Les sections 4.1 et 4.2 ont abouti à la conclusion que les financements publics nationaux représentaient la plus importante source de financement pour les forêts, et que les investissements privés, bien que difficiles à quantifier, pouvaient potentiellement permettre de transposer les solutions à plus grande échelle.
Pour accroître l’investissement, il convient aussi d’utiliser les différents instruments de politique générale de manière stratégique afin de réorienter les mesures d’incitation budgétaires et non budgétaires, et de stimuler les marchés et le financement verts au moyen des leviers que sont les marchés du carbone, le financement durable et les instruments réglementaires y afférents, les chaînes de valeur durables et la certification de durabilitél. Les pouvoirs publics peuvent mettre en place des mesures incitatives en faveur des trois solutions forestières:
▸ en réorientant les subventions agricoles de manière à récompenser la gestion durable des forêts et des terres agricoles;
▸ en introduisant une taxe environnementale qui encourage la conservation des forêts tout en produisant des revenus;
▸ en mettant en place des mesures incitatives d’ordre budgétaire sous forme de déductions fiscales en faveur des entreprises qui répondent à des critères de durabilité donnés;
▸ en effectuant des transferts budgétaires à visées écologiques en faveur des autorités infranationales qui pratiquent une meilleure gestion des actifs forestiers;
▸ en mettant en place des normes, des réglementations et des obligations de diligence, et en améliorant les données ainsi que la réglementation et le contrôle financiers, afin de faire en sorte que le secteur privé assure la gestion des risques de manière adéquate.
Chacun de ces éléments est présenté plus en détail ci-après.
Réorienter les subventions agricoles – qui représentent actuellement près de 540 milliards d’USD par an – de manière à inclure l’agroforesterie et la sylviculture pourrait contribuer à éviter les répercussions néfastes associées à 86 pour cent de ces subventions
Les politiques de soutien agricole peuvent être repensées de façon à éviter qu’elles n’incitent à l’expansion des terres et afin qu’au contraire elles encouragent une intensification durable372, 373, les systèmes agroécologiques, l’agroforesterie374 et la durabilité des chaînes de valeur basées sur les forêts375, 376. En 2021, la FAO, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) ont estimé le montant de l’aide aux producteurs agricoles à l’échelle mondiale à près de 540 milliards d’USD par an, et ont noté que cette aide était fortement biaisée en faveur de mesures sources de distorsions (et donc de faibles performances), inégalement répartie, et néfaste pour l’environnement et la santé humaine377. Les incitations au niveau des prix (par exemple les mesures douanières se répercutant sur les échanges et sur les prix du marché intérieur) et les subventions budgétaires liées à la production de certains produits de base (qui sont susceptibles de favoriser la surutilisation d’intrants et la surproduction) sont considérées comme les formes de soutien aux producteurs qui causent le plus de distorsions et qui sont les plus néfastes aux plans environnemental et social; elles représenteraient environ 86 pour cent de l’aide378. Ainsi, les producteurs ne sont pas incités à se comporter de manière efficace, durable et respectueuse du climat, et les biens publics que sont par exemple la recherche agricole et les services de conseil et de vulgarisation reçoivent des aides insuffisantes.
La fiscalité écologique, les incitations budgétaires et les transferts budgétaires écologiques peuvent encourager l’investissement dans les solutions forestières
Les politiques budgétaires nationales dans les secteurs d’utilisation des terres peuvent comporter des incitations contradictoires ou promouvoir la déforestation et d’autres phénomènes néfastes pour la société et l’environnement379, 380, 381. Par exemple, dans le droit fiscal français, jusqu’à une réforme intervenue en 2010, la présence d’arbres sur les terres agricoles avait pour effet de réduire la superficie dont pouvaient se prévaloir les agriculteurs pour obtenir une subvention382.
Les responsables budgétaires du secteur des forêts ont de plus en plus la possibilité de recourir à des taux d’imposition variables comme instrument de politique. Par exemple, les systèmes de suivi, d’établissement de rapports et de vérification ont considérablement évolué depuis la création du mécanisme REDD+ et, dans certains pays, ces systèmes sont désormais suffisamment développés pour que soient mises en place des politiques budgétaires respectueuses de l’environnement, telles que les transferts budgétaires à des fins écologiques (voir ci-après). L’essor récent d’autres instruments – en particulier les systèmes de certification de la durabilité par des tiers, tels que ceux du Forest Stewardship Council (FSC) et du Programme de reconnaissance des certifications forestières (PEFC) – permet des combinaisons de politiques susceptibles de fonctionner aussi pour des administrations dotées de capacités relativement faibles en matière de suivi, d’établissement de rapports et de vérification. Par exemple, le Brésil et le Pérou prélèvent des droits et redevances de concession inférieurs sur les activités soumises à certification. Au Gabon, les concessions certifiées sont soumises à une taxe moindre sur la superficie383.
Les transferts budgétaires à des fins écologiques sont des recettes fiscales supplémentaires dont bénéficient les autorités infranationales qui veillent à améliorer la gestion des écosystèmes; en 2020, ces transferts se sont élevés à 23 milliards d’USD au niveau mondial, soit 20 fois le montant de l’APD allant au secteur forestier410. Le Brésil, la Chine, la France, le Portugal et, plus récemment, l’Inde, utilisent ce mécanisme. En Inde, les états reçoivent une part des recettes centrales en fonction de leur pourcentage de la couverture forestière; environ 37 milliards d’USD ont ainsi été transférés aux États, sous forme de transferts budgétaires, sur la période 2016-2020384. D’autres indicateurs peuvent être utilisés, notamment la qualité des services écologiques fournis, la baisse des feux de forêts, la déforestation évitée ou limitée, et les zones dotées d’une certification dans le cadre de plans de gestion forestière, ou d’un certificat de durabilité délivré par une tierce partie. Pour certains indicateurs, les données nécessaires peuvent être déjà disponibles; pour d’autres, l’utilisation de transferts budgétaires à des fins écologiques demanderait d’abord un investissement dans des systèmes de suivi, d’établissement de rapports et de vérification qui soient adaptés.
Les pays adoptent des normes, des règlements et des obligations de diligence afin de détourner les flux financiers de projets et d’investissements portant atteinte aux forêts
Le nombre croissant de normes environnementales (et des certifications et labellisations qui les accompagnent) fait que les acheteurs, les consommateurs et les utilisateurs ont de plus en plus accès à l’information sur les résultats environnementaux des processus en jeu dans la production des biens et services forestiers qu’ils achètent. Parce qu’ils ont une incidence sur l’accès au marché et sur la participation aux chaînes de valeur, les certificats et les obligations et systèmes de diligence peuvent rassurer les consommateurs et les investisseurs sur le fait que les normes sociales et environnementales ont été respectées. La certification, les normes et les obligations de diligence déterminent non seulement l’accès au marché385, 386 et les échanges (encadré 21) mais aussi l’investissement dans les produits agroalimentaires.
Encadré 21Édifier des systèmes de vérification pour des produits forestiers licites et durables – expériences en matière d’application du droit forestier, de gouvernance et de commerce
Pour s’assurer que le bois provient de sources durables et respectueuses de la loi, il faut un bon système de vérification. Ces dix dernières années, du côté de la demande, l’action a été centrée sur les réglementations commerciales exigeant des importateurs qu’ils appliquent des mesures de diligence raisonnable afin de garantir la légalité de leurs sources d’approvisionnement. Des efforts considérables ont été faits pour mettre en place des systèmes offrant des garanties sur les chaînes de valeur du bois et ayant un bon rapport coût-efficacité. Cette tendance s’étend désormais à d’autres produits de base agricoles tels que le cacao, le café et l’huile de palme. Les associations du secteur privé et les organisations de producteurs ont mis au point des systèmes visant à faciliter la traçabilité de l’approvisionnement en matières premières et à garantir la légalité et la durabilité des produits. Les efforts ont visé à préciser les cadres juridiques, à accroître la transparence, à développer le suivi indépendant et à renforcer la participation de la société civile et du secteur privé dans les processus de gouvernance.
Par exemple, l’Union européenne, ainsi que les États-Unis d’Amérique et d’autres pays importateurs de bois ont adopté une réglementation qui vise à limiter le commerce du bois et des produits forestiers provenant de sources illicites, notamment dans le but de réduire la déforestation et la dégradation de l’environnement causée par une utilisation non durable des forêts. Quinze pays tropicaux négocient ou mettent en œuvre des accords de partenariat volontaire avec l’Union européenne, dans l’optique de garantir que toutes les exportations de produits dérivés du bois respectent les lois et réglementations nationales. Les pays partenaires représentent 25 pour cent de la couverture forestière tropicale mondiale et 80 pour cent des importations de bois tropicaux de l’Union européenne. Les processus à l’œuvre dans le cadre de ces accords de partenariat volontaire ont permis de renforcer la transparence, la participation, la clarté des dispositions juridiques, la responsabilité et d’autres aspects de la bonne gouvernance des forêts387.
La mise en place de tels systèmes peut exercer une discrimination involontaire à l’encontre des petits producteurs, transformateurs et revendeurs locaux du fait que ceux-ci sont confrontés à une augmentation des coûts de production, ou se trouvent tout simplement exclus des chaînes d’approvisionnement officielles, au lieu d’y être inclus. Des analyses et un dialogue ouvert avec ces parties prenantes, ainsi que des mesures de sauvegarde adaptées, sont nécessaires pour limiter les risques d’incidences négatives.
Karsenty (2021) a mis en évidence tout un éventail d’utilisations potentielles des normes et réglementations, à savoir notamment409:
▸ Les gouvernements pourraient intégrer des critères de durabilité dans les processus d’appel d’offres pour les contrats d’exploitation forestière. Au Sarawak, le Malaysian Timber Certification Scheme (système national approuvé par le PEFC) deviendra obligatoire d’ici à 2022. Au Gabon, toutes les concessions devraient être certifiées par le FSC d’ici à 2022 (mais cette échéance pourrait être repoussée à 2025). La nouvelle loi forestière du Congo prévoit quant à elle la certification obligatoire des concessions forestières.
▸ Les politiques d’approvisionnement public en bois pourraient favoriser le bois certifié licite ou certifié durable.
▸ Des mécanismes de compensation environnementale pourraient être mis en place, comme au Brésil, où la végétation naturelle doit être maintenue sur un certain pourcentage de terres privées – appelé «réserves légales» (dans le cas des forêts, ces zones peuvent être utilisées pour la production durable de bois). Le respect de cette disposition légale est indispensable pour les propriétaires qui souhaitent s’inscrire au cadastre environnemental rural, lequel permet d’accéder à divers avantages financiers et d’obtenir diverses autorisations. Si une propriété ne répond pas à ces exigences environnementales, les propriétaires ont la possibilité de compenser l’absence de réserve légale en acquérant des quotas de réserves auprès d’une autre propriété rurale.
Il existe de nombreuses possibilités d’appliquer des normes, des réglementations et des processus de diligence raisonnable pour encourager une exploitation forestière durable. Un des freins à leur mise en place, notamment dans les pays tropicaux, est le manque de ressources humaines dans les entreprises388. L’adoption de mesures incitatives doit donc s’accompagner d’un effort de renforcement des capacités des acteurs qui pourraient être des moteurs du changement.
Les exigences en ce qui concerne les flux financiers répondent à un autre ensemble de règles. Il faudrait pour commencer faire davantage valoir que l’exploitation forestière durable est un «actif de placement»; porter les préoccupations des solutions forestières au cœur des dialogues sur l’information financière et les taxinomies; et intégrer les recommandations du Groupe de travail sur la publication d’informations financières relatives à la nature (TNFD) et du Groupe de travail sur la publication d’informations financières relatives au climat (TCFD) aux pratiques des entreprises et des investisseurs. De même, l’élaboration de cadres de financement durable, tels que la taxinomie de la finance durable de l’Union européenne, offre des possibilités de canaliser davantage d’investissements vers des projets axés sur la nature, notamment vers les solutions forestières. La Coalition des ministres des finances pour l’action climatique rassemble des responsables de l’élaboration des politiques budgétaires et économiques de plus de 60 pays dans l’intention de façonner la réponse climatique mondiale et d’assurer une transition juste vers un développement résilient et peu émetteur de carbone. Toutes ces initiatives, qui réunissent des décideurs de haut niveau des secteurs public et privé, ont un potentiel de transformation à condition que soient correctement pris en compte les solutions forestières et les objectifs dans le domaine des forêts.
Des mesures réglementaires régissant les biens faisant l’objet d’un commerce sont mises en place afin de découpler agriculture et déforestation – un soutien complémentaire aux pays producteurs est nécessaire
Les matières premières produites sur de nouvelles terres agricoles alimentent une part importante, et qui va croissant, du commerce international389, 390. Des cadres réglementaires sont en cours d’élaboration sur certains marchés pour éviter la vente de produits associés à la déforestation ou à la dégradation des forêts. Les pays sont aussi de plus en plus conscients de la nécessité de réduire les dommages environnementaux tout en augmentant la sécurité alimentaire pour tous. Certains gouvernements, certaines entreprises et d’autres acteurs se sont engagés à résoudre ce problème – comme en témoignent la résolution sur la déforestation du Consumer Goods Forum (2010), le Partenariat des déclarations d’Amsterdam et la Déclaration de New York sur les forêts (2014). L’encadré 22 offre d’autres exemples d’initiatives visant à régler les problématiques liées aux produits agricoles et aux forêts.
Encadré 22Exemples d’initiatives portant sur les problématiques liées aux produits agricoles et aux forêts
▸ Les dialogues sur le commerce des produits forestiers, produits agricoles et produits de base, une initiative de la présidence de la vingt-sixième session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et de la Tropical Forest Alliance, dont le but est d’accélérer la transition vers des pratiques plus durables d’utilisation des terres;
▸ la Forest Positive Coalition lancée par le Consumer Goods Forum en vue d’accélérer les efforts systémiques de lutte contre la déforestation, la dégradation et la conversion des forêts, dans des filières clés (huile de palme, soja, pâtes et papiers, fibres);
▸ l’Initiative cacao durable, qui réunit l’Union européenne, le Cameroun, la Côte d’Ivoire et le Ghana;
▸ l’accord économique global signé avec l’Indonésie par les États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse)391. Dans le cadre de cet accord, entré en vigueur en novembre 2021, les droits de douane suisses sur les importations d’huile de palme seront réduits de 20 à 40 pour cent si l’huile de palme respecte certains critères de durabilité392;
▸ le Groupe de travail conjoint sur l’huile de palme, qui réunit l’Union européenne et certains États membres de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN);
▸ la piste d’action n° 3 du Sommet des Nations Unies sur les systèmes alimentaires, «Stimuler une production respectueuse de la nature», et la coalition visant à mettre fin à la déforestation et à la conversion des forêts dans le contexte de la production des produits de base agricoles;
▸ le Programme d’impact sur le système alimentaire, l’utilisation des terres et la restauration (FOLUR) du septième cycle de reconstitution des ressources du Fonds pour l’environnement mondial (FEM-7).
Au sein des chaînes de valeur, les sources de financement exigent de plus en plus de transparence sur la déforestation
Les sources de financement cherchent de plus en plus à mettre au jour, éliminer, réduire et atténuer leurs incidences négatives aux plans environnemental et social ainsi qu’en termes de gouvernance (voir l’encadré 23). En général, cette situation d’abord perçue comme coûteuse et néfaste pour le commerce est désormais considérée comme une stratégie commerciale bénéfique pour la croissance à long terme et la gestion des risques393.
Encadré 23Intégrer des critères environnementaux aux décisions financières
Afin de remplir leur rôle de gestion et de répartition des risques, ainsi que d’allocation de ressources à des usages productifs, les banques centrales et les instruments de régulation et de contrôle du secteur financier s’efforcent de plus en plus d’intégrer des critères environnementaux aux décisions financières, ce qui passe par des évaluations des risques environnementaux, une transparence accrue, l’adoption de normes et l’établissement de rapports sur l’impact. Une action dans les quatre domaines ci-après serait transformatrice:
- Taxinomies et labellisation. Mettre au point des taxinomies afin de faire ressortir les activités économiques qui contribuent à l’utilisation durable et à la fourniture de services écosystémiques (comme par exemple la taxinomie de la finance durable de l’Union européenne et la taxinomie verte de la Mongolie, qui englobent explicitement le secteur forestier); et promouvoir la normalisation et l’usage généralisé de mesures environnementales pour l’établissement de rapports sur l’impact dans l’ensemble des mécanismes de financement durable.
- Évaluation des risques par les organes de contrôle. Mettre au point des outils et des méthodes qui permettent de prendre en compte les risques pour la nature dans les opérations de contrôle et de suivi de la stabilité financière par les banques centrales et organes de supervision, et exiger du secteur financier qu’il introduise des critères environnementaux dans ses processus d’évaluation des risques et d’investissement, ou l’y encourager.
- Publication d’informations. Promouvoir la publication d’informations relatives à la nature en tirant parti des expériences et initiatives d’autres pays, notamment du Groupe de travail sur la publication d’informations financières relatives à la nature (TNFD).
- Réseaux internationaux. Soutenir des réseaux tels le Réseau NGFS, la Coalition des ministres des finances pour une action climatique et le Réseau pour une banque durable (Sustainable Banking Network) afin de faciliter la normalisation de l’évaluation des risques relatifs à la nature et à la biodiversité dans les outils et méthodes de supervision, et d’aider les responsables à les adopter.
SOURCES: Banque mondiale. 2020. Mobilizing private finance for nature. Washington, Banque mondiale. https://doi.org/10.1596/35984
Banque mondiale. 2021. Designing fiscal instruments for sustainable forests. Washington. (Également disponible à l’adresse suivante: https://www.climateinvestmentfunds.org/sites/cif_enc/files/knowledge-documents/designing_fiscal_instruments.pdf).
Le Réseau NGFS, qui rassemble des banques centrales et des organismes de contrôle et dont le but est d’écologiser le système financier, mène des recherches sur les liens entre la perte de biodiversité, la macroéconomie et la finance394. Le Groupe de travail sur la publication d’informations financières relatives à la nature (TNFD) a été établi en 2021 dans l’objectif de créer un cadre pour que les organisations puissent faire rapport sur l’évolution des risques relatifs à la nature et agir en fonction de ceux-ci, afin de favoriser la réorientation des flux financiers mondiaux vers des résultats positifs pour l’environnement395.
