المحتوى، إلا أن النتائج تحظى، فيما يبدو، بتوافق الآراء.

التعلم من التجارب الأخرى في تحديد الأولويات

29 -    أجرت الأمانة اتصالات مع الأمم المتحدة والوكالات المتخصصة الرئيسية تستطلع فيها تفاصيل المنهجيات التي تتبعها في تحديد الأولويات. وفي حين أنه لم ترد إجابات من جميع هذه المنظمات، فإن الاستنتاج هو أن الطابع السياسي لهذه العملية يعني، أساسا، أنه لم يتم داخل منظومة الأمم المتحدة سوى عدد قليل جدا من المحاولات لاستخدام الطرائق المنهجية لتقييم الأولويات وترتيبها حسب الأفضلية. وتستخدم معظم وكالات الأمم المتحدة عملية مماثلة للعملية المستخدمة حاليا في المنظمة – أي عملية وغير رسمية نسبيا. واستخدم النقص استبيانات موجهة للأعضاء، إلا أن هذه الطرائق تفتقر إلى الحوار، وهو أمر ضروري لضمان الفهم الفعال للقضايا.

30 -    وجربت منظومة الجماعة الاستشارية للبحوث الزراعية الدولية طرائق عديدة لتحديد الأولويات وتوصلت إلى نتائج متباينة. ونجحت إلى حد ما المراكز السلعية المنتمية للجماعة الاستشارية، مثل: المركز الدولي لتحسين الذرة والقمح، والمعهد الدولي لبحوث الأرز، والمعهد الدولي للزراعة الاستوائية والمعهد الدولي لبحوث الثروة الحيوانية وغيرها، في استخدام منتديات أصحاب الشأن لتحديد أهدافها ومقاصدها الاستراتيجية الطويلة الأجل ولتعيين مجموعة من النواتج التي يتوجب على المراكز العمل على تحقيقها. ويرد أدناه استعراض موجز للطرائق التي استخدمتها المراكز التابعة للجماعة الاستشارية في محاولاتها الرامية إلى التوصل إلى خطط عمل محددة الأولويات مستندة إلى الخطط الاستراتيجية للمراكز والمعلومات المقدمة أدناه مستمدة من Alston et al (1995) و  Thorton et al (200).

31 -    السوابق: يستخدم التمويل في السنة السابقة كأساس للسنة اللاحقة، مع إجراء تغييرات بإضافة الزيادات السنوية فقط. ومزية هذه الطريقة أنها بسيطة وسريعة، ولا تحتاج إلى الكثير من البيانات أو التحليل. وعيوبها أنها قائمة على العرض وأنها تقصر بطبيعتها عن استيعاب الأولويات الجديدة أو إنهاء الأولويات غير المنتجة.

32 -    الاستعراض بواسطة الأقران: يطلب من الأفراد أو المجموعات تقييم الاقتراحات البديلة وترتيبها بحسب أفضلياتها. وقد يكون هذا الأسلوب أكثر فائدة في اتخاذ قرارات بشأن فرادى المشاريع التنفيذية عنه بالنسبة للبرامج الواسعة النطاق. وربما يكون هذا الأسلوب أيضا هو أفضل أسلوب بالنسبة لتقدير المزايا الفنية للاقتراحات ولكن ليس بالنسبة لتأثيراتها.

33 -    الملاءمة: توزع الموارد البحثية على مجالات البحوث بما يتناسب مع قيمة الإنتاج الزراعي. وهو أسلوب بسيط إلى حد ما في التطبيق ويمثل نقطة بداية مفيدة في تقييم الأولويات. غير أنه يهمل عوامل أخرى توفر الظروف الملائمة العودة إلى الاستثمارات البحثية، مثل احتمالات النجاح وإمكانية اعتماد وتحقيق مكاسب إنتاجية متميزة. وهو يقوم على افتراض أن إنتاجية كل دولار إضافي في الاستثمار ثابتة بالنسبة لجميع السلع والأقاليم.

34 -    طرائق حساب النقاط: تعطى للنواتج المقترحة نقاط بالنسبة للأهداف العديدة المحددة في الاستراتيجية باستخدام مجموعة من المعايير والمؤشرات التي يمكن قياسها. وتستخدم تقنيات Delphi لاستنباط القيم والمؤشرات والأوزان المستخدمة في حساب النقاط. وغالبا ما تستخدم نقاط مركبة تجمع بين مختلف الأهداف باستخدام أوزان متفق عليها لتقرير النقاط الكلية المحتسبة. وهذا المنهج سهل الاستخدام وتشاركي إلى حد كبير، وإن كان ينحو إلى أن يكون تعسفيا في اختيار المعايير المستخدمة وغير موضوعي في تحديد القيم المستخدمة في المؤشرات والأوزان.

35 -    الفائض الاقتصادي: هذا النهج هو النهج المفضل لدى الاقتصاديين، ويستند في جوهره إلى قياس المدى الذي يبلغه نجاح البحوث واعتماد المنتج بعد ذلك في تحسين الإنتاجية في المزرعة ومن ثم في خفض تكاليف الوحدة من الإنتاج. وتقيس نماذج الفائض الاقتصادي حجم المكاسب في الإنتاجية عن طريق تعيين قيمة الإنتاج، والبارامترات المختلفة للأسواق، واحتمالات نجاح البحوث، وأقصى مستويات اعتماد يتم تحقيقها، والوقت الذي ينقضي للوصول إلى هذه المستويات. ويمثل تقدير الفوائد والتكاليف جزءا لا يتجزأ من العملية. ويحتاج هذا النهج إلى الكثير من البيانات والمهارات التحليلية ووقت الموظفين. وتطبيق هذا النهج على نواتج سلعية معينة كالبذور أسهل من تطبيقه على تحليل السياسات أو بناء القدرات.

36 -    نهج الفائض الاقتصادي المعدل: يسعى نهج الفائض الاقتصادي المعدل إلى التقليل من البيانات اللازمة في حالة نهج الفائض الاقتصادي باستخدام طريقة دلفي (Delphi) للتوصل إلى البارامترات المختلفة التي تتوفر البيانات اللازمة لها بسهولة. كما يجمع هذا النهج بين طريقتي تسجيل النقاط والاستعراض بواسطة الأقران في التوصل إلى مجموعة من النواتج المتفق عليها وترتيبها بحسب أولوياتها. كما تتصدى النهج المعدلة للشواغل غير المتصلة بالإنتاجية، مثل الحد من وطأة الفقر، والأمن الغذائي، والاستدامة البيئية، باستخدام عوامل مناسبة لتعديل القيم المستنتجة من حسابات الفائض الاقتصادي. ونهج الفائض الاقتصادي المعدلة هي النهج الغالبة الاستخدام في منظومة الجماعة الاستشارية للبحوث الزراعية الدولية في الوقت الراهن؛ وتشمل المراكز التي استخدمت هذه النهج في الآونة الأخيرة المركز الدولي لتحسين الذرة والقمح، والمعهد الدولي لبحوث الثروة الحيوانية، والمعهد الدولي لبحوث المحاصيل في المناطق شبه الاستوائية.

37 -    وفي الحين الذي ينبغي أن ينظر فيه إلى التجارب المذكورة أعلاه كنقطة بداية للمنظمة، فإنه لا يوجد بينها تجربة توفر لنا وصفة مثالية لتحديد الأولويات. ويعني شمول ولاية المنظمة وتعقيد عملية اتخاذ القرارات في الوكالات المتعددة الجوانب أن الطرائق التي طورها الفريق الاستشاري للبحوث الزراعية الدولية تحتاج إلى تعديل كبير كي تلائم احتياجات المنظمة. والدروس التي يمكن أن تتعلم منها المنظمة من تجاربها السابقة ومن تجارب الآخرين هي أنه ينبغي أن يتوفر في النماذج الناجحة لتحديد الأولويات ما يلي:

          •        الموضوعية؛

          •        والشفافية؛

          •        والملاءمة للمستخدم (سهولة الاستخدام)؛

          •        والتشاركية – تشجيع أصحاب الشأن على المشاركة في المراحل المناسبة من العملية؛

          •        والطابع الاستراتيجي – عدم وجود حدود تفصل بين وضع الاستراتيجيات والتخطيط للعمليات؛

          •        والاتساق – في الطرائق المستخدمة لمختلف أنواع النواتج (الملموسة وغير الملموسة)؛

          •        والشمول – في تغطية أكبر قدر من البرنامج؛

•        والتمام – في تناول جميع المعايير اللازمة (أي المزية النسبية للمنظمة، وجودة التصميم، وكفاءة التكلفة، وإمكانية تحقيق النتائج بطريقة مستدامة)؛

          •        وإمكانية المقارنة – بين النتائج في جميع برامج المنظمة.

الخطوات الأساسية في عملية تحديد الأولويات

38 -    تمثل الخطوات التالية عموما جزءا من أي عملية لتخطيط وتحديد الأولويات:

          1 -     تحديد الأهداف/الغايات

          2 -     تعيين الاحتياجات/القيود المتعلقة بالسكان المستهدفين

          3 -     تقييم مجموعة الأنشطة المتاحة

          4 -     تعيين معايير تحديد الأولويات

          5 -     إجراء التحليل وتعيين الرتب من حيث الأولوية

          6 -     تحليل عملية الموازنة بين المكاسب والخسائر

          7 -     الاتفاق على جدول أعمال محدد الأولويات.

39 -    الخطوة الأولى وهي تحديد الأهداف والغايات اكتملت بالفعل في المنظمة. إذ جاء وضع الإطار الاستراتيجي حصيلة عملية تخطيط استراتيجي شملت المنظمة ككل وشارك فيها بفعالية أصحاب الشأن، بما فيهم قبل كل شئ الدول الأعضاء في المنظمة، وإن شاركت فيها أيضا مؤسسات التمويل الدولية وأجهزة منظومة الأمم المتحدة، والمنظمات غير الحكومية ومنظمات المجتمع المدني وغيرها. وأسفر ذلك عن صياغة واضحة للإطار الاستراتيجي، كما تظل الغايات والأهداف الاستراتيجية المحددة في الوثيقة صالحة للغاية حتى الآن.

40 -    وتتبدى الخطوتان الثانية والثالثة في العملية التمهيدية لإعداد الخطة المتوسطة الأجل. وتقنية الصياغة تستلزم تعريف مشكلة التنمية التي يراد علاجها، والمساهمة المقترحة في حل المشكلة والمنتفعين النهائيين المستهدفين والمنافع الناشئة. وتشمل تحديد الاستراتيجيات الجامعة والأهداف الاستراتيجية التي تساهم في تحقيقها الكيانات البرامجية والمخرجات الرئيسية على التوالي.

41 -    وأنجزت الخطوة الرابعة، من الزاوية النظرية على الأقل، من خلال وضع المجلس لمعايير تحديد الأولويات، التي جرى توسيعها الآن في الملحق الثاني. بيد أنه وكما أشير إليه تحت "تقييم المنهجيات الحالية"، فإن بعض المعايير أو عوامل القياس المرتبطة بها لا تخلو من خلل. ولربما تكون هذه هي أولى المجالات التي تحتاج إلى تحسين، وعلى الأخص فيما يتعلق بتحديد المعايير، إضافة إلى النحو الذي يرسى فيه واحد أو أكثر منها الروابط بين الأنشطة البرامجية المقترحة والأهداف المضمنة في الإطار الاستراتيجي.

42 -    الخطوة الخامسة، التحليل وتعيين الرتب، فتحتاج إلى إعادة النظر فيها على ضوء المعايير المختارة. وأسلوب حساب النقاط الحالي يفتقر إلى الموضوعية والتشاركية، على حين لا تبدو العملية في حد ذاتها شفافة بالنسبة للدول الأعضاء. وقد يتباين الحل حسب المعيار، إذ أن طبيعة المعيار تقوم عليها طريقة تعيين الرتب. وعلى سبيل المثال، فإن مساهمة كيان ما في تحقيق الهدف الاستراتيجي ج-2 "تبنى تقانة مستدامة لتكثيف نظم الإنتاج على أسس مستدامة"، يفترض أن تشمل عوامل قابلة للقياس، مثل كفاءة الإنتاج. من جهة ثانية، فلربما اقتضى الأمر تعيين رتبة المعيار المرتبط بالميزة النسبية للمنظمة استنادا إلى حكم منهجية حساب النقاط من فريق الأقران، من الناحية المثلى، وإن تكن غير عملية في الأرجح، وتشمل منافسين خارجيين في نفس المجال. ومن المتعذر استباق تصميم هذه الخطوة، ما لم يتم تحديد معيار في الخطوة الرابعة (بصورة مؤقتة على الأقل).

43 -    وبالنسبة للخطوتين السادسة والسابعة لا يوجد معادل رسمي في المنهجية الحالية؛ أي أن عملية اتخاذ القرار بشأن الأولويات لم تتم على أسس رسمية من خلال تحليل المفاضلات، وإنما عن طريق عملية سياسية تنطوي على خطوات متكررة بين الأجهزة الرياسية والأمانة، مع وضع مقترحات منقحة بصور مطردة للموافقة عليها لاحقا من قبل المؤتمر.

44 -    وتجدر الإشارة إلى أنه لا يقصد من المنهجية أن تعطى القرار النهائي ولا هي قادرة على ذلك - إذ لا بد من التوصل لهذه القرارات من خلال حكم سياسي يستنير بنتائج المنهجية.

الاستنتاجات والتوصيات

45 – لم يكن الغرض من الوثيقة أن تقترح حلا محددا لمشكلة التعرف على أفضل السبل لمعالجة تحديد الأولويات في المنظمة. والواقع أن الأمانة ليست مستعدة لوضع اقتراح يجمع في نهاية المطاف بين أفضل العناصر في عدة منهجيات. إنما الغرض منها هو الإفادة عن التقدم الذي تم إحرازه في بحث النُهُج المحتملة لمعالجة المشكلة، وإثارة بعض المسائل لكي تناقشها لجنة البرامج وتقدم توجيهات بشأنها.

46 – هل تورد الفقرات 4 و 5 و 6 أعلاه تعريفا معقولا للمقصود بـ “تحديد الأولويات” وللمشكلة المقرر معالجتها؟

47 – هل يعتقد أعضاء اللجنة أن سمات التحديد الجيد للأولويات المذكورة في الفقرة 37 هي سمات مكتملة ومناسبة؟

48 -    ما هي المعايير الرئيسية لتحديد الأولويات والتي يرى الأعضاء ضرورة أخذها في الحسبان في نطاق هذه العملية – ولربما تطرح الفقرة 8 والملحق الثاني إجابة على السؤال؟

49 – لقد وافق المؤتمر على الإطار الاستراتيجي في نوفمبر/تشرين الثاني 1999، فما هو في نظر أعضاء لجنة البرنامج مدى صلة ذلك الإطار بعملية تحديد الأولويات وفي أي مستوى من مستوياته (يَستخدم النموذج الأولي للنهج البديل الأهداف الشاملة الثلاثة، ولكن هناك أيضا الاستراتيجيات الخمس الجامعة للمنظمة، والأهداف الاستراتيجية الاثني عشر وما يزيد على 50 عنصرا للاستراتيجيات)؟

50 – ومن الأسس التي يستند إليها الإطار الاستراتيجي مفهوم الشراكات، فما هو مقدار ما تتوخاه لجنة البرنامج من مشاركة نشطة لأصحاب الشأن الآخرين في تحديد الأولويات:

          •        المجتمع المدني بما فيه المنظمات غير الحكومية والقطاع الخاص، وما إلى ذلك؛ و/أو

•        مؤسسات التمويل الدولية؛ و/أو

•        منظومة الأمم المتحدة والمنظمات الحكومية الدولية الأخرى (مثل الفريق الاستشاري للبحوث الزراعية الدولية)؟

51 – وحتى إن كان سيجري تطبيق منهجية لتحديد الأولويات تتسم بالموضوعية والتركيز على الأهداف، فإن من المحتمل أن يواصل الأعضاء التعبير عن أولوياتهم المفضلة في تقارير اجتماعات هيئات الإدارة. وقد لا تكون اختياراتهم بالضرورة متسقة مع نتائج المنهجية. فكيف يمكن في نظر لجنة البرنامج معالجة هذه التناقضات؟

52 – ما هي المشورة والتوجيهات الأخرى التي يمكن أن تقدمها لجنة البرنامج على وجه الخصوص فيما يتعلق باحتياجاتها عندما تسدي المشورة إلى المجلس بشأن الأولويات المقترحة في وثائق التخطيط؟

الملحق الأول

عينة من الأولويات كما حددها الأعضاء من خلال المؤتمر العام والمجلس ولجنة البرنامج

الملحق الثاني

المهمة 6 باء : بيان كيفية إجراء عملية تحليل المعايير

2XXA9 - العنوان

(أ)        الاتساق مع ولاية المنظمة والارتباط بالأغراض الاستراتيجية للمنظمة بصيغتها الواردة في الإطار الاستراتيجي

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

q       في إطار ولاية المنظمة ولكن التركيز فيه ضعيف جدا على الأغراض الاستراتيجية (يزعم مخاطبة أكثر من خمسة)

q       في إطار ولاية المنظمة ولكن التركيز فيه ضعيف على الأغراض الاستراتيجية (يزعم مخاطبة أكثر من ثلاثة)

q       يسهم إسهاما مهما في تحقيق واحد أو اثنين من الأغراض الاستراتيجية

q       يسهم إسهاما مهما جدا في تحقيق واحد أو اثنين من الأغراض الاستراتيجية

q       يركز على غرض استراتيجي واحد  وأولوية مطلقة لا يمكن بدونها تنفيذه بالشكل الملائم

(ب)     الأولوية والفائدة الواضحتان بالنسبة لقطاع عريض من الأعضاء أو لمجموعات خاصة  تحددها الأجهزة الرئاسية مثل أقل البلدان نموا والدول النامية الجزرية الصغيرة

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

الأولوية والفائدة الواضحتان بالنسبة لقطاع عريض من الأعضاء

q       لا يستفيد منه إلا عدد قليل من البلدان (من 1-4 بلدان،مثلا)

q       يستفيد منه إقليم فرعي أو ما يعادله (من 5-20 بلدا،مثلا)

q       يستفيد منه إقليم أو ما يعادله (من 21 - 50 بلدا،مثلا)

q       يستفيد منه قطاع عريض من الأعضاء (جميع البلدان النامية،مثلا)

q       يستفيد منه كل الأعضاء أو كل الأعضاء تقريبا

الأولوية والفائدة الواضحتان لجماعات خاصة (مثل الجماعات الضعيفة ) تحددها الأجهزة الرئاسية مثل أقل البلدان نموا والدول النامية الجزرية الصغيرة

q       غير قابل للتطبيق أو غير ذي أهمية لمجموعات خاصة من البلدان الضعيفة

q       أقل أهمية للبلدان الضعيفة منها للبلدان المتوسطة الدخل أوالبلدان المتقدمة

q       مهم بنفس القدر للبلدان الضعيفة والبلدان المتوسطة الدخل أو البلدان المتقدمة

q       أكثر أهمية بالنسبة للبلدان الضعيفة عنه بالنسبة للبلدان المتوسطة الدخل أو البلدان المتقدمة

q       مهم لمجموعات خاصة فقط من البلدان الضعيفة بوجه خاص

(ج)      المزية النسبية للمنظمة من حيث إمكانية تحقيق تآزر من خلال التعاون مع الشركاء ، والخبرات السابقة، وتجنب تكرار عمل المؤسسات الأخرى، والقدرات الداخلية

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

المزية النسبية للمنظمة من حيث إمكانية تحقيق تآزر من خلال التعاون مع الشركاء، والخبرات السابقة، وتجنب تكرار عمل المؤسسات الأخرى

q       المنظمة هي الجهة الوحيدة التي تقوم بدور فعال

q       تعد المنظمة من الهيئات الرائدة في هذا المجال

q       يتطلع الشركاء لإسهام المنظمة بدور مهم في هذا المجال

q       هناك جهات أخرى تسعى إلى منافسة المنظمة على نفس المستوى

q       توفر المنظمة  هذه النواتج مع وجود منافسة قوية من جانب شركاء آخرين أكثر تقدما أو يضطلعون بدور رائد في مجال التنمية

المزية النسبية للمنظمة من حيث الخبرات السابقة، والقدرات الداخلية الحالية

q   المنظمة تعمل في هذا المجال لأكثر من 10 سنوات، مع وجود خبرات سابقة مثبتة بالإنجازات و/أو الاضطلاع بدور معترف به  كمستودع للمعلومات مع توفر قدرات داخلية واسعة (إدارة أو ما يعادلها)

q       المنظمة تعمل في هذا المجال لأكثر من 10 سنوات مع تمتعها بقدرات داخلية ملائمة (تتضمن العديد من الموظفين الفنيين)

q       المنظمة تعمل في هذا المجال لمدة 5-10  سنوات مع مستوى معين من القدرات الداخلية (موظف واحد على الأقل مؤهل تأهيلا كاملا)

q       المنظمة تعمل في هذا المجال لأقل من 5 سنوات ولكنها حققت فعلا مستوى معينا من القدرات الداخلية

q       المنظمة تعمل في هذا المجال لأقل من 5 سنوات وتعمل من أجل تطوير قدراتها فيه

المزية النسبية للمنظمة من حيث ضرورة التزام الحياد، ونطاق الاتصال الشامل

q       نقاط قوة المنظمة من حيث الحيادية أو نطاق الاتصال الشامل أو كلاهما لا تساعد في مثل هذا النوع من العمل

q       نقاط قوة المنظمة من حيث الحيادية و/أو نطاق الاتصال الشامل تساعد بدرجة معتدلة

q       نقاط قوة المنظمة من حيث الحيادية و/أو نطاق الاتصال الشامل  تساعد بصورة واضحة

q       نقاط قوة المنظمة من حيث الحيادية و/أو نطاق الاتصال الشامل تحقق مزية حقيقية ويستفاد منها بدرجة كبيرة

q       نقاط قوة المنظمة من حيث الحيادية و/أو نطاق الاتصال الشامل تؤدي دورا حاسما  في إنجاز هذه المهمة بنجاح

(د )      جودة التصميم البرنامجي، بما في ذلك وضوح العلاقة السببية بين المدخلات المعطاة والنواتج والأغراض المخططة

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

جودة التصميم البرنامجي: المسوغات بما فيها بيان المشكلة، والفوائد التي ستتحقق والمستفيدون  المعنيون، مع التركيز على بنية الغايات / الوسائل

q       المشكلة صغيرة  بطبيعتها أو غير واضحة المعالم

q       المشكلة محددة ولكن الفوائد والمستفيدين غير محددين بوضوح وكذلك الصلة بين الوسائل والغايات

q       المشكلة والفوائد والمستفيدون محددون بوضوح ولكن العلاقة بين الوسائل والغايات غير مقنعة

q       المشكلة والفوائد والمستفيدون محددون بوضوح، والعلاقة بين الوسائل والغايات واضحة، إلا أن هناك شكوكا في المصداقية

q       المشكلة واضحة وحادة وحلها من حيث الفوائد والمستفيدون مقنع تماما

وضوح تحديد الغرض من الكيانات البرنامجية، بما في ذلك الفوائد المتوقعة للمستفيدين وتوقيت إنجازها

q       الغرض غير واضح من حيث النتائج المتوقعة، والمستفيدون الثانويون غير محددين

q       الغرض موضح ولكن هناك افتقارا إلى الوضوح في النتائج المتوقعة و/أو المستفيدين الثانويين

q       الغرض من الكيان مبين بوضوح وكذلك المستفيدون الثانويون ولكن الإطار الزمني للإنجاز غير واضح

q       الغرض من الكيان مبين بوضوح مع وجود جدول زمني لإيصال النتائج المتوقعة إلى المستفيدين الثانويين المحددين

وضوح تحديد الناتج الرئيسي، بما في ذلك المنتجات من الخدمات المطلوب تحقيقها، والمستفيدون والنتيجة والتوقيت

q       النواتج الرئيسية غير محددة في شكل منتجات أو خدمات

q       النواتج الرئيسية محددة كمنتجات أو خدمات ولكن المستفيدين بالنواتج واستخدامهم لها غير محددين بوضوح وكذلك الإطار الزمني

q       النواتج الرئيسية محددة كمنتجات أو خدمات وكذلك المستفيدون بها ولكن استخدام المستفيدين للنواتج غير واضح وكذلك الأطر الزمنية

q   النواتج الرئيسية محددة كمنتجات أو خدمات، والمستفيدون محددون بوضوح وكذلك الأطر الزمنية ولكن النتيجة (أي استفادتهم بالناتج) غير واضحة

q       النواتج الرئيسية محددة كمنتجات أو خدمات، والنتيجة (أي الغرض من استخدام الناتج )، والمستفيدون، والأطر الزمنية محددة بوضوح

(هـ)     مدى إمكانية تقييم تحقيق الغرض (النتيجة) من خلال المعايير والمؤشرات المقترحة

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

مدى إمكانية تقييم تحقيق الإنجازات من خلال المؤشرات والأهداف المقترحة: الغرض من العنصر البرنامجي

q       المؤشرات ووسائل التحقق من الأهداف غير محددة

q       المؤشرات محددة ولكنها لا ترتبط ارتباطا مباشرا بالغرض

q       المؤشرات ذات الصلة محددة ولكن وسائل التحقق غير مقنعة و/ أو الأهداف غير معلنة

q       المؤشرات ذات الصلة محددة ووسائل التحقق والأهداف معلنة ولكنها تفتقر إلى التحديد الكافي

q       توجد مؤشرات واقعية محددة، ووسائل تحقق موثوقة وعملية معلنة، وأهداف كمية محددة

مدى إمكانية تقييم تحقيق الإنجازات من خلال المؤشرات والأهداف المقترحة: نتيجة النواتج الرئيسية

q       المؤشرات ووسائل التحقق  والأهداف غير محددة

q       المؤشرات محددة ولكنها لا ترتبط ارتباطا مباشرا بالنتيجة

q       المؤشرات مرتبطة بالغرض ومحددة ولكن وسائل التحقق غير مقنعة و/أو الأهداف غير معلنة

q       المؤشرات مرتبطة بالغرض ومحددة ووسائل التحقق والأهداف معلنة ولكنها تفتقر إلى التحديد الكافي

q       توجد مؤشرات واقعية محددة، ووسائل تحقق موثوقة وعملية معلنة، والأهداف الكمية محددة

 (و)      كفاءة التكاليف المتوقعة لكيان برنامجي يعمل بالشكل المطلوب، بما في ذلك مدى الاستفادة بالشراكات الداخلية والخارجية

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

كفاءة التكاليف المحتملة لكيان برنامجي يعمل بالشكل المطلوب، بما في ذلك مدى الاستفادة بالشراكات الداخلية والخارجية فيما يتعلق بـ (أ) وجود ترتيبات إدارية واضحة وفعالة؛ (ب) توليفة الموارد الأقل تكلفة؛ (ج) زيادة الفعالية عن طريق الاستفادة من الشراكات؛ (د) تركيز الجهود/ الكتلة الحرجة/ التفتت

q       ضعيفة في كل العوامل

q       ضعيفة في أي ثلاثة من العوامل أو ضعيفة بوجه خاص في عاملين

q       ضعيفة في أي اثنين من العوامل أو في زيادة الفعالية عن طريق الاستفادة من الشراكات

q       يمكن تحسينها ولكن كل العوامل تتسم بالكفاءة

q       كل العوامل مصممة بكفاءة عالية

(ز)       احتمال تحقيق الغرض المنشود (النتيجة) والتأثير الحقيقي والمستدام

ضع علامة في القائمة التالية أمام الخيار الذي يتضمن أفضل تعبير عن حالة الكيان أو الناتج الجاري تقييمه:

احتمال تحقيق نتائج النواتج الرئيسية المنشودة وأغراض الكيان البرنامجي والطريقة الموضوعية والمستدامة

q       احتمال كبير جدا لعدم تحقق واحد أو أكثر من النتائج/ الأغراض المنشودة

q       هناك عدد من المجاهيل/أوجه عدم التيقن تثير شكوكا فيما يتعلق بتحقيق النتائج/ الأغراض

q   هناك احتمال بتحقيق جزء كبير على الأقل من النتائج/ الأغراض. أو يوجد عدد من المجاهيل/ أوجه عدم التيقن تثير شكوكا في تحقيق النتائج/ الأغراض، ولكن الإجراء هنا تبرره أهمية المشكلة

q       هناك توقع كامل بأن تحقق النتائج/ الأغراض المقررة بدرجة عالية في الأرجح