Cinco medidas para mitigar el cambio climático en los territorios indígenas y tribales

e. La gobernanza territorial y esquemas de organización

Fortalecer la gobernanza de los territorios y las organizaciones indígenas y tribales es una precondición para mantener sus poblaciones y sus ecosistemas a largo plazo, y con ello su contribución al bienestar local, la estabilidad climática y la conservación de la biodiversidad. Dicho fortalecimiento implica establecer mecanismos de toma de decisiones, gestión de recursos, aplicación de las normas, repartición de los beneficios, resolución de conflictos, diseminación de la información y relaciones con actores externos que sean más eficaces, incluyentes, participativos, transparentes y culturalmente pertinentes (F. Edouard, comunicación personal, 26 de abril de 2020).

Tradicionalmente, la gobernanza comunitaria en estas zonas forestales giraba alrededor de las relaciones familiares, las asambleas comunales y los líderes consuetudinarios (Padilla y Contreras Velozo, 2008). La mayor parte de las normas comunitarias relacionadas al uso de los recursos naturales eran informales. Los líderes y agrupaciones locales manejaban poco dinero y buena parte del trabajo comunitario colectivo se realizaba sin remuneración. Las comunidades solo se movilizaban de forma esporádica para incidir en las políticas nacionales, y las actividades económicas colectivas eran rudimentarias (Roper, 2003).

Esas formas de gobernanza lograban resolver muchos problemas locales, aunque no siempre de una forma incluyente, sobre todo en cuanto a la plena participación de las mujeres. Sin embargo, con el tiempo fueron parcialmente rebasadas. Para hacerle frente a la presencia creciente de programas públicos, proyectos de cooperación y ONG, las comunidades se vieron obligadas a establecer estructuras organizativas más formales, con presupuestos más grandes. Para realizar una asamblea comunitaria solo hace falta convocarla; pero para reunir líderes de muchas comunidades dispersas se requiere de más recursos (Bebbington y Biekart, 2007). Al sentirse hostigados por grupos externos, los pobladores de los territorios han tenido que adoptar estrategias más sofisticadas y costosas de incidencia, incluso estrategias internacionales (Wolff, 2007; Toohey, 2012).

Lo anterior plantea grandes retos institucionales para las comunidades y sus organizaciones. Históricamente, lograban realizar sus actividades usando mano de obra gratuita o poco remunerada, pero, en el contexto actual, también se necesitan personas con mayor nivel gerencial, técnico y administrativo.

Para acceder a fondos, incidir en políticas, competir en mercados, negociar con empresas, atender procesos legales y operar a escalas geográficas mayores, los pueblos indígenas y los tribales han tenido que adoptar estructuras organizativas más formales. Crearon gobiernos territoriales, empresas forestales comunitarias, cooperativas, federaciones, coordinadores regionales, fondos territoriales, partidos políticos indígenas, radios comunitarios y ONG propias, incluyendo agrupaciones de segundo, tercer, y hasta cuarto nivel y con presencia a nivel local, provincial, nacional e internacional (Rosales González y Llanes Ortiz, 2003; Padilla y Contreras Velozo, 2008; Larson y Soto, 2012; Dupuits, 2015; Becker y Stahler-Sholk, 2019).

©FAO/ Mauricio Mireles
Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca (ACOMUITA), Cantón de Talamanca, provincia de Limón, Costa Rica.

La mayor parte de estas organizaciones todavía son relativamente nuevas y frágiles y tienen que rendir cuentas a sus reguladores y financiadores y a las comunidades. No es fácil equilibrar los requerimientos y expectativas de estos dos mundos. Mientras los primeros piensan en documentos, marcos lógicos, procedimientos y cálculos financieros, los miembros de las comunidades valoran más las relaciones familiares, la identidad étnica y local, la comunicación oral y las normas consuetudinarias. Las organizaciones necesitan líderes, técnicos y asesores preparados y vinculados con el mundo externo, pero sus niveles de educación y patrones culturales pueden resultar disonantes.

Los pueblos indígenas y tribales estaban acostumbrados a una gobernanza a nivel de una sola comunidad. Pero muchos de los territorios y organizaciones involucran múltiples comunidades, lo que plantea retos nuevos, que apenas se comienzan a internalizar.

Recuadro 6 La gobernanza de los pueblos indígenas y tribales sobre sus territorios, un elemento central de la autonomía*

Los territorios de los pueblos indígenas y tribales son espacios para la producción y recreación de sus sistemas de vida comunitarios, el ejercicio de su libertad y la manifestación de sus culturas, creencias espirituales y sabidurías ancestrales. Comparten el espacio territorial con los otros seres vivos, con quienes mantienen una relación directa, con garantía de sostenibilidad mutua.

El derecho al territorio (y no solo a la tierra), les permite a los pueblos indígenas y tribales ejercer la autoridad y poder, como lo hace un ente público (como un municipio o un distrito) dentro de los límites de su jurisdicción y competencia. Es decir, el derecho a influir y ejercer control sobre lo que ocurre en esos espacios jurisdiccionales y cómo se usan y se dispone de sus recursos en beneficio del bien común. Así pueden participar como colectividades en las decisiones que afectan a sus territorios; aplicar, dentro de ello, sus normas propias, costumbres y tradiciones, en coordinación con otras autoridades estatales. La autorregulación en sus formas de organización social y de representación y la orientación y administración de su economía y del aprovechamiento de los recursos naturales existentes.

Conjuntamente procuran libremente su sostenibilidad espiritual, económica, ambiental, social y cultural. Ejercen sus derechos colectivos sobre su base territorial-espacio vital en el que se van a desarrollar, con autonomía y respeto a sus autoridades. Producen cautelando el equilibrio ecológico y evitando la degradación ambiental, en un sistema de crecimiento autosostenido.

En América Latina, varios textos constitucionales y leyes nacionales reconocen y garantizan la existencia de la comunidad indígena, tribal o equivalente como unidad básica de organización en el medio rural. Algunos dotan a esta institución, o a aglomeraciones de ellas, de personería y capacidad legal y/o les otorgan carácter de entidades de derecho público. Se reafirma la jurisdicción indígena al referirse a la potestad de los pueblos indígenas de recurrir a sus autoridades e instancias internas para dar solución a las controversias que se generen dentro de sus territorios, así como a la facultad de tomar decisiones, juzgar y ejecutar hechos de acuerdo con sus normas tradicionales (siempre que los derechos inherentes a todo ser humano estén garantizados).

Los sistemas de derecho indígena son diversos y las funciones y atribuciones de las jurisdicciones indígenas varían de conformidad con la cultura del pueblo indígena o tribal a que se refiera. Aunque las organizaciones indígenas persiguen un fin común, se observan ligeras diferencias en sus planteamientos.

Por ejemplo, la Coordinadora Indígena de la Cuenca Amazónica (COICA) ha señalado que la pluralidad jurídica es un hecho innegable y observable en la existencia de los pueblos indígenas previa a la configuración de los estados nación; mientras la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI) ve en la refundación de los estados plurinacionales la posibilidad de ser incluidos en condiciones de equidad y recobrar la institucionalidad de los pueblos indígenas (FILAC, 2012).

Independientemente de las especificidades de cada caso, desde el punto de vista indígena las consecuencias jurídicas y políticas de este reconocimiento a los pueblos, comunidades y otras formas organizativas propias abren importantes posibilidades de participar en la vida pública, ejercer autoridad y adquirir y defender sus derechos colectivos sobre recursos claves.

Aun así, habría que admitir que el reconocimiento y respaldo de las autoridades propias, que hace parte de un régimen de autonomía relativa (comarcas, territorios indígenas, regiones autónomas, circunscripciones indígenas) todavía son excepcionales y es un asunto que carga de tensiones la relación con el estado. Los movimientos indígenas demandan acceso a la justicia, pero también la capacidad de autorregular su vida de conformidad a sus costumbres y resolver sus problemas ante sus autoridades tradicionales (FILAC, 2012).

La tendencia de las reformas en este tema es todavía incipiente, pero podría evolucionar hacia la creación de un régimen administrativo para asegurar este derecho, ya consagrado en la Declaración de Naciones Unidas Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (ONU, 2007). Un nuevo relacionamiento con los pueblos indígenas y tribales ha de ser orientado a revertir el irrespeto de sus derechos humanos individuales y colectivos, dado que el irrespeto ha sido frecuente, agravado por prácticas discriminatorias y por deficiencias en los mecanismos jurisdiccionales.

Los elementos aquí planteados resultan ser consustanciales para la definición o redefinición de políticas y orientar financiamientos para la preservación de los bosques de los territorios indígenas y tribales. Como demuestra este informe, estos bosques han sufrido mucho menos destrucción que los otros bosques de la región, pero esta situación cambia de forma acelerada y las amenazas para estos bosques y sus habitantes han crecido mucho. Para revertir esta tendencia negativa y aplicar las medidas planteadas en el informe, se debe también tomar en cuenta las puntualizaciones aquí presentadas con respecto a la autonomía indígena y tribal.

* Este recuadro fue preparado por Myrna Cunningham y Álvaro Pop, de FILAC, con apoyo técnico de Amparo Morales y Ricardo Changala.

Para lograr una gobernanza territorial efectiva, esta nueva generación de organizaciones tiene que fortalecer su capacidad técnica y administrativa, sin abandonar sus orígenes y dilapidar su capital social y pertinencia cultural. Estos últimos les dan legitimidad local y son clave para el éxito de las organizaciones y empresas comunitarias (Escobar-Izquierdo, 2015; Hodgdon et al., 2015; Martínez-Bautista et al., 2015; MacQueen et al., 2020).

Los arreglos “híbridos”, que combinan estructuras tradicionales con otras más profesionalizadas, ofrecen una solución parcial. En estos arreglos, las asambleas comunitarias y las autoridades tradicionales tienen la última palabra, pero delegan algunas decisiones en gerentes o técnicos más especializados. Por ejemplo, algunas comunidades forestales guatemaltecas y mexicanas establecieron empresas forestales separadas y contrataron gerentes para administrarlas para mejorar su eficiencia, pero se aseguran de que los gerentes rindan cuentas a las autoridades tradicionales y asambleas comunales (Gazca-Zamora, 2014). Otras autoridades tradicionales animaron a profesionales locales a crear ONG para apoyarlos o pactaron con ONG externas, quienes les brindan apoyo técnico y administrativo, bajo sus orientaciones.

Muchos financiadores canalizan sus apoyos a través de intermediarios porque perciben las organizaciones de base como demasiado débiles para administrar fondos. Sin embargo, eso puede generar tensiones e impedir la apropiación local y el desarrollo de capacidades. A veces no queda otra alternativa, pero esta debe de ser el último recurso; el punto de partida tiene que ser diagnosticar la capacidad de cada grupo, ajustando el nivel de intermediación de forma acorde (Uquillas y van Nieuwkoop, 2003).

La falta de personas locales capacitadas en gestión de proyectos, administración, organización comunitaria, incidencia, comunicaciones, derecho, mapeo, monitoreo ambiental, agronomía y silvicultura es una limitante importante. Hay más centros educativos y estudiantes que hace unos años, pero todavía existe un fuerte rezago en inversión pública en educación en estas regiones, sobre todo a nivel secundario y terciario; y un déficit aún mayor en educación pertinente a las condiciones locales.

Los cursos cortos sirven para enseñar habilidades técnicas puntuales, como el uso de drones, GPS, medios sociales o algún software contable, pero no sustituyen la necesidad de una inversión sostenida en una educación que responda a las necesidades de estos grupos. Han surgido institutos y universidades interculturales para formar jóvenes en estas regiones y algunas comunidades indígenas consolidadas, como los Guna, en Panamá, y ciertas comunidades forestales y agroforestales en Michoacán, Oaxaca, Puebla y Quintana Roo, en México, han becado a sus jóvenes para capacitarse y luego regresar y trabajar para la comunidad, pero hace falta profundizar estos esfuerzos. La formación de “agentes agroforestales indígenas” en Acre, Brasil, es otra iniciativa bastante innovadora en este sentido (DiGiano et al., 2018).

La participación efectiva de las mujeres en la toma de decisiones y repartición de los beneficios es central para la gobernanza territorial. En las últimas décadas emergieron muchas organizaciones de mujeres indígenas y tribales rurales a nivel local, nacional y regional (Donato et al., 2007; Rousseau y Morales Hudon, 2018). Estas organizaciones abarcan temas muy diversos, relevantes tanto para las mujeres en particular, como para las comunidades en su conjunto. Las mujeres también han ganado mayor protagonismo dentro de las organizaciones mixtas, algunas de las cuales han creado comisiones de mujeres y aprobado cuotas para la participación de las mujeres en los cargos directivos.

Todavía hay obstáculos fuertes para una participación plena, en igualdad de condiciones, de las mujeres indígenas y tribales en los territorios. Las normas culturales y las políticas de tenencia de la tierra siguen privilegiando a los varones (Flores et al., 2016; RRI, 2017). Las mujeres tienen cargas de trabajo más fuertes y menos acceso a la educación y al mundo externo, lo que puede derivar en problemas de autoestima (Weiss y Álvarez, 2017). También enfrentan un círculo vicioso, donde su falta de experiencia en cargos de liderazgo les impide acceder a esos cargos y adquirir esa experiencia (Zambrano y Uchuypoma, 2015). Superar estos problemas estructurales exige un compromiso firme con la igualdad de género que sea sostenido en el tiempo.

Cualquier iniciativa que busca una mejora sostenible de las condiciones forestales en los territorios indígenas y tribales no puede pasar por alto estos aspectos de gobernanza territorial y organizativa, y la necesidad de invertir en ellos. Hace falta fortalecer los marcos institucionales y organizativos de los pueblos para poder resistir el incremento progresivo en las presiones sobre los bosques.

Si bien no hay fórmulas para lograr esto, hay algunos principios relevantes:

La gestión adaptativa nutrida por procesos de aprendizaje. Encontrar los balances apropiados requiere procesos de ensayo y error. En cuanto estos sean más sistemáticos, críticos y participativos, hay mayores posibilidades de hacer ajustes y generar consensos a favor de ellos.
La visión holística es clave para manejar la necesidad de equilibrar múltiples objetivos, que pueden ser contrapuestos: mejorar un aspecto puede tener efectos negativos sobre otro.
La mayor apropiación local posible combinada con mecanismos de control social. Cuando sea posible, hay que privilegiar mecanismos de transparencia, control y fiscalización social internos por sobre aquellos externos.
La reducción y simplificación de las reglas, procesos y documentación escrita. En cuanto más complejo y engorroso, más difícil involucrar a las personas afectadas y más fácil perder de vista los objetivos centrales.
El rol central de las mujeres. No hay forma de respetar los deseos y derechos de los pueblos indígenas y tribales sin respetar los de las mujeres; ya que la mayoría de los indígenas y tribales son mujeres. Cualquier consulta con estos grupos tienen que dar un rol destacado a las mujeres.
La identidad cultural y comunal ofrecen oportunidades de fortalecer el capital social y la autoestima y superar algunas de las diferencias en niveles educativos y estatus.