FILAC

Cinco medidas para mitigar el cambio climático en los territorios indígenas y tribales

©FAO/ Mauricio Mireles
Lideresa indígena originaria del pueblo Bribri, Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca (ACOMUITA), Cantón de Talamanca, provincia de Limón, Costa Rica.

El reconocimiento de los derechos colectivos de los indígenas y tribales sobre sus territorios, los pagos por servicios ambientales y el manejo forestal comunitario ayudan a reducir la destrucción de los bosques de los territorios indígenas y tribales. Sin embargo, estas acciones han perdido fuerza, con lo que han aparecido otras amenazas para las comunidades y sus bosques. En esta sección se proponen algunas medidas para hacer frente a estas nuevas amenazas.

Frente al incremento de la presión sobre los pobladores y los bosques de los territorios indígenas y tribales, hace falta una respuesta sustantiva e integral, incluyendo tanto inversiones públicas y privadas como mejoras en las políticas, procedimientos y esquemas institucionales. Cinco componentes clave de esa respuesta son:

  1. fortalecer los derechos territoriales;
  2. compensar los servicios ambientales;
  3. promover el manejo forestal comunitario;
  4. reafirmar las culturas y los conocimientos tradicionales; y
  5. apoyar la gobernanza territorial y estructuras organizativas indígenas y tribales.

Como existen fuertes sinergias entre estos componentes, resulta mejor pensar en ellos como un paquete.

a. Derechos territoriales colectivos efectivos

El reconocimiento formal de los derechos colectivos de los territorios indígenas y tribales ha sido uno de los principales factores tras las bajas tasas de emisiones de carbono de esos territorios. La certeza jurídica de los derechos sobre la tierra, los bosques y el carbono almacenado en esos bosques no solo evita la entrada de terceros, sino también facilita el acceso a financiamiento, servicios y mercados.

América Latina y el Caribe ha avanzado mucho más que África y Asia en el reconocimiento de los derechos colectivos de las comunidades rurales tradicionales sobre sus territorios ancestrales (RRI, 2018). Con excepción de El Salvador, Surinam y Uruguay, todos los países de Centroamérica y Sudamérica tienen leyes que reconocen estos derechos (Wily, 2018). A través de diversas figuras jurídicas, los estados de la región han reconocido los derechos de propiedad o usufructo a largo plazo de las comunidades indígenas y tribales a más de 270 millones de hectáreas de tierras y 200 millones de hectáreas de bosques, sobre todo en la Cuenca Amazónica.32

Aun así, todavía quedan decenas de millones de hectáreas sobre las cuales los pueblos indígenas y tribales tienen derechos consuetudinarios que no han sido debidamente reconocidos (RRI, 2020). Resulta difícil estimar el área que falta por reconocer, debido a que la mayor parte todavía no ha sido demarcada. Sin embargo, es probable que el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Perú, Surinam y la República Bolivariana de Venezuela tengan más de diez millones de hectáreas de ese tipo cada cual, la mayor parte con cobertura forestal (ACT, 2010; IBC, 2016; Del Popolo, 2017; Belmaker, 2018; RAISG, 2019; Tamburini, 2019).33 Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Guyana, Honduras, Panamá y Paraguay también tienen áreas significativas (Rapoport Center, 2009; Del Popolo, 2014; Dooley y Griffiths, 2014; Vergara-Asenjo y Potvin, 2014; CEPAL, 2017; Dubertret, 2017; Atkinson et al., 2018; Halvorson, 2018; Agard et al., 2019; RAISG, 2019; FAPI, s.f.). En Costa Rica y Nicaragua, prácticamente todas las áreas reclamadas por indígenas o afrodescendientes han sido tituladas, pero muchos de los territorios titulados han sufrido invasiones ilegales (Finley-Brook, 2016; Del Popolo, 2017; Bryan, 2019).

Entre los factores que han impedido un mayor avance en el reconocimiento de los derechos colectivos de los territorios indígenas y tribales están:

  • procedimientos caros, complejos y lentos;
  • insuficiente inversión pública en la administración de tierras colectivas;
  • problemas de coordinación interinstitucional entre agencias públicas;
  • superposición de derechos sobre una misma área;
  • registros mal diseñados, desactualizados, incompletos y poco transparentes;
  • resistencia política y burocrática al reconocimiento de los derechos colectivos; y
  • desconocimiento de las ventajas ambientales y sociales de reconocer estas áreas (Bustillos, Aguilar y Grimaldo, 2015; Márquez Porras, Eguiguren Riofrío y Vera, 2018; Monterroso y Larson 2018; Notess et al., 2018; Monterroso et al., 2019).
©FAO/ Mauricio Mireles
Lideresa indígena originaria del pueblo Guaraní Kaiowá, territorio indígena de Dourados, Mato Grosso do Sul, Brasil.

Con frecuencia resulta más fácil y rápido para una empresa privada llegar a un área por primera vez y conseguir un título de tierra que para una comunidad que lleva siglos allí (Notess et al., 2018).

Las comunidades, organizaciones y autoridades territoriales que buscan acreditarse como posesionarias legales de los territorios a menudo enfrentan dificultades para ser reconocidas como personas jurídicas. Algunos países no reconocen a las comunidades indígenas o tribales como figuras jurídicas y otros tienen procedimientos y prácticas que dificultan la inscripción de las comunidades o sus organizaciones y autoridades (F. Edouard, comunicación personal, 26 de abril de 2020).

Allí donde la presión sobre los bosques es baja, el reconocimiento formal de la tenencia colectiva no siempre tiene impactos significativos a corto plazo, pues, con o sin reconocimiento, se deforesta poco (Buntaine, Hamilton y Millones, 2015; BenYishay et al., 2017; Blackman y Veit, 2018). Sin embargo, resulta mucho más fácil reconocer los derechos sobre los territorios antes de que la presión aumente y múltiples grupos compitan por los mismos recursos o por diferentes recursos en la misma área, y, así, la presión se expanda de forma acelerada en casi todos lados (Walker et al., 2020).

La pregunta clave no es si se justifica invertir en formalizar los derechos de tenencia sobre bosques poco amenazados, sino si eso bastará para limitar la destrucción en cuanto crezca la presión. Si bien no hay una respuesta definitiva a esa pregunta, hay indicios de que el reconocimiento formal de la tenencia puede dar resultados aun cuando haya bastante presión, sobre todo cuando las comunidades se organizan para defender sus derechos y los gobiernos las respaldan (Bayi, 2019).

Ese último punto es clave, ya que aun cuando las comunidades gozan de derechos legales reconocidos, a veces los gobiernos no toman medidas para garantizar que esos derechos se respeten. Se supone que antes de otorgar un título los Estados están obligados a realizar un proceso de “saneamiento”, en el que se identifica si existen otros reclamos sobre el área, se evalúa su validez, se anula cualquier título o registro anterior que carece de fundamento legal, se establecen reglas de convivencia con terceros que serán permitidos a quedarse y planes para remover y posiblemente reasentar los otros. Sin embargo, a menudo este proceso no se da, o tarda años en completarse (Finley-Brook, 2016; CIDH, 2019; Tamburini, 2019). Siempre y cuando los derechos de propiedad son claros, le corresponde a la fuerza pública intervenir en casos de usurpaciones ilegales de los territorios, cuestión que no siempre sucede (McSweeney et al., 2018; Bryan, 2019; Correia, 2019).

En algunos países, el escaso esfuerzo gubernamental para asegurar que los derechos de propiedad colectiva se respeten, contribuye a una escalada de ataques violentos contra los líderes y pobladores de los territorios. Desde 2017, en siete países, más de diez indígenas o afrodescendientes han sido asesinados en los territorios (Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Perú). Todavía no se han implementado medidas eficaces para revertir esta situación (Global Witness, 2018, 2019, 2020).

En prácticamente toda América Latina los derechos sobre el subsuelo son del Estado. Algunos países tampoco reconocen los derechos colectivos sobre los recursos forestales y hídricos y el carbono (Anthias y Radcliffe, 2013; Ortiz Aranda y Madrid Zubirán, 2017; Anderson et al., 2018). Como resultado, los gobiernos pueden otorgar concesiones mineras, petroleras y forestales dentro de los mismos territorios, y las comunidades no pueden controlar la entrada de su personal o evitar que las empresas generan daños ambientales a los bosques y los ríos.

En Ecuador, por ejemplo, las concesiones petroleras abarcan casi la mitad (48%) del área en los territorios indígenas amazónicos, y eso explica una buena parte de la degradación forestal en esos territorios (Walker et al., 2020). También puede ser una razón que algunos estudios concluyen que otorgar títulos a los territorios indígenas ha sido menos eficaz a la hora de evitar la deforestación en ese país (Blackman y Veit, 2018).

Todos los países de América Latina aprobaron la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP), la mayor parte ha ratificado el Convenio N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) y tienen legislación nacional que reconoce el derecho del Consentimiento Libre Previo e Informado (CLPI) (CEPAL y FILAC, 2020).34 Así pues, en principio no debería de haber ninguna inversión minera, petrolera o forestal en los territorios indígenas y tribales sin el consentimiento de sus pobladores. Sin embargo, eso no siempre se cumple (Anaya, 2015; Wright y Tomaselli, 2019). En varios países no se realizan las consultas para constatar si las comunidades están de acuerdo con el proyecto, o las consultas usan métodos que no reflejan los deseos de las comunidades.

©FAO / Cecilia Ballesteros
Joven indígena navegando por el río Ucayali (Perú).

Las normas internacionales tampoco permiten que los Estados establezcan áreas protegidas en territorios indígenas y tribales sin su consentimiento, sin embargo, esta ha sido una práctica común en muchos países (ONU, 2016). Muchos líderes indígenas y tribales se quejan de que las autoridades ambientales toman decisiones sobre sus territorios sin consultarlos, restringen las prácticas tradicionales de caza, pesca y siembra y monopolizan los recursos destinados a los territorios. En algunos (pocos) casos, las agencias ambientales incluso han llegado a desalojar a comunidades indígenas de sus territorios contra su voluntad.35 En Brasil, Ecuador, Honduras, Panamá y otros países, a menudo la creación de un área protegida dificulta o incluso impide que una comunidad indígena o tribal logre el reconocimiento formal de sus derechos sobre un territorio (Springer y Almeida, 2015) (ver Recuadro 2).

Recuadro 2 La titulación de territorios indígenas traslapados con áreas protegidas en Panamá

Panamá fue pionero en la región en reconocer los derechos territoriales de los pueblos indígenas. Creó la primera “comarca” indígena en 1938 (Guna Yala) y su Constitución Política (de 1972) reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la propiedad colectiva. Ya en 1997 había cinco comarcas, con más de 1,6 millones de hectáreas (12% del país).

En 2008, el Congreso aprobó la Ley 72, conocida como la Ley de Territorios Colectivos, con la finalidad de crear un mecanismo para la titulación de territorios indígenas más pequeños. Se esperaba que, con ese mecanismo, unos 30 territorios colectivos recibieran títulos para casi 700 000 hectáreas. Sin embargo, el proceso avanzó lento, y para 2015 apenas cinco de estos territorios colectivos habían sido titulados.

Como en el caso de muchos otros países de la región, varias de las comarcas se traslapaban con áreas protegidas. Dicha superposición no fue impedimento alguno para su titulación.

Sin embargo, a partir de 2015, algunos oficiales del gobierno empezaron a cuestionar si se podía titular territorios indígenas en áreas donde existiese un traslape con áreas protegidas. Esa polémica tuvo como consecuencia la paralización de la titulación de los territorios indígenas, ya que prácticamente todos los territorios presentaban superposición.

La postura de estos oficiales nunca llegó a ser plasmada en un documento oficial que diera una explicación fundamentada de su posición, y nunca se aclaró bien si su principal argumento era jurídico o ambiental. Sin embargo, la realidad es que más de la mitad de las selvas del país se encuentran en territorios donde los pueblos indígenas tienen derechos consuetudinarios, y en casi todos ellos las tasas de deforestación son bajas. Eso también aplica para los territorios específicos en los que los pueblos indígenas reclaman sus títulos, donde las comunidades mantienen una proporción de su área con cobertura forestal similar a la de las áreas protegidas sin población indígena.

Entre 2016 y 2018 los pueblos indígenas reclamaron constantemente estas titulaciones. El problema no se resolvió sino hasta el 2019, con la llegada de una nueva administración nacional. En noviembre de ese año, el Ministerio de Ambiente emitió el Decreto Ministerial 0612, el que reconoció que los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad de sus tierras ancestrales, aun si estuvieran en áreas protegidas, haciendo referencia tanto a las leyes nacionales como a los tratados internacionales (Ministerio de Ambiente, 2019). Ese decreto abrió la puerta para la titulación de los 25 territorios colectivos restantes, con el requisito de que las comunidades indígenas formulen un “plan de uso sostenible y desarrollo comunitario” para ser aprobado por el Ministerio del Ambiente. El mismo decreto también podría facilitar el establecimiento de una sexta comarca (la Naso Tjër Di), que está pendiente de una decisión judicial. FUENTE: Vergara-Asenjo y Potvin, 2014; Halvorson, 2018; República de Panamá, 2019.

©FAO/ Rosana Martín
Productor del pueblo Naso, Solong, provincia Bocas del Toro, Panamá.

Sin la participación de las comunidades locales que se asientan en las áreas protegidas, estas tienen escasas probabilidades de ser conservadas (Mohedano-Roldán, Duit y Schultz, 2019). Algunos gobiernos han establecido esquemas exitosos de comanejo con las comunidades indígenas y tribales en los territorios (Rivera-Ángel y Lopes-Simonian, 2019; Dupuit y Cronkleton, 2020; Painter et al., 2020), sin embargo, estos todavía parecen ser más bien la excepción. En la mayoría de los países aún no se materializa un diálogo intercultural serio entre las autoridades ambientales y los líderes territoriales indígenas y tribales que permita aprender de las experiencias existentes e implementar esquemas de comanejo a una escala mucho mayor.

Frente a las amenazas crecientes de invasiones de actores externos y de iniciativas impuestas sin el beneplácito de los pueblos indígenas y tribales, hace falta un esfuerzo decidido para garantizar los derechos colectivos sobre los territorios. Esto incluye inversiones e incidencia para:

  1. Fortalecer a las agencias públicas responsables de estas actividades y la coordinación entre ellas.
  2. Agilizar el mapeo y los estudios etnográficos, la demarcación, la titulación (o registro) y el saneamiento de los territorios.
  3. Delimitar y señalizar los límites de los territorios comunales.
  4. Monitorear, denunciar y castigar la usurpación ilegal de las propiedades comunales.
  5. Promover mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
  6. Facilitar el reconocimiento legal e inscripción de las comunidades y sus organizaciones y autoridades territoriales.
  7. Mejorar la actualización, veracidad y transparencia de los registros y otros sistemas de información relacionados con la tenencia y autoridades de los territorios indígenas y tribales.
  8. Promover el comanejo de las áreas protegidas donde habitan las comunidades indígenas y tribales y los diálogos interculturales entre las autoridades ambientales y las comunidades.
  9. Asegurar que las comunidades pueden ejercer su derecho al Consentimiento Libre Previo e Informado con respecto a inversiones y políticas que afectan a sus territorios.
  10. Garantizar el derecho a la seguridad física y la vida de los líderes y pobladores de los territorios, y asegurar que cualquier violación de estos derechos sea ejemplarmente sancionada y no quede impune.
  • 32 Cada país tiene un marco jurídico propio que sustenta los derechos colectivos. Estos varían en cuanto a: la jerarquía jurídica (constitucional, ley ordinaria, decreto); el dueño de la propiedad (comunidades indígenas o tribales, gobierno nacional o municipal, asociación civil, cooperativa o asociación de desarrollo); los procedimientos para reconocer e inscribir un territorio y sus dueños; el paquete de derechos que se otorga (autogobierno, exclusión, gestión, debido proceso); los grupos que se favorecen (indígenas, tribales, ribereños, campesinos sin distingo étnico); y el número de comunidades por territorio (única, múltiples) (Roldán Ortega, 2004; Herrara-Garibay y Edouard; 2012; RRI, 2012; CEPAL y FILAC, 2020). Analizar las implicaciones ambientales y sociales de estas diferencias merece un estudio aparte.
  • 33 En el Estado Plurinacional de Bolivia, estas tierras sin reconocimiento oficial están concentradas en las tierras bajas; en Brasil, son sobre todo los territorios quilombolos de la Amazonía y el Nordeste y los territorios indígenas fuera de la Amazonía; y, en Perú, los de la Amazonía.
  • 34 En el Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, México y la República Bolivariana de Venezuela el reconocimiento del derecho de CLPI tiene rango constitucional y en la mayor parte de los otros países hay leyes o normas que lo respaldan (CEPAL y FILAC, 2020).
  • 35 Por otro lado, la existencia de las áreas protegidas ha ayudado a muchas comunidades indígenas a excluir la entrada de terceros y a proteger a sus recursos naturales.