En las secciones 4.1 y 4.2 se concluyó que la financiación pública nacional es la fuente más importante de financiación para los bosques y que las inversiones privadas, si bien son difíciles de cuantificar, tienen potencial para ampliar las vías.
El incremento de la inversión también depende del uso estratégico de diversos instrumentos de políticas para reorientar los incentivos fiscales y de otro tipo e impulsar los mercados y la financiación verdes a través de factores potenciadores, como los mercados de carbono, la financiación sostenible y los instrumentos reglamentarios conexos, las cadenas de valor sostenibles y la certificación de sostenibilidadl. Los gobiernos pueden incentivar las tres vías forestales de las siguientes maneras:
▸ adaptando las subvenciones agrícolas para recompensar la gestión sostenible de los bosques y las tierras agrícolas;
▸ introduciendo impuestos ambientales que fomenten la conservación forestal y generen ingresos;
▸ promoviendo incentivos fiscales que ofrezcan descuentos tributarios a las empresas que cumplan las normas de sostenibilidad exigidas;
▸ asignando transferencias fiscales ecológicas a los gobiernos subnacionales que demuestren haber mejorado la gestión de los activos forestales;
▸ estableciendo normas, reglamentos y requisitos de diligencia debida y mejorando los datos y la reglamentación y supervisión financieras con miras a velar por que el sector privado gestione adecuadamente los riesgos.
A continuación se examina cada una de estas medidas.
Adaptar las subvenciones agrícolas —que ascienden actualmente a casi 540 000 millones de USD al año— para que incluyan los sectores agroforestal y forestal podría ayudar a evitar los efectos perjudiciales que conlleva el 86% de tales subvenciones
Se pueden reformular las políticas de apoyo agrícola para evitar incentivar la expansión de tierras y, en lugar de ello, alentar la intensificación sostenible372,373, los sistemas agroecológicos, la agroforestería374 y la sostenibilidad de las cadenas de valor forestales375,376. En 2021, la FAO, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente valoraron el apoyo a los productores agrícolas a escala mundial en cerca de 540 00 millones de USD al año y señalaron que este apoyo se concentraba especialmente en medidas que causaban distorsión (y que, por ende, se traducían en ineficiencia), se distribuían de forma desigual y resultaban perjudiciales para el medio ambiente y la salud humana377. Los incentivos de precios (por ejemplo, las medidas aduaneras que afectan al comercio y los precios del mercado nacional) y las subvenciones fiscales asociadas a la producción de productos básicos específicos (que pueden promover el uso excesivo de insumos y la sobreproducción) se consideran las formas de apoyo a los productores que causan mayor distorsión y resultan más prejudiciales desde el punto de vista ambiental y social y se calcula que constituyen alrededor del 86% del apoyo total378. En consecuencia, se desincentiva a los productores para que se comporten de forma eficiente, sostenible y respetuosa con el clima y no se presta suficiente respaldo a los bienes públicos, como la investigación agrícola y los servicios de asesoramientos y extensión.
Los impuestos ambientales, los incentivos fiscales y las transferencias fiscales ecológicas pueden alentar la inversión en las vías forestales
Las políticas fiscales nacionales dirigidas a los sectores relacionados con el uso de la tierra pueden ofrecer incentivos contradictorios o promover la deforestación y otros efectos perjudiciales desde el punto de vista social y ambiental379,380,381. En el marco del derecho tributario de Francia, por ejemplo, la presencia de árboles en terrenos agrícolas redujo la superficie apta para recibir subvenciones hasta la reforma de 2010382.
Los administradores fiscales de los bosques disponen cada vez más de tipos impositivos variables que pueden utilizarse como instrumentos de políticas. Por ejemplo, se ha avanzado bastante en la elaboración de sistemas de seguimiento, notificación y verificación desde la creación de REDD+ y, en algunos países, estos sistemas ya están lo suficientemente desarrollados como para poner en marcha políticas fiscales responsables desde el punto de vista ambiental, como las transferencias fiscales ecológicas (véase más adelante). El crecimiento reciente de otros instrumentos —en particular los planes de certificación externa de la sostenibilidad como los del FSC y el Programa de Reconocimiento de Sistemas de Certificación Forestal (PEFC)— permite combinaciones de políticas que también pueden funcionar para los gobiernos con una capacidad de seguimiento, notificación y verificación relativamente baja. Por ejemplo, el Brasil y el Perú imponen derechos de concesión más bajos y rebajas a las operaciones certificadas. En el Gabón, se aplica un impuesto por la superficie más bajo en las concesiones certificadas383.
Las transferencias fiscales ecológicas son asignaciones adicionales de ingresos fiscales a los gobiernos subnacionales que demuestren haber mejorado la gestión de los ecosistemas; en 2020, ascendieron a 23 000 millones de USD a escala mundial, es decir, unas 20 veces más que la AOD destinada al sector forestal410. El Brasil, China, Francia, Portugal y, más recientemente, la India utilizan este mecanismo. En la India, los estados reciben una parte de los ingresos centrales en función del porcentaje de cubierta forestal; en este sentido, alrededor de 37 000 millones de USD se transfirieron en forma de transferencias fiscales ecológicas a los estados en el período comprendido entre 2016 y 2020384. Se pueden emplear otros indicadores, tales como la calidad de los servicios ecológicos prestados, la reducción de los incendios forestales, la prevención o reducción de la deforestación y las áreas certificadas en el marco de los planes de gestión forestal o con certificados externos de sostenibilidad. En el caso de algunos indicadores puede que ya se disponga de los datos necesarios; en los demás, para utilizar las transferencias fiscales ecológicas, primero sería necesario invertir en sistemas adecuados de seguimiento, notificación y verificación.
Los países están adoptando normas, reglamentos y requisitos de diligencia debida para alejar los flujos financieros de los proyectos y las inversiones que son perjudiciales para los bosques
La utilización cada vez más generalizada de normas ambientales, así como la certificación y el etiquetado conexos, conlleva que los compradores, consumidores y usuarios tengan cada vez más acceso a información sobre las credenciales ambientales de los procesos relacionados con la producción de los bienes y servicios forestales que adquieren. Mediante su influencia en el acceso a los mercados y la participación en las cadenas de valor, los requisitos y sistemas de certificación y diligencia debida pueden asegurar tanto a los consumidores como a los inversionistas que se han cumplido las normas ambientales y sociales. La certificación, las normas y los requisitos de diligencia debida no solo están configurando el acceso a los mercados385,386 y el comercio (Recuadro 21), sino también las inversiones en productos agroalimentarios.
RECUADRO 21CREAR SISTEMAS DE VERIFICACIÓN PARA PRODUCTOS MADEREROS LEGALES Y SOSTENIBLES: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIÓN DE LEYES, GOBERNANZA Y COMERCIO FORESTALES
Para afirmar que la madera procede de fuentes legales y sostenibles se necesita un sistema de verificación adecuado. Durante el último decenio, las medidas adoptadas en el ámbito de la demanda se han centrado en reglamentos comerciales que exigen a los importadores proceder con la debida diligencia para garantizar la legalidad de sus fuentes. Se han realizado esfuerzos considerables para crear sistemas eficaces en función de los costos que puedan ofrecer garantías en las cadenas de valor de la madera; esta tendencia se está extendiendo a otros productos agrícolas como el cacao, el café y el aceite de palma. Las asociaciones del sector privado y las organizaciones de productores han desarrollado sistemas encaminados a facilitar el abastecimiento de materias primas y demostrar la legalidad y sostenibilidad de los productos. Entre las actividades llevadas a cabo cabe mencionar el esclarecimiento de los marcos jurídicos, el aumento de la transparencia y el seguimiento independiente y el fortalecimiento de la participación de la sociedad civil y el sector privado en los procesos de gobernanza.
Por ejemplo, la Unión Europea, los Estados Unidos de América y otros países importadores de madera han puesto en marcha reglamentos para limitar el comercio de madera y productos forestales de origen ilegal, en parte para reducir la deforestación y la degradación provocadas por el uso insostenible de los bosques. Quince países tropicales están negociando o aplicando acuerdos voluntarios de asociación (AVA) con la Unión Europea, con el objetivo de garantizar que todas las exportaciones de productos derivados de la madera cumplan las leyes y los reglamentos nacionales. Los países asociados en virtud de AVA representan el 25% de la cubierta forestal tropical del mundo y el 80% de las importaciones de madera tropical de la Unión Europea. Los procesos de los AVA han mejorado la transparencia, la participación, la claridad jurídica, la rendición de cuentas y otros aspectos de una buena gobernanza forestal387.
La introducción y aplicación de estos sistemas puede discriminar involuntariamente a los productores, elaboradores y comerciantes en pequeña escala y comunitarios al aumentar el costo de producción o simplemente al excluirlos de las cadenas de suministro formales, en lugar de incluirlos en ellas. Para reducir al mínimo el riesgo de que se produzcan efectos negativos se necesitan análisis, diálogos abiertos con estas partes interesadas y las salvaguardias adecuadas.
Karsenty (2021) describió diversos usos posibles de las normas y los reglamentos, en particular los siguientes409:
▸ Los gobiernos podrían incluir criterios de sostenibilidad en los procesos de licitación de los contratos de explotación forestal. En el estado de Sarawak, el sistema nacional de certificación de la madera de Malasia (aprobado por el PEFC) será obligatorio en 2022. En el Gabón, todas las concesiones deberán estar certificadas por el FSC para 2022, si bien este plazo podría prorrogarse hasta 2025. En la nueva legislación forestal del Congo se hace referencia a la certificación obligatoria de las concesiones forestales.
▸ Las políticas sobre la compra pública de madera podrían favorecer la madera con certificación de legalidad o sostenibilidad.
▸ Se podrían poner en marcha mecanismos de compensación ambiental, como en el Brasil, donde se debe conservar la vegetación natural en un porcentaje de tierras privadas, denominadas “reservas legales” (en el caso de los bosques, estas zonas pueden utilizarse para la producción sostenible de madera). El cumplimiento de esta disposición jurídica es fundamental para los propietarios que deseen registrarse en el catastro ambiental rural, que permite acceder a diversos permisos y beneficios financieros. Sin embargo, si una propiedad no cumple estos requisitos ambientales, los propietarios pueden compensar la zona que falta adquiriendo cuotas de reserva ambiental de otras propiedades rurales.
Existen muchas oportunidades para poner en marcha normas, reglamentos y procesos de diligencia debida con miras a fomentar la actividad forestal sostenible. Uno de los obstáculos para su ejecución, sobre todo en los países tropicales, es la falta de recursos humanos en las empresas388. Por lo tanto, la adopción de incentivos debe ir acompañada de medidas para reforzar la capacidad de los posibles agentes de cambio.
Los requisitos financieros que influyen en los flujos financieros se rigen por un conjunto diferente de normas. Los primeros pasos en esta dirección serían, entre otros, aclarar que la actividad forestal sostenible es un activo en el que se puede invertir, considerar las consideraciones pertinentes para las vías forestales durante los diálogos sobre presentación de información o taxonomía, e integrar las recomendaciones del Equipo de Tareas sobre la Divulgación de Información Financiera relacionada con la Naturaleza y el Grupo de trabajo sobre declaraciones financieras relacionadas con el clima (TCFD, por sus siglas en inglés) en las prácticas de las empresas y los inversionistas. Análogamente, la formulación de marcos de financiación sostenible como la taxonomía de la Unión Europea sobre finanzas sostenibles brinda oportunidades para canalizar más inversión hacia proyectos basados en la naturaleza, en particular las vías forestales. La Coalition of Finance Ministers for Climate Action está integrada por encargados de formular las políticas fiscales y económicas procedentes de más de 60 países y cuya intención es configurar la respuesta mundial al cambio climático y garantizar una transición justa hacia un desarrollo resiliente y con bajas emisiones de carbono. Todas estas iniciativas, que agrupan a instancias decisorias de alto nivel de los sectores público y privado, pueden tener un impacto transformador si se tienen debidamente en cuenta las vías y los objetivos forestales.
Se están aplicando medidas de reglamentación de los bienes comercializados con miras a desvincular la agricultura de la deforestación; se necesita apoyo complementario para los países productores
Una parte importante y creciente de los productos obtenidos de nuevos terrenos agrícolas se destina al comercio internacional389,390. En algunos mercados se están formulando marcos reglamentarios para evitar la entrada de productos relacionados con la deforestación o la degradación forestal. Asimismo, los países son cada vez más conscientes de la necesidad de luchar contra los daños ambientales y, al mismo tiempo, aumentar la seguridad alimentaria de todos. Algunos actores, entre los que figuran gobiernos y empresas, se han comprometido a abordar esta cuestión, por ejemplo, en una resolución de 2010 sobre deforestación del Foro de Bienes de Consumo, la Alianza de las Declaraciones de Amsterdam y la Declaración de Nueva York sobre los Bosques de 2014. En el Recuadro 22 se presentan otros ejemplos de iniciativas encaminadas a hacer frente a las cuestiones relacionadas con los productos agrícolas y los bosques.
RECUADRO 22EJEMPLOS DE INICIATIVAS SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS Y LOS BOSQUES
▸ La iniciativa Diálogos sobre los bosques, la agricultura y el comercio de productos básicos, puesta en marcha por la presidencia de la COP26 en la CMNUCC y la Alianza para los bosques tropicales para acelerar la transición hacia prácticas de uso de la tierra más sostenibles.
▸ La Coalición de Acción Forestal Positiva, establecida por el Foro de Bienes de Consumo con miras a acelerar los esfuerzos sistémicos encaminados a eliminar la deforestación, la degradación forestal y la conversión derivadas de las cadenas de suministro de productos clave (aceite de palma, soja, papel, pasta y fibras).
▸ La iniciativa Sustainable Cocoa dirigida a mejorar la sostenibilidad del cacao, en la que participan la Unión Europea, el Camerún, Côte d’Ivoire y Ghana.
▸ El acuerdo económico general firmado por Indonesia y los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza)391. En virtud del acuerdo, que entró en vigor en noviembre de 2021, Suiza reducirá los aranceles que impone a las importaciones de aceite de palma entre un 20% y un 40% si el aceite de palma cumple determinados objetivos de sostenibilidad392.
▸ El Grupo de trabajo conjunto sobre el aceite de palma de la Unión Europea y algunos países miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental.
▸ La Vía de Acción 3 de la Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios (Impulsar la producción alimentaria favorable a la naturaleza) y la coalición Halting Deforestation and Conversion from Agricultural Commodities.
▸ El Programa de Impacto sobre Sistemas Alimentarios, Uso y Restauración de la Tierra del séptimo ciclo de reposición del Fondo para el Medio Ambiente Mundial.
Las fuentes de financiación exigen cada vez más transparencia en cuanto a la deforestación en las cadenas de valor
Las fuentes de financiación procuran cada vez más aclarar, eliminar, reducir y mitigar sus repercusiones negativas en cuestiones ambientales, sociales y de gobernanza (Recuadro 23). En general, este enfoque ha dejado de considerarse caro y perjudicial para los negocios para verse como una estrategia empresarial que favorece el crecimiento a largo plazo y la gestión de riesgos393.
RECUADRO 23INTEGRACIÓN DE CRITERIOS AMBIENTALES EN LAS DECISIONES FINANCIERAS
A fin de cumplir con su cometido en materia de gestión y distribución de riesgos y asignación de recursos a usos productivos, los bancos centrales, las autoridades de reglamentación del sector financiero y los supervisores tratan cada vez más de integrar criterios ambientales en las decisiones financieras, en particular a través de evaluaciones de los riesgos ambientales, el aumento de la transparencia y la adopción de normas y sistemas de información sobre el impacto. La adopción de medidas en las cuatro esferas siguientes resultaría transformadora.
- Taxonomía y etiquetado. Establecer una taxonomía para determinar las actividades económicas que contribuyen a la utilización sostenible y la prestación de servicios ecosistémicos (como la taxonomía de la Unión Europea sobre finanzas sostenibles y la taxonomía verde de Mongolia, en la que se incluye expresamente el sector forestal), y promover la normalización y el uso generalizado de parámetros ambientales para la presentación de informes sobre el impacto en los distintos mecanismos de financiación sostenible.
- Evaluación de riesgos de supervisión y reglamentación. Elaborar instrumentos y metodologías para integrar los riesgos relacionados con la naturaleza en los enfoques de seguimiento y supervisión de la estabilidad financiera de los bancos centrales y los supervisores y alentar o exigir la inclusión de criterios ambientales en los procesos de evaluación de riesgos e inversión del sector financiero.
- Divulgación de información. Promover la divulgación de información relacionada con la naturaleza aprovechando las experiencias e iniciativas de otros países, por ejemplo, a través del TNFD.
- Redes internacionales. Brindar apoyo a redes, como la Network for Greening the Financial System, la Coalition of Finance Ministers for Climate Action y la Sustainable Banking Network, para facilitar la normalización de la evaluación de los riesgos para la naturaleza y la biodiversidad en los instrumentos y enfoques de supervisión y ayudar a las autoridades de reglamentación a adoptarlos.
FUENTES: Banco Mundial. 2020. Mobilizing private finance for nature. Washington, D.C., Banco Mundial. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.1596/35984
Banco Mundial. 2021. Designing fiscal instruments for sustainable forests. Washington, D.C. Disponible en inglés en: https://www.climateinvestmentfunds.org/sites/cif_enc/files/knowledge-documents/designing_fiscal_instruments.pdf.
La Central Banks and Financial Supervisors Network for Greening the Financial System está investigando los vínculos entre la pérdida de biodiversidad, la macroeconomía y las finanzas394. En 2021 se estableció el Grupo de Trabajo sobre Divulgaciones Financieras Relacionadas con la Naturaleza (TNFD, por sus siglas en inglés) con el objetivo de formular un marco para que las organizaciones informaran sobre la evolución de los riesgos relacionados con la naturaleza y adoptaran medidas al respecto a fin de respaldar un cambio en los flujos financieros mundiales para que pasen de resultar perjudiciales para la naturaleza a favorecerla395.
