2. Tendencias históricas y la situación actual del sector forestal

La producción, el consumo y el comercio de la mayoría de los productos forestales de América Latina y el Caribe se han incrementado de manera sostenida en los últimos años, principalmente los que se elaboran a partir de maderas de plantaciones forestales. Se ha percibido también un marcado desarrollo de estas plantaciones, en particular un gran aumento de las áreas plantadas, inversiones en tecnología e incremento del capital externo, estudios e investigaciones en este subsector. Por otro lado, la creciente internacionalización de las industrias pertenecientes a este subsector ha logrado que la madera de bosques plantados alcance altos grados de competitividad. Para el caso de los bosques naturales, el aumento de las restricciones para el acceso a los mismos por parte de los gobiernos y el aumento de los costos de explotación, han causado una disminución de la oferta de madera de especies indígenas. Por un lado el notable crecimiento de las áreas protegidas ha influido en la disminución de áreas de bosques naturales disponibles para el suministro de madera, en América del Sur principalmente se ha verificado un notable cambio del uso del suelo a causa del aumento de los cultivos agrícolas (soja, caña de azúcar, café, cacao y frutas tropicales tales como bananas y cítricos), monocultivos forestales y actividades ganaderas.

A continuación se describe en detalle el desarrollo de la región en los últimos años relacionado a los recursos forestales, producción industrial, así como el consumo y comercio de productos. En este capítulo para una mayor facilidad de agrupación y presentación de los datos se incluyen las dos subregiones Amazónica y Cono Sur.

RECURSOS FORESTALES

Situación de los bosques

La cubierta forestal de América Latina y el Caribe en 2005 es de 924 millones de hectáreas, correspondientes al 46% de la superficie terrestre total de la región y al 23% del área forestal total del mundo. Dentro la región el 90% del área forestal se encuentra en América del Sur, el 9% en América Central y México y solo 1% en el Caribe.

Los cinco países con mayor cubierta forestal son el Brasil (477,7 millones de hectáreas), el Perú (68,7 millones), México (64,2 millones), Colombia (60,7 millones) y Bolivia (58,7 millones) totalizando 730 millones de hectáreas o sea el 79% del área forestal total en América Latina y el Caribe.

La cubierta forestal en América Latina y el Caribe continúa decreciendo. La pérdida neta anual durante el período 2000-2005 asciende a 4,7 millones de hectáreas, lo que corresponde al 65% de la pérdida anual neta mundial. El Brasil es el país que reporta la más alta pérdida de cubierta forestal en el mundo con 3,1 millones de hectáreas anualmente. Sin embargo se debe tomar en cuenta que los datos de deforestación para el Brasil y otros países de la región se refieren a la deforestación bruta sin tomar en cuenta que parte de las áreas deforestadas se han regenerado y convertido nuevamente en bosques.

En este estudio se incluye en la cubierta forestal las superficies del bosque natural más el bosque plantado, no se considera otras tierras boscosas⁴. Cuando se menciona bosque natural se refiere a bosque primario, más bosque natural modificado y seminatural. Bosque plantado comprende dos subgrupos: a) bosques plantados seminaturales componente plantado: bosques de especies indígenas, establecido a través de la plantación, siembra, monte bajo; b) subgrupo plantaciones para producción y para protección (FAO 2005c,d). Los valores para la cubierta forestal de acuerdo a los datos de FRA son la suma de estas superficies de cada país. En muchos casos estos datos no han sido suministrados en forma desagregada, por lo que la suma de las cantidades detalladas de cada tipo de bosque no coincide con los valores totales de cubierta forestal.

Bosques primarios, naturales modificados y seminaturales⁵

La región de América Latina y el Caribe posee grandes extensiones de tierra cubiertas por bosques cuyo uso potencial aún no ha sido desarrollado completamente en la mayoría de los países. Datos de la evaluación de los recursos forestales mundiales para el año 2005 (FRA, 2005), muestran que estos tipos de bosques naturales de América Latina y el Caribe tienen una extensión de 861 millones de hectáreas, es decir, representan aproximadamente un poco mas del 21,8% de la cubierta mundial de los bosques naturales y cerca un 41,9% de la superficie terrestre total de la región (Cuadro 2.1). De los bosques naturales de la región cerca del 89,7% pertenece a América del Sur (Anexo 1, Cuadro A1.1), siendo el Brasil, el país de mayor representatividad con 472 millones de hectáreas es decir un 54,8% de toda la superficie de bosques naturales de la región, la subregión de América Central y México representan un 9,9% y el Caribe sólo el 0,4%.

CUADRO 2.1
Superficie y cubierta forestal de América Latina y el Caribe (Año 2005)

^a Con relación al total mundial de los bosques naturales.
Fuente: FRA, 2005.

La superficie de bosques naturales de cada subregión varía entre aproximadamente el 15,5% para el Caribe y cerca del 43,3% para América del Sur respecto de su superficie total. Aproximadamente el 45% de la superficie total de los bosques naturales de América Latina y el Caribe está destinada a bosques con fines de producción. En 1980 el área de bosques naturales de producción en la región era cerca de 482 millones de hectáreas y para el 2003 esta superficie alcanzaba alrededor de 425 millones de hectáreas (Figura 2.1), es decir percibió una disminución del 12%. La disminución en las dos últimas décadas de este tipo de bosques se debió principalmente a la creciente deforestación y a la degradación de los bosques; al aumento de regularizaciones respecto a la tenencia de la tierra (una parte considerable de los títulos de propiedad privada están siendo cuestionados por el poder público); a la creciente desapropiación de tierras privadas para la creación de nuevas áreas de protección y conservación y a las políticas ligadas a la protección del medioambiente por parte de varios gobiernos. Consecuentemente, a causa de la disminución de la superficie disponible de bosques de producción, también se verificó una reducción del volumen potencial de producción sostenible de los bosques naturales, que para la década de los ochenta era de aproximadamente 360 millones de m³/año y para el 2003 llegó a 320 millones de m³/año.

FIGURA 2.1
Superficie y estimación de la producción sostenible de madera de bosques naturales de producción en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAO, 2005: ESFAL/SR/1, ESFAL/SR/2 y ESFAL/SR/3.

El número de proyectos locales que promueven la gestión sostenible de los recursos está aumentando, beneficiando a las comunidades y ayudando al abastecimiento de madera proveniente de los bosques naturales. Por otro lado, el financiamiento de grandes proyectos hidroeléctricos parece estar disminuyendo, ya que las agencias de ayuda económica están movilizándose para apoyar a proyectos pequeños y más eficaces.

Diversos países de América Latina y el Caribe, por ejemplo Costa Rica, Panamá, Chile, el Perú, el Ecuador y Colombia entre otros, han desarrollado actividades de ecoturismo y otros servicios ambientales, generando fuentes alternativas de financiamiento y contribuyendo de esta forma a la protección de los bosques naturales.

El aprovechamiento, el uso y la exportación de productos no maderables están creciendo, aunque todavía su significado comercial es pequeño en comparación con la madera, el petróleo y los minerales extraídos de las tierras con estos bosques naturales. No obstante, son productos importantes para el comercio y el consumo principalmente a escala nacional e interregional como el caucho natural (Hevea Brasiliensis), la castaña de Pará (Bertholletia excelsa), el palmito (Euterpe spp., Bactris Gasipaes y Guilielma spp.) y la yerba mate (Ilex paraguariensis).

En los países latinoamericanos, se ha producido un notable cambio en el uso del suelo a causa del aumento de la producción agrícola (cultivos comerciales de soja, caña de azúcar, palma aceitera, café, cacao y frutas tropicales tales como bananas y cítricos) y pastoreo de ganado (ovino y caprino principalmente). A pesar de las innovaciones tecnológicas para intensificar la agricultura y la ganadería, el incremento de estas actividades continúa afectando directamente a los bosques naturales, en particular a los bosques secundarios.

Consumo de madera en rollo del bosque natural

Los datos disponibles de madera en rollo de la FAO, consideran la diferencia entre especies coníferas y no coníferas, pero no clasifican el origen de la madera, es decir si proviene de bosques naturales o de plantados. Mediante los informes nacionales y subregionales de tendencias y perspectivas para el sector forestal, elaborados en el marco de este estudio, la compañía STCP ha estimado el consumo de madera en rollo de bosques naturales de América Latina y el Caribe durante el período 1980-2003, conforme se presenta en la Figura 2.2.

FIGURA 2.2
Consumo de madera en rollo de bosques naturales en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAO, 2005: ESFAL/SR/1, ESFAL/SR/2 y ESFAL/SR/3.

Las estimaciones del consumo total de madera en rollo de bosques naturales en países de América Latina y el Caribe, indican una reducción constante durante este período. En 1980 las cantidades consumidas fueron de 96 millones de m³, mientras que para el 2003 el consumo no fue superior a los 72 millones de m³, representando una disminución de un 25% en 23 años. Esta disminución en el consumo de madera proveniente de bosques naturales fue, principalmente reflejo del:

• incremento de las presiones para conservación de los bosques naturales por parte de las ONG ambientalistas;

• crecimiento de las restricciones / reglamentaciones sobre la actividad maderera en los bosques naturales, por parte de las entidades gubernamentales;

• restricciones a la exportación y medidas no arancelarias (exigencia de certificados verdes) y altos costos para la certificación y etiquetado para entrar en el mercado internacional;

• fuerte penetración en el mercado, basada en la competitividad y productividad de la madera proveniente de plantaciones forestales principalmente pino (Pinus spp.), pino Paraná (Araucaria angustifolia) y eucalipto (Eucalyptus spp.);

• competencia de la madera con otros materiales sustitutos como plásticos, aluminio, sintéticos y otros.

Bosques plantados productivos y de protección

América Latina y el Caribe posee alrededor de 13,1 millones de hectáreas de bosques plantados, representando sólo un 1,4% del área total de bosques en la región y el 9,4% de los bosques plantados mundiales (Cuadro 2.2). La tasa anual de forestación y reforestación en 2000 se estimó en unas 622 000 hectáreas. En América del Sur se encuentra la mayoría de los bosques plantados de la región, concentrada principalmente en los países del Cono Sur: el Brasil, Chile, la Argentina y el Uruguay que poseen cerca del 88% de los bosques plantados de América Latina y el Caribe (FRA, 2005). Además en el Cuadro 2.2 se puede apreciar que los países con mayor superficie de bosques plantados corresponden en su mayoría a las naciones de América del Sur (el Brasil, Chile, la Argentina, el Uruguay y el Perú) y del resto de la región se puede mencionar México y Cuba.

Plantaciones y reservas de bosque natural, Chile
BRACELPA/L. ARVIDSON

El Brasil es el país con la mayor área de bosques plantados en América Latina y el Caribe. Este país posee un poco mas de 5,3 millones de hectáreas de plantaciones forestales, principalmente pino (Pinus spp.), eucalipto (Eucalyptus spp.) y pino Paraná (Araucaria angustifolia), resultado básicamente de los incentivos fiscales que existieron entre 1966 y 1988. Esta nación presenta un perfil industrial muy competitivo a nivel internacional, principalmente en el sector pasta y papel, tableros a base de madera y siderurgia. El segundo país con una mayor superficie de bosques plantados es Chile, con cerca de 2,7 millones de hectáreas. Entre ambos países suman el 70% del total regional, un 18% más lo completan la Argentina, el Uruguay y el Perú (Cuadro 2.2).

Centroamérica y México contaban para el año 2005 con un área de bosques plantados de poco más de 1,3 millones de hectáreas, con sólo un aproximado 10,1% de los bosques plantados en América Latina y el Caribe. México posee alrededor de 1,1 millones de hectáreas.

CUADRO 2.2
Participación de la superficie de los bosques plantados en América Latina y el Caribe (2005)

Si bien el Caribe tiene sólo el 3,4% de los bosques plantados de la región, la superficie plantada tiene importancia ya que representa cerca del 7,5% de la cubierta forestal total de esta subregión. La mayor parte de los bosques plantados del Caribe, cerca del 99%, se encuentra en Cuba, Haití, Trinidad y Tabago y Jamaica, representando el 7,4% de la cubierta forestal de esos cinco países. A nivel individual, Cuba, con 394 000 hectáreas, es el país con la mayor extensión de plantaciones, cubriendo un 14,5% de la superficie forestal de todo el país y contribuyendo al 88% de los bosques plantados del Caribe.

En cuatro países, el Uruguay, Haití, Chile y Cuba, los bosques plantados representan más del 14% de sus cubiertas forestales totales. El Uruguay es el país de la región que cuenta con el mayor porcentaje de bosques plantados con respecto al bosque total, cerca del 51% de todos sus bosques son plantados. En general para América del Sur y Centroamérica el porcentaje de áreas plantadas es poco significativo con relación a la superficie terrestre total, de apenas 0,08% y 0,01% respectivamente; y con respecto a la cubierta forestal estos valores continúan siendo bajos, del orden del 0,3% y 0,06% respectivamente.

Considerando las dos últimas décadas, el área de bosques plantados en América Latina y el Caribe ha crecido significativamente (Figura 2.3). En 1980, la región poseía alrededor de 6,5 millones de hectáreas de bosques plantados y más recientemente (2005) el área ha alcanzado cerca de 13,1 millones de hectáreas, es decir, experimentó un incremento superior al 101,5% con relación a 1980. Este crecimiento fue reflejo principalmente de dos factores:

• políticas de estímulo a la forestación, particularmente en los países del Cono Sur, a través de incentivos gubernamentales;

• crecimiento de las inversiones privadas, principalmente por parte de las industrias de pasta y papel y de la siderurgia.

El crecimiento del área y productividad de los bosques plantados en América Latina y el Caribe, ha logrado un incremento significativo de la producción sostenible de madera proveniente de las mismas. En 2003 el volumen de producción sostenible ha alcanzado niveles superiores a 300 millones de m³ al año. Comparado con poco más de 118 millones de m³ en 1980, equivale a un crecimiento de 154% para ese período.

FIGURA 2.3
Superficie y producción sostenible de bosques plantados en América Latina y el Caribe (1998-2003)

Fuente: FAO, 2005: ESFAL/SR/1, ESFAL/SR/2 y ESFAL/SR/3.

También se presenta un crecimiento de la producción de madera a partir de plantaciones forestales para la generación de energía térmica y eléctrica a nivel industrial debido a los crecientes costos de energía proveniente de fuentes no renovables.

Es importante observar que el crecimiento de la producción en volumen fue más significativo que el crecimiento en área. Este fenómeno se explica por los grandes incrementos de productividad de los bosques plantados en las dos últimas décadas, como resultado de intensos trabajos de investigación y mejoramiento genético realizados en las especies cultivadas, particularmente en el Brasil y Chile. La productividad promedio de las plantaciones de pino (Pinus spp.), eucalipto (Eucalyptus spp.) y pino Paraná (Araucaria angustifolia) en el Cono Sur es de alrededor de 25 m³/ha/año, y continúa en aumento, si se compara con el incremento promedio de bosques naturales de la región, que corresponden a 1 y 2 m³/ha/año, se verifica una gran ventaja comparativa de la madera proveniente de plantaciones.

Consumo de madera en rollo proveniente de bosques plantados

Las estimaciones del consumo de madera en rollo de bosques plantados en América Latina y el Caribe durante el período 1980-2003, se presentan en la Figura 2.4. Estos datos tienen como base los estudios subregionales Cono Sur, Amazónica, América Central y México. El consumo total de madera en rollo proveniente de bosques plantados ha pasado de 60 millones de m³ en 1980, a 180 millones de m³ en 2003, lo que significa un crecimiento del 200% para este período.

Al contrario de lo ocurrido con el consumo⁶ de madera en rollo de bosques naturales, los volúmenes consumidos provenientes de bosques plantados en América Latina en estos últimos veinte años fueron siempre en aumento. Este aspecto fue consecuencia de una creciente demanda de madera de plantaciones, como se mencionó anteriormente por parte de las industrias de pasta y papel y de la siderurgia basada en carbón vegetal, principalmente en los países del Cono Sur. Por otro lado, hubo una fuerte penetración de la madera de plantaciones en el mercado a escala nacional e internacional. La sustitución de las especies nativas por aquellas provenientes de las plantaciones se debió a la falta de disponibilidad de madera nativa en algunas regiones, pero el factor más importante fue el menor costo de la madera proveniente de las plantaciones.

FIGURA 2.4
Consumo de madera en rollo de bosques plantados en América Latina y el Caribe (1998-2003)

Fuente: FAO, 2005: ESFAL/SR/1, ESFAL/SR/2 y ESFAL/SR/3.

Plantación anual al 2000 y superficie anual deforestada y reforestada

La superficie anual forestada y reforestada en América Latina y el Caribe (FRA 2000) se estimó en 622 000 hectáreas (Figuras 2.5, 2.6 y 2.7). El 82% (509 000 hectáreas) del total de bosques plantados se realiza en América del Sur; el 13% (82 000 hectáreas) en Centroamérica, y el 5% (31 000 hectáreas) en el Caribe, de estos países Cuba y la República Dominicana plantan casi 30 000 hectáreas al año. Los países que presentan mayores extensiones con bosques plantados cada año son en América del Sur, la Argentina, el Brasil, Chile, el Perú, el Uruguay y Venezuela, y en el Caribe Cuba.

FIGURA 2.5
Superficie total de bosques plantados y tasa anual de plantación en América del Sur

Fuente: FRA 2005 y Estudios nacionales.

FIGURA 2.6
Superficie total de bosques plantados y tasa anual de plantación Centroamérica, México y El Caribe

Fuente: FRA 2005 y Estudios nacionales.

FIGURA 2.7
Total áreas protegidas terrestres en América Latina (países del ESFAL)^a

Fuente: UICN 2003.
^a Se han considerado los países involucrados en los estudios nacionales del ESFAL, y se ha exceptuado la categoría V (Paisaje terrestre/marino protegido) hasta el 1997 y para el 2003 se excluyeron las categorías las marinas y litorales, y los monumentos naturales (III, IV y V) ver: http://earthtrends.wri.org/pdf_library/data_tables/Bio2_2003.pdf

Contribución de la madera de bosques plantados en la industria forestal

Los bosques plantados aún si ocupan sólo el 1,2% de la superficie forestal total de la región, son un recurso estratégico. El aprovechamiento anual de madera procede en gran parte de las plantaciones forestales y constituye la base de la industria forestal en varios países de la región como el Brasil y Chile. Los bosques plantados, además, contribuyen indirectamente a la conservación de los bosques naturales y son un componente importante de la economía de varios países de la región, como por ejemplo la Argentina, el Brasil, Chile y el Uruguay. El 90% de las 10,5 millones de hectáreas de bosques plantados existentes en el año 2000 en América del Sur se destinaron a fines industriales. En esa subregión casi un 80% de la materia prima de la industria de pasta, papel y cartón y tableros procede de plantaciones forestales. En Chile, el 96% del aprovechamiento maderero con fines industriales se realiza a partir de los recursos provenientes de plantaciones; el 89% de las exportaciones forestales proceden de estos insumos y han llegado a convertirse en la segunda fuente de divisas para este país, alcanzando la totalidad de 2,5 mil millones de dólares EE.UU. en el 2003 (INFOR, 2003) incluyendo productos forestales de acuerdo a la clasificación de FAOSTAT, y productos como puertas, piezas de construcción, madera elaborada entre otros PMVA procedentes del bosque natural y de plantaciones, y se estima que percibirán un incremento del 15% en los años sucesivos. En el Brasil las plantaciones forestales abastecieron el 77% de las necesidades nacionales de madera en rollo para uso industrial en 2002, y en el Uruguay abastecen casi la totalidad de la demanda industrial nacional.

Respecto a la propiedad de los bosques plantados en América del Sur, 3,6 millones de hectáreas (el 34%) se declararon de propiedad privada y 1,1 millón de hectáreas (el 10%) de propiedad pública. Las restantes 4,8 millones de hectáreas se declararon de propiedad no especificada.

Las especies más plantadas en América Latina y el Caribe pertenecen a los géneros Eucalyptus y Pinus. Para el año 2000 el 82% de toda la superficie plantada estaba cubierta en igual proporción por estas dos especies (Cuadro 2.3).

CUADRO 2.3
Especies plantadas (miles de ha)

Fuente: FRA, 2000.

Tierras disponibles para bosques plantados

La información sobre las tierras disponibles para bosques plantados y su calidad es incompleta. No obstante, los datos de diversos países revelan que el potencial de expansión de los bosques plantados en la región ascendería a más de 70 millones de hectáreas. En Centroamérica 23 millones de hectáreas han sido identificadas como disponibles para el establecimiento de nuevos bosques plantados (Informe subregional Centroamérica y México, FAO 2005a). En el Caribe, el cambio del uso de la tierra dedicada al cultivo de caña de azúcar en Cuba y la República Dominicana podría poner a disposición aproximadamente 1 millón de hectáreas. En Venezuela se presentan como mínimo cerca de 9 millones de hectáreas con potencial para el establecimiento de plantaciones de producción o con fines protectivos. La Argentina, México y el Perú conjuntamente cuentan con cerca de 39 millones de hectáreas potencialmente disponibles para ese fin. En el Brasil, en cambio, está comenzando a escasear la disponibilidad de grandes extensiones de tierra y se tiende al establecimiento de bosques plantados en unidades de pequeña y mediana escala, que ofrece oportunidades a pequeños agricultores de diversificar sus cultivos, de manera de producir madera en forma asociada a las grandes empresas. En Chile el censo agrícola ha establecido que existen cerca de 2 millones de hectáreas aptas para la plantación.

Cambio de la cubierta de bosques

El cambio neto anual de la cubierta forestal mundial para la década de 1990-2005 se estimó en una disminución de 8,3 millones de hectáreas de ese total 4,7 millones de hectáreas (el 55%) se percibió en América Latina y el Caribe (Anexo 1). La pérdida neta anual en América del Sur se estimó en 4,0 millones de hectáreas representando el 48% de la pérdida mundial y el 86% de la pérdida anual de toda la región. Centroamérica y México experimentaron una disminución anual de 667 000 hectáreas es decir el 14,5% del cambio regional, México participó con una disminución anual de 318 000 hectáreas. En el Caribe, la cubierta forestal aumentó en unas 41 600 hectáreas por año. Este incremento fue consecuencia principalmente de la reforestación de unas 43 700 hectáreas anuales en Cuba, y a la aparente estabilización de la superficie de bosques en la República Dominicana, estos factores compensan el cambio negativo de los demás países caribeños. El cambio anual de cubierta forestal en el período 2000-2005 fue para el Caribe en positivo, es decir se ganaron 54 000 hectáreas, mientras que para América Central y México se perdieron 545 000 y para América del Sur 4,3 millones de hectáreas (FRA 2005).

Los países que presentan los mayores índices de deforestación, registrando pérdidas anuales de más de 200 000 hectáreas son: el Brasil, México, Venezuela y Bolivia. A nivel subregional, en América del Sur la mayor reducción de la cubierta forestal se presentó en el Brasil, con una disminución de 3,1 millones de hectáreas anuales, que corresponden al 37,3% de la deforestación mundial y el 66% de la regional; en América Central, México y Honduras fueron los países que experimentaron la mayor disminución con pérdidas de 318 mil y 182 mil hectáreas anuales, respectivamente; y en el Caribe, Haití y Trinidad y Tabago, con una disminución de 700 y 600 hectáreas anuales, respectivamente.

Áreas protegidas

Se estima que en el mundo existen cerca de 102 mil áreas bajo protección, que abarcan una superficie terrestre total de 1,710 millones de hectáreas (UICN-PNUMA-CMVC, 2003), sin considerar las superficies protegidas marinas. La descripción global de las estadísticas indican que el 67% del número total de áreas protegidas a nivel mundial han sido clasificadas dentro de las seis categorías designadas por la UICN como áreas bajo manejo (Anexo 2), la superficie de estas áreas manejadas corresponden a un 81% del total de las áreas protegidas.

Alrededor del 23% del total mundial de la cubierta de áreas protegidas se encuentra en América Latina y el Caribe (UICN, 2003) En las últimas décadas, en esta región (se han considerado los países participantes ESFAL), las áreas protegidas han aumentado progresivamente como puede apreciarse en la Figura 2.7. La extensión de estas zonas (categorías incluidas en el Anexo 2) han crecido de 22 millones de hectáreas para la década de los sesenta a 356 millones de hectáreas en el 2003, llegando a cubrir aproximadamente un 17% de la superficie total de su territorio.

Por otro lado, si se tienen en cuenta todas las categorías de áreas protegidas y las no categorizadas dadas por UICN, sólo para América del Sur esta superficie ha alcanzado los 414 mil millones para el 2003, es decir el 22,2% de este parte austral del continente, representando a nivel mundial, la mayor cantidad relativa y absoluta de superficie bajo protección (Norte de África y África Central poseen un 10%; América del Norte un 21%, y actualmente el promedio mundial es de 10%.

Se ha verificado un gran aumento de las superficies protegidas en el transcurso de estos últimos 6 años hasta el 2003, debido a dos principales razones:

• desde 1997 la base de datos del PNUMA (UICN-CMVC) ha incluido un masivo número de sitios donde precedentemente se carecía de datos. Por ejemplo, para el año 1960, sólo 52 naciones de los 99 países miembros de las Naciones Unidas, enviaron los primeros informes; mientras que en el 2002/2003 respondieron 103 de los 191 países miembros de la ONU.

• también la reubicación de datos podrían haber afectado el número y la superficie de las áreas protegidas bajo manejo, junto a los cambios en las definiciones de las categorías (definidas desde 1970 por la UICN) según los objetivos del manejo que evolucionan con el pasar de los años.

Área protegida en Chile
C.MARX CARNEIRO

FIGURA 2.8
Porcentaje de áreas silvestres protegidas de países de Centro América y México
(categorías I - VI según clasificación de UICN) - 2003

Fuente: WRI, 2003 (basado en datos del PNUMA-CMVC, UNESCO, UICN, CITES).

FIGURA 2.9
Porcentaje de áreas silvestres protegidas de países del Caribe
(categorías I - VI según clasificación de UICN) - 2003

Fuente: WRI, 2003 (basado en datos del PNUMA-CMVC; UNESCO, UICN, CITES).

FIGURA 2.10
Porcentaje de áreas silvestres protegidas de países del Cono Sur
(Categorías I - VI según clasificación de UICN) - 2003

Fuente: WRI, 2003 (basado en datos del PNUMA-CMVC, UNESCO, UICN, CITES).

América Latina y el Caribe albergan siete de los lugares con mayor diversidad biológica del mundo y con áreas críticas de endemismo: los Andes tropicales, el Caribe, la región forestal atlántica de América del Sur, Mesoamérica, el cerrado brasileño, la región de Chocó-Darién-Esmeraldas, y el centro de Chile. De los diez países que cuentan con esta mayor diversidad biológica del mundo, cinco - Brasil, Colombia, el Ecuador, México y el Perú - se encuentran en América Latina. Además, Centroamérica con sólo el 0,5% de las tierras emergidas del mundo, alberga el 7% de la biodiversidad global» (Geo América Latina y el Caribe, 2003).

La proporción de cada país bajo conservación va de 0,3/0,4 para Guyana, el Uruguay, Haití y El Salvador, 10,2% para México, 23 y 10% de Costa Rica y Guatemala, respectivamente, hasta el 45% de Belice, en cuyo territorio hay 74 áreas protegidas; Cuba y Venezuela con más del 60% de sus territorios bajo la clasificación de zonas protegidas.

De las 20 áreas más grandes del mundo, seis están en América Latina y el Caribe, a saber: el bosque amazónico en Colombia, con 32 millones de hectáreas; la Reserva de Biosfera Alto Orinoco - Casiquiare en Venezuela, con 8,4 millones de hectáreas; el Valle de Javari en Roraima - área indígena en el Brasil, con 8,3 millones de hectáreas; el área de Yanomami, en el Brasil, con 7,75 millones de hectáreas; la zona del Pacífico en Colombia, con 7,4 millones de hectáreas, y el sur del estado de Bolívar en Venezuela, con 7,3 millones de hectáreas). Centroamérica y México cuentan con 706 zonas de conservación, que cubren una superficie terrestre de cerca de 21,5 millones de hectáreas.

Tradicionalmente, la administración de las áreas protegidas ha sido responsabilidad de los gobiernos centrales; sin embargo, en los últimos decenios se han establecido nuevas formas que incluyen contratos entre gobiernos centrales, gobiernos locales, organizaciones comunales y empresas privadas. En 1997 en Centroamérica había 68 casos de manejo conjunto de áreas protegidas (UICN, 2003).

En la mayoría de los países de América Central, las áreas protegidas están mal atendidas, con escaso control, infraestructura y planificación. En 2004, el personal total empleado en los servicios gubernamentales que se ocupaba de estas áreas era de 1 814 funcionarios; de éstos el 48% está en Costa Rica y el 26% en Guatemala. Esto significa que hay una escasez de personal en Belice, Honduras, Nicaragua y Panamá. El 88% de los recursos humanos está asignado a trabajos de campo. El 20% de las zonas protegidas dispone de planes de manejo, si bien muchos de ellos están sin ejecutar. Un 76% de estas áreas no posee planes operativos, y un 58% no tiene planes de control y vigilancia (Informe subregional, Marielos Alfaro, 2004). El presupuesto anual asignado a las administraciones de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe para el período 1999-2003 fue de 84 millones de dólares EE.UU.; en promedio 4,4 millones de dólares EE.UU. por país (Geo América Latina y el Caribe, 2003). Este es un monto muy bajo para poder administrar de manera adecuada estas áreas.

Manejo forestal del bosque natural

La información disponible sobre la superficie de bosques naturales en producción y las que se hallan bajo planes de manejo es incompleta y, además, no encuentra con facilidad records históricos al respecto. El estado de «bosques manejados u ordenados» no es una categoría de uso permanente en el tiempo. Muchos de los planes aprobados abarcan períodos cortos, de uno a cinco años. Por esta razón, las estadísticas muestran en el tiempo incrementos y disminuciones de la superficie declarada bajo manejo para un mismo país, por ejemplo en Guatemala y Venezuela. Por otro lado, declarar una superficie bajo manejo no siempre implica que los bosques están siendo efectivamente sometidos a regímenes de silvicultura específicos. En muchos casos significa simplemente el cumplimiento de un requisito burocrático para poder llevar a cabo el aprovechamiento forestal. De hecho, la supervisión y la evaluación de los efectos en el bosque de los planes de manejo son un punto débil de toda la región. En consecuencia, una parte de los bosques en producción, incluso en algunos que cuentan con planes de manejo, se explota sin el empleo de métodos silviculturales que aseguren su sostenibilidad. No obstante, actualmente en todos los países hay una tendencia a promover sistemas de manejo más eficaces, que incluyen entre sus objetivos la integración de los intereses económicos con los sociales y ambientales. En algunos países se está experimentando la contratación de empresas privadas para el control de esas funciones del bosque lo que se conoce como «regencias forestales»; por ejemplo en Costa Rica y la República Dominicana se conceden estas regencias forestales para el seguimiento y la certificación de la ejecución de los planes de manejo.

En los últimos años, el concepto de «ordenación forestal» basado en el rendimiento sostenido está siendo sustituido por el «manejo forestal sostenible» en conformidad con las guías emanadas en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD, Río de Janeiro en 1992) y el diálogo internacional sobre los bosques. Los principios de manejo de ecosistemas y paisajes constituyen también una tendencia emergente que en algunos casos están siendo aplicados en los bosques de la región. Los países se están comprometiendo a emplear esos principios y a promover su adopción y aplicación en sus territorios. Como parte de esos compromisos están en curso varias iniciativas para la elaboración de criterios e indicadores de manejo forestal sostenible, por ejemplo: el Proceso de Tarapoto (Bolivia, el Brasil, Colombia, el Ecuador, Guyana, el Perú, Surinam y Venezuela) en América del Sur; el Proceso de Lepaterique en Centroamérica (Belice, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) y el Proceso de Montreal (dentro de los miembros regionales: la Argentina, Chile, México y el Uruguay). Esta tendencia se complementa con el desarrollo de criterios e indicadores de manejo a nivel de bosques, la adopción de sellos de certificación y el uso de códigos de prácticas de aprovechamiento forestal con impacto reducido. En 2004 la extensión de bosques tropicales en América Latina certificada con el sello del Consejo de Administración Forestal (FSC) era de 3,6 millones de hectáreas, concentradas en tres países: Bolivia (1,4 millones), el Brasil (1,3 millones) y Guatemala (455 mil hectáreas). Los esquemas de certificación más importantes y utilizados en América Latina y el Caribe son los del FSC, que es el más difundido a nivel de bosque tropical. Entre otras entidades que se ocupan de certificar tanto los bosques naturales como los plantados se encuentran: la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT), el CERTFOR y el CERFLOR, el primero perteneciente a Chile (1,6 millones de hectáreas certificadas al 2002⁷) el segundo al Brasil (220 000 hectáreas certificadas al 2004⁸); y el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible. El marco legal que regula la fauna silvestre, las áreas de conservación, los estudios de impacto ambiental, la regulación del uso del fuego, la conservación de suelos y aguas constituye un factor adicional que refuerza la tendencia hacia un mayor interés en el manejo forestal sostenible en la región.

También ha aumentado la participación pública en la preparación y ejecución de los planes de manejo forestal gracias a los cambios introducidos en las leyes que favorecen procesos más participativos y al desarrollo de organizaciones ambientalistas y ONG que promueven esa participación y exigen mayor transparencia en las decisiones que afectan el uso de los bosques estatales. Además, los procesos de descentralización en curso en la mayoría de los países favorecen la adopción de procesos participativos de planificación y uso de los bosques estatales.

Incumplimiento de las leyes y regulaciones

En el ámbito mundial hay evidencias que indican que una gran proporción de la producción, consumo y comercio de los productos forestales proveniente de bosques naturales se realiza de manera ilegal (Contreras, 2004). Aunque se pone mayor énfasis en la corta, transporte y comercio ilegales, también hay otras actividades que llevadas a cabo fuera del marco legal pueden afectar negativamente la sostenibilidad de los bosques. Entre ellas, las más importantes son la ocupación ilegal y las actividades de aprovechamiento del suelo que afectan a los bosques, como el uso del fuego. Otras causas tienen origen en las funciones de administración que ejercen los gobiernos y están estrechamente asociadas con la corrupción y la calidad de la gestión de las organizaciones públicas.

La información disponible acerca de este tema indica que algunos de los factores relacionados con el incumplimiento de las leyes y las regulaciones forestales, especialmente en la actividad de corta maderera, son leyes políticas pobremente diseñadas, sistemas de tenencia de la tierra inseguros y el exceso de regulaciones y la complejidad de las mismas, cuyos resultados son mayores costos y tiempos para los operadores del sector privado. También los altos costos del manejo forestal sostenible podrían inducir a los agentes económicos a incurrir en actividades ilegales, con las que se obtienen ventajas financieras a corto plazo. En Honduras, los costos de la corta ilegal se estiman entre un 20 y un 40% más bajos que las operaciones legales y en Bolivia los costos de operar legalmente reducen los retornos financieros por debajo del promedio de las oportunidades alternativas de inversión (Contreras, 2004).

Otro factor que contribuye a ese fenómeno es el desconocimiento de las regulaciones forestales de parte de los pequeños propietarios. A todo esto, se debe añadir los escasos medios financieros y de personal con que cuentan los servicios forestales nacionales, que son una razón adicional para las actividades ilegales. El virtual estado de abandono de muchas de las superficies forestales estatales, aisladas, sin delimitación y sin presencia de autoridades gubernamentales encargadas de su manejo, protección y control, parecería ser otro incentivo para el incumplimiento de las leyes y regulaciones en esos bosques. Se tiene de esa manera la percepción de que las tierras forestales son para el uso de todos, dando lugar a una situación de acceso libre a las mismas. En Nicaragua, por ejemplo, en la región de Puerto Cabezas, se han presentado casos donde tres técnicos forestales eran responsables de un área de 1,5 millones de hectáreas.

Los inadecuados sistemas de información en relación con los inventarios, la salud de los bosques y los mercados representan una limitación adicional para la formulación de políticas que puedan reducir las posibilidades de cometer actos ilegales. Al mismo tiempo la dificultad de obtener datos e información sobre la magnitud y el costo social de las actividades ilegales impide revelar la importancia y prioridad que debería tener el control de estas actividades en las agendas políticas nacionales.

LA INDUSTRIA

Aspectos del desarrollo industrial

La industria forestal mundial ha sufrido un fuerte proceso de reestructuración y consolidación a lo largo de la década de los ochenta y noventa, influido básicamente por el fenómeno de la globalización. El proceso de reestructuración y consolidación de la industria forestal en América Latina y el Caribe no fue uniforme para todos los países y en el caso de algunos países no hubo un desarrollo significativo. El proceso fue marcado por diferentes factores, los cuales se señalan a continuación:

Aumento de las inversiones directas (ID)

La reestructuración de la industria forestal en América Latina y el Caribe fue influenciada de manera significativa por el crecimiento de las ID, particularmente inversiones extranjeras directas (IED), a partir de la segunda mitad de la década del noventa. Lo que se observó fue un fuerte movimiento de inversión en el aparato productivo en favor de las ventajas comparativas del sector, debido a los siguientes factores:

• mejoría de los niveles de productividad y producción (mayor escala) a través de la adopción de nuevas tecnologías;

• búsqueda de mejores niveles de competitividad;

• alcance de la capacidad de producción sostenida de los bosques en importantes

• regiones madereras y mejores costos de producción de madera principalmente proveniente de los bosques plantados en América Latina y el Caribe;

• fuerte aumento del comercio intraregional e internacional de productos forestales en función de una mayor liberación de los mercados, sumada a la reducción de las barreras arancelarias.

Industria del papel, Brasil
BRACELPA

Industria de madera tropical en La Chonta, Bolivia
K. TELLERIA

Integración horizontal de la industria forestal

La estrategia adoptada por algunas empresas foresto-industriales fue orientada en general hacia la integración horizontal (entre diferentes tipos de industria), en detrimento de la integración vertical (bosque - industria). Como resultado, las tierras forestales emergieron como una nueva clase de activo para diversos tipos de inversionistas, contrario a lo que se observaba cuando precedentemente las tierras forestales, en particular los bosques plantados, pertenecían solamente a la industria forestal.

Incremento de la participación de madera de bosques plantados

El origen de la madera utilizada por la industria forestal de América Latina y el Caribe como materia prima cambió sensiblemente en las últimas dos décadas. La madera proveniente de bosques naturales ha sido fuertemente reemplazada por madera de bosques plantados. La mayoría de las ID en nuevos emprendimientos foresto-industriales que se realizaron en los años noventa fueron orientadas básicamente hacia madera proveniente de bosques plantados. El cambio en la fuente de suministro de madera está asociado a dos factores principales:

• menores costos y/o precios de la madera de bosques plantados;

• fuerte presión ambientalista sobre los bosques naturales, particularmente los tropicales.

Crecimiento de la participación de la producción forestal de la región a escala mundial

Los productos forestales de América Latina y el Caribe que más se destacan, en cuanto a crecimiento, en los últimos años, fueron la madera aserrada y pasta (Figura 2.11). La producción latinoamericana de madera aserrada, durante las décadas de los ochenta y noventa, contribuía con poco más de un 6% a la producción mundial. En 2003, la participación de la producción latinoamericana de madera aserrada alcanzó casi un 10%. En el caso de la pasta, la participación de la producción latinoamericana pasó de un 3,79% en 1980 a un 7,8% en 2003. A su vez, la evolución de la participación de la producción latinoamericana de tableros de madera en el total mundial ha sido modesta a excepción del contrachapado.

Empresas locales, protagonistas a escala global

La reestructuración y consolidación de la industria forestal de América Latina y el Caribe ha puesto al Brasil y Chile en una posición destacada, no solamente en el contexto regional, sino también en el ámbito global. En estos países, la industria forestal se ha desarrollado con rapidez y es hoy altamente competitiva. En determinados rubros, como por ejemplo, pasta de fibra corta, madera contrachapada de pino, entre otros. El Brasil figura como uno de los actores más competitivos en el ámbito mundial. A su vez, Chile se ha destacado en el rubro pasta de fibra larga y madera aserrada y remanufactura de pino. Es importante tener en cuenta que el desarrollo de la industria forestal en ambos casos se basó en los bosques plantados, lo que demuestra que este subsector es uno de los puntos claves para garantizar el grado de competitividad logrado. También el Uruguay y la Argentina siguen la misma tendencia, en el primer país se están construyendo dos nuevas plantas de pasta celulósica.

Figure 2.11
Participación porcentual de América Latina y el Caribe en la producción mundial de productos forestales

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Atracción de nuevas Inversiones Extranjeras Directas (IED)

A finales de los años ochenta e inicio de los noventa el desarrollo de la industria forestal latinoamericana se basó casi exclusivamente en Inversiones Domésticas Directas (IDD). A partir de la apertura de la mayoría de las economías latinoamericanas, a lo largo de los años noventa, las IED pasaron a desempeñar un papel más importante en el desarrollo de la industria forestal regional. Tomando en cuenta datos del 2002, se estima que las ID en el sector forestal han alcanzado los 5 mil millones de dólares EE.UU., siendo que las IDD contribuyeron con alrededor del 75%, mientras los restantes 25% guardan relación con las IED. Sin duda, la Argentina ha sido el principal destino de las IED de toda América Latina. El monto de IED en el sector forestal argentino entre 1990 y 2000 alcanzó los 3 mil millones de dólares EE.UU. La intensa política de incentivo al incremento de las plantaciones en el país, unidas a las estrategias dirigidas a la atracción de inversión extranjera, favoreció sustancialmente las IED en la Argentina al final de la década de los noventa. Casi la mitad de las IED recibidas por la industria forestal argentina se ha caracterizado por tener origen intraregional, proveniente principalmente de Chile. También el Brasil, Chile y México han concentrado gran parte de las IED en la industria forestal. Las IED en la industria forestal latinoamericana han sido realizadas principalmente en el rubro pasta y papel. En menor grado, el Brasil, la Argentina y Venezuela han sido beneficiarios de IED en la industria de tableros reconstituidos (aglomerado, tablero de fibra de densidad media (MDF) y tableros de astillas orientadas (OSB) y otros productos de madera sólida.

Después del profundo proceso de reestructuración experimentado por la industria forestal latinoamericana, que aún continua, y se nota claramente la consolidación de tres grandes modelos foresto-industriales:

• Un primer modelo está basado en industrias procesadoras de recursos forestales, donde predomina la industria intensiva en capital incluyendo la de pasta, papel y productos de madera sólida, claramente perceptible en países del Cono Sur, (la Argentina, el Brasil, Chile y recientemente en el Uruguay). Este es el modelo más fuerte económicamente.

• El segundo modelo, de industrias de ensamblado (maquiladoras) dirigida básicamente al mercado norteamericano, es predominante en México, Guatemala, El Salvador y otros países de América Central y el Caribe. En este modelo, prevalece el bajo costo de la mano de obra no calificada en favor de los recursos naturales.

• Por último, el tercer modelo, que emerge como standard de especialización, es predominante en Costa Rica, República Dominicana y pequeñas economías del Caribe.

PRODUCCIÓN, CONSUMO Y COMERCIO DE PRODUCTOS FORESTALES

Pasta, papel y cartón

Producción. En las dos últimas décadas el sector de pasta y papel se desarrolló rápidamente en América Latina y el Caribe, principalmente en los países del Cono Sur. La producción de pasta en la región aumentó prácticamente tres veces, pasando de 4,8 millones en 1980 a 13,3 millones en 2003, es decir un crecimiento de 4,6% al año (Figura 2.12). La producción de papel y cartón también creció significativamente, de 7,7 millones de toneladas en 1980 a 16,4 millones de toneladas en 2003, una tasa de crecimiento del 3,3% al año.

Los principales productores de pasta y papel en América Latina y el Caribe están ubicados en el Brasil, Chile, la Argentina, México y Colombia. En años recientes, el Uruguay ha sido foco de atención para la realización de inversiones en este sector, mientras tanto, el Brasil y Chile continúan siendo los líderes regionales en la producción y exportación de pasta y papel, con una importancia mundial cada vez mayor en algunos productos específicos. El Brasil se destaca principalmente en la producción y exportación de pasta de fibra corta de eucalipto, mientras Chile en la producción de pasta de fibra larga de pino.

La industria del papel y el cartón está representada por alrededor de 400 unidades productoras, agrupadas en 125 empresas. De ellas, 10 empresas producen cerca del 50% de la producción regional, entre ellas están Klabin, Kimberly Clark, Jefferson Smurfit, Papeles Mexicanos, Suzano, CMPC, Votorantim, IP-Brazil, Ripasa, Pipsa.

Figure 2.12
Evolución de la producción de papel, cartón y pasta en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Consumo. El consumo⁹ de pasta y papel en América Latina y el Caribe ha crecido en las dos últimas décadas por encima del promedio mundial (Figura 2.13). Sin embargo, este crecimiento ocurrió de forma distinta entre los países de la región.

Figure 2.13
Evolución del consumo de pasta, papel y cartón en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

En 1980 el consumo regional de pasta fue de aproximadamente 4,2 millones de toneladas y el consumo de papel y cartón cerca de 9,73 millones de toneladas. El 2003 el consumo de pasta en la región se ha duplicado, alcanzando 9,8 millones de toneladas, el equivalente a un crecimiento 133,3% en el período, o cerca de un 3,7% anual. El consumo de papel y cartón para el 2003 alcanzó aproximadamente 20,5 millones de toneladas, representando un crecimiento superior a un 100% en el período o 3,3% al año.

En ese período se observó principalmente el crecimiento de la demanda por pasta y por papeles de fibra corta, en gran parte producida a partir de madera de eucalipto. Los mayores países consumidores de papeles en la región han sido el Brasil, México, la Argentina y Colombia.

Es importante observar las altas tasas de reciclaje de papel en América Latina y el Caribe, estimada alrededor de un 40%. Esta tasa de reciclaje varía significativamente de acuerdo a los países, se tiende a aumentar la misma para la región en general.

Exportaciones. Las exportaciones de pasta y papel de América Latina y el Caribe han presentado un incremento considerable entre 1980 y 2003 (Figura 2.14). La exportación de pasta de madera pasó de 1,3 millones de toneladas en 1980 a 5 millones de toneladas en 2003, verificando una tasa de crecimiento anual del 6%. Esta tasa para las exportaciones de papel y cartón en la región también fue alta (6,3% anual). En 1980 se exportaron solamente 395 mil toneladas y en 2003 las cantidades alcanzaron 1,6 millones de toneladas.

Figura 2.14
Evolucion de las exportaciones de pasta, papel, y cartón en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Los principales países exportadores de pasta de América Latina son el Brasil, Chile y la Argentina. Actualmente la región cuenta con el mayor exportador mundial de pasta de fibra corta de madera de eucalipto, que corresponde a Brasil. En 2003, las exportaciones brasileñas de este producto representaron cerca del 64% de las exportaciones totales de la región. Los principales mercados de destino para la pasta de América Latina son Europa y EE.UU. En los últimos años, las exportaciones a Asia, particularmente a China, han crecido significativamente. Para reducir los riesgos de dependencia de pocos mercados, la industria de pasta ha impulsando la diversificación de los mismos.

Las exportaciones de papel de la región han presentado un importante crecimiento, pero la participación en las exportaciones mundiales, cerca de un 3% del total, continua siendo poco significativa. La región exporta principalmente papeles de escribir e imprimir, y los países exportadores más importantes son históricamente los mismos, el Brasil, Chile, México y la Argentina. Mientras las exportaciones de pasta de los países latinoamericanos se encuentran dirigidas principalmente a los grandes bloques económicos EE.UU. y Europa, las exportaciones de papel han sido dirigidas principalmente a los países de la región (comercio intraregional).

Importaciones. En la Figura 2.15 se puede observar la evolución de las importaciones de pasta y papel en América Latina y el Caribe. Conforme se puede observar, las importaciones de pasta y papel en la región han aumentado. Sin embargo, estos incrementos tuvieron lugar diversamente entre los países, y las cantidades importadas de ambos productos no son significativas comparadas a los volúmenes producidos.

En 1980, las importaciones de pasta no llegaban a 765 mil toneladas y en 2003 han alcanzado 1,55 millones de toneladas. La tasa anual de crecimiento promedio en el período fue de 3,1%, y las cantidades importadas actualmente representan sólo un 10% de la producción regional. En realidad, todo el crecimiento en las importaciones de pasta tuvo lugar después de 1990. Las importaciones de pasta se concentran principalmente en pasta de fibra larga, utilizado especialmente para papel de embalaje.

Los principales importadores de pasta en América Latina y el Caribe, en las últimas décadas, han sido el Brasil, la Argentina y México. En menor escala el Ecuador, Colombia y Venezuela. Las industrias de papel son los principales importadores regionales de pasta.

En general, las importaciones de papel y cartón por países de América Latina y el Caribe fueron históricamente mayores que las exportaciones, y representan menos de un 30% de las cantidades producidas en la región. En 1980 las importaciones de papel sumaban poco más de 2,4 millones de toneladas, en 2003 llegaron a cantidades del orden de 5,6 millones de toneladas con una tasa de crecimiento del 3,8%. Como en el caso de pasta, el crecimiento se produjo después de 1990. Los principales países importadores de papel fueron prácticamente los mismos que importaron pasta, es decir, el Brasil, la Argentina, México, Colombia y el Ecuador.

FIGURA 2.15
Evolución reciente de las importaciones de pasta, papel y cartón en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Las importaciones de papel incluyen diversos tipos, siendo los más importantes: papel para periódico, papel para escribir e imprimir y los papeles especiales como papel para cigarrillos, absorbentes y filtros. Cabe mencionar que las importaciones de papel en América Latina y el Caribe son realizadas predominantemente por otros países de la región (comercio intraregional).

Madera aserrada

Producción. La producción de madera aserrada en América Latina y el Caribe se ha incrementado en las décadas pasadas en una tasa de alrededor de 1,8% al año, pasando de aproximadamente 25,9 millones de m³ en 1980, a 39,4 millones de m³ en 2003 (Figura 2.16). La producción de madera aserrada se concentra en los países de las subregiones Cono Sur y Amazónica (casi 35 millones de m³ en 2003).

FIGURA 2.16
Evolución reciente de la producción de madera aserrada en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Los países del Cono Sur han presentado una producción creciente de madera aserrada, principalmente en función de la extensa área con bosques adultos de pino (que incluye Pinus spp. y Araucaria angustifolia) y la buena aceptación de la madera de plantaciones en los mercados en sustitución de especies nativas. Los países con mayor participación en 2003 en la producción de madera de plantaciones, principalmente pino, son el Brasil, y Chile.

En los países de la subregión Amazónica excluyendo de este grupo el Brasil y en los de América Central y México se ha percibido una reducción en la producción de madera aserrada entre 1980 y 2003, principalmente en Colombia, el Ecuador, el Perú y México. La producción de madera aserrada brasileña ha crecido pero a tasas pequeñas.

La producción de madera aserrada proveniente de plantaciones de otras especies, sin considerar pino, es todavía limitada. El eucalipto ha sido utilizado en pequeña escala para la producción de madera aserrada en algunos países de la región, entre ellos: Chile, el Uruguay, el Brasil y el Ecuador. El problema es que la mayoría de las plantaciones de eucalipto no han sido manejadas para productos de madera sólida y la calidad de los rollos ha limitado su utilización para madera aserrada.

En Centroamérica y México el producto con menor valor agregado que se comercializa en la región es la madera aserrada, sin embargo, de acuerdo con las estadísticas de la FAO, las exportaciones de este producto significan más del 50% de las exportaciones de productos forestales para Belice, Nicaragua, Honduras Guatemala¹⁰. En general la mayor parte de la industria existente en los países centroamericanos es obsoleta, con maquinaria y equipos que deben ser sustituidos por otros que permitan un mayor aprovechamiento de la materia prima forestal (FAO, 2005: ESFAL/SR/3).

Consumo. El consumo de madera aserrada en la región ha crecido en promedio a tasas de 1,6% anual. En 1980 el consumo total fue de 26,2 millones de m³ y en 2003 fue de 37,9 millones de m³ (Figura 2.17). Comparativamente a los demás productos de madera (pasta, papel y cartón, tableros y otros), el consumo de madera aserrada en América Latina ha crecido a tasas menos acentuadas.

FIGURA 2.17
Evolución del consumo de madera aserrada en América Latina y el Caribe

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Del total de madera aserrada consumida en América Latina y el Caribe, alrededor de un 60% proviene de madera de plantaciones, especialmente madera de pino. Esta proporción es fuertemente influida por los países del Cono Sur, donde casi toda la madera aserrada producida se extrae de plantaciones.

Los principales países consumidores de madera aserrada, considerando especies nativas y plantadas son el Brasil, México y la Argentina. El mayor consumo de madera aserrada es la de la industria de productos de mayor valor agregado y embalaje. Esta es una particularidad común a la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, donde el consumo promedio en la construcción civil es relativamente bajo en comparación a los países desarrollados.

Exportaciones. La evolución de las exportaciones de madera aserrada en América Latina y el Caribe entre los años 1980 y 2003 se puede apreciar en la Figura 2.18.

FIGURA 2.18
Evolución de las exportaciones de madera aserrada en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Se observa un crecimiento muy fuerte en las exportaciones de madera aserrada de la región, particularmente a partir de la década del noventa.

Las exportaciones de madera aserrada de la región crecieron de 2,8 millones de m³ en 1980 a 5,2 millones de m³ en 2003. Este crecimiento ha sido del 85% para ese período. Prácticamente todo este incremento se produjo a partir de 1992, y por lo tanto las tasas de crecimiento anuales fueron bastante elevadas en los últimos 10 años.

En el 2003, alrededor de un 70% de las exportaciones de madera aserrada de la región son representadas por madera de coníferas, especialmente el pino (Pinus spp.), destacándose en este caso países como el Brasil, Chile y la Argentina. En este caso, las exportaciones se realizan principalmente a los EE.UU. y al Sudeste Asiático.

El restante 30% de las exportaciones de madera aserrada de la región corresponde a maderas nativas, principalmente tropicales, del Brasil y del Perú, destinadas tradicionalmente en su mayoría hacia países de Europa. Durante algunos años, antes de la crisis asiática (1997), el Brasil exportó grandes volúmenes de madera aserrada a Tailandia y Filipinas. Las exportaciones a estos mercados todavía continúan, pero en la actualidad son mucho menores. El nuevo mercado importante para madera aserrada que surgió a partir del final de los años noventa es China.

Importaciones. Las importaciones de madera aserrada en América Latina y el Caribe presentaron una disminución entre 1980 y 2003 (Figura 2.19). En realidad, el descenso de las importaciones de madera aserrada se percibió particularmente en la década de los ochenta, cuando el crecimiento económico de la región fue prácticamente nulo. No se verificaron estas cantidades importadas desde esa década. En realidad, considerándose los volúmenes de madera aserrada producidos en la región, se observa que la participación de las importaciones es pequeña, siendo en el 2003 apenas superior a un 10% del volumen total producido.

Aunque los volúmenes de importación de madera aserrada en la región sean históricamente poco significativos, la madera aserrada de coníferas, principalmente

FIGURA 2.19
Evolución de las importaciones de madera aserrada en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

pino, tiene mayor importancia, representando cerca de un 60% del volumen total importado durante el 2003. Los principales países importadores son principalmente México y el Brasil en menor medida. La madera aserrada de coníferas importada por México proviene predominantemente de los EE.UU. y de Chile, y la madera de pino adquirida por el Brasil tiene origen básicamente en la Argentina.

Las especies no coníferas (latifoliadas) representaron el 40% restante de las importaciones de madera aserrada en 2003 y no pasan los 600 mil m³. El principal importador es el Brasil y la mayor parte proviene del Paraguay.

Tableros de madera

Producción. La producción de tableros de madera en América Latina y el Caribe alcanzó 10,5 millones de m³ en 2003, lo que representó un crecimiento de un 144% con relación a 1980 (4,3 millones de m³). Esto significa que en este período el crecimiento promedio anual fue de 3,9% al año. La mayor parte de este crecimiento tuvo lugar a partir de los años noventa (Figura 2.20).

FIGURA 2.20
Evolución de la producción de tableros de madera en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003

El desarrollo en los últimos años de la producción de tableros de madera en Latinoamérica, fue diferente tanto en función de los países productores como del producto. La mayor parte de la producción regional de tableros de madera se concentra en los países de América del Sur (9,7 millones de m³). El Brasil, Chile y la Argentina se destacan como los mayores productores con volúmenes respectivos de 6,3 millones de m³, 1,7 millones de m³ y 0,7 millones de m³ en el año 2003.

En cuanto a los tipos de productos, el crecimiento de la producción del contrachapado en América Latina y el Caribe, fue muy significativo, principalmente el contrachapado de pino para exportación a los mercados de Norteamérica y Europa. La misma tendencia de crecimiento se verificó en la producción de tableros reconstituidos (tableros de partículas, MDF y OSB). Por otro lado, la producción de tablero duro (hardboard) estuvo prácticamente estancada.

De acuerdo a datos de la FAO para el 2003, los tableros de madera más importantes, respecto al volumen producido en América Latina y el Caribe, son el contrachapado, representando un 36% del total, seguido por el tablero de partícula, que responde a casi un 29% del total.

Durante la última década, importantes inversiones fueron realizadas en la industria de tableros reconstituidos en los países del Cono Sur, principalmente en el Brasil, Chile y la Argentina. Nuevos proyectos fueron desarrollados para la producción de MDF y OSB, también fue expandida la capacidad instalada, especialmente de tablero de partículas en estos países. Por ejemplo, durante la década del noventa, ningún otro segmento del sector forestal brasileño experimentó el crecimiento que tuvo la industria de tableros reconstituidos. Se calcula que entre 1995 y 2002 fueron invertidos en la modernización, ampliación e instalación de unidades industriales para producción de tableros reconstituidos en esta nación, alrededor de 1,3 mil millones de dólares EE.UU., que representó cerca de 163 millones de dólares anuales. Estas inversiones en el sector de tableros de partículas y MDF, provocaron en un primer momento una oferta excesiva del producto en el mercado doméstico, ya que el consumo estuvo retraído. Esto llevó a una reducción de los precios y los productores nacionales fueron forzados a exportar los excedentes.

De igual manera en vista del crecimiento de este sector, en Chile se prevé la construcción de una nueva planta de MDF con una inversión de 82 millones de dólares EE.UU., proyecto que representa la primera etapa de un avanzado estudio de inversiones para los próximos tres años, que incluirá otra línea de MDF en el Brasil, una planta de contrachapado en Chile e inversiones forestales. Por otro lado, el desarrollo en tecnología de punta y capacidades ingenieriles ha promovido la inversión de capitales chilenos en los EE.UU., en esta sector (tableros en general y MDF), dichas industrias se encuentran entre los 10 mayores productores de tableros de este país (Chile Forestal, 2005).

Prácticamente, todas las grandes inversiones en la industria de contrachapado latinoamericana fueron en plantas usando madera de bosques plantados y tuvieron lugar en Chile y en el Brasil. En término de especies, una gran parte de la producción de contrachapado es en base a madera de pino. Mientras tanto, el empleo de madera de eucalipto está creciendo y tiene posibilidades de reemplazar al producto basado en madera tropical.

Consumo. En 1980 el consumo de tableros de madera fue poco superior a los 4,2 millones de m³, siendo el tablero de partículas y el contrachapado los tipos más consumidos. En 2003 el consumo en la región ha alcanzado 8,2 millones de m³ conforme se puede notar en la Figura 2.21. El crecimiento del consumo de tableros de madera en el período fue del orden de un 95% o cerca del 3,0% anual. En realidad, todo el crecimiento se concentró en el período posterior a 1996, sobre todo debido al crecimiento económico de los países en la región que contribuyó al aumento del poder adquisitivo de la población (PIB per cápita), junto al crecimiento de algunos sectores económicos consumidores de estos productos como por ejemplo de la industria de PMVA y de pisos de ingeniería.

FIGURA 2.21
Evolución del consumo de tableros de madera en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

El desarrollo en los últimos años del consumo interno de tableros de madera en América Latina y el Caribe fue diferente de acuerdo al tipo de producto y países. El crecimiento de la demanda de contrachapado fue bastante reducido y se mantuvo prácticamente estable. Situación similar fue verificada para el tablero duro. Por otro lado, el consumo de tableros reconstituidos (tablero de partículas, MDF y OSB), particularmente en la última década, ha alcanzado tasas de crecimiento elevadas. Los principales países consumidores de tableros de madera fueron el Brasil, la Argentina, México y Chile.

Exportaciones. Las exportaciones de tableros de madera tuvieron un gran impulso en la región a partir de la segunda mitad de los años noventa e inicios de la década de 2000, cuando los volúmenes exportados llegaron a casi 3 millones de m³ anualmente (Figura 2.22). Entre 1980 y 2003, el crecimiento de las exportaciones de tableros de madera en la región fue del 8,6% anual. Es importante mencionar que este crecimiento ocurrió de manera diferente entre los diversos tipos de tableros y entre los países de la región.

FIGURA 2.22
Evolución de las exportaciones de tableros de madera en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

Tradicionalmente los principales tipos de tableros de madera exportados en América Latina y el Caribe son el contrachapado y el tablero duro. La participación de los demás tableros de madera: tablero de partículas, MDF y OSB, en las exportaciones ha sido pequeña.

En realidad, el crecimiento que experimentaron las exportaciones de tableros de madera en los últimos años, se debe prácticamente el contrachapado de pino producido en el Brasil y Chile. Este producto fue básicamente orientado al mercado de los EE.UU. y Europa, y en gran parte, sustituirán los volúmenes producidos en Canadá y en EE.UU. Por otro lado, las exportaciones de tablero duro, históricamente están estabilizadas, con pequeña tendencia a la disminución, y son actualmente comercializadas intraregionalmente.

Más recientemente, se realizaron exportaciones, pero en pequeña escala, de tableros de partículas y MDF, como forma de colocar en el mercado internacional excedentes resultantes de las grandes expansiones ocurridas particularmente en el Brasil. Esta situación, a mediano plazo, debe cambiar y las exportaciones de estos excedentes se estima que sean demandadas internamente en los países de origen. Los principales exportadores regionales, considerando el contrachapado son el Brasil y Chile. La Argentina es un importante exportador de tableros de partículas y MDF, principalmente al mercado brasileño. El tablero duro es principalmente exportado por el Brasil.

Importaciones. La Figura 2.23 presenta la evolución de las importaciones de tableros de madera en América Latina y el Caribe entre 1980 y 2003. A partir del final de la década del noventa e inicios de la década de 2000, las importaciones de tableros de madera en la región crecieron y actualmente son superiores a 1,3 millón de m³. Las tasas de crecimiento de las importaciones de tableros de madera fueron bastante altas en el período con un promedio del 8% anual, esto se debe a que la base utilizada (1980) presentaba importaciones de apenas 260 000 m³. Los volúmenes importados continúan siendo bajos comparados a otros productos y en 2003 representaron alrededor del 18% de la producción local/regional.

FIGURA 2.23
Evolución de las importaciones de tableros de madera en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

El contrachapado fue el principal tipo de tablero importado por los países de la región, representando cerca de un 66% del total en 2003. Costa Rica es el principal importador de este producto adquiriendo los volúmenes en mercado intraregional, particularmente de Chile. Muchos países de América Central están importando cantidades relativamente grandes de contrachapado tropical, principalmente del Brasil y del Ecuador.

Los tableros de partículas participaron con aproximadamente un 27,6% de las importaciones de tableros de madera de América Latina y el Caribe en 2003, mientras el MDF representó un 20,4%. En estos casos los principales importadores fueron México y Colombia. México también es el principal importador de tablero duro, siendo que este producto representa un 10,6% de las importaciones totales de tableros de madera de la región.

Durante la década del noventa, el Brasil ha sido un importador destacado de MDF. En esa época no tenía producción propia. La producción se inició en 1997 y la penetración de este producto fue muy rápida, en especial en la industria de muebles. A finales de la década del noventa e inicios del año 2000, el Brasil se volvía autosuficiente en la producción de MDF y las importaciones se redujeron significativamente.

Productos de mayor valor agregado (PMVA)

Producción. Con el objetivo de mejorar los resultados económicos, en las últimas décadas gran parte de las industrias de madera aserrada invirtieron en líneas de procesamiento secundario. Esta fue la principal razón del crecimiento en la producción de productos de mayor valor agregado (PMVA), desde finales de los años 80. Tradicionalmente, entre los productos maderables secundarios elaborados (PMSE) o PMVA se destacan: molduras, cercas, pisos, muebles, puertas y ventanas, producidos principalmente para exportación. Los cambios tuvieron lugar, tanto en la industria de madera tropical, como de madera proveniente de bosques plantados.

El desarrollo de la industria de productos con mayor valor agregado en América Latina es relativamente reciente y las estadísticas sobre producción de PMVA son imprecisas. La mayor parte de la producción de PMVA se concentra en países del Cono Sur, principalmente el Brasil y Chile.

Entre los mayores productores de PMVA en América Latina y el Caribe, se destaca el Brasil, del que se puede observar su producción de muebles, molduras, pisos y puertas durante el período 2000-2002 (Cuadro 2.4).

CUADRO 2.4
Producción de los principales PMVA y muebles en el Brasil

Nota: nd - no disponible.
^a Incluye todos los muebles: de madera y no. Sin embargo, gran parte de la producción (más de un 80%) son muebles de madera.
Fuente: FAO 2005a: ESFAL/SR/1, ESFAL/SR/2 y ESFAL/SR/3.

Los datos presentados indican un crecimiento significativo del volumen de la producción de los PMVA entre 1997 y 2002, la producción de molduras creció más de 10 veces, la de pisos se quintuplicó y la de puertas casi se ha duplicado. Para el caso de los muebles se registró una reducción en sus valores de producción durante el período 2000-2002, debido particularmente a la variación en la tasa del cambio de la moneda brasileña con relación al dólar estadounidense. El Brasil ocupa el primer lugar en exportaciones de muebles en América Latina y el Caribe. Otros países con mayor desarrollo en producción y exportación de muebles en Latinoamérica son Honduras, México, Chile, la Argentina, el Uruguay, Bolivia, Guyana, el Perú y Costa Rica. La exportación brasileña de muebles ha registrado un crecimiento significativo en los últimos años. Por otro lado, también el Brasil, Chile y la Argentina han incrementado significativamente la producción de molduras de pino para exportación en años recientes. También ha crecido la producción de molduras a partir de maderas tropicales y la misma está orientada hacia el mercado internacional.

Consumo. Las estadísticas y datos del consumo para PMVA son escasos e imprecisos. Sin embargo, estimaciones del consumo agregado de los PMVA y muebles en los países de la América Latina y el Caribe indican un crecimiento, a tasas bajas en el pasado reciente.

En realidad, el consumo de PMVA en América Latina se caracteriza por la demanda de muebles. Algunos otros tipos de PMVA son relevantes, por ejemplo molduras, pisos y puertas, pero el volumen es menos significativo.

El crecimiento observado del consumo fue diferente entre los países. Los mayores consumidores de productos de valor agregado han sido los países que tuvieron un buen crecimiento económico en el período.

MADERA PARA ENERGÍA

Biomasa, volumen y emisión de carbono

Se estima que la biomasa sobre el suelo existente en los bosques de América Latina y el Caribe equivale a aproximadamente 180 mil millones de toneladas y a un volumen de material leñoso sobre el suelo de 111 mil millones de m³, lo que representa respectivamente alrededor del 43% y el 29% del total mundial. México, Centroamérica y el Caribe disponen de un total de 7,3 mil millones de toneladas de biomasa, de las cuales un 41% (aproximadamente 3 mil millones de toneladas) se encuentra en México, un 53% (3,8 mil millones) en Centroamérica y un 6% (453 millones) en el Caribe. El volumen de material leñoso sobre el suelo en el Caribe se estima en 263 millones m³ y en América Central y México casi 7 mil millones de m³.

La emisión total a nivel mundial de CO2 originado en actividades humanas se estima en 7,5 mil millones de toneladas al año, de las cuales las emisiones netas procedentes de actividades relacionadas con los bosques corresponden entre 1,5 mil millones y 1,8 mil millones de toneladas. La deforestación, en particular de las zonas tropicales (en América Latina y el Caribe corresponde a países de América del Sur tropical¹¹, el Caribe y Centroamérica y México), es uno de los mayores problemas críticos, los países tendrán que enfrentar desde ahora, los grandes impactos de estos cambios en el uso del suelo con relación a la biodiversidad, a las pérdidas de oportunidades económicas, a los problemas sociales y sus contribuciones al cambio climático global (Roper, 2001).

Uso de leña a nivel doméstico, México, 1998
M. TROSSERO

Producción de leña

La producción de leña en América Latina y el Caribe creció de 207 millones de m³ hasta 271 millones de m³ entre 1980 y 2003, representando un incremento total de 30,9%, alrededor de un 1,2% al año (Figura 2.24). Cerca de un 50% del total de leña producida en la región para el 2003, procedía del Brasil, seguido por México (14%), Guatemala (5,7%) y Chile (4,7%). En conjunto, estos cuatro países concentraban el 74,5% del total producido en la región. Otros productores representativos son el Perú y Colombia.

FIGURA 2.24
Evolución de la producción de leña en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

En general, las estadísticas de producción y consumo de leña en América Latina y el Caribe son deficientes e inconsistentes debido a la falta de información y de homogeneidad de las metodologías de recolección, así como los datos sobre la utilización de leña para subsistencia y del aprovechamiento ilegal que tiene lugar en los bosques naturales. Aún así, se puede mencionar la importancia social de recurso para América Latina y el Caribe, en particular para las poblaciones rurales donde su consumo es alto debido al fácil acceso y bajo costo, como así también a la falta de disponibilidad de otros tipos de energías, principalmente térmica usada para cocinar los alimentos. Por ejemplo en la subregión centroamericana y México, más de la mitad de los hogares dependen de este producto para su subsistencia. En Guatemala, Honduras y Nicaragua, la producción de la leña alcanza prácticamente el 70% del aprovechamiento total de los recursos forestales.¹² En la región están en curso actividades empresariales y proyectos a pequeña escala que persiguen impulsar el uso de la energía renovable, lo que favorecerá la conservación e incremento de las masas forestales.

El origen de la leña producida a niveles nacionales puede ser variable y como se mencionó anteriormente las estadísticas son heterogéneas. Por ejemplo se puede mencionar que en la Argentina durante la anterior década (1993-1999)¹³ como media, aproximadamente el 84,9% de la leña provenía de especies nativas y un 15,1% de las cultivadas (plantaciones). Por otro lado, en algunos países, como por ejemplo el Brasil, tuvo lugar un incremento de la participación de la leña proveniente de plantaciones, en particular para uso en la generación de energía térmica y eléctrica a escala industrial.

La información disponible indica que, aunque haya habido un crecimiento en la producción de leña, ese incremento es menor que la tasa de crecimiento de la madera en rollo para uso industrial.

Consumo de leña

El consumo de la leña en América Latina y el Caribe es similar a la producción, tomando en cuenta que la exportación e importación son muy bajas. Este consumo creció de 206,7 millones de m³ a 271,1 millones de m³, entre el 1980 y 2003, representando alrededor del 1,2% al año. Este incremento fue menor que el crecimiento de la población cuya tasa de crecimiento de acuerdo a FAOSTAT fue de 1,8% para toda América Latina y el Caribe.

En general la información acerca del consumo de leña del sector industrial es de mayor acceso a pesar que no se encuentra registrada para todos los países de la región, aún más a escala comercial y residencial éstos datos son difíciles de cuantificar o poco precisos, por lo que no es fácil describir la evolución del consumo de leña en la región para estos diferentes niveles. El mayor mercado consumidor de leña como totalidad es el Brasil, con casi un 50% del total consumido en la región en 2003, seguido de México con un 14% y Guatemala con casi un 6%. Los países que presentaron mayores crecimientos en la demanda de este producto en la región en ese período fueron Chile (4% anual), Guatemala (2,5% anual) y el Perú (2% anual).

La madera de leña es una importante fuente de energía para la industria en muchos países de la América Latina y el Caribe. El consumo de leña industrial se presenta principalmente en el Brasil, por parte de las industrias de cerámica, alimentos, bebidas y cemento. Las industrias que utilizan leña como combustible tienen un papel importante en el desarrollo socioeconómico en algunos países de la región como en el Uruguay, el Brasil y algunos países de Centroamérica.

Algunos países como el Paraguay y el Perú usan cantidades significativas de biomasa y madera como combustible residencial e industrial. En el Paraguay el 50% del total de las viviendas usan biomasa o carbón vegetal para satisfacer sus demandas básicas y alrededor del 70% del consumo industrial de energía proviene de leña o de residuos vegetales. En el Perú existe una gran dependencia de la madera como principal fuente de energía para las poblaciones rurales pobres. Si embargo, la importancia económica de la biomasa como fuente de energía es un tema poco conocido en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe.

Producción de carbón vegetal

La producción de carbón vegetal en América Latina y el Caribe ha aumentado un 64% en las últimas décadas (9,4 millones de toneladas métricas en 1980 a 15,4 millones de toneladas métricas en 2003), lo cual corresponde a una tasa de crecimiento anual del 2,2%. Como se observa en la serie histórica presentada en la Figura 2.25, la producción se redujo en los finales de la década de los 80, la caída de los precios del carbón mineral (coque) hizo que la demanda de carbón vegetal cambiara durante ese período. Como se puede apreciar la disminución de los precios internacionales del carbón mineral, llevó a usarlo como sustituto del carbón vegetal requerido en gran parte por la industria de siderurgia brasileña. Recientemente, la tendencia se vio modificada, con el nuevo aumento de los precios internacionales de este combustible fósil.

FIGURA 2.25
Producción de carbón vegetal en América Latina y el Caribe (1980-2003)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

El Brasil es responsable de más del 80% de la producción de carbón vegetal en América Latina. El carbón producido en el Brasil se consume en casi su totalidad en el país mismo, sobre todo es utilizado por la industria de siderurgia. Otros países latinoamericanos productores de carbón son Colombia, el Perú, Venezuela y Chile. Esos otros países juntos responden a aproximadamente el 12% del total producido, 1,8 millones de toneladas métricas para el 2003. La producción en los demás países latinoamericanos es pequeña, aunque con relativa importancia local para uso residencial y de poblaciones rurales.

Una gran parte del carbón vegetal es producido todavía a partir de madera proveniente de bosques naturales, sobretodo en países como el Paraguay y la Argentina que cuentan con especies con altos poderes caloríficos en sus bosques naturales (Parque Chaqueño), tales como el Quebracho Blanco (Aspidosperma quebracho-blanco), Guayacán (Caesalpinia paraguariensis, Mistol (Zizyphus mistol), Itín (Prosopis kuntsei), Algarrobo (Prosopis spp.) entre otras. Por otro lado, las plantaciones forestales han aumentado su participación en la producción de carbón vegetal con el transcurso de los años, en particular el usado en la industria, gran parte de la cual proviene de plantaciones de eucalipto (Eucalyptus spp).

Consumo de carbón vegetal

La cantidad de carbón vegetal consumida en América Latina y el Caribe es similar a los volúmenes producidos, debido a que la exportación e importación de este producto es insignificante. El consumo de carbón vegetal en América Latina y el Caribe ha aumentado cerca de un 62% en las últimas décadas, de 9,4 millones de toneladas en 1980 hasta 15,3 millones en 2003. El consumo fue reducido en la década del ochenta, en gran parte debido a la reducción de los precios internacionales del carbón mineral, que causó la sustitución del carbón vegetal por este otro tipo de carbón en la industria siderúrgica del Brasil. La elevación reciente de los precios internacionales del carbón mineral cambió esa tendencia.

El Brasil responde por un 83% del total del carbón vegetal consumido en la región, casi en su totalidad por la industria de siderurgia. Otros países latinoamericanos consumidores importantes de carbón vegetal son Colombia, el Perú, Venezuela y Chile. La demanda de carbón vegetal en los demás países latinoamericanos es insignificante, aunque tiene importancia relativa a nivel local, para uso residencial y rural.

Los países que presentaron mayores crecimientos del consumo entre 1980- 2003 fueron el Paraguay (3,4% anual), Venezuela (3,1% anual) y Colombia (2,9% anual). Estos incrementos estuvieron por encima del promedio regional para el período que fue del 2,1% anual.

Productos forestales no maderables, Belém, Brasil
D. GERMANN

PRODUCTOS FORESTALES NO MADERABLES Y SERVICIOS AMBIENTALES

La extensa superficie de los bosques de América Latina y el Caribe y su inmensa diversidad biológica, representan un gran potencial tanto para ofrecer al mercado los productos forestales no maderables (PFNM), que benefician tanto a las comunidades locales, como mediante el Pago por Servicios Ambientales (PSA), que son herramientas que ayudan a financiar inversiones en manejo sostenible de tierras en varios países de América Latina y el Caribe. Entre los servicios ambientales de mayor relevancia se encuentran: los servicios hidrológicos (Por ejemplo: productores en la parte alta de las cuencas pueden recibir incentivos importantes a través de compensaciones para cuidar la calidad y cantidad de agua que aprovechen los usuarios en la parte baja de las cuencas); la protección de la diversidad biológica; el almacenamiento de carbono y la protección de la belleza del paisaje natural.

Producción de productos forestales no maderables

Los PFNM son de gran importancia para las economías de comunidades locales en América Latina y el Caribe y representan usos alternativos de los bosques. Existe una amplia variedad de productos no maderables producidos en los países de esta región que son comercializados tanto en el mercado local como en el mercado internacional. A pesar de la importancia social y económica, los datos en serie sobre la producción y el valor económico de los mismos son escasos y de difícil acceso. Además se presentan problemas para la comparación de los mismos, debido principalmente a que la información es heterogénea, la terminología no uniforme, se realizan estudios y recolección de información poco sistemática o puntuales. Además encontrándose en muchos casos las actividades relacionadas a los PFNM y su producción en el marco de la economía informal y su uso para subsistencia, se hace difícil determinar la importancia de manera cuantitativa de estos productos. Por ejemplo en países como el Perú es muy limitado el acceso a la información sobre las comunidades recolectoras y sobre la comercialización de los productos forestales no maderables, el caucho natural (Hevea brasiliensis) y la castaña (Bertholletia excelsa), son dos especies naturales que abundan en la selva sur peruana. Ambas requieren programas de manejo para mejorar la productividad y la calidad de estos PFNM y tienen entre sus beneficiarios directos a las comunidades asentadas en la zona.

Productos forestales no maderables, Brasil, 1993
FAO/CFU000109/R. FAIDUTTI

En la subregión Amazónica, los PFNM representan una porción significativa dentro de los productos usados para la subsistencia de economías locales. Los productos no maderables de los bosques producidos en esta subregión son:

• Fibras naturales (hoja de palma de buriti (Trithrinax acanthocoma y Trithrinax brasiliensis) y carnaúba (Copernicia prunifera); producto importante en términos comerciales.

• Extractivos del tronco (resinas de pino [Pinus spp.] para producción de trementina, gomas, curtientes vegetales como los taninos y aceite de copaíba [Copaifera spp.]); aceites esenciales (del palo de rosa [Aspidosperma polyneuron], oiticica [Licania rigida] y del eucalipto [Eucalyptus spp.]); caucho natural de la extracción del látex de la Hevea brasiliensis, látex; ceras; colorantes del achiote (Bixa orellana).

• Alimentos como la castaña de Pará (Bertholletia excelsa), palmito (Euterpe spp., Bactris Gasipaes y Guilielma spp.), bebidas como el guaraná (Paullinea cupana) y la yerba mate (Ilex paraguariensis), aceites de mesa como el proveniente de la palma del babaçu (Orbignya martiana) y en Venezuela se producen hongos silvestres (Boletus spp.) producidos asociados a las plantaciones de pino.

• Plantas medicinales (raíz del ipecac [Cephaelis ipecacuanha y Cephaelis accuminata], hojas de jaborandi [Pilocarpus jaborandi], palma canangucha o moriche [Mauritia flexuosa]). Entre las más usadas actualmente son la uña de gato (Uncaria tomentosa) y el aceite de copaíba (Copaifera spp.). Del tronco de cinchona (Cinchona pubescences) especie producida en Bolivia y en Colombia se extrae como materia prima una droga contra la malaria (quinino).

• Para la construcción civil, fabricación de muebles y artesanía se usa extensamente el bambú (Guadua angustifolia) en el Ecuador, Colombia y Venezuela, también la palma canangucha (Mauritia flexuosa) y la palma chiqui-chiqui (Leopoldina piassaba).

Los mayores productores de castaña en 2002 fueron el Brasil (30 000 toneladas), Bolivia (22 000 toneladas) y el Perú (2 900 toneladas). En el caso del palmito (Euterpe spp., Bactris gasipaes y Guilielma spp.), el principal productor es el Brasil, con cerca de 117 000 toneladas producidas en 2002, seguido de Bolivia donde el palmito proveniente del bosque natural está siendo paulatinamente sustituido por el de plantaciones.

En el Cono Sur también hay una producción importante de PFNM. Los principales productos no maderables son: la yerba mate (Ilex paraguariensis), boldo de Chile, piñón y palmito. Los mayores productores de yerba mate en 2002 fueron la Argentina (327 000 toneladas), el Brasil (205 000 toneladas) y el Paraguay (24 000 toneladas), países donde este producto es de consumo tradicional. En Chile, el cultivo la cultura de mimbre, ha logrado cierta importancia en la producción de muebles y otros accesorios para la casa.

La producción de productos forestales no maderables en América Latina y el Caribe es muy amplia en cuanto a tipos de productos, así como utilización y mercados principalmente locales, con algunos pocos productos relevantes en el mercado interno así como el internacional. En general, la producción se destina a pequeños mercados. La Argentina y el Brasil, por ejemplo, son los principales productores, importadores y exportadores de yerba mate, producto tradicionalmente consumido en el Cono Sur. Por otro lado, en la subregión Amazónica, los productos principales son castaña y palmito, productos que son consumidos a nivel local, nacional y también son exportados.

Debido a la participación de los habitantes rurales en su producción, estos productos ofrecen la oportunidad de aumentar los beneficios económicos de los bosques, contribuir al mejoramiento de las condiciones económicas de los sectores más pobres de la población y promover el manejo forestal sostenible.

Consumo de productos forestales no maderables

El consumo de PFNM en América Latina y el Caribe ha aumentado en las últimas décadas y existen varios productos con mercados, principalmente locales, establecidos. A continuación se describen algunas consideraciones respecto al desarrollo reciente de la demanda de PFNM, y la evolución del mercado de servicios ambientales.

Los PFNM son de gran importancia para las economías de comunidades locales en América Latina y el Caribe. El consumo de los productos no maderables tiene lugar, en gran parte, en el mercado local e interno.

Como en el caso de la producción, no existe una serie estadística disponible para el consumo de la mayoría de los PFNM en los países de la región, a pesar de que algunos de estos productos tienen gran importancia para la economía de varios países y regiones. Existen algunas excepciones de productos que son destinados al mercado internacional, como castaña, palmito y yerba mate. Este último producto es comercializado principalmente a nivel intraregional en el Cono Sur.

SERVICIOS AMBIENTALES DEL BOSQUE

Los servicios ambientales, como la conservación de la diversidad biológica, las funciones hidrológicas, la belleza escénica y la protección de zonas ambientalmente frágiles, aisladas y marginadas económicamente, recibirán creciente atención en la medida que se desarrollen para ellos mercados y, por lo tanto, incentivos para su producción. En este sentido existe un creciente número de estudios que buscan identificar esquemas y fuentes de financiación que permitan establecer mercados para dichos servicios como la «compensación por biodiversidad». Un ejemplo de ello son los incentivos municipales para la conservación; este mecanismo permite realizar pagos a las municipalidades por la creación y el manejo de áreas protegidas para la conservación de la diversidad biológica y la protección de cuencas hidrográficas. Otro mecanismo, utilizado en el Brasil, son los «derechos comercializables de conservación del bosque», que permiten a los propietarios de tierra cumplir con la obligación de mantener los requerimientos legales de «reservas forestales» en sitios fuera de los límites de sus propiedades.

Otro servicio ambiental que ofrecen los bosques es la captura de carbono, que actualmente recibe mayor atención y con el cual se ha avanzado más respecto al establecimiento de formas de pago para su producción. Como consecuencia del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Mecanismo para el Desarrollo Limpio, así como mercados alternativos, se está desarrollando un mercado significativo para la captura de carbono. Sólo el mercado para las actividades relacionadas con el Mecanismo de Desarrollo Limpio y la compensación se espera que alcance un valor anual cercano a los 10 mil millones de dólares EE.UU. en los próximos 10 años, de los cuales los proyectos de bosques plantados para fijación de carbono representarían la parte más importante. Las transacciones en el mercado de carbono pasaron de 13 millones de dólares EE.UU. en 2001 a 70 millones de dólares EE.UU. en 2003, y de éstos se estima que entre 10 y 30 millones de dólares EE.UU. correspondían a proyectos forestales. Se prevé que el volumen total del mercado de carbono alcanzará los 60 000 millones de dólares EE.UU. a partir de 2008.

Los gobiernos y los sectores privados de la región han comenzado a prepararse para la venta de servicios ambientales. En el Perú, la legislación forestal permite otorgar concesiones para forestación y reforestación en superficies de hasta 40 000 hectáreas por un plazo de 40 años renovables, a título gratuito, y se han identificado 7,5 millones de hectáreas de suelos degradados que podrían ser objeto de reforestación, que podrían convertirse en sumideros de carbono además de contribuir a la conservación en el caso de los bosques naturales. Sobre la base de una estimación de los servicios ambientales generados, Costa Rica está pagando a los propietarios de bosques que protegen, manejan sosteniblemente o reforestan, sumas que varían entre los 226 a 580 dólares EE.UU. por hectárea. Los fondos para esos pagos provienen de un impuesto nacional aplicado a los combustibles derivados de petróleo, donaciones internacionales, venta de bonos de captura de carbono y tasas impuestas al uso de los mismos bosques. México, a través de la Comisión Nacional Forestal, creó el Programa para desarrollar el mercado de servicios ambientales por captura de carbono y los derivados de la diversidad biológica. En Guatemala, una organización privada, Fundación Solar, ha trabajado en la evaluación del valor monetario generado por los bosques que rodean el lago Atitlán.

CUADRO 2.5
Empleos generados (miles de personas) por el sector forestal de América Latina en 2001

Fuente: Informes subregionales ESFAL/SR/1, ESFAL/SR/2 y ESFAL/SR/3.
^a Número de empleo estimado.
^bIncluye la Argentina, Chile, el Paraguay y el Uruguay, no se tuvo en cuenta el Brasil ya que se lo incluye en la subregión amazónica.

Las experiencias en ecoturismo en muchos países de la América Latina son crecientes. Entre los países con mayores avances en la promoción del ecoturismo están Costa Rica, Panamá, el Perú y el Ecuador. Sin embargo, el Brasil, México, Guatemala y Bolivia, entre otros países de la región tienen un alto potencial para el desarrollo de estas actividades, aunque hasta el momento estas iniciativas han sido incipientes. En general, la falta de estadísticas relacionadas a estas actividades causa un desconocimiento de la situación real.

Por otra parte, el establecimiento de extensas áreas protegidas en varios países proporciona grandes oportunidades para el desarrollo de iniciativas relacionadas a los servicios ambientales.

Consumo de servicios ambientales del bosque

El mercado de los servicios ambientales en América Latina es muy amplio. Los países centroamericanos y el Brasil son pioneros de los mecanismos y desarrollo del mercado del carbono; otro ejemplo son los servicios ambientales relacionados a las cuencas hidrográficas que se han desarrollado principalmente en el Ecuador, Colombia, el Perú, Chile y México (FAO, 2004d). La demanda por servicios ambientales incluye los usos del bosque mencionado anteriormente, además del ecoturismo y la recreación en áreas especialmente desarrolladas para estas actividades. Los consumidores de estos servicios son poblaciones locales, nacionales y extranjeras, y cuenta con un alto potencial para generar ingresos, impulsado por el desarrollo económico, pero con impacto generalmente regional.

EMPLEOS GENERADOS POR EL SECTOR FORESTAL

El sector forestal cumple una importante función social en América Latina a través de la generación de empleos. Como se aprecia en el Cuadro 2.5, el sector forestal en América Latina proporciona puestos de trabajo a más de 8 millones de personas. Cerca del 32% son empleos formales y un 68% son empleos informales. Los países donde el sector aporta mayor cantidad de empleos (formales, informales, también indirectos) son el Brasil, Chile, el Perú, Colombia, la Argentina, México, Honduras y Guatemala.

El empleo forestal en la región no está contabilizado en su totalidad. Además, en la mayoría de los países no se encuentran registros de la cantidad de puestos de trabajo que se ubican en el sector «informal» de la economía, es decir, el empleo temporal, o ligado a las actividades independientes como el transporte de madera, la recolección de leña para subsistencia, la producción de carbón vegetal para uso doméstico y la tala de árboles para consumo familiar, entre otras. Acerca de la cantidad de personas que realizan actividades en el sector informal en los diferentes países de la región, la información es poco accesible de forma sistemática o cuantitativa. En muchos casos se usan datos estimados¹⁴ donde se considera que más de dos empleos informales o para subsistencia se generan por cada empleo formal en el sector forestal. Se sabe que por ejemplo en Guatemala se emplea unas 1000 personas en la recolección de semillas y la producción de plantas, en Honduras la recolección de leña ocupa a unas 27 000 familias del sector rural. Ciertos sectores de servicios como el ecoturismo, el mercado del carbono, son fuentes de empleos que muchas veces no vienen registradas dentro del sector forestal, sino que se incluyen dentro de las actividades productivas tradicionales, sin embargo se pueden considerar empleos indirectos ligados al sector forestal.

ACUERDOS INTERNACIONALES DE COMERCIO E IMPACTOS

En el análisis que se hace a continuación sobre el comercio internacional de productos forestales, es importante tener una comprensión clara de los términos relacionados con las barreras al comercio. En general, barreras al comercio se clasifican como i) barreras arancelarias y ii) barreras no arancelarias. Esta última puede ser genéricamente clasificada como requisitos de mercado o impedimentos del mercado. Los acuerdos de comercio firmados entre países tienen la finalidad de reducir las barreras tanto arancelarias como las no arancelarias e incrementar el intercambio de bienes y servicios.

Acuerdos comerciales en América Latina y el Caribe

Los países latinoamericanos han establecido un número de acuerdos comerciales con el objetivo de promover el intercambio y flujo más libre de productos y servicios entre los miembros signatarios. Los principales acuerdos comerciales que involucran los países de América Latina y el Caribe son presentados en el Cuadro 2.6. Estos se clasifican en acuerdos bilaterales o multilaterales, de acuerdo con el número de países implicados.

Acuerdos comerciales multilaterales

Son los que están involucrados los países Latinoamericanos son la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el Mercado Común del Caribe (CARICOM), la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, y el Grupo de los Tres [Colombia, México y Venezuela]).

CUADRO 2.6
Acuerdos comerciales que involucran países de América Latina y el Caribe

^a Bolivia y Chile, miembros asociados del MERCOSUR, poseen acuerdos bilaterales con el bloque.
Fuente: INTAL/BID.

Acuerdos comerciales bilaterales

Son establecidos entre pares de países o entre países y bloques comerciales. Los acuerdos comerciales bilaterales más relevantes que abarcan los bloques y los países latinoamericanos son: CARICOM con Chile, México, Panamá y la República Dominicana; MERCOSUR con Bolivia, Chile y el Perú; y entre el Brasil y la Argentina, el Programa de Integración y Cooperación Económica entre el Brasil y Argentina (PICAB). El acuerdo comercial interbloques más importante es el MERCOSUR con la Unión Europea (UE). Los acuerdos comerciales entre los países de América Latina con bloques comerciales o países afuera de la región son entre Chile y Canadá, EE.UU., Corea del Sur, TLCAN, la Comunidad Europea (CE) y la Asociación de Libre Comercio Europea (EFTA), y entre Costa Rica y Canadá.

Además, existen otras negociaciones en la región con el objetivo de establecer acuerdos comerciales multilaterales o bilaterales adicionales que involucran países de la región. Dos de las negociaciones más importantes en curso son el Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y América Central y República Dominicana (CAFTA - RD) que probablemente entre en vigencia en enero del 2006, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), y el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

El Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y América Central y República Dominicana (CAFTA - RD) pretende promover la liberalización comercial entre los EE.UU. y cinco países Centroamericanos: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua. Desarrollado después del Acuerdo de Libre Comercio Norteamericano (TLCAN), el CAFTA - RD es considerado como un paso inicial al Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que debe abarcar 34 economías de América. A su vez, en diciembre de 2004 los miembros del Pacto Andino firmaron la Declaración de Cuzco, lanzando las bases para el establecimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), un bloque que pretende unir el Pacto Andino y el MERCOSUR en una zona continental de libre comercio.

Por otro lado, las negociaciones para establecer el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) empezaron en 1994, después de la introducción del TLCAN. Este ambicioso acuerdo comercial hemisférico busca unir las economías de 34 países (toda América, excepto Cuba). Se espera que las negociaciones se concluyan a fines del 2005. Sin embargo, ha habido desacuerdos sobre los fundamentos de su operación entre países importantes, principalmente los EE.UU. y el Brasil, que pueden comprometer o postergar la puesta en vigencia de este acuerdo.

Además de estos acuerdos comerciales, que implican integración económica, hay otros acuerdos que implican la integración física de los países latinoamericanos. Éstos son el Tratado de Cooperación Amazónica, la Cuenca del Plata y la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA).

En general, los acuerdos comerciales en los que participan los países latinoamericanos tienen, entre sus principales objetivos los siguientes:

• eliminación de barreras comerciales y estímulo a los flujos de bienes y servicios entre los países;

• promoción de las condiciones para la competencia leal;

• aumento de los flujos y oportunidades de inversión entre sus participantes;

• protección con eficacia y cumplimiento de los derechos de propiedad intelectual;

• creación de procedimientos eficaces para la administración y la resolución de conflictos.

Aunque los objetivos de los acuerdos firmados por los países de la América Latina y el Caribe no están siendo plenamente alcanzados, de una forma u otra contribuyen a incrementar el comercio regional de productos forestales. Una gran parte del comercio de productos de madera entre el Brasil y la Argentina, por ejemplo, es resultado de la disminución de las barreras arancelarias en el ámbito del MERCOSUR. De la misma manera, los productores de madera vienen ganando espacio en Colombia y Venezuela debido a preferencias y facilidades establecidas para el comercio entre los países miembros del Pacto Andino.

Existen evidencias de que el comercio internacional de productos forestales de América Latina y el Caribe continuará siendo impulsado por los acuerdos comerciales existentes y por los nuevos acuerdos en discusión.

Impedimentos y requerimientos para acceso al mercado

Barreras Técnicas al Comercio (BTC) son regulaciones técnicas nacionales o estándares industriales que, ya sea de manera intencional o no, tienen el potencial de crear obstáculos innecesarios al comercio internacional y al acceso a mercados, y convertirse en obstáculos al libre comercio internacional. Las BTC pueden ser consideradas, dependiendo de la óptica, como impedimentos o requerimientos para acceso a los mercados.

Las BTC pueden ser requisitos técnicos para proteger la salud y la seguridad de consumidores domésticos y para establecer conformidad de calidad de los productos entre productores. Las BTC implican diferencias en los requisitos para los productos que varían de un país a otro, y en procedimientos de aprobación y control como por ejemplo pruebas, certificaciones y otros, para la evaluación de la conformidad de tales requisitos.

Es importante notar que las regulaciones y los estándares técnicos de los productos pueden variar de país a país. La existencia de diversos estándares puede traer dificultades para los productores y los exportadores. Si los estándares se fijan arbitrariamente, pueden ser utilizados como excusa para el proteccionismo y convertirse en obstáculos al comercio.

La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha discutido un acuerdo de BTC, el cual busca asegurar que las regulaciones, los estándares, las evaluaciones (testing) y los procedimientos de la certificación no creen obstáculos innecesarios al comercio. El acuerdo reconoce los derechos de los países de adoptar los estándares que consideran apropiados, por ejemplo, estándares de vida humana, animal o de plantas, para la protección del ambiente o de resolver otros intereses del consumidor. Para prevenir demasiada diversidad, el acuerdo estimula a los países a utilizar estándares internacionales cuando sean apropiados, pero no requiere que cambien sus niveles de protección.

De interés particular para el mercado y el comercio de productos forestales de los países latinoamericanos son las BTC existentes (regulaciones y estándares), en mercados importadores dentro y fuera de la región. Se presenta a continuación un breve análisis de las BTC en los principales mercados para las exportaciones de productos forestales de América Latina y de otras regiones.

BARRERAS TÉCNICAS AL COMERCIO (BTC) EN LOS PRINCIPALES MERCADOS PARA LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS FORESTALES DE AMÉRICA LATINA

América del Norte (EE.UU. y Canadá)

Aunque no existen barreras técnicas al comercio de especies específicas asociada a los productos las exportaciones de algunos productos forestales de América Latina han sido afectadas por requisitos de mercado de los EE.UU. relacionados con los estándares del producto, calidad / clasificación, códigos de construcción, y regulaciones técnicas.

Un estudio del 2005 de la Organización Internacional de Maderas Tropicales-identificó las BTC más importantes en los EE.UU. y su impacto en el comercio de los productos de madera. Las BTC más importantes son identificadas como se detalla a continuación:

• Estándares de producto¹⁵. En los EE.UU., como en la mayoría de los países desarrollados, estándares de producto se han desarrollado a través de procesos voluntarios y de consenso. Una ventaja importante de los estándares nacionales de producto es que, una vez certificado, el producto tiene acceso al mercado. Estándares típicos de los productos forestales en los EE.UU. cubren: madera terciada, madera aserrada de latifoliada, pisos de madera laminada, ventanas y puertas de madera, MDF y tablero de partícula, y gabinete de cocina. En general, los estándares del producto tienen poco impacto en productos de madera importados, pues no son obligatorios porque los productos acabados son montados en los EE.UU., y cualquier prueba y certificación se convierten en responsabilidad del fabricante en aquel país.

• Cualidad o requisitos de clasificación (Grading). Mientras que los productos de madera tropicales son utilizados casi exclusivamente para usos no estructurales, los EE.UU. requieren solamente que los productos sean de «calidad similar» a los productos comparables fabricados en los EE.UU.; no hay requisito para las estampillas de grado en el material no estructural.

• Códigos de construcción. Estos códigos son documentos reguladores previstos para asegurarse de que los edificios sean construidos con los estándares mínimos para proteger el bienestar de los moradores, cumpliendo jurisdicciones locales. Para los productores extranjeros de materiales de construcción, el cambio de los EE.UU. a un sistema basado en desempeño, a escala nacional (en años recientes), tiene aspectos positivos y negativos.

El lado positivo es que los productores (locales y extranjeros) pueden comercializar sus materiales de construcción en una región geográfica más amplia y, al mismo tiempo, reducir los costos de investigación y de desarrollo asociados a atender diversos sistemas de estándares. El lado negativo es que los productores extranjeros que venden en mercados múltiples son perjudicados por sus competidores de EE.UU. por tener que invertir en la comprobación (testing) del producto en cada mercado.

• Regulaciones técnicas. En los EE.UU. las regulaciones técnicas que impactan la mayoría de los productos importados, y los productos de madera específicamente, incluyen el siguiente: i) Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF - materiales de embalaje de madera sólidos cubiertas por la NIMF 15, tales como paletas (pallets) y cajones de madera, y aplicaciones para importaciones de todo el mundo); Seguridad de la Nación; y Código Verde de Construcción, el LEED (algunos grandes minoristas requieren, o demuestran una preferencia por productos de madera certificados con las iniciativas que patrocinan códigos verdes de construcción) y el NAHB, recientemente lanzado (Asociación Nacional de Constructores de Casas).

Europa

En Europa, están creciendo algunos requisitos de mercado relacionados con los estándares del producto, calidad/clasificación, códigos de construcción y las regulaciones técnicas que afectan la importación de los productos de madera. Diversos productores latinoamericanos han sido afectados por tales iniciativas europeas.

Las BTC identificadas en Europa, según la evaluación de la OIMT (2005) en el tema y su impacto potencial en el comercio de los productos madera incluyen:

• Estándares del producto. El intento general de los estándares de producto en Europa es crear los requisitos materiales basados en el desempeño, que son establecidos a través del consenso por los actores (gobierno, comunidad, industria y consumidores). Estos estándares se están adoptando gradualmente para sustituir estándares nacionales individuales que eventualmente se conviertan en estándares Pan-Europeos. Como en Norteamérica, los estándares del producto se aplican principalmente a los productos estructurales para la construcción. La regulación de los productos para la construcción presenta procedimientos y requisitos esenciales se refiere a «especificaciones técnicas armonizadas» para evaluación y conformidad. Todos los productos con una especificación técnica armonizada deben tener una certificación. Los tableros de madera son actualmente el único producto de construcción, maderero, que son cubiertos por una especificación técnica armonizada (EN 13986). Algunas regulaciones pendientes que están siendo desarrolladas para productos de madera incluyen: pisos de láminas de madera, ventanas, puertas, estructuras de madera con diversas secciones transversales, productos laminados de madera fijos, y postes de madera.

• Calidad o requisitos de clasificación. En especial para productos de madera tropical, las reglas de clasificación se extienden a madera en rollos, laminados, madera terciada y madera aserrada dentro de Europa, y generalmente sigue las reglas definidas por la Asociación Técnica Internacional de Madera Tropical (ATIBT). Estas reglas son voluntarias y se pueden modificar según las necesidades del cliente.

• Códigos de construcción. Entre los países de la Unión Europea, los códigos de construcción basados en desempeño han sido adoptados o están bajo consideración. Aunque sería deseable tener estándares uniformes en toda Europa, las diferencias entre países requieren que las provisiones de sus códigos estén incluidas para considerar las necesidades de desempeño únicas que provienen de estas variaciones. La armonización del mercado para los productos estructurales todavía está en su inicio y tomará muchos años para finalizar. Esto es un problema para exportadores presentes en varios mercados.

• Regulaciones técnicas. Las regulaciones técnicas en algunos países de la UE incluyen: Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF 15) -Los requisitos de la madera de construcción y embalaje están generalmente de acuerdo con el NIMF 15, con la condición de que no tenga corteza la madera usada para los pallets y envases de madera. Esto afecta directamente las exportaciones de madera de algunos productores, lo que requiere inversión adicional en equipo y un control más detallado del proceso.

• Consecución «verde» del gobierno. Algunos países europeos han desempeñado un papel preponderante en exigir la cuestión del manejo sostenible y cosecha legal a las compras gubernamentales de materiales de construcción y muebles, entre otros. Aunque no específicamente, algunos contratos de gobierno, con frecuencia, están haciendo referencia directa a los requerimientos de certificación de la madera, tornando la certificación una BTC. Algunos gobiernos tienen influencia económica significativa y, mientras no obligatoria, su preferencia a los productos demuestre «legalidad y sostenibilidad», puede acarrear un impacto potencial al comercio.

Australia y este de Asia

A continuación se presenta una revisión de las medidas no arancelarias, algunas incluso técnicas, que están actualmente en vigor o en análisis, en países consumidores seleccionados de la región Asia-Pacífico (Japón, Corea del sur, China y Australia). El enfoque es una revisión de las BTC más importantes identificadas en estos países, ya que Asia se está tornando cada vez más importante para los exportadores de madera de América Latina.

Japón

Las regulaciones japonesas más importantes que pueden convertirse en una barrera para el comercio de productos de madera son:

• Regulaciones de construcción. Son importantes para los exportadores, las regulaciones sobre la emisión de sustancias químicas volátiles (formaldehído) de los productos para construcción y muebles. Estas regulaciones afectan especialmente la madera terciada, tableros de partículas, MDF, tableros estructurales, productos como algunos tipos de paneles y pisos. Cada categoría de producto requiere una certificación separada (de acuerdo con el Estándar Agrícola de Japón - JAS, el Estándar Industrial de Japón - JIS y la aprobación Ministerial), según el tipo del producto: revisiones de los Estándares Agrícolas de Japón - JAS para la madera terciada y pisos; y las revisiones a los Estándares Industriales de Japón - JIS para los tableros de fibra y de partículas.

• Otras regulaciones. (efectivas o bajo análisis) incluyen: Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF 15), extracción ilegal de madera, y el Esquema de Mercado para los Muebles Japoneses.

Corea del Sur

Algunas regulaciones surcoreanas que tienen el potencial de actuar como BTC para los productos de madera incluyen:

• Regulaciones interiores del control del aire y de la ventilación. Tales regulaciones impulsan el uso de productos «amigos» del ambiente en las construcciones. La medida más importante está relacionada a limitaciones en la emisión de formaldehído de productos de madera, tales como pisos, tableros, moldeados, ventanas y puertas.

• Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF 15). Esta norma cubre la regulación para los materiales de embalaje de madera sólida, por ejemplo, los pallets y envases de madera.

China

Las regulaciones chinas con perspectiva de convertirse en barreras comerciales técnicas para los productos de madera son:

• Código de construcción. El código chino está, en gran parte, en línea con los códigos y acuerdos norteamericanos, y se refieren principalmente a los aspectos estructurales. Por lo tanto, no se espera que la implementación práctica de este código tenga algún efecto significativo en el comercio de productos de madera.

• Etiqueta de los muebles. Bajo esta regulación, los muebles vendidos en China deben tener etiquetas y manuales de instrucción apropiados.

• Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF 15). Estas normas están bajo la discusión y análisis (aún no fueran adaptadas).

Australia

Las más importantes BTC o regulaciones identificadas en Australia que pueden restringir el comercio son: x_Políticas de adquisición de madera. Varias agencias del gobierno y no gubernamentales están adoptando políticas de adquisición de madera certificada. Como un ejemplo la «Política del Desarrollo de la Sustentabilidad» indica que el uso de algunos materiales de construcción, tales como molduras de maderas tropicales y de maderas de bosques naturales (old growth forest) deben ser evitados. Por otro lado, algunas agencias han apoyado el uso de madera de las plantaciones.

• Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF 15). El tratamiento de calor de la NIMF 15 fue aceptado recientemente, y puesta en marcha en julio de 2004, con potenciales impactos sobre el comercio de madera.

Implicaciones de la agenda de Doha para América Latina

Evolución de las discusiones sobre comercio y ambiente. La discusión sobre comercio y ambiente ya fue considerada en la fase preparatoria de la Conferencia sobre el Ambiente Humano de 1972 en Estocolmo. En el mismo período (1971), una reunión del consejo de los representantes del GATT acordó que un «Grupo de Medidas del Ambiente y Comercio Internacional» debería ser establecido.

Desde entonces, el comercio internacional ha aumentado sustancialmente y el comercio de productos forestales ha seguido la misma tendencia. Existen varias razones para que el comercio de productos forestales alcance a ser cada vez más global: los países con grandes recursos forestales están apuntando hacia los bosques para aumentar sus créditos de exportación, y las compañías extranjeras están cada vez más implicadas en fábricas, contratos de gestión, aprovechamiento y comercio de productos forestales. Consecuentemente, las reglas y las condiciones de gestión y comercio forestal están siendo influidas por los intereses extranjeros.

Es importante considerar que las discusiones sobre el aumento del comercio de productos forestales no tienen solamente foco en el proteccionismo como obstáculo al comercio, que reduciría el acceso a los mercados para los países productores. La discusión llegó a incorporar otros aspectos, tales como la sostenibilidad de la protección forestal del medio ambiente. En este aspecto, algunos consideran que las prácticas de proteccionismo pueden ser una parte esencial para superar las presiones sobre los bosques e importantes ecosistemas asociados. Otros consideran que las prácticas son injustificables, y que retratan una pura protección de mercado.

Como resultado de las discusiones de la Ronda Uruguay, los aranceles sobre los productos forestales han sido paulatinamente reducidos en la mayoría de los mercados importadores, aunque en determinados países algunos aranceles son aún altos, como es el caso de productos de mayor valor agregado. De todas formas, la tendencia es a una disminución contínua de los aranceles como barrera de acceso a mercados para los productos forestales.

La Ronda Uruguay acordó la conversión del GATT en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en un número de otros acuerdos especiales considerados en el ámbito de la OMC. Entre los acuerdos especiales más relevantes al comercio de productos forestales, están indirectamente: el Acuerdo en el Uso de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS) y el acuerdo en Barreras Técnicas al Comercio (BTC). El acuerdo del SPS busca mejorar las condiciones relacionadas con los requisitos de inspección y cuarentena, entre otros.

Declaración ministerial de Doha. La Declaración de la cuarta Conferencia Ministerial de la OMC en Doha, aceptada el 14 de noviembre de 2001, define el mandato para las negociaciones en una variedad de temas, además de aspectos referentes a la implementación de los actuales acuerdos.

La Declaración Ministerial de Doha, reafirma los principios y los objetivos acordados en Marrakech y el compromiso de rechazar el uso del proteccionismo. Reconoce, entre otras cosas, la importancia del papel del comercio internacional en la promoción del desarrollo económico y la reducción de la pobreza, un tema importante para países exportadores de productos forestales en América Latina.

La Declaración reafirma el compromiso con el objetivo de desarrollo sostenible y considera los esfuerzos de los Miembros en conducir, de forma voluntaria, evaluaciones ambientales nacionales de políticas comerciales. Finalmente, la Declaración Ministerial de Doha acuerda emprender un programa de trabajo, incorporando una agenda amplia de negociación y otras decisiones y actividades necesarias para tratar los desafíos del sistema comercial multilateral.

En principio, los aspectos más relevantes relacionados con el comercio de productos forestales en el programa de trabajo de la declaración, y relevantes para América Latina, son: i) acceso a los mercados para productos no agrícolas (AMPA), en el párrafo 16; y ii) el comercio y medio ambiente, en los párrafos 31 y 33.

En el AMPA fue acordado que las negociaciones deben buscar la reducción o eliminación de los aranceles, así como barreras no arancelarias. La declaración resalta que las negociaciones relacionadas con los productos de AMPA deben considerar las necesidades especiales y el interés de los países en desarrollo, en particular los países menos desarrollados.

En comercio y medio ambiente, párrafo 31, se consideran las negociaciones con el propósito de destacar el soporte mutuo del comercio y del ambiente, el Programa de trabajo acuerda las negociaciones en:

• la relación entre las reglas de la OMC y las obligaciones comerciales específicas establecidas en los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (AMUMA). Fue acordado que las negociaciones serán limitadas a la aplicabilidad de las normas vigentes de la OMC entre las partes en el AMUMA. Las negociaciones se harán sin perjuicio de los derechos que corresponden en el marco de la OMC a todo Miembro que no sea parte en ese AMUMA;

• procedimientos para el intercambio de información regular entre las secretarías del AMUMA, y los comités pertinentes de la OMC, y los criterios para conceder la condición de observador;

• la reducción o, según proceda, la eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios a los bienes y servicios ecológicos.

La Declaración considera que el resultado del trabajo, así como de las negociaciones realizadas, bajo los artículos i) y ii) arriba mencionados, sea compatible con el carácter abierto y no discriminatorio del sistema multilateral de comercio; no aumentarán ni disminuirán los derechos y obligaciones de los Miembros en el marco de los acuerdos existentes de la OMC, en particular el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias; no alterará el equilibrio de estos derechos y obligaciones, y tendrán en cuenta las necesidades de los países en desarrollo y menos desarrollados.

La Declaración Ministerial de Doha, hace clara referencia, en diversos párrafos, a los importantes temas comerciales y ambientales. En el párrafo 32, la declaración recomienda que el Comité del Comercio y Medio Ambiente (CCMA) se preste atención a:

• el efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados, especialmente en relación con los países en desarrollo, en particular los menos adelantados, y aquellas situaciones en que la eliminación o reducción de las restricciones y distorsiones del comercio pueda beneficiar al comercio, al medio ambiente y al desarrollo.

• las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; y

• las prescripciones relativas al etiquetado para fines medioambientales.

El párrafo 33 reconoce la importancia de la asistencia técnica y la creación de capacidad en la esfera del comercio y el medio ambiente para los países en desarrollo, en particular los menos adelantados.

La Declaración Ministerial de Doha también incluyó otra cuestión, que gradualmente se está convirtiendo relevante al comercio de madera tropical: la Transparencia de la Contratación Pública. En Doha, se acordó que las negociaciones tendrían lugar después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial, y que se basarán en los progresos del Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la contratación pública, establecida en la Conferencia Ministerial de Singapur. Mientras que en la quinta sesión de la Conferencia Ministerial en Cancún (2003) no se realizaron grandes progresos. La Declaración Ministerial de Cancún reconoció que se debe trabajar más en algunas áreas dominantes para cumplir con los compromisos firmados en Doha.

En los aspectos relevantes al comercio de productos de madera, el Texto Ministerial se limita a registrar el progreso hecho por el Grupo de Negociaciones sobre el Acceso a los Mercados; y por la Sesión Especial del Comité de Comercio y Medio Ambiente y el Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la Contratación Pública, para una comprensión común de los conceptos contenidos en su mandato, en los párrafos respectivos de la Declaración Ministerial de Doha.

En vista de la falta de negociaciones en Cancún, el Presidente General del Consejo condujo una ronda intensiva de consultas, centrada en cómo adelantar el proceso. Las negociaciones han sido resueltas con eficacia después de la adopción de una Decisión del Consejo General de 2004.

En cuanto a los aspectos relevantes concernientes a los productos de madera, la Decisión incluye básicamente un marco para establecer modalidades de acceso a los mercados para productos no agrícolas, y registra el informe del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) por las Sesiones Especiales del Comité sobre Comercio y Medio Ambiente (CCMA). En cuanto al comercio de madera, el Consejo decidió que la transparencia de la Contratación Pública no formará parte del programa de trabajo definido en la Declaración de Doha.

La mayoría de los aspectos relevantes del comercio de madera, en especial madera tropical, están relacionados con las negociaciones sobre comercio y medio ambiente, y deberá ser discutido en el Comité de Comercio y Medio Ambiente. La conferencia de Doha dividió las labores de comercio y ambiente en dos partes:

• Sesión especial del Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA). Esta sesión se ocupa de las negociaciones bajo mandato contenido en el párrafo 31 de la Declaración Ministerial de Doha (relacionado básicamente con las AMUMA.

• CCMA regular. Éste se ocupa de los aspectos del párrafo 32 (medidas medio ambientales y de acceso a mercados, ADPIC y etiquetado), del párrafo 33 (capacidad de construcción y experiencia) y del párrafo 51 (desarrollo sostenible), juntamente con la agenda original de la decisión 1994 de Marrakech sobre comercio y medio ambiente.

Las negociaciones relacionadas con el párrafo 31 de la Declaración de Doha han enfocado los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (AMUMA), el intercambio de información, y reducción o la eliminación de los aranceles y barreras no arancelarias sobre productos y servicios ambientales.

A través de las negociaciones, se concluyó que los AMUMA son una cuestión relativamente compleja (actualmente existen un total de 200 AMUMA). De este total, 20 contienen provisiones comerciales, discutidas en el Comité sobre Comercio y Medio Ambiente de la OMC.

Los AMUMA más relevantes que conectan el ambiente y el comercio de madera son la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), la Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) y la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas (CMNUCC). CITES es un ejemplo de un AMUMA que contiene la disposición comercial y posee efectos directos en el comercio de productos forestales, incluyendo comercio de madera tropical.

El Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) divulgó en la Quinta Conferencia Ministerial en Cancún, el progreso en la discusión de la agenda dentro de los términos de referencia. En línea con este requisito, en la reunión del 7 de julio de 2003, el CCMA adoptó su informe.

El trabajo emprendido por la sesión regular del CCMA, entre Doha y Cancún, relacionados con el párrafo 32, ha enfocado cuestiones relacionadas con: i) el efecto de las medidas ambientales en el acceso a mercados y en situaciones donde la eliminación o reducción de las restricciones y las distorsiones comerciales beneficiaría el comercio, el ambiente y el desarrollo; y ii) en provisiones relevantes del acuerdo de los ADPIC y los requisitos de etiquetado para propósitos ambientales.

El efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados es importante para el trabajo del CCMA. Un mejor acceso del mercado para países en vías de desarrollo es fundamental para avanzar hacia el desarrollo sostenible. Se necesita considerar que los estándares ambientales aplicados por algunos países pueden ser inadecuados y de altos costos económicos y sociales e injustificables a otros países, particularmente los menos desarrollados. Esto también se aplica a las empresas.

Éste es el caso de la industria de madera tropical situada en países en desarrollo y en general pequeñas y medianas empresas (Pymes). Esto explica porqué la industria de madera tropical enfrenta dificultades crecientes en cuanto a cuestiones relacionadas al acceso a mercados.

Entre las cuestiones actualmente bajo discusión, algunas son relevantes a la industria y al comercio de madera de los países latinoamericanos. Los comentarios sobre los puntos principales son:

• Etiquetado ecológico. Las etiquetas con propósitos ambientales se han convertido en una cuestión especial del CCMA regular, desde la Conferencia Ministerial de Doha. El uso de la etiqueta ecológica se ha difundido entre gobiernos, industria y organizaciones no gubernamentales. Es relevante para la industria forestal, y particularmente para la industria de madera tropical de América Latina en vista de la asociación de la actividad con preocupaciones ambientales. Sin embargo, la complejidad está aumentando y la diversidad de los esquemas propuestos está incrementando dificultades a los países de América Latina y particularmente a las Pymes, que son la mayor parte de las empresas de la región.

• Requisitos de manipulación. Algunos países, a través de sus gobiernos y organizaciones, han establecido políticas sobre los tipos de embalaje que pueden utilizar en sus mercados, incluyendo regulaciones sobre la recuperación, reutilización, reciclaje o disposición de materiales de embalaje. Estas políticas han aumentado los costos de exportadores de América Latina, actuando como potenciales barreras al comercio.

• Impuestos para los propósitos del ambiente. Los tributos e impuestos ambientales están creciendo y son una cuestión de interés considerable de los formuladores de políticas comerciales y ambientales. El objetivo es utilizarlos como mecanismo para internar costos ambientales. Las reglas de la OMC disciplinan la manera por la cual los gobiernos imponen impuestos internos y tributos sobre productos comercializados, productos importados o rebatidos en exportaciones. Bajo las reglas y jurisprudencia del GATT, los tributos e impuestos del «producto» se pueden ajustar en la frontera, pero el «proceso» no.

• Manejo sostenible de los bosques. El concepto de manejo sostenible de los bosques considera diversos productos y servicios de la madera y consecuentemente la cuestión necesita ser repartida de manera intersectorial e incluir una discusión de los elementos relevantes al comercio. Aunque los miembros de la OMC generalmente convienen con este concepto, hay discusiones sobre cómo llevar a cabo el manejo sostenible de los bosques, y hay también una necesidad por encontrar maneras de asegurar la conservación de los recursos. Esto conecta las discusiones de la OMC a las preocupaciones que el comercio internacional de los productos forestales cosechados ilegalmente, minan los esfuerzos de la conservación en la mayoría de los países de América Latina. Además las discusiones han creado costos de transacciones elevados y esto ha comprometido a la viabilidad económica del sector.

• Bienes y servicios ambientales. Los bienes y servicios ambientales incluyen una amplia serie de servicios y productos según la Clasificación Provisional Central de Productos (CCP) de las Naciones Unidas. Aún se discute sobre una definición de bienes ambientales. También se cuestionan cuál sería el foro de negociación para los productos y los servicios ambientales. Las opciones bajo discusiones son el Grupo de Negociación sobre el Acceso a Mercados no Agrícolas, Sesión Especial del Comité de Comercio y medio Ambiente, Sesión Especial del Comité de Agricultura y Sesión Especial del Consejo del Comercio de Servicios. Como puede ser observado, en vista del amplio alcance de esta cuestión, la discusión todavía está a nivel genérico, y los servicios proporcionados por los bosques no se han considerado en detalles. Algunos países latinoamericanos han realizado esfuerzos para mejorar las posibilidades de comercialización de productos y servicios ambientales (Costa Rica es un buen ejemplo), pero el éxito ha sido relativo.

• Subsidios. Los subsidios están entre las medidas ambientales que pueden tener efecto significativo sobre el comercio, especialmente el comercio de productos maderables. En realidad, los subsidios tienen el potencial de contribuir positivamente al ambiente cuando capturan externalidades positivas del ambiente. Por otra parte, los subsidios pueden tener impactos negativos si causan la degradación del ambiente, resultante, por ejemplo, de la utilización excesiva de los recursos naturales.

La discusión de este tópico ha sido genérica, pero algunos Miembros han argumentado que los subsidios pueden distorsionar el comercio y minar la capacidad de los países en vías de desarrollo de competir en el mercado internacional. Esto es particularmente importante para América Latina, y en especial para la madera tropical. En la mayoría de los países desarrollados, los subsidios han impactado las exportaciones de productos de madera oriunda de plantaciones forestales en América Latina.

SUSTITUCIÓN DE PRODUCTOS DE MADERA

Los productos de madera han sido tradicionalmente utilizados para una amplia gama de aplicaciones. Los productos de madera disponibles en el mercado compiten entre sí en todas partes del mundo. Entre los productos de madera que compiten y han sido sustituidos en América Latina y el Caribe, están los tableros de madera entre si (OSB, MDF, contrachapado y tablero de partículas), entre madera aserrada y tableros de madera, y entre papel reciclado y papel no reciclado.

Además de la competencia entre productos, existe una fuerte competencia entre tipos de madera. La madera de bosques naturales compiten con las de plantaciones, las latifoliadas compiten con coníferas, y las especies temperadas compiten con las tropicales.

La competencia y la sustitución entre productos se debe a un gran número de factores, entre ellos los precios de los productos competidores, eficiencia operacional, aplicación, disponibilidad de materia prima y productos, calidad y otras característica de los productos, cambios en la preferencia de los consumidores, regulaciones técnicas y de seguridad, mejoría de los procesos y certificación, entre otros. La creciente competencia y sustitución entre productos puede ser observada a través del cambio en la participación de mercado de los productos.

Es importante notar que el impacto de la sustitución entre productos de madera no se restringe a la sustitución en una región de interés, como en el caso de América Latina y el Caribe los cambios en la participación de mercado del consumo de productos de madera en importantes mercados consumidores puede afectar el estándar de producción y consumo en otras regiones. Los principales cambios observados en las dos últimas décadas, respecto a productos de madera en el mundo, han sido entre la madera en rollo de diferentes fuentes, y los productos manufacturados, entre madera aserrada y tableros de madera, y entre tableros de maderas entre sí. A continuación estos cambios son analizados, teniendo como foco América Latina y el Caribe.

Competencia y sustitución de la madera en rollo

En las últimas décadas, los estándares de producción, consumo y comercio de madera y de productos de madera en el mundo, han experimentado un cambio significativo. Estos cambios han afectado la cadena de la madera, tanto para madera de coníferas y no-coníferas (maderas blandas, maderas duras templadas y maderas duras tropicales).

La sustitución de la madera tropical por madera de otras fuentes, y también por otros productos, debido a varias razones, ha impactado negativamente el mercado de madera tropical. La sustitución en algunos mercados importadores, como los EE.UU., se explica principalmente por el precio, también el tema ambiental está alcanzando gradualmente a los consumidores. Considerando las estadísticas de sustitución de maderas tropicales por otras fuentes en las últimas décadas, debido a las presiones ambientales y limitaciones de la disponibilidad en regiones tropicales, la participación de maderas tropicales deberá disminuir.

La sustitución de los productos de bosques tropicales por productos de bosques templados en algunos usos y aplicaciones ha sido el resultado del avance tecnológico y el desarrollo de los productos, estabilidad de la oferta y esfuerzos intensos de promoción realizados por el sector de bosques templados.

Los productos menos susceptibles de ser sustituidos son aquellos que están en el extremo más alto del mercado, particularmente donde existen especificaciones técnicas críticas. Se considera que demandará un tiempo hasta que la tecnología avance para sustituir de forma adecuada la caoba, la teca o el okoumé de bosques naturales en la producción de muebles, revestimientos de madera y productos de alto valor.

En América Latina y el Caribe ha tenido lugar una importante sustitución en la fuente de materia prima del bosque, cambiando en las últimas décadas la madera de bosque natural por la madera de las plantaciones de pinos y eucaliptos, principalmente en los países del Cono Sur. Algunas industrias regionales han sido desarrolladas basadas totalmente en madera de plantaciones, como es el caso de la industria de pasta y papel y algunos tableros de madera. Aparentemente, los países latinoamericanos que han cambiado a plantaciones, han logrado más éxito en el mercado internacional. Esto aparentemente ha animado a muchos países de la región, que hasta el momento estaban basados principalmente en maderas de bosque natural, a intensificar esfuerzos para ampliar las plantaciones, entre ellos el Ecuador y el Perú.

Madera aserrada versus tableros de madera

Aunque la población mundial esté aumentando, y de consecuencia también el consumo de productos básicos, la madera aserrada ha sido sustituida por otros productos de madera o por otros materiales no maderables. La participación mundial del consumo de tableros de madera ha aumentado en las últimas décadas, debilitando continuamente la participación del mercado dominado anteriormente por la madera aserrada.

Aunque el tablero de partículas y contrachapado continúen siendo los principales tableros de madera consumidos, el mayor crecimiento en consumo ha sido para el caso de tableros MDF y OSB. En el período de 1980-2003 los volúmenes consumidos de MDF y OSB en el mundo aumentaron significativamente. Este aumento puede explicar, en parte, la reducción en la producción y consumo de la madera aserrada.

En América Latina y el Caribe, han sido poco desarrollados los productos «de ingeniería» que han sustituido la madera aserrada en usos estructurales en otras regiones del mundo. Sin embargo, el MDF, por ejemplo, ha sustituido la madera aserrada en algunas aplicaciones, como molduras y componentes de muebles.

Tableros de madera entre sí y producto de mayor valor agregado (PMVA)

En los últimos años la producción y el consumo de madera terciada fue afectada por el OSB en usos estructurales, especialmente en países desarrollados, como los EE.UU y Canadá. El OSB utiliza madera en rollo de bajo precio y de pequeño diámetro, y el producto ha sido muy competitivo en el mercado norteamericano en años recientes. Además, los paneles OSB están penetrando rápidamente en Europa y en industrias japonesas.

La producción de OSB en América Latina y el Caribe es reciente y todavía limitada. Sin embargo, en los países donde este producto es ofertado como en Chile y el Brasil, está sustituyendo al contrachapado. Además, la madera terciada también perdió mercado a favor del MDF en la industria de muebles brasilera, especialmente a finales de los años 90.

En América Latina y el Caribe, hay que mencionar la creciente producción y consumo de Productos con mayor valor agregado (PMVA) con diferentes propósitos, en sustitución a otros productos de madera aserrada. Entre ellos se destacan el uso de los PMVA como molduras, componentes para puertas y ventanas, pisos, así como componentes para muebles. La introducción de los pisos melamínicos (basados en tablero de partículas y MDF) en América Latina y el Caribe también es reciente, pero el producto ya conquistó segmentos de mercado significativos en sustitución de los pisos sólidos.

Sustitución de madera por otros productos

En las últimas décadas, debido a las evoluciones en tecnología y energía de menor costo, materiales como el concreto reforzado, el plástico, el acero y el aluminio han sustituido frecuentemente a los productos de madera. Por otro lado, actualmente el costo ambiental de la polución, el uso de los escasos recursos energéticos y el efecto invernadero, han sido incorporados en las agendas internacionales y nacionales, así como el concepto de sociedad sostenible. En este tópico particular, la madera es un material sostenible, siempre que las operaciones silviculturales sean realizadas de manera responsable y sostenible. De este modo, la fuerza ambiental de los productos a base de madera se radica en una silvicultura responsable, que puede resultar en una oportunidad de incremento en la utilización y consumo de productos de madera sustituyendo a los no maderables.

La competitividad de los productos de madera en comparación a otros productos, competidores y sustitutos, es determinada entre otros aspectos, por factores técnicos, de especificación, comercialización, oferta y costo/precio. A pesar de ser renovable y de que sus necesidades energéticas son comparativamente más bajas, los productos de madera están cada vez más sujetos a los requisitos de sostenibilidad y certificación, generalmente no aplicados con el debido rigor, a los productos competidores que provienen de fuentes no renovables, no biodegradables y en muchos casos menos favorables al medio ambiente.

Sin embargo, los costos para satisfacer los requisitos de sostenibilidad y certificación pueden afectar la competitividad del precio de los productos forestales, con relación a productos competidores que no necesitan tales certificados. De este modo otros productos competidores de la madera no han precisado asumir las externalidades ambientales a través de la certificación.

Entre los factores que han influido en la competencia y la sustitución de productos de madera en diferentes mercados, el precio ha sido uno de los más importantes. Por ejemplo, el índice de precios del aluminio, un producto que viene compitiendo cada vez más con la madera ha disminuido constantemente en las dos décadas pasadas, y este fue, probablemente, uno de los elementos que facilitaron la penetración del aluminio en nichos anteriormente ocupados por productos de madera.

Ejemplos específicos de competencia y sustitución entre los productos de madera por otros tipos de materiales son: el Poli Cloruro de Vinilo (PVC) y el aluminio (para ventanas, puertas y costaneros), el vidrio (para puertas y muebles), la cerámica usada en azulejos o el vinilo (para pisos), el concreto (para construcción estructural, postes de transmisión), el plástico en laminados (para las chapas, para ventanas, puertas y muebles), el hormigón (para durmientes de ferrocarril) y el acero (para las grandes construcciones). Entre los productos sustitutos: tableros de yeso (para divisiones, revestimientos de paredes), revestimiento plástico (para costaneros), tablero de fibra de cemento (para cielo raso, revestimientos de paredes), ladrillos (para construcción), cables estructurales, vigas, soportes, muebles. Según un estudio sobre los balances entre el ambiente y la energía de los productos de madera y sustitutos (FAO, 2002b), pueden haber algunas ventajas técnicas de estos materiales competidores, pero el balance energético y el equilibrio del ambiente de estos materiales son, en su mayoría, inferiores comparados con la madera.

La sustitución de la madera por otros materiales ha afectado la industria forestal mundial. La industria forestal latinoamericana que utiliza madera tropical ha sido afectada por la pérdida, tanto del mercado local como el de las exportaciones. En realidad, el efecto sobre el mercado local de productos de madera tropical podrá tener un mayor impacto, dado que en los últimos años se inició un mayor proceso de sustitución de madera por otros productos. Por ejemplo, la utilización del plástico en la fabricación de ventanas inició en la década actual (2000) y todavía es limitada a pocos países, básicamente Chile y el Brasil.

El mayor efecto ha sido sentido en la exportación, donde las empresas forestales han sido forzadas a reducir los márgenes de utilidad, debido a la competencia con productos sustitutivos. A continuación se analiza la evolución reciente de mercados, meta importante para los productos forestales de América Latina y el Caribe.

Unión Europea

En el mercado europeo ha habido cambios significativos con relación a la competencia y sustitución de la madera por otros materiales. Este cambio aún no es homogéneo entre los países. Por ejemplo, en el mercado de ventanas se utilizan como materiales principalmente la madera, el PVC y el aluminio. Aunque tradicionalmente han predominado las ventanas de madera, las ventanas de PVC han ganado una importante participación en el mercado, especialmente en Alemania y en el Reino Unido. Pero no todos los países europeos han cambiado hacia el PVC, por ejemplo los Países Bajos y Escandinavos prefieren el uso de madera en las ventanas.

Como en el caso de las ventanas, en el sector de puertas externas, los materiales alternativos, tales como el PVC y el acero, han venido incrementando su participación en el mercado en sustitución de la madera.

Estados Unidos

En los Estados Unidos los muebles que no son de madera, los componentes y partes (acero, plástico, vidrio, tela, otros) representan un 25% de las importaciones de ese país de muebles para habitaciones. Sólo un 25% del mercado de muebles para oficina se clasifica como productos de madera, aunque esta situación está cambiando, a medida que las compañías se reestructuran y subcontratan y cambia el patrón de compras hacia un entorno casa-oficina, donde se prefiere el uso de la madera. Los armarios, cada vez con mayor frecuencia, son de tableros (melamina recubriendo el tablero de partículas), aunque la mayor utilización se encuentra en las mesas de trabajo de madera sólida, las puertas y los cajones. El sector está siendo ocupado por componentes de madera restituida, laminada y revestida de vinilo o aluminio.

Japón

En el Japón, aunque se notó una reducción en el uso de maderas estructurales para construcción de casas de madera, el efecto en el consumo de los productos de madera de elaboración secundaria fue menor, ya que todas las casas requieren puertas, ventanas, pisos y muebles.

Es importante considerar que en el Japón, la participación de la madera y carpintería en el mercado de construcción está restringida por varias razones, entre ellas: i) normas estrictas contra incendios, que afectan las estructuras, revestimientos, bases y puertas de acceso y ventanas de las construcciones; ii) menor resistencia y mayores costos de mantenimiento en el clima frecuentemente húmedo del Japón y temperaturas extremas, particularmente en el norte; y iii) mejor aislamiento acústico de las ventanas que no son de madera.

INSTITUCIONES Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las instituciones forestales continúan ajustándose a los cambios y demandas de las reformas económicas que caracterizaron la región a lo largo de los años ochenta y a las expectativas y exigencias actuales con respecto a los gobiernos y a la administración pública. A lo largo de los años noventa y de la presente década se han realizado reformas de tipo organizativo en muchos países. En general, todos los países presentan dos grandes bloques de funciones lo cual se refleja en sus estructuras: las funciones de producción (bosques bajo reserva y de producción) y las funciones de conservación (áreas protegidas o áreas silvestres). Otra tendencia es la unión de varias organizaciones con funciones relacionadas a los bosques y a otros recursos naturales renovables bajo la denominación de «sistemas de administración de áreas protegidas y bosques». Dichos sistemas se han establecido con el propósito de mejorar la coordinación, disminuir costos y evitar la duplicación de funciones.

En general, se opina que las instituciones forestales llevan a cabo una gestión insatisfactoria. En parte, esto se debe a que el desempeño de las instituciones se mide en función de la deforestación, que continúa avanzando, y a que en la mayoría de los países el cumplimiento de las regulaciones y leyes es inadecuado. Las causas a las que más frecuentemente se atribuye dicha ineficiencia son: escaso apoyo político, falta de personal, presupuestos reducidos y falta de equipo. En los párrafos siguientes se analiza la situación de las instituciones forestales en relación con las diversas dimensiones institucionales consideradas clave para una administración pública idónea y una formulación y ejecución de políticas que conduzcan al manejo forestal sostenible.

Visión, misión y metas

En todos los países latinoamericanos se han realizado adelantos muy claros en la definición de la misión de las organizaciones forestales gubernamentales. Los elementos comunes enunciados en las declaraciones de misión son: conservación, preservación, uso racional, definición de políticas y uso sostenible (FAO, 2002a). Fundamentalmente, la misión de estas organizaciones se centra en los aspectos relacionados con la conservación de los recursos naturales. Sin embargo, las evidencias de compromiso político respecto a las misiones de las organizaciones son menos frecuentes, y la referencia a estos compromisos en las declaraciones de las misiones de las organizaciones forestales es aún menos explícita.

Las instituciones forestales han realizado menos adelantos en cuanto a la definición de la visión para el sector forestal, se ha verificado que sólo en cinco países latinoamericanos: Chile, el Ecuador, El Salvador, Guatemala y Nicaragua se cuenta con información acerca de la visión de sus instituciones forestales (FAO, 2002a).

También es muy escasa la información relativa a las metas específicas del sector forestal. En casi todos los países las declaraciones escritas se refieren a las metas de las unidades administrativas responsables de los niveles más bajos, con responsabilidades operativas. En cuanto a los niveles nacionales, con responsabilidades de planificación estratégica y con relación al mediano y largo plazo, en la mayoría de los documentos revisados faltan objetivos específicos, cuantificables y definidos en el tiempo.

Estructuras

Las estructuras organizativas son variadas y poco similares entre ellas. Las responsabilidades a nivel de país están, en algunos casos, divididas entre más de un ministerio. A pesar de las reformas de las administraciones forestales de la década de los noventa, un estudio sobre las mismas (FAO, 2002a) encontró pocos indicios de innovaciones en las estructuras creadas en los últimos años; la mayoría de ellas siguen siendo organizaciones de tipo «mecánicas». Ello significa entidades con responsabilidades predeterminadas, jerárquicas y departamentalizadas por funciones (especialización horizontal) o por productos (organización en divisiones). Sólo el Instituto Forestal de Chile (INFOR) presenta una departamentalización que podría clasificarse como matricial. No se encontraron indicios de organizaciones «orgánicas», que son más adecuadas a los contextos cambiantes y al personal reducido, que actualmente caracteriza a las administraciones forestales de la región.

Los organigramas analizados muestran un gran número de niveles de control (alta relación entre número de puestos superiores y subordinados). Parecería que los éxitos de los países en crear ministerios de medioambiente han comportado un aumento de los niveles jerárquicos, con las unidades directamente responsables de los bosques, ubicados en los niveles más bajos. A veces las unidades operativas responsables del manejo forestal se encuentran en un quinto o sexto nivel jerárquico. En resumen, se ha elevado el nivel a las unidades responsables de la misión y se ha alargado la cadena de mando con respecto a las responsabilidades operativas y de gestión directa de los bosques. Aparentemente las unidades responsables de las áreas protegidas han sido las menos afectadas y, en algunos casos, han elevado su nivel jerárquico.

La relación entre la estructura organizativa y los productos generados por las instituciones no siempre resulta evidente. De igual manera, no siempre es posible identificar en qué unidades o conjunto de unidades se llevan a cabo los procesos claves de planificación, adopción de decisiones y producción de bienes y servicios.

El proceso de descentralización ha avanzado en las dos últimas décadas, especialmente en los aspectos políticos y fiscales. Los informes presentan indicios de una consistente tendencia hacia la descentralización, basada en la departamentalización territorial y política tanto en los regímenes federales (la Argentina, el Brasil, México y Venezuela), como en los regímenes unitarios (Bolivia, Chile, Colombia, el Ecuador y el Perú). Las unidades descentralizadas frecuentemente adoptan estructuras similares a las de las organizaciones nacionales. En Colombia se utilizan criterios de cubierta ecológica y de división política para establecer las responsabilidades territoriales. En el Brasil, los estados y distritos tienen derecho a legislar conjuntamente con la Unión. En el Perú, los gobiernos regionales a través de sus unidades operativas son los organismos descentralizados encargados de los recursos forestales; y en la Argentina los gobiernos estatales asumen las responsabilidades del manejo de los recursos forestales. Son estos organismos locales los responsables de la puesta en marcha de los planes y, por tanto, los que determinan en última instancia la efectividad de su ejecución.

En muchos casos, los servicios forestales han pasado de ser dependencias de los ministerios de agricultura a ser responsabilidad de los ministerios de medioambiente. Esto ha causado que los servicios forestales aumenten sus intereses en los asuntos ambientales (FAO, 2004e). En otros casos, los servicios forestales han pasado a formar parte de sistemas de manejo de los recursos naturales renovables. Probablemente estos arreglos aumentarán en el futuro. Asimismo, se está dando mayor énfasis al perfeccionamiento de los catastros y a la planificación del uso de la tierra; como consecuencia de ello algunas responsabilidades de planificación, que tradicionalmente pertenecían al área forestal, comienzan a pasar a otras organizaciones.

Subsidios y financiación

La idea de crear servicios forestales gubernamentales capaces de autofinanciarse (con el cobro de derechos, multas y venta de productos) está extendiéndose en la región, por ejemplo en Surinam se estableció una nueva organización forestal en 2000, y una de sus premisas es precisamente su autofinanciación mediante tasas y otros ingresos procedentes de los bosques. Para el caso de Bolivia, la Superintendencia Forestal es autosostenible con los ingresos de las patentes forestales de aprovechamiento forestal.

En general, predomina la percepción de que el desarrollo forestal y en particular la reforestación y la forestación necesitan subsidios para que la rentabilidad de las inversiones sea competitiva con respecto a la de los otros sectores. Varios países continúan utilizando distintas formas de subsidios, como la Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y el Uruguay.

En el estudio «Estrategias para el desarrollo forestal en el Cono Sur» (FAO, 2004f), se resume que en la Argentina, desde la segunda mitad del siglo XX, llevó adelante programas de incentivo a la forestación (si bien discontinuos), en base a créditos fiscales y subsidios, que aun están vigente, en base al pago de un reintegro del costo de implantación contra cultivo logrado; este sistema -financiado con recursos del Tesoro Nacional - ha permitido crear cerca de 500 000 hectáreas de nuevos bosques en 1992-2002. Las especies plantadas han sido principalmente pinos (subtropicales y P. ponderosa) y eucaliptos, pero en algunas regiones hay significativa predominancia de otras especies de latifoliadas (caso de las salicáceas). Por otro lado, una ley federal (25.080 vigente desde 2000, promueve la inversión en bosques cultivados y se orienta a poner a disposición una serie de incentivos financieros y tributarios para la radicación o ampliación de proyectos foresto-industriales integrados) se ha convertido en el eje en torno al cual giran otras acciones complementarias, tanto a nivel nacional como provincial facilitando el desarrollo del sector forestal.

En Chile de 1997 a 2002 se desarrolló la fase preliminar de un proyecto CONAF-KfW-GTZ-DED (Conservación y manejo sustentable del bosque nativo) en 11 provincias (Regiones VII a XI) a efecto de «instalar las capacidades de extensión forestal» para dicho manejo. El principal producto obtenido por ahora sigue siendo la madera para leña (por razones obvias de las cortas intermedias con las que se interviene en el bosque). En la fase concluida en 2002 se trabajó con 1 400 beneficiarios (con propiedades de 100-150 hectáreas), se hicieron 1 700 planes de manejo (60 000 hectáreas), se produjeron intervenciones silviculturales en 9 000 hectáreas, se otorgaron incentivos por un total de 1,5 millones de dólares EE.UU¹⁶, además se hicieron 23 acuerdos de cooperación con terceras entidades públicas y privadas (para abastecimiento de madera de mayor valor y para mejora de las tecnologías de combustión). La experiencia ha demostrado hasta ahora que el subsidio «sólo» no es la solución, en la medida en que no se incentive el desarrollo de los mercados asociados (que no sean de leña) y en que se opere un cambio cultural en esos pequeños propietarios a los que «no les gusta trabajar en el bosque porque no ven productos saliendo del mismo». La segunda fase se concentra entonces en el mercado, a sabiendas de que debe administrarse el riesgo (producción vs. conservación) y la oposición de grupos que optan por la conservación integral. Los bosques plantados en Chile se sitúan en los últimos años en una media de 100 000 ha/año, pero en realidad algo más del 50% corresponde a «reforestación» (no beneficiadas por la bonificación); de la «forestación» propiamente tan sólo una parte es beneficiada por el sistema de incentivos del Estado. Con el actual gobierno el tema está nuevamente en discusión en el Congreso, con un proyecto de corte productivista que prevé, en su estado actual, subsidios del orden de 500 dólares EE.UU /ha para manejo y la creación de un fondo para la investigación). Con relación a este anteproyecto de ley, tuvo un rol importante en este tema la acción de la Mesa Forestal con representación amplia de todos los protagonistas, se espera su aprobación, aún si hay aspectos de su contenido que son polémicos¹⁷.

Para el caso del Paraguay, las normativas han sufrido variaciones y se ha incrementado la legislación desde la democratización del país (1989). La ley forestal (422), sin embargo, data de 1973 y en cierta medida es un instrumento que no se adapta a ciertas realidades actuales y en el que prevalece el enfoque sobre la gestión del recurso de los años 1960-1970; herramientas como el antiguo Estatuto Agrario y las líneas de crédito para habilitación de tierras tuvieran un peso determinante: el primero al considerar las tierras cubiertas de bosques como «improductivas» y el segundo al rentabilizar la tala rasa. Otras normas legales ligadas, son la ley de incentivo a la reforestación (536) de 1995, que creó un sistema de subsidio o reintegro a la implantación de bosques con recursos del Tesoro (al estilo de los aplicados en la Argentina, Chile y el Uruguay), pero de vida muy breve, logrando unas 25 000 hectáreas nuevas en 5 años de operación. Su interrupción (resultante de las dificultades de caja de la hacienda pública) dejó al Estado como deudor por alrededor de 6 millones de dólares EE.UU de subsidios impagos por plantaciones, cuyo pago mediante bonos está autorizado por otra normal¹⁸ pero su aplicación aun se encuentra paralizada. Durante los primeros años de vigencia de la ley 422, se había implementado un primer mecanismo de promoción subsidiada de la forestación y de la producción de plantines, que fracasó también por falta de recursos, defectuoso diseño técnico y fallas de gestión.

El Gobierno del Paraguay tiene varias operaciones en ejecución con organismos de cooperación externa en el ámbito rural y ambiental. Con el Banco Mundial se ejecuta desde 1997 el Proyecto de administración de recursos naturales que principalmente se ha orientado a desarrollar actividades de manejo (y su difusión) de microcuencas con pequeños productores en el Este de la región Oriental. Con el BID hay numerosas operaciones en el sector rural; una de ellas es el Prodesal (Programa de desarrollo de pequeñas fincas algodoneras, operado vía Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura); este proyecto ha articulado sus Unidades Territoriales de Intervención (UTI) para posibilitar la operación de campo del «Proyecto de manejo sostenible de recursos naturales» o PMRN (MAG/KfW/GTZ). En forestación, reforestación y agroforestería es necesario acordar y darle forma final a un plan concreto, a partir de los elementos que suministra el plan maestro de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA). La primera fase de 50 000 hectáreas en 5 años que se plantea allí es bien modesta y podría ser asumida rápidamente, en tanto se debata de manera abierta cómo podrían el sector público y el privado asegurar un financiamiento compartido, por lo menos de una parte de los recursos necesarios.

En el Uruguay, el programa iniciado en 1988, con base en la nueva ley forestal, sus reglamentaciones y algunas normas generales que también le eran aplicables se sostuvo, y sostiene aún, en un conjunto de incentivos aportados con recursos del Estado: i) exoneración de impuestos diversos (a las tierras con bosques nativos y plantados, a la producción de madera, a ciertos tipos de proyectos de inversión que se declaran «de interés nacional», etc.); ii) un subsidio directo en moneda local por una única vez, cubriendo alrededor del 40-50% de los costos directos¹⁹ reales de la implantación, que se pagó durante unos diez años en un plazo máximo de dos años después de realizada la plantación (una vez verificado que cumplía con los requisitos técnicos del proyecto aprobado); iii) exoneraciones impositivas a la importación de ciertos bienes específicos al rubro; iv) líneas de crédito especiales a largo plazo en dólares EE.UU., abiertas por el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), para prefinanciar la implantación de los bosques elegibles para ser subsidiados, utilizándose una parte del subsidio para la amortización²⁰; v) otras líneas de ese mismo banco, para compra de equipos, capital de giro en la etapa comercial o prefinanciación de exportaciones, más una línea para alquiler con opción de compra de equipos por parte de algunos bancos privados. El paquete de incentivos, destinado a conformar una masa crítica de bosques cultivados productivos, fue apoyado por otras medidas, como la prenda de bosques, regulaciones en materia de protección, el establecimiento de áreas prioritarias según su aptitud ecológica en donde los incentivos tendrían vigencia, definición de especies, densidades y otros aspectos silvícolas asociados. Asimismo, se fueron fortaleciendo mecanismos periféricos como la investigación, la capacitación, la extensión, etc.

Durante 1990-99 los aportes no reintegrables del Estado en forma de subsidios directos alcanzaron alrededor de 29 millones de dólares EE.UU. El subsidio es pagado en moneda nacional, ajustada por inflación; desde 1999 es pagado con un fuerte atraso. El sector forestal no está sobreendeudado como otros, y además ha atravesado la crisis 1998-2003 sin problemas graves. Sin embargo, hay un segmento de productores endeudados en moneda fuerte con el BROU (interviniendo parte del subsidio en la cancelación de esos créditos). Asimismo, el Estado adeuda unos dólares JUL 25 millones de subsidios atrasados. Actualmente se analizan alternativas preliminares para regularizar esos pagos (por ejemplo a través de canjear subsidio por impuestos, co-financiamiento de obras viales vecinales, canje de deuda pública u otras). Según información de julio 2004, el Gobierno del Uruguay plantea la posibilidad de pagar millones de esa deuda con unas 400 empresas en dólares EE.UU. emitiendo certificados de deuda que podrían ser usados como medios de pago para compra de «bienes públicos que el Estado considera prescindibles».

Las líneas de crédito abiertas en el BROU en 1992-2002 fueron por unos 44 millones de dólares EE.UU.; antes de 1995 se financiaba hasta el 80% del monto de los proyectos a «valor real declarado» y posteriormente según los «costos fictos» por hectárea plantada fijados anualmente por la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). La devaluación brusca de la moneda en Junio de 2002 generó dos problemas: uno a nivel de los acreedores, que tuvieron dificultades en la amortización y vieron aumentada su deuda en moneda local, y el segundo problema para el banco, por el descalce de monedas; la estabilización monetaria (más la reevaluación de la moneda local en 2003-2004) ha enmascarado pero no solucionado ambos problemas. El perfil del usuario de esta línea muestra que en general no han sido empresarios neta o principalmente forestales, sino «inversores en el rubro», el 90% con proyectos inferiores a 500 hectáreas cada uno y el 96% para eucaliptos. El banco estatal y algunos privados mantienen líneas de crédito para prefinanciación de exportaciones (incluyendo las de origen forestal). La promoción directa a las plantaciones (a través de subsidios del Estado) está llegando a su fin y no se visualiza a mediano plazo que algún tipo de promoción alternativa sea implementada (razones de coyuntura financiera del país y circunstancias políticas generales así lo anticipan). El sistema actual no ha recibido ninguna evaluación por todos los protagonistas sectoriales, de acuerdo al costo-efectividad de su funcionamiento y al impacto social y ambiental que ha tenido. Su interrupción lisa y llana puede poner obstáculos insalvables para muchos de los potenciales poco o no realizados.

En el Brasil, el gobierno federal aprobó la creación del Servicio Forestal que gestionará el sistema nacional de concesiones forestales para la Amazonía e implementará el Plan Nacional de Desarrollo Forestal. Además el Senado de este país, aprobó la Ley Suplementar en la cual las personas físicas y jurídicas pueden donar hasta el 80% de su impuesto a pagar sobre la renta para financiamiento de proyectos de preservación ambiental (ITTO, 2003; Carneiro, C.).

Administración pública

En última instancia, la función fundamental de las administraciones forestales es ejercer la administración pública a nombre del Estado en el dominio de los recursos y las responsabilidades que les otorga la ley. Una buena administración pública resulta en una eficiente producción de los bienes y servicios que demandan las sociedades de los países. A fin de proporcionar una idea de la capacidad que podrían tener los servicios forestales regionales para llevar a cabo una buena administración pública, se analizan seis dimensiones consideradas esenciales para tal fin y sus indicadores de desempeño en América Latina y el Caribe. Debido a que se carece de información procedente directamente de los sectores forestales, se han utilizado índices de esas dimensiones desarrollados para otros sectores, si bien para algunas de éstas no hay datos para todos los países de América Latina y el Caribe. La falta de información es particularmente notable para el Caribe. A pesar de ello, se considera que una revisión conjunta de dichas dimensiones y sus índices mejora la base de información sobre la cual elaborar las perspectivas institucionales del sector forestal.

Las dimensiones claves son:

• seguridad en la tenencia de la tierra y libertad económica;

• niveles de corrupción y control de la corrupción;

• voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad gubernamental, calidad regulatoria y estado de derecho;

• capacidad social e institucional, responsabilidad y compromiso de proteger el medio ambiente mundial;

• contexto de políticas macroeconómicas;

• contexto de instituciones públicas y avances tecnológicos.

Seguridad en la tenencia de tierra y libertad económica. La seguridad de tenencia de la propiedad privada y la libertad económica son dos factores indispensables para las actividades de inversión y la empresa privada. En la medida que existan dichas condiciones se puede esperar una mayor actividad de los actores privados en el sector forestal. Estas dimensiones se evalúan mediante el índice de libertad de economía del mundo (Guartney y Lawson 2004)²¹. Este índice utiliza una escala de 0 a 10 (el 0 indica la ausencia de libertad económica y el 10 el grado más alto de libertad económica). Se asume que a mayor grado de libertad económica se da una mayor participación del sector privado y de las inversiones internacionales. El índice evalúa y establece una clasificación de 123 países. El Cuadro 3.1 del Anexo 3 presenta la situación relativa a América del Sur, Centroamérica y 6 países del Caribe para los cuales está disponible el índice (los países se presentan en orden descendente y por subregiones).

Niveles de corrupción. El Índice de corrupción, preparado por Transparencia Internacional (Gwartney y Lawson, 2004), es la medida más utilizada para medir la corrupción, que se define como el mal uso del poder público para uso privado. El índice cubre 133 países y refleja las percepciones que tienen funcionarios públicos, políticos, empresarios, académicos y analistas de riesgo sobre el grado de corrupción en sus países. Tiene una escala con un máximo de 10 puntos: el 0 representa una percepción de país altamente corrupto y el 10 de altamente honesto. En el presente estudio se examina este índice para dar una idea del contexto en que se desenvuelven las administraciones forestales. El índice también provee una indicación de la confianza en las instituciones públicas.

La corrupción conduce a menores inversiones de capital y a menor productividad. Se asocia también a la ausencia de seguridad en la propiedad, al exceso de trámites burocráticos y a la mala administración. Este fenómeno afecta desproporcionadamente a los pobres, puesto que en general contribuye a retrasar el crecimiento económico y, por tanto, a mantener la situación de desigualdad y poca efectividad institucional. Se asume que los países con un mayor nivel de honestidad proporcionan un contexto más propicio para que las administraciones forestales puedan cumplir con sus responsabilidades de manejo forestal sostenible. El Cuadro 3.2 del Anexo 3 muestra, para los países de América del Sur, Centroamérica y 5 países del Caribe (organizados en orden descendente), el puntaje del índice y la posición que éstos ocupan con respecto a los 133 países analizados en el Informe Mundial de Corrupción.

Voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad gubernamental, calidad regulatoria, estado de derecho y control de la corrupción. Las seis dimensiones consideradas en este apartado ofrecen indicaciones acerca del contexto institucional en el que operan las administraciones forestales en cada país. Para proporcionar información sobre esas dimensiones se ha utilizado el Índice de gobernabilidad (Kaufmann y Kraay). Para cada dimensión sus respectivos índices miden la percepción de la gobernabilidad con una escala de -2.5 a +2.5 unidades, correspondiendo los valores más altos a una mejor administración pública. Se debe tener en cuenta que los indicadores son subjetivos y tienen un alto margen de error. En este estudio se han utilizado para obtener una idea de la capacidad y del contexto para una buena administración pública. La hipótesis bajo la cual se utilizan es que una capacidad general de buena administración pública favorece la evolución positiva de las administraciones forestales y el alcance de las metas del manejo forestal sostenible.

Los Estados Unidos han reconocido la utilidad de los indicadores de Kaufmann y Kraay utilizándolos para orientar el apoyo que brindan a las acciones relacionadas con los objetivos de desarrollo del milenio. Otros gobiernos y ONG recurren a esos indicadores para realizar análisis y promover cambios en sus países. El Cuadro 3.3 del Anexo 3 muestra los índices de gobernabilidad para América del Sur, Centroamérica y el Caribe (los países se presentan en orden descendente para cada uno de los índices).

Capacidad social e institucional, responsabilidad y compromiso de proteger el medio ambiente a escala mundial. Respecto a la capacidad social e institucional, la hipótesis es que la economía de un país resulta sostenible para el medio ambiente en la medida en que ese país cuente con políticas, patrones sociales, competencia, actitudes y redes que promuevan respuestas efectivas a los cambios ambientales. La responsabilidad de conservación global se propone como una indicación de la seriedad con la cual los países asumen los compromisos relativos a la sostenibilidad ambiental global. Eso significa también que las economías son ambientalmente sostenibles cuando cooperan con otros países en la resolución de problemas comunes relativos al medio ambiente. Una medida de ambas dimensiones la proporciona el Índice de sostenibilidad ambiental que mide el avance general hacia la sostenibilidad para 142 países en cinco tópicos: sistemas ambientales, reducción del estrés, reducción de la vulnerabilidad humana, capacidad social e institucional y responsabilidad con la conservación global. El Cuadro 3.4 del Anexo 3 presenta la situación de los países agrupados por subregiones y ordenados en forma descendente de acuerdo a una escala de 0 a 100 para los siguientes aspectos: sistemas ambientales, reducción del estrés ambiental, reducción de la vulnerabilidad humana, capacidad social e institucional y responsabilidad de conservación global.

Contexto de políticas macroeconómicas, instituciones públicas y avances tecnológicos. Las indicaciones de las capacidades de sostenibilidad (apartado anterior) se complementan con las indicaciones acerca de la capacidad de las economías de alcanzar y mantener un crecimiento económico a mediano y largo plazo. El proceso de crecimiento económico se analiza mediante tres dimensiones: i) ambiente macroeconómico; ii) calidad de las instituciones públicas, y iii) avances tecnológicos. Los datos sobre los países de América Latina y el Caribe se han obtenido del Global Competitiveness Report 2003-2004. El Cuadro 3.5 del Anexo 3 muestra los países agrupados por subregiones y ordenados en forma descendente para cada una de las dimensiones arriba mencionadas.

Fortaleciendo la administración forestal. Facultad de Ingienería Forestal de la Universidad del Tolima, Colombia
A.LONDOÑO ARANGO

⁴Otras tierras boscosas: La tierra no clasificada como «bosque», que se extiende por más de 0,5 hectáreas; con árboles de una altura superior a 5 m y una cubierta forestal de más de 5-10 por ciento, o árboles capaces de alcanzar estos límites mínimos in situ. No incluye la tierra que se encuentra sometida a un uso predominantemente agrícola o urbano. (FAO, 2004c).

⁵ No incluye bosques plantados . Además en esta cubierta forestal no se incluye otras tierras
boscosas.

⁶ En el consumo referido por FAOSTAT de madera en rollo para uso industrial (considerando el consumo aparente equivalente a Producción - Exportación + Importación) muestran valores significativamente diferentes a los citados por los estudios subregionales en el marco del ESFAL. Sin embargo las tendencias para ambos casos van en aumento a pesar de las diferencias en magnitud. Es importante mencionar que en los estudios subregionales los datos de consumo de madera en rollo se refieren a la suma de madera en rollo proveniente de bosques plantados + la de bosque natural, mientras que los datos disponibles en FAOSTAT, no presentan esta diferencia (se distingue madera de conífera y no conífera) y corresponde a madera en rollo para uso industrial. Las tasas de crecimiento para este producto en los últimos 13 años para el caso de ESFAL (Estudios subregionales) son de 3,2% y 2,3% según FAOSTAT.

⁷ www.corma.cl/destacados/destacados_56.html

⁸ www.pefc.org/internet/resources/5_1184_1173_file.1224.pdf

⁹ Equivalente a consumo aparente (Datos de FAOSTAT): Producción - Exportación + Importación

¹⁰ FAO clasifica como productos forestales a la madera aserrada, tableros de madera, pasta de madera, papel y cartón, madera en rollo industrial y otros.

¹¹ América del Sur tropical (clasificación FRA 2000): Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guayana Francesa, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam y Venezuela.

¹² Estudio Subregional Centroamérica y México.

¹³ Informe Nacional Argentina - ESFAL/N/1.

¹⁴ www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/tmfwi01/tmfwir.pdf

¹⁵ Estándares son una manera convencional de definir o de medir el desempeño de características preceptivas de un producto, diseño, o proceso.

¹⁶ Reintegros del orden del 75% del costo del manejo, provistos por un fondo de KfW, del orden de 100 a 1.000 dólares EE.UU /ha según el tipo de faena.

¹⁷ Por ejemplo hay quienes no concuerdan en que todos los fondos sean «concursables» ya que esto los sesga hacia los proponentes con mayor capacidad de realizar propuestas y plantean una corrección en función de la demanda/oferta de propuestas; asimismo no hay coincidencias sobre la definición de bosque del proyecto de ley, que se considera muy restrictiva e incluso sobre el monto del subsidio.

¹⁸ Leyes 1.639 de 2000 y 1.968 de 2002, que autoriza la emisión de Bonos del Tesoro Nacional a 5 años y negociables, por hasta aproximadamente 10 millones de dólares EE.UU.

¹⁹ Se estima la media del subsidio en 180 dólares EE.UU. /ha. El valor fijado para 2003-04 se situó en unos 200 dólares EE.UU. /ha.

²⁰ El crédito no fue la herramienta central impulsora de 600 000 hectáreas, aproximadamente, de bosques resultantes, implicando unas 120 000 hectáreas, o un 1/5 del total plantado.

²¹ La libertad de economía se define como el conjunto de condiciones propicias para la libre elección individual, la libertad de intercambio comercial, la libertad de competición, y la protección de la persona y de la propiedad. El índice de libertad de economía del mundo mide el grado en quelas políticas y las instituciones de los países apoyan la libertad económica. El índice utiliza 38componentes y subcomponentes con los cuales se construyen cinco índices agregados para medir el grado de libertad económica en cinco áreas respectivas: i) tamaño del gobierno; ii) estructura legal y protección de derechos de propiedad; iii) acceso a dinero legal; iv) comercio internacional, y v) regulaciones.