En 2019, el valor añadido mundial de la alimentación y la agricultura ascendió a 3,7 billones de USD, una cuantía cuatro veces menor que la de las manufacturas (13,7 billones de USD). En ese mismo año, el valor de las exportaciones alimentarias y agrícolas fue de 1,5 billones de USD, ocho veces menos que el valor de las manufacturas exportadas (12,7 billones de USD). Esta considerable diferencia entre el valor añadido y el comercio en estos sectores significa que los productos alimentarios y agrícolas no son objeto de un comercio tan intenso como las manufacturas.
Otra cuestión interesante es que, en los países de ingresos bajos, la proporción del consumo que representan las importaciones alimentarias y agrícolas es baja en comparación con la de los alimentos que se producen a escala nacional (véase la Figura 2.10). Existen numerosas razones que explican por qué algunos productos alimentarios se producen y consumen de forma local, pero, dado que los países de ingresos bajos se caracterizan, en general, por una baja productividad agrícola en comparación con los países de ingresos altos, cabría esperar que como importadores de alimentos fuesen relativamente mayores.
Ambas observaciones anteriores han llevado a los analistas a hablar del “rompecabezas” del déficit del comercio alimentario y agrícolao. Al examinar este rompecabezas se obtiene información sobre la forma en que la ventaja comparativa determina los flujos comerciales en la alimentación y la agricultura, así como sobre el papel que desempeñan las políticas comerciales y los costos del comercio para quitarle fuerza a la ventaja comparativa.
Productividad y ventaja comparativa
Las diferencias de productividad que existen entre los países son considerables en la agricultura en comparación con otros sectores de la economía. En la Figura 2.1 se aprecia que, en la mayoría de los países, la productividad agrícola por trabajador (medida en valor añadido por trabajador) es mucho menor que en los sectores no agrícolas (dado que la mayoría de los datos observados se sitúan por encima de la línea diagonal). Asimismo, los datos apuntan a que, de un país a otro, la heterogeneidad de las productividades por trabajador en la agricultura es mucho mayor que en los sectores no agrícolas (Cuadro 2.1)p.
FIGURA 2.1PRODUCTIVIDAD EN LA AGRICULTURA Y LOS SECTORES NO AGRÍCOLAS, 2019
FUENTE: Indicadores del desarrollo mundial, Grupo Banco Mundial.
CUADRO 2.1DIFERENCIAS DE PRODUCTIVIDAD EN LA AGRICULTURA Y LOS SECTORES NO AGRÍCOLAS ENTRE LOS PERCENTILES 10 Y 90 DE LA DISTRIBUCIÓN MUNDIAL DE LOS INGRESOS, 2019 (EN USD CONSTANTES DE 2015 POR TRABAJADOR)
FUENTE: Indicadores del desarrollo mundial, Grupo Banco Mundial.
El 10 % de los países más ricos producen 70,4 veces más valor añadido agrícola por trabajador que el 10 % de los países que ocupan las últimas posiciones en la distribución de los ingresos. Por ejemplo, en los Estados Unidos de América, el valor añadido agrícola por trabajador en 2019 ascendía a 100 062 USD (medido en precios de 2015) frente a un promedio de 944 USD en países del África subsahariana, en particular Burkina Faso, Etiopía, Gambia, el Níger, Mozambique y la República Democrática del Congo.
Las diferencias de productividad en el sector no agrícola también son pronunciadas, pero su heterogeneidad es considerablemente menor si se compara con la de la agricultura (Cuadro 2.1). En promedio, el 10 % de los países que ocupan las primeras posiciones del mundo en cuanto a la distribución de los ingresos producen 40,2 veces más valor añadido no agrícola por trabajador que el 10 % de los países que se encuentran en las últimas posiciones.
En los distintos países, la heterogeneidad de las productividades por trabajador en la agricultura es mucho mayor que en el sector no agrícola, lo que es un reflejo de la influencia potencialmente grande de la ventaja comparativa en los flujos comerciales. No obstante, los productos alimentarios y agrícolas no son objeto de un comercio tan intenso como los productos no agrícolas.
La agricultura es única en que, en promedio, la tecnología es responsable de unas tres cuartas partes del crecimiento de la productividad a nivel mundial, mientras que los aumentos de los factores de producción, como la tierra, son responsables de la cuarta parte restante89. Sin embargo, la brecha en la productividad agrícola entre los países de ingresos bajos y los países de ingresos altos es grande (véase la Figura 2.2) y estas diferencias de la productividad agrícola entre países han sido objeto de muchas investigaciones. Los investigadores señalan que la gran diferencia en la productividad agrícola puede deberse a los considerables obstáculos para la adopción de tecnología y el acceso limitado a insumos modernos90.
FIGURA 2.2PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2019
FUENTE: Indicadores del desarrollo mundial, Grupo Banco Mundial.
En los países de ingresos bajos, la ineficacia del mercado puede obstaculizar la adopción de tecnología. Los altos costos de las transacciones dan lugar a mercados débiles y, puesto que la participación de los agricultores en los mercados es baja, se enfrentan únicamente a su propia demanda, que se satisface rápidamente con pequeños aumentos de la producción91, lo que ofrece escasos incentivos para que los agricultores adopten nuevas tecnologías y aumenten la productividad.
La incertidumbre también afecta a la decisión de adoptar nuevas tecnologías. Los pequeños agricultores, para quienes el costo extra de adquirir tecnología moderna supondría una parte importante de sus ingresos, son reacios al riesgo y prefieren emplear tecnologías tradicionales92. El tamaño de la explotación reviste especial importancia para determinar las actitudes de los agricultores ante los riesgos y la adopción de tecnología y, concretamente, la diferencia entre países de ingresos altos y países de ingresos bajos en cuanto al tamaño de las explotaciones también podría explicar en gran medida la brecha en la productividad agrícola93, 94. Los mercados incompletos de seguros también dan lugar a tasas bajas de adopción de tecnologías. Los agricultores de los países en desarrollo suelen utilizar menos insumos modernos, como los fertilizantes, debido a los riesgos inasegurables95.
Las agricultoras se enfrentan a desventajas incluso mayores que los agricultores, ya que disponen de menor acceso a los conocimientos y el capital social, que son otros factores que determinan la productividad96.
Los factores relativos a toda la economía también contribuyen a la baja productividad agrícola por trabajador de los países de ingresos bajos. El mal funcionamiento de los mercados de trabajo, junto con la falta de educación y el bajo nivel de competencias de las zonas rurales, puede dificultar la reasignación del trabajo desde la agricultura hasta otros sectores de la economía, con lo que contribuye a la brecha de la productividad agrícola97, 98. Un menor número de trabajadores agrícolas se traduciría en más ganancias de productividad por trabajador, pero, para que esto ocurra, los mercados de trabajo deberían funcionar bien.
Políticas comerciales
La ayuda interna y las medidas relativas a las políticas comerciales en la esfera de la alimentación y la agricultura persiguen un conjunto amplio de objetivos. Por ejemplo, la ayuda interna (como las subvenciones a los insumos) tiene la finalidad de mejorar el acceso de los agricultores a los insumos. Las medidas de ayuda directa a los ingresos contribuyen al mantenimiento de un nivel de ingresos agrícolas que siga el ritmo de las tendencias de los ingresos en otros sectores económicos. Los aranceles se pueden utilizar para proteger a los agricultores locales de la competencia internacional, reducir la dependencia de las importaciones y promover la autosuficiencia en los alimentos básicos. Las restricciones a la exportación pueden reducir el precio interno de los alimentos y contribuir a la seguridad alimentaria a corto plazo. Tanto los aranceles como los impuestos a la exportación constituyen una importante fuente de ingresos para el gobierno. Dichas políticas pueden distorsionar los precios e influir en el comercio. Las MNA son, a efectos prácticos, medidas de política comercial, en el sentido de que pueden tener un efecto económico en el comercio y, en consecuencia, cambiar las cantidades que son objeto de comercio, los precios o ambos. Entre las MNA cabe citar las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) que garantizan la inocuidad alimentaria y protegen la sanidad animal o vegetal, así como otras normas y reglamentos técnicos, que reciben el nombre de obstáculos técnicos al comercio (OTC), los cuales guardan relación con objetivos como la protección ambiental, la salud y la seguridad en el lugar de trabajo y la prevención de prácticas engañosas (véase, por ejemplo, el examen de las medidas ambientales de la Parte 3). La relación entre las MNA y el comercio es compleja. Por un lado, muchas MNA pueden restringir el comercio, pero hacen frente a cuestiones importantes que mejoran el bienestar. Por otro lado, también pueden aumentar el comercio, ya que refuerzan la demanda de un producto ofreciendo mejor información sobre sus características relativas a la salud y la sanidad.
En el contexto de los estudios sobre política comercial, tanto los aranceles como las MNA contribuyen a los costos del comercio y podrían contrarrestar en parte la influencia de la ventaja comparativa en los flujos comerciales entre países (véase el Recuadro 2.3, donde se presenta una definición de los costos del comercio y se trata su medición).
RECUADRO 2.3Costos comerciales y cómo se miden
En el contexto de las publicaciones sobre comercio, todos los factores que crean una brecha entre los precios de los países exportadores y los precios de los países importadores dan lugar a costos comerciales e influyen en los flujos comerciales. En esta definición de costos comerciales se incluyen las políticas comerciales, por ejemplo, los aranceles y las MNA. Si bien los aranceles, tanto ad valorem como específicos, se observan directamente y su influencia en los flujos comerciales puede evaluarse con relativa facilidad, los costos y los efectos sobre el comercio de otras políticas comerciales, como las MNA, son difíciles de observar. Por ejemplo, establecer límites máximos de residuos de plaguicidas en las importaciones puede hacer que el comercio aumente o disminuya o bien podría dar lugar a un rechazo de los envíos, en función de si las importaciones cumplen la normativa. Otros costos comerciales, como los gastos de transporte, los costos de administración y trámites y los que surgen debido a las demoras en la frontera también son intrínsecamente difíciles de observar o bien no se dispone de datos suficientes para hacer una medición. La distancia, la existencia de un idioma común, la disponibilidad de la información y la aplicación de la normativa también influyen en la determinación de los costos del comercio.
Los costos observables, como las tarifas de flete y los aranceles, se pueden determinar sin dificultad, pero, a fin de medir los costos relacionados con los factores informativos e institucionales y las MNA, los analistas recurren a modelos económicos. Estos modelos conectan los flujos comerciales con variables observables como las diferencias entre los precios, un idioma o fronteras comunes, la distancia o la participación en un acuerdo comercial, y toman en consideración los costos que no se pueden observar conectando los flujos comerciales con sus valores previstos con arreglo a la teoría137, 138. A menudo, estos enfoques de modelado recogen una amplia variedad de costos comerciales, incluidos los aranceles, expresados en equivalente ad valorem.
En una iniciativa importante de la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) y el Grupo Banco Mundial se utilizan marcos de modelado para calcular los costos comerciales. En los análisis que figuran en este informe también se utilizan datos y modelos sobre los precios para evaluar los costos del comercio alimentario y agrícola. Sobre la base de estos modelos, los analistas determinan que los costos comerciales son altos y que desempeñan una función importante en la conformación del comercio. Por ejemplo, de acuerdo con la evaluación, la disminución de los costos comerciales explica aproximadamente el 33 % del auge del comercio después de la Segunda Guerra Mundial139.
Aranceles
Con los acuerdos de la Ronda Uruguay, en particular el Acuerdo sobre la Agricultura de 1995, los miembros de la OMC se comprometieron a no restringir las importaciones por medios que no fueran los aranceles y a mantener sus tipos arancelarios por debajo de umbrales fijos determinados para cada país. Muchos países aplican aranceles más bajos que el nivel máximo permitido. Esta reducción unilateral de los aranceles, instigada por el Acuerdo sobre la Agricultura, junto con concesiones hechas en los acuerdos regionales, dio lugar a una liberalización sustancial del comercio.
La reducción de los aranceles aplicados ha sido notable. Se calcula que las concesiones multilaterales, unilaterales y regionales han contribuido a reducir en aproximadamente un 27 % el promedio mundial de los niveles arancelarios de los productos alimentarios y agrícolas. Estas reducciones vinieron aparejadas de una mayor apertura de los mercados y fomentaron el comercio de forma considerable (véase la Parte 1).
No obstante, el grado en que se redujeron los aranceles en los países de ingresos medios y bajos fue menor que en las economías de ingresos altos (Figura 2.3). Según los analistas, este proceso de reducción de las tarifas aplicadas por los países de ingresos medios y bajos perdió envergadura después de la crisis financiera de 200899.
FIGURA 2.3ARANCELES APLICADOS EN LA AGRICULTURA 1995-99 Y 2016-2020
FUENTE: Datos del Sistema de Análisis e Información Comercial de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) procedentes del programa Solución Comercial Integrada Mundial.
El proceso de reducción de los aranceles fue más eficaz en los sectores no agrícolas. En general, los aranceles aplicados a los bienes industriales son considerablemente menores que los aplicados a los productos agrícolas (Figura 2.4). Muchos países de ingresos medios y bajos rebajaron los obstáculos al comercio con que tropezaban las manufacturas y otros productos industriales a fin de fomentar la participación en las cadenas de valor mundiales. Los aranceles agrícolas siguen siendo relativamente altos, especialmente en los países de ingresos medios y bajos, lo que supone un nivel relativamente más elevado de protección del sector y un efecto negativo posiblemente mayor en la influencia de la ventaja comparativa (véase el Recuadro 4.1 sobre la economía política de la protección de la alimentación y la agricultura).
FIGURA 2.4ARANCELES APLICADOS EN LA AGRICULTURA Y LA MANUFACTURACIÓN, PROMEDIO DE 2016-2020
FUENTE: Datos del Sistema de Análisis e Información Comercial de la UNCTAD procedentes del programa Solución Comercial Integrada Mundial.
Medidas no arancelarias
Las medidas no arancelarias (MNA) son más frecuentes en la agricultura que en otros sectores, lo que contribuye a que los costos del comercio agrícola sean relativamente más altos100. El comercio alimentario y agrícola está sometido a la máxima incidencia de MNA, tanto en el margen intensivo como en el extensivo, es decir, desde el punto de vista del valor comercial total y del número de productos objeto de comercio, respectivamente. Casi el 100 % de las importaciones alimentarias y agrícolas está sujeto a MNA frente a un promedio del 40 % en los demás sectores. Los productos alimentarios y agrícolas están muy reglamentados y son objeto del mayor número de MNA por producto. En promedio, un producto alimentario es objeto de ocho MNA distintas frente a algo menos de dos MNA en el caso de los productos del resto de sectores101.
Las MNA aumentan el costo del comercio, en particular si el país importador aplica reglamentos distintos a los del exportador. En este caso, los exportadores se enfrentan a costos comerciales adicionales derivados de las siguientes tareas: encontrar y procesar información sobre los requisitos pertinentes de los mercados de importación; ajustar el proceso de producción a dichos requisitos; y demostrar que se cumplen los requisitos102. De acuerdo con los resultados obtenidos recientemente a partir del análisis de las normativas de 110 países, los costos comerciales ligados a las MNA pueden aumentar los precios de las importaciones de productos agrícolas casi un 15 % en su equivalente ad valorem103. También existen costos implícitos de las MNA. Las empresas que exportan a diversos mercados de destino y se enfrentan a normas distintas, como, por ejemplo, diferentes requisitos de etiquetado, deben producir versiones distintas de sus productos, lo que supone costos considerables en cuanto a eficiencia y economías de escala anticipadas104, 105.
Los países de ingresos bajos se enfrentan a costos relacionados con las MNA mucho más elevados que los países de ingresos altos. Las MNA son generalizadas en la alimentación y la agricultura, y los productos alimentarios y agrícolas representan una parte considerable de las exportaciones de los países de ingresos bajos. Las deficiencias en la infraestructura de transporte y comunicación y la escasa capacidad organizativa y técnica hacen que el costo del cumplimiento de las normas sea mayor en los países de ingresos bajos que en las economías desarrolladas. Se calcula que, en los países de ingresos bajos, las MNA son responsables de un aumento de los costos comerciales, en su equivalente ad valorem, de 3 puntos porcentuales, a diferencia de lo que ocurre en los países de ingresos altos106.
Si bien las disposiciones relacionadas con las MSF y los OTC aumentan los costos del comercio, también pueden estimular el comercio al reforzar la demanda de productos importados. En la alimentación y la agricultura, el cumplimiento de las MSF, fundamental para garantizar la salud de los consumidores, la sanidad animal y vegetal y la protección del medio ambiente, aumenta la confianza de los consumidores en los productos importados107. Armonizar las MNA entre todos los países es importante para reducir los costos y reforzar el comercio. A menudo, las MNA incluyen disposiciones para una cooperación más profunda en materia de regulación y normas para promover el comercio entre sus miembros (véanse las partes 3 y 4)q.
Otros costos comerciales
Un gran conjunto de trabajos analíticos se centra en los costos que reflejan fricciones en el comercio, entre los cuales se cuentan, además de los costos relacionados con las MNA, los costos directos, como el flete y los seguros, y los costos indirectos, como los relacionados con los trámites de exportación e importación, las tasas jurídicas y reglamentarias, los gastos asociados al uso de distintas monedas y diferentes idiomas y las demoras en la frontera108. Rara vez se miden estos costos comerciales de forma directa, ya que no son observables como aranceles, sino que se suelen estimar e inferir a partir de modelos (véase el Recuadro 2.3)r.
A pesar de la atención que se presta a la globalización, una parte importante del comercio se desarrolla entre países que están próximos geográficamente (véase la Parte 1). La distancia física aumenta los costos comerciales y hace que el comercio con países vecinos sea relativamente más barato. De acuerdo con las investigaciones empíricas efectuadas acerca de una amplia variedad de efectos de la distancia, aumentar la distancia un 10 % produce, en promedio, un descenso de los flujos comerciales de cerca del 0,9 %109. Las distancias importan y resulta considerable su papel en la determinación de los costos del comercio y los flujos comerciales. Si bien esta relación negativa entre la distancia y el comercio es constante, los costos comerciales varían notablemente entre bienes y entre países.
Los costos comerciales suelen ser mucho más altos para los productos alimentarios y agrícolas que para otros productos, como las manufacturas. Por ejemplo, los flujos comerciales bilaterales entre Kenya y Uganda (dos países fronterizos de ingresos medios y bajos del África subsahariana) están sujetos a un costo comercial, en su equivalente ad valorem, del 130 % para los productos agrícolas y del 78 % para las manufacturass. Las diferencias entre los productos agrícolas y las manufacturas en cuanto a costos comerciales también se observan en los países de ingresos altos. Por ejemplo, el costo comercial, en su equivalente ad valorem, de los productos agrícolas entre Alemania y Francia, dos miembros vecinos de la Unión Europea, asciende al 65 %, mientras que el valor correspondiente a las manufacturas es del 31 %.
Unos costos comerciales tan elevados pueden dificultar el comercio internacional, y no es sorprendente que la intensidad del comercio alimentario y agrícola difiera de la del comercio de manufacturas. La baja proporción entre el valor y el peso de los productos alimentarios y agrícolas da lugar a costos comerciales más altos que para las manufacturas. Para transportar una cantidad de trigo por valor de 1 000 USD hace falta mucho más combustible y espacio de almacenamiento que para un cargamento de teléfonos móviles del mismo valor y, por consiguiente, el aumento del precio de importación del trigo debido a los costos de flete es mucho mayor que en el caso de los teléfonos móviles.
También existen costos implícitos que son difíciles de medir. Para los productos agrícolas perecederos, las demoras en la frontera pueden resultar especialmente onerosas. Se calcula que, en promedio, una demora de un día en la frontera supone un costo comercial, en su equivalente ad valorem, del 3,1 % para los alimentos y bebidas y del 2 % para los bienes de consumo y capital110. En otro estudio se concluye que los costos relacionados con las demoras de la importación de productos agrícolas en los países de ingresos bajos podrían ascender hasta el 400 % del equivalente ad valorem frente al 30 % en los países de ingresos altos111.
En general, la existencia de infraestructura deficiente e instituciones débiles y las ineficacias del mercado dan lugar a costos comerciales elevados en muchos países de ingresos bajos. Por ejemplo, si la red de transporte está escasamente desarrollada, los costos de transporte serán elevados, mientras que, si la capacidad de administración es baja y si existen asimetrías en la información, se pueden producir costos considerables en relación con las demoras en la frontera. La diferencia entre los países de ingresos bajos y los países de ingresos altos en cuanto a los costos comerciales puede ser apreciable. Los costos comerciales no solo suelen ser más altos en la alimentación y la agricultura que en otros sectores, sino que los países de ingresos bajos se enfrentan a costos del comercio agrícola que son mayores incluso que los de los países de ingresos altos.
