El estallido de la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19) a principios de 2020 y las medidas adoptadas para contenerla en los distintos países pusieron a prueba los mercados alimentarios y agrícolas mundiales. Los sistemas agroalimentarios nacionales se vieron sobrecargados, pero siguieron suministrando suficientes alimentos nutritivos e inocuos en todo el mundo. A pesar de las considerables restricciones que se impusieron a la circulación de personas y la incertidumbre que envolvió el mundo, el comercio internacional siguió conectando las zonas que tenían excedente de alimentos con aquellas que carecían de ellos, lo cual salvaguardó la seguridad alimentaria y la nutrición a escala mundial. A diferencia de lo ocurrido en la crisis mundial de los precios de los alimentos de 2008, la cooperación mundial se mantuvo, lo que permitió que las políticas de comercio agrícola respaldaran el buen funcionamiento de los mercados internacionales.
En la actualidad, el conflicto que se vive en uno de los graneros del mundo plantea varias amenazas para la seguridad alimentaria mundial, entre ellas la perturbación de los mercados alimentarios y agrícolas mundiales. La guerra en Ucrania no solo ha ocasionado una grave crisis humanitaria y un aumento inminente de la inseguridad alimentaria mundial, sino también el posible derrumbe de la cooperación mundial en la esfera del comercio.
Mediante la cooperación mundial en el ámbito de las políticas de comercio agrícola se puede hacer frente a los desafíos mundiales, como las crisis económicas, las pandemias, los conflictos y el cambio climático, y se puede contribuir al logro de la seguridad alimentaria y las dietas saludables para todos. La Organización Mundial del Comercio (OMC), establecida en 1995, y sus reglas comerciales multilaterales han propiciado un entorno más libre, justo y previsible para el comercio y, junto con un sinfín de acuerdos comerciales regionales (ACR), han fomentado el comercio alimentario y agrícola y el crecimiento económico.
Al mismo tiempo, la creciente globalización de los mercados alimentarios y agrícolas ha suscitado preocupación por los posibles efectos del comercio en el medio ambiente y la sociedad. Se considera que el comercio alimentario y agrícola internacional contribuye al agotamiento de los recursos naturales, impulsa la deforestación y la pérdida de biodiversidad, acelera los cambios en los estilos de vida y la alimentación y acrecienta la desigualdad.
El actual entorno de políticas comerciales se caracteriza por un estancamiento de las negociaciones comerciales multilaterales auspiciadas por la OMC y por una plétora de ACR de mayor profundidad que buscan promover, además del acceso a los mercados, la convergencia de las políticas y la regulación nacionales entre los signatarios. La liberalización del comercio por la vía multilateral y los ACR han estado evolucionando de forma paralela desde finales del siglo XX, generando beneficios del comercio y promoviendo la integración económica.
En la edición de 2022 de El estado de los mercados de productos básicos agrícolas (SOCO 2022) se examinan las formas en que las políticas comerciales, sobre la base de las iniciativas multilaterales y regionales, pueden hacer frente a los problemas con que tropieza el desarrollo sostenible en la actualidad, al tiempo que refuerzan la resiliencia del sistema agroalimentario mundial a las perturbaciones, como los conflictos, las pandemias y los fenómenos meteorológicos extremos.
La geografía del comercio
En este informe se estudian distintos enfoques de la cooperación para la integración comercial dirigida al crecimiento sostenible y se ofrece un marco sistemático para evaluar la geografía del comercio alimentario y agrícola. El análisis se centra en las corrientes del comercio alimentario y agrícola a lo largo del espacio geográfico, los factores que las explican y su función en la conformación del actual entorno de políticas comerciales.
Examinar la geografía del comercio reporta numerosas ventajas valiosas para el análisis del crecimiento sostenible. En primer lugar, determinar las corrientes del comercio alimentario y agrícola permite entender más fácilmente la evolución de tendencias como la globalización y la integración regional, así como la relación de dichas tendencias con el crecimiento económico. Estas tendencias pueden ayudar también a evaluar la resiliencia de los mercados alimentarios y agrícolas mundiales a las perturbaciones, como la guerra en curso en Ucrania, y sus implicaciones para la seguridad alimentaria y la nutrición.
En segundo lugar, la geografía del comercio pone de relieve las considerables diferencias que existen entre países. La riqueza mundial ha aumentado, pero la proporción de esta riqueza correspondiente a los países de ingresos bajos no ha cambiado apenas. La brecha en la productividad agrícola también es enorme. Las diferencias relativas entre los países en cuanto a productividad agrícola pueden determinar la influencia de la ventaja comparativa en los mercados alimentarios y agrícolas y pueden conformar las tendencias del comercio. Los costos comerciales, que también están influenciados por la geografía, son considerables y pueden aislar en parte a los países de ingresos bajos y, en consecuencia, limitar sus oportunidades de crecimiento y desarrollo.
En tercer lugar, al examinar el comercio desde un punto de vista geográfico se descubre que los recursos naturales están distribuidos de forma desigual. La tierra y el agua son factores clave de producción que también contribuyen a conformar la ventaja comparativa. Si bien el comercio ayuda a garantizar la seguridad alimentaria en aquellas regiones con una escasa dotación de recursos —por ejemplo, a los países que sufren estrés hídrico— también puede afectar al medio ambiente. Dado que cada vez más los alimentos se consumen lejos de su lugar de producción, el comercio puede generar externalidades ambientales en todo el mundo. La producción para la exportación también puede aumentar la presión sobre unos recursos naturales ya agotados y afectar a los bosques y la biodiversidad.
Este análisis de la geografía del comercio alimentario y agrícola arroja luz sobre las compensaciones recíprocas entre los diferentes objetivos de desarrollo sostenible y ayuda en el debate sobre un entorno de políticas complejo. El multilateralismo, como evidenció la Ronda de Doha de negociaciones de la OMC, se ha estancado, mientras que el número de bloques comerciales regionales más integrados va en aumento. Con ambos planteamientos se trata de promover la integración comercial y el crecimiento económico a la vez que se abordan las consecuencias del comercio en el medio ambiente. Dentro de estos planteamientos, en SOCO 2022 se examina la eficacia de las políticas comerciales para hacer frente a los retos mundiales actuales.
Globalización y regionalización
El comercio alimentario y agrícola creció rápidamente en el nuevo milenio, catalizado por la liberalización del comercio a nivel multilateral y regional. En la actualidad, hay un mayor número de países que comercian con otros. Las economías emergentes se han convertido en actores importantes y los países de ingresos bajos están mejor integrados en los mercados mundiales. Aunque este proceso de globalización ha dado lugar a cambios importantes en la estructura del mercado alimentario y agrícola mundial, ha perdido fuerza desde la crisis financiera de 2008.
La globalización se estancó en 2008, pero hoy hay más países que comercian con otros y el mercado alimentario y agrícola mundial está menos concentrado y más equilibrado que en 1995.
El mercado alimentario y agrícola mundial ha pasado a estar menos concentrado y más descentralizado. En 1995, el mercado mundial estaba dominado por un número reducido de actores de gran tamaño. Con el paso del tiempo, el número de grandes potencias comerciales fue aumentando a la vez que disminuía su dominio. Estos cambios estructurales son el reflejo de una relativa igualdad de condiciones y de un mercado alimentario mundial potencialmente favorable al crecimiento económico. Por ejemplo, a día de hoy hay más posibilidades que hace dos decenios de que los países de ingresos medios y bajos comercien con las economías de ingresos altos. Esta circunstancia es importante, ya que el comercio facilita la difusión de tecnología y conocimientos y fomenta la productividad y el crecimiento general.
La intensidad del comercio es mayor en el seno de las regiones que entre ellas, y la regionalización del comercio alimentario y agrícola es relativamente más marcada.
Sin embargo, dentro de este contexto mundial, los mercados regionales siguen desempeñando un papel importante. La regionalización del comercio alimentario y agrícola —la tendencia de los países a comerciar más dentro de una región dada que con países de fuera de dicha región— se ha vuelto más pronunciada. Los países forman bloques comerciales, que pueden ceñirse a una región o abarcar países de más de una región, y suelen comerciar más dentro de dichos bloques. Estos bloques vienen definidos a menudo por la proximidad geográfica y la integración económica creada por los acuerdos comerciales. Muchos de estos bloques son relativamente estables, como el que incluye países de América septentrional, América Latina y el Caribe. Otros, sin embargo, tienden a ser menos estables; por ejemplo, parece que los países africanos comercian más con socios de fuera del continente.
El mercado alimentario y agrícola mundial se ha vuelto más resiliente, pero muchos países siguen siendo vulnerables a las perturbaciones del comercio y deberían diversificar sus fuentes de importación para salvaguardar su seguridad alimentaria.
A medida que ha ido aumentando el número de socios comerciales de los países, el mercado alimentario y agrícola mundial se ha vuelto más denso, lo que ha reforzado su capacidad amortiguadora y su resiliencia a las perturbaciones al comienzo del siglo XXI. Sin embargo, la mayor parte del valor de los bienes comercializados sigue correspondiendo a tan solo unos pocos países, mientras que solo algunos países importan una gran variedad de productos alimentarios y agrícolas de muchos exportadores distintos. Las importaciones de la mayoría de los países se concentran en unos pocos productos de un número limitado de socios comerciales, lo que los hace vulnerables a las perturbaciones que ocurren en los mercados de exportación. A fin de fortalecer su resiliencia y garantizar la seguridad alimentaria y dietas saludables, los países deberían tratar de diversificar los productos que importan y aumentar el número de socios comerciales que tienen.
Los factores fundamentales que impulsan el comercio alimentario y agrícola
El comercio alimentario y agrícola ha sido una parte esencial de nuestra historia y es importante para la sociedad. Los países participan en el comercio para exportar lo que pueden producir a un costo menor que otros países e importar lo que resulta relativamente más caro de producir internamente. Si examinamos un país, comprobamos que en el comercio de productos alimentarios y agrícolas pueden influir muchos factores, pero el más importante es la ventaja comparativa, esto es, la capacidad de ese país para producir un bien específico con un menor costo de oportunidad que sus socios comerciales.
Las diferencias entre países desarrollados y en desarrollo en cuanto a productividad agrícola pueden ser muy grandes, habida cuenta de que los países de ingresos bajos se enfrentan a limitaciones considerables para adoptar tecnologías mejores.
La brecha de productividad en la agricultura es enorme. En promedio, el 10 % de los países más ricos producen unas 70 veces más valor añadido agrícola por trabajador que el 10 % de los países que ocupan las últimas posiciones en la distribución de los ingresos. Muchos países de ingresos bajos y medianos bajos se enfrentan a limitaciones considerables en la adopción de tecnología y el acceso a insumos modernos. Muchos otros factores, como el pequeño tamaño que poseen de media las explotaciones o el acceso limitado a los seguros, el crédito y la educación, sobre todo en el caso de las mujeres, contribuyen a una menor productividad agrícola en los países en desarrollo.
En el mercado mundial, cuanto mayor es la heterogeneidad de las productividades relativas entre países, mayor es la influencia de la ventaja comparativa.
Tanto las diferencias relativas en cuanto a productividad como la distribución desigual de los recursos naturales dan lugar a diferencias en los precios de los alimentos de unos países a otros y determinan la influencia de la ventaja comparativa en el mercado mundial. En general, cuanto mayor es la heterogeneidad de las productividades relativas entre países, mayor es la influencia de la ventaja comparativa y tanto mayor es el comercio. De acuerdo con el principio de la ventaja comparativa, todos los países salen beneficiados del comercio.
Las políticas comerciales y los costos del comercio pueden menoscabar el papel que desempeña la ventaja comparativa para determinar el comercio alimentario y agrícola mundial.
No obstante, no siempre ha sido así. Las políticas comerciales influyen en la relación entre la ventaja comparativa y el comercio. Por ejemplo, las subvenciones a la exportación, eliminadas para los productos agrícolas en virtud de la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Nairobi en 2015, pueden llegar a invertir la relación entre la ventaja comparativa y el comercio, haciendo que se exporten bienes que de lo contrario se habrían importado y viceversa. Los costos comerciales también merman la influencia de la ventaja comparativa.
Los costos comerciales pueden ser considerables. Para los países de ingresos bajos, unos costos comerciales elevados pueden obstaculizar la integración comercial y afectan a la transformación estructural de la economía.
El comercio puede ser oneroso y, por lo general, las distancias aumentan los gastos de transporte. También hay otros costos relacionados con los seguros, los trámites de exportación e importación y las demoras en la frontera. En promedio, un producto alimentario es objeto de ocho normas y medidas no arancelarias (MNA) distintas, y su cumplimiento aumenta considerablemente el costo del comercio. Se calcula que, en los países de ingresos bajos, los costos comerciales pueden ser de hasta el 400 % en su equivalente ad valorem. Unos costos tan elevados dificultan la integración comercial.
Por ejemplo, en el África subsahariana, la escasa influencia de la ventaja comparativa junto con los altos costos del comercio dan lugar a un comercio intrarregional de poca intensidad. Los países de la región comercian más con países de fuera de la región que entre sí. Los elevados costos comerciales también pueden ocasionar que un país no comercie tanto como si los costos fueran menores. Los elevados costos comerciales y el menor volumen de comercio (sobre todo en el caso de los países de ingresos bajos, que se caracterizan por una productividad agrícola relativamente baja) pueden dar lugar a que el sector agrícola crezca en relación con los demás sectores de la economía a fin de satisfacer las necesidades de subsistencia de la población, lo cual podría ser un escollo para la transformación estructural de la economía.
Los beneficios del comercio pueden aumentarse incrementando la productividad, disminuyendo los obstáculos arancelarios y rebajando los costos comerciales, pero para reducir las desigualdades que puedan surgir hacen falta políticas complementarias.
Por tanto, las políticas deberían perseguir no solo el fin de mejorar la productividad agrícola, sino también el de reducir los costos comerciales para sacar provecho del comercio. Las medidas adoptadas para aumentar la integración comercial en el contexto de la Zona de Libre Comercio Continental Africana serán importantes para el crecimiento económico y el desarrollo de la región. Que un país tenga costos comerciales más bajos lo hará más abierto al comercio y permitirá que la ventaja comparativa se deje sentir, lo que redundará en beneficios del comercio. Sin embargo, en países con una baja productividad agrícola, la apertura del comercio también podría entrañar pérdidas, especialmente para los pequeños agricultores que no sean capaces de aumentar su eficiencia y competir en mercados más abiertos. Se necesitarán políticas complementarias para mejorar el acceso a tecnología e insumos modernos, así como para facilitar la reasignación del trabajo a otros sectores mediante los mercados de trabajo.
Los impactos ambientales del comercio alimentario y agrícola
Las dotaciones de recursos naturales, como el agua y la tierra, contribuyen a la ventaja comparativa en relación con los alimentos y la agricultura. Para los países con una escasa dotación de recursos naturales y en los que las condiciones climáticas no son favorables a la producción agrícola, el comercio contribuye a la seguridad alimentaria y la nutrición por lo que respecta tanto a la cantidad de alimentos como a su diversidad a niveles superiores de los que puede conseguir la producción nacional. En conjunto, el comercio y la ventaja comparativa mejoran la eficiencia con que se usan los recursos naturales. El comercio ayuda a asignar la producción agrícola a aquellas regiones en las que la cantidad de agua y tierra utilizada por unidad de alimento es relativamente menor. Por ejemplo, de acuerdo con un estudio, el comercio alimentario y agrícola podría generar un ahorro de agua anual per cápita de entre 40 y 60 m3.
A nivel mundial, el comercio alimentario y agrícola puede potenciar la eficiencia del uso de la tierra y del agua, pero también puede producir efectos ambientales negativos.
Aunque la existencia de mercados alimentarios y agrícolas mundiales abiertos puede ayudar a aliviar la presión sobre los recursos naturales, la producción dirigida a las exportaciones puede producir externalidades ambientales negativas, tales como extracción insostenible de agua dulce, contaminación, pérdida de biodiversidad, deforestación y emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Por ejemplo, la cría de ganado y la producción de soja y aceite de palma —todos ellos productos con una demanda mundial constante— fueron responsables del 40 % de la deforestación tropical entre 2000 y 2010.
La mayoría de las externalidades ambientales derivadas del comercio se debe a condiciones locales, de modo que para abordarlas será necesario complementar las políticas comerciales con medidas ambientales específicas.
A menudo estos efectos ambientales negativos se producen por las condiciones locales y una escasa regulación, de manera que las políticas comerciales por sí solas no pueden resolver fácilmente las externalidades ambientales. En cambio, las reglas comerciales multilaterales, como el marco de la OMC, junto con la reglamentación de ámbito nacional, pueden resolver las compensaciones recíprocas entre los objetivos económicos y los ambientales. Los acuerdos comerciales también están evolucionando y cada vez más su ámbito de aplicación incluye disposiciones sobre el medio ambiente. Entre 1957 y 2019, de 318 acuerdos concluidos, 131 incluían al menos una disposición relacionada con el medio ambiente y 71 incorporaban disposiciones que recogían la interacción entre el medio ambiente y la agricultura. Esos acuerdos brindan incentivos a los productores para que adopten prácticas sostenibles a fin de obtener acceso a los mercados y mantenerlo.
Gracias a las reglas comerciales multilaterales y al número cada vez mayor de acuerdos comerciales regionales es posible establecer disposiciones relacionadas con el medio ambiente que, cuando son jurídicamente vinculantes, pueden ayudar a hacer frente a los efectos ambientales del comercio.
En general, varios estudios indican que las disposiciones ambientales que figuran en los ACR tienen un efecto positivo en la solución de las externalidades ambientales generadas por el comercio cuando se deben a condiciones locales. Los acuerdos comerciales más profundos fomentan la convergencia de las políticas de los países signatarios en muchas cuestiones, incluido el medio ambiente. Esos acuerdos establecen a menudo mecanismos específicos para examinar y supervisar el cumplimiento de los compromisos relacionados con el medio ambiente.
Los acuerdos comerciales pueden animar a los socios comerciales a adoptar prácticas sostenibles cuando las disposiciones ambientales son jurídicamente vinculantes y el comercio entre los signatarios se ampara en instituciones bien establecidas tales como procedimientos para la solución de diferencias y evaluaciones del impacto sobre el ambiente.
Políticas comerciales multilaterales y regionales para el crecimiento sostenible
Desde el comienzo del nuevo milenio, los procesos de la globalización y la regionalización han evolucionado de forma paralela, complementándose mutuamente. El actual entorno de políticas comerciales relativo a la alimentación y la agricultura, definido por la OMC, ha desalentado las prácticas injustas, ha reducido la incertidumbre y ha facilitado la coordinación entre los países. Este marco multilateral también está complementado por un sinfín de ACR. Tanto la liberalización comercial por la vía multilateral como la que se produce por la vía regional han contribuido al crecimiento del comercio mundial.
Las negociaciones comerciales multilaterales están estancadas, mientras que el número de acuerdos comerciales regionales amplios, que cada vez más abarcan la esfera de la alimentación y la agricultura, va en aumento.
Si bien los miembros de la OMC acordaron que eliminarían las subvenciones a la exportación de productos agrícolas a raíz de la 10.a Conferencia Ministerial, celebrada en Nairobi en 2015, y establecieron, entre otros, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, que entró en vigor en febrero de 2017, varias esferas relacionadas con la agricultura, como el tratamiento de la constitución de existencias públicas de alimentos y las ayudas nacionales a la agricultura, contribuyeron a que se estancaran las negociaciones. Al mismo tiempo, los ACR en vigor se han multiplicado, pasando de menos de 25 en 1990 a más de 350 en 2022, lo cual ha suscitado preocupación acerca de la posibilidad de que la discriminación en el mercado mundial haya aumentado y esté dando lugar a la fragmentación del comercio mundial en bloques competidores.
Los acuerdos comerciales regionales fomentan la participación en las cadenas de valor regionales y el crecimiento, pero existe la posibilidad de que excluyan a los países de bajos ingresos.
Los ACR crean comercio entre los signatarios, pero también pueden desviar el comercio de los países que no son miembros. Para sus signatarios, los acuerdos comerciales más profundos mejoran el acceso a los mercados mediante aranceles preferenciales y reducen los costos comerciales mediante la convergencia de los reglamentos nacionales y la armonización de las normas. Todo esto puede promover el desarrollo de cadenas de valor regionales e impulsar el crecimiento. Si bien, por lo general, los ACR pueden generar beneficios para el conjunto de los países, algunos pueden salir perdiendo. En particular, los países de ingresos bajos con una capacidad limitada para negociar y aplicar disposiciones comerciales complejas pueden quedar excluidos del proceso de integración comercial regional. En cambio, la liberalización comercial multilateral puede dar lugar a mayores beneficios de manera global y ser la forma más eficiente de promover el acceso a los mercados y el crecimiento económico para todos.
Hacer frente a las externalidades ambientales de carácter mundial mediante la liberalización comercial multilateral y la cooperación multilateral puede impulsar el crecimiento, garantizar la seguridad alimentaria y una mejor nutrición para todos y hacer que el comercio contribuya al desarrollo sostenible.
Pese a que parece que la ventaja comparativa es más favorable en el comercio multilateral, resultaría difícil abordar las compensaciones recíprocas entre los objetivos económicos y los ambientales de la misma manera. Las externalidades ambientales generadas por el comercio, cuando son de carácter local, pueden abordarse mediante políticas comerciales complementadas con la regulación de ámbito nacional o regional.
Cuando dichas externalidades tengan un alcance mundial, como en el caso del cambio climático, tomar medidas unilaterales, o aun regionales, no será efectivo. En ese caso, hará falta un acuerdo multilateral, pero puede ser difícil lograr un consenso, debido principalmente a la divergencia de opiniones entre los países respecto a los efectos de las emisiones de GEI y su costo para la sociedad. No obstante, la única forma de hacer frente eficazmente a las externalidades ambientales de carácter mundial es actuar en el plano multilateral con reglas comerciales que ayuden a ampliar el alcance de las políticas que tienen en cuenta los costos sociales de esas externalidades.
