Roma, febrero de 2003
Resolución más firme de combatir el hambre
Nuevas solicitudes en relación con el PESA
Mejora de la capacidad de intervención de la FAO
En este documento se presenta la evolución del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) durante los últimos ocho años. Se observa que el PESA ha mantenido un carácter experimental en casi todos los países (más de 70) donde se aplica. No obstante, el documento destaca que recientemente ha aumentado el número de países en desarrollo que están preparándose para emprender programas de seguridad alimentaria en todo su territorio, de conformidad con los compromisos que reafirmaron en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después. Esta nueva generación de proyectos del PESA, que comprende todas las actividades recomendadas en el Programa de lucha contra el hambre, está solicitando más servicios de la Organización. El documento indica cómo podría la FAO responder a esas solicitudes en colaboración con otras instituciones empeñadas en erradicar el hambre.
En 1994, dos años antes de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, la FAO puso en marcha el PESA como el principal programa a través del cual ayudaría a sus Estados Miembros en desarrollo a reducir la incidencia del hambre y la malnutrición. La premisa en que se basa la formulación del PESA es que la productividad de los pequeños agricultores de los países en desarrollo podría aumentar considerablemente mediante la introducción de algunos cambios tecnológicos relativamente sencillos, económicos y sostenibles. De esta manera, no sólo mejorarían sus medios de subsistencia y estimularían el crecimiento de la economía rural, sino que también crearían excedentes que contribuirían a la seguridad alimentaria nacional. Al principio, el programa se dirigió a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), pero otros países en desarrollo han adoptado desde entonces el método del PESA. Si bien la Cumbre Mundial sobre la Alimentación aprobó el PESA, se manifestó cierta reserva sobre la importancia concedida a los pequeños agricultores para incrementar la seguridad alimentaria de los hogares y los países.
El PESA se concibió para ser ejecutado en dos fases. En la Fase I se empezaría a trabajar con grupos de agricultores a escala experimental en unos cuantos lugares seleccionados en cada país participante, con el propósito de ampliar gradualmente esas actividades experimentales a todas las principales regiones agroecológicas (extensión de la Fase I). Al principio, como punto de partida, el programa promovería cambios tecnológicos sencillos, orientados a aprovechar mejor el agua, intensificar los cultivos y diversificar los sistemas agrícolas. Esta etapa contenía además un componente de reconocimiento y análisis de las restricciones con que se enfrentaban los agricultores cuando adoptaban esas mejoras –por ejemplo, problemas de suministro y financiación de los insumos, comercialización y acceso a la tierra-, con el fin de allanarlos conforme fueran presentándose, mediante la ampliación del alcance del programa. Una vez confirmados los buenos resultados en el plano experimental, se iniciaría la Fase II del PESA, cuya escala se ampliaría hasta abarcar la totalidad del país, prestando especial atención a las reformas normativas e institucionales necesarias para resolver las restricciones que se hubieran determinado y crear un entorno propicio para el aumento de la producción de los pequeños agricultores.
El PESA ha crecido rápidamente: los países participantes han aumentado de 15 en 1995 a más de 70 en 2002, y la cuantía de los fondos disponibles ha pasado de 3,5 millones de dólares EE.UU. a más de 500 millones, de los cuales los países en desarrollo se han comprometido a aportar más de la mitad. El Programa, cuyo planteamiento inicial se consideró a veces impuesto desde arriba, basado en la tecnología y de alcance relativamente limitado, se ha modificado progresivamente para adoptar un enfoque cada vez más basado en las personas y más integral. El PESA apoya ahora firmemente la aplicación de procesos participativos de diagnóstico y aprendizaje, con el fin de facultar a los participantes para que expresen sus necesidades de servicios y sean cada vez más capaces de valerse por sí mismos. También se está obteniendo una amplia y valiosa experiencia en la gestión de un programa innovador de cooperación Sur-Sur, en virtud del cual actualmente están trabajando personas con sólidos conocimientos prácticos en 30 países beneficiarios, por una fracción del costo que tendría la cooperación técnica convencional.
En 2001 y 2002 se llevó a cabo una evaluación externa independiente del PESA, que ratificó el enfoque del programa y señaló que sus elementos positivos eran los siguientes:
Con todo, en casi todos los países, inclusive en aquellos donde el programa tiene una fuerte presencia política y se considera que ha dado buenos resultados en el ámbito local, el PESA sigue aplicándose únicamente a título experimental y en muy pocos lugares, con unos costos relativamente altos por agricultor. Su alcance sigue siendo muy reducido en relación con la dimensión global de los problemas de inseguridad alimentaria en los países donde se lleva a cabo. Ni hay todavía ningún país que aplique la Fase II del programa en todo su territorio. Esto se debe en parte a la dificultad intrínseca de aumentar la escala de las actividades, problema común de la mayoría de los programas experimentales. El PESA y otros programas del mismo tipo también han sido víctimas de la escasa prioridad que muchos países en desarrollo y las instituciones financieras internacionales concedieron en el decenio de 1990 a la inversión en el desarrollo agrícola y rural, así como a la lucha contra el hambre.
Hay indicios alentadores de que está comenzando a cambiar la situación. La comunidad mundial se ha fijado los objetivos de desarrollo del milenio (ODM), uno de los cuales es reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre mediante un marco de acción nacional e internacional orientado a la creación de una sociedad mundial más equitativa para el año 2015. Muchos países en desarrollo han emprendido la preparación de documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), en los que se definen las medidas que esos países, junto con sus asociados en el desarrollo, llevarán a cabo para alcanzar los ODM. Las Naciones Unidas están estableciendo sistemas de vigilancia amplios y sólidos para seguir los progresos en la consecución de los ODM y en el cumplimiento de los compromisos adquiridos en la Conferencia Internacional de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo.
También se reconoce, tardíamente pero cada vez más, la función decisiva que debe desempeñar la agricultura en el desarrollo económico y la reducción de la pobreza en casi todos los países en desarrollo. Ese reconocimiento se manifiesta en los compromisos renovados del Banco Mundial y las demás instituciones financieras internacionales, así como de varios donantes bilaterales, de incrementar su apoyo al desarrollo agrícola y rural. También es evidente en las propuestas formuladas por la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD). Lo que cuenta es que todos ellos reconocen hoy la importancia decisiva de los pequeños agricultores en la producción agrícola, la seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza y la utilización sostenible de los recursos naturales. En este sentido, se puede decir que se ha cumplido una de las finalidades iniciales del PESA: convencer a los donantes y a los gobiernos de los países en desarrollo de la oportunidad de centrar las actividades de desarrollo en los pequeños agricultores.
La Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA:cad) propició que todos los gobiernos participantes confirmaran su compromiso de alcanzar el objetivo de reducir a la mitad el número de personas desnutridas en el mundo para el año 2015. Al dar a conocer la primera versión del Programa de Lucha contra el Hambre durante la CMA:cad, la FAO hizo hincapié en las medidas necesarias para conseguir ese objetivo. Consideró las cuestiones relacionadas con el hambre tanto desde la perspectiva de los derechos humanos como desde la económica, alegando que reducir el hambre no sólo es un imperativo moral sino que también es recomendable desde el punto de vista económico y que la elevada incidencia del hambre limita las posibilidades de crecimiento económico. Basándose en el argumento de que el hambre es a la vez causa y efecto de la pobreza, el Programa de Lucha contra el Hambre defendía firmemente un doble enfoque para alcanzar el objetivo de la CMA, que combinara actividades destinadas a aumentar la rentabilidad de la agricultura en pequeña escala con medidas orientadas a ampliar el acceso a los alimentos de las personas más pobres, que no pueden producir o comprar suficientes alimentos para tener una alimentación adecuada. El Programa señalaba que las medidas para ampliar el acceso de los pobres a los alimentos darían lugar a que esa necesidad se tradujese en una demanda efectiva, la cual, a su vez, podría estimular un aumento de la producción de los pequeños agricultores. De esta manera, los dos ejes del enfoque se reforzarían recíprocamente.
En el Programa de lucha contra el hambre se señalaba que había conocimientos y medios para que todas las personas del mundo pudieran tener alimentos suficientes, siempre que hubiera la voluntad de alcanzar ese objetivo. Se proponía la creación de una Alianza Internacional contra el Hambre, en la que todas las partes interesadas unieran sus fuerzas para cumplir el objetivo de la Cumbre.
Varios países están comenzando a poner en marcha enérgicos programas de reducción del hambre, en consonancia con los compromisos adquiridos en la CMA y con los planteamientos propuestos en el Programa de lucha contra el hambre. En general, están tratando de basar sus programas en los conceptos innovadores del PESA. La FAO se enfrenta al desafío de responder de manera coherente al interés de los países en recibir asistencia para elaborar y poner en práctica esos programas nacionales más amplios de seguridad alimentaria, ayudando al mismo tiempo a otros países a ampliar gradualmente la escala de las actividades iniciadas por el PESA y otros programas y proyectos con objetivos similares.
En los dos últimos años, diversos países en desarrollo -entre ellos Argelia, Jordania, México, Nigeria, la República Dominicana, Sudáfrica y Venezuela- han solicitado ayuda a la FAO para elaborar y ejecutar proyectos de seguridad alimentaria de mediana y gran escala, financiados principalmente con sus propios recursos. Estos proyectos se basan en el modelo del PESA y suelen incluir la aplicación experimental de sistemas mejorados de producción para pequeñas explotaciones en un gran número de lugares, y en ocasiones también ayuda para el suministro de insumos, la comercialización y la mejora de la infraestructura rural, según las necesidades de las comunidades participantes. Salvo en el caso de Sudáfrica, estos programas no han tratado de resolver las limitaciones políticas e institucionales a nivel nacional. Por consiguiente, su alcance coincide en términos generales con él de la etapa de ampliación de la Fase I del Programa Especial.
Sin embargo, en fecha más reciente, otros dos países, el Brasil y Sierra Leona, se han fijado el objetivo de erradicar el hambre en un plazo de cuatro y cinco años, respectivamente, y han acudido a la FAO en busca de asistencia en el ámbito del PESA, aunque ninguno de ellos haya participado antes en este programa. Ambos países han concedido la máxima prioridad a la reducción del hambre y están abordando la tarea en el marco de los derechos humanos. Sus programas guardan una estrecha relación con los planteamientos recomendados por el Programa de Lucha contra el Hambre, dado que toman como punto de partida el compromiso de la CMA de reducir a la mitad el número de personas que sufren subnutrición crónica para el año 2015 (o antes) y comprenden todas las medidas suplementarias necesarias para alcanzar ese objetivo, aunque en un plazo menor. Combinan medidas destinadas a incrementar la producción con intervenciones para garantizar que toda la población tenga acceso sistemático a alimentos suficientes. También abordan la necesidad de reformas fundamentales de carácter político e institucional, vinculadas a las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza. Ambos países reconocen la oportunidad de experimentar planteamientos innovadores para mejorar la seguridad alimentaria simultáneamente a la aplicación en gran escala de soluciones conocidas, en vez de adoptar un enfoque basado en realizar primero actividades experimentales y ampliar después su escala, como se preveía originalmente en el PESA. Tanto el Brasil como Sierra Leona solicitan también la plena participación del gobierno, la sociedad civil y los donantes en la lucha contra el hambre, de conformidad con el concepto de Alianza Nacional contra el Hambre, establecido en el Programa de Lucha contra el Hambre y previsto para la Fase II del PESA.
El Proyecto Hambre Cero del Brasil, cuyo costo se estima provisionalmente en unos 3 000 millones de dólares EE.UU. al año, está destinado a unos tres millones de pequeños agricultores pobres y a nuevos beneficiarios de la reforma agraria, así como a unos 44 millones de consumidores cuyos ingresos son inferiores a un dólar EE.UU. al día. Una característica especialmente interesante del proyecto es que trata de satisfacer la mayor parte de la demanda adicional generada por los programas de redes de protección alimentaria con alimentos producidos por los pequeños agricultores. También se establece una relación entre el acceso continuo de personas no indigentes a tarjetas para retirar dinero efectivo destinado a ayuda alimentaria y a su participación en programas de capacitación (alfabetización de adultos, agricultura y otros conocimientos, etc.), con objeto de incrementar sus posibilidades de obtener empleo y ofrecerles, de esta manera, una estrategia para superar la dependencia. Otros elementos básicos del Proyecto Hambre Cero son las medidas para mejorar la inocuidad de los alimentos, la enseñanza en materia de nutrición y la alimentación escolar.
En Sierra Leona se da prioridad a aumentar rápidamente la capacidad de la comunidad para valerse por sí misma con objeto de afrontar la inseguridad alimentaria en el periodo inmediatamente posterior a la devastadora guerra civil, reconociendo que, en el pasado, el hambre se ha debido en gran medida a un problema de escasez estacional. Aunque esta situación persiste, el Gobierno ha emprendido también un proceso paralelo de reforma de la política agrícola y fortalecimiento de las instituciones, relacionado con la formulación del documento nacional de estrategia de lucha contra la pobreza y la puesta en práctica del concepto de derecho humano a la alimentación.
Otros países, como Colombia, Ghana, Indonesia, Kenya, Mozambique, Perú, Senegal y Tanzanía, han señalado su determinación de combatir la inseguridad alimentaria a escala nacional. Es realista prever que al menos 10 países seguirán en 2003 esa dirección, a medida que definan su respuesta a la CMA:cad y que las campañas de promoción cada vez más amplias relacionadas con el Programa de lucha contra el hambre y el proceso de los ODM suscite nuevas reacciones. También es de esperar que muchos otros países se inspirarán en el ejemplo del Brasil y secundarán su firme compromiso de erradicar el hambre.
La asistencia que estos países piden a la FAO es de una magnitud mucho más amplia y un alcance mucho mayor que la solicitada por los países empeñados en la ejecución de actividades experimentales en el marco de la Fase I del PESA (y de su ampliación). Lo que piden normalmente a la FAO es que:
En el plano internacional y mundial, se espera de la FAO que:
La FAO tiene que seguir promoviendo de manera firme y persistente la reducción del hambre. Esta labor puede girar en torno al concepto, propuesto en el Programa de Lucha contra el Hambre, de Alianza Internacional contra el Hambre, que se basa en alianzas análogas establecidas a nivel nacional. También será necesario que la Organización mantenga una fuerte presencia en los grupos de acción pertinentes establecidos por el Secretario General de las Naciones Unidas para vigilar los progresos en la consecución de los ODM, prestando especial atención al Grupo de Acción sobre el Hambre. La presentación de informes anuales sobre los progresos en la consecución del objetivo de la CMA a través de la publicación de la FAO “El estado mundial de la inseguridad alimentaria” (SOFI) seguirá siendo una parte importante de sus programas de promoción. El examen periódico de los progresos en la consecución del objetivo de la CMA por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), así como la labor del Grupo de Trabajo Intergubernamental para la elaboración de un conjunto de directrices voluntarias con el fin de respaldar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada contribuirán también a sensibilizar a la opinión pública.
Sin embargo, la FAO debe fortalecer al mismo tiempo su capacidad operativa para responder al número creciente de peticiones de asistencia formuladas por países que se han comprometido a tomar medidas prácticas para reducir el hambre y alentar a otros donantes a que participen. Es poco probable que los fondos del Programa Ordinario de la FAO para el PESA aumenten sustancialmente, lo que implica que será necesario utilizar mejor los recursos disponibles, hacer participar a otros asociados y movilizar fondos suplementarios para sufragar los programas nacionales. Las opciones son las siguientes:
La respuesta de la FAO al aumento del número de peticiones de sus servicios en apoyo a programas nacionales de ayuda alimentaria en gran escala, financiados por diversas fuentes, se guiaría por las consideraciones siguientes:
