El informe de este año debería disipar cualquier duda que quede de que el mundo está retrocediendo en sus esfuerzos por acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en todas sus formas. Actualmente, solo estamos a ocho años de 2030, el año fijado para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La distancia para alcanzar muchas de las metas del ODS 2 es mayor cada año, mientras que el tiempo hasta 2030 se acorta. Se están realizando esfuerzos para avanzar hacia el logro del ODS 2, aunque están resultando ser insuficientes en un contexto más difícil e incierto.
Como se muestra en el Capítulo 2, entre 702 y 828 millones de personas se enfrentaron al hambre en todo el mundo en 2021. Esto es unos 180 millones de personas más desde que se puso en marcha la Agenda 2030, habiéndose registrado gran parte del incremento (150 millones) desde 2019, antes de la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19). Además, casi una de cada tres personas en el mundo, o en torno a 2 310 millones de personas, se encontraban afectadas por la inseguridad alimentaria moderada o grave en 2021. Esto representa alrededor de 350 millones de personas más que en 2019, el año anterior al brote de la pandemia de la COVID-19. Las dietas saludables, cruciales para mejorar la seguridad alimentaria y prevenir todas las formas de malnutrición, también están ahora aún más fuera del alcance de las personas de todas las regiones del mundo. En 2020, el año más reciente para el que hay datos disponibles, casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable, lo que representa un incremento de 112 millones de personas respecto de 2019.
De las siete metas mundiales de nutrición para 2030, únicamente la lactancia materna exclusiva y el retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad han mejorado desde 2012. Ninguna región ha logrado progresos en la disminución de la prevalencia de la obesidad en adultos, y la prevalencia del sobrepeso en niños menores de cinco años de edad está aumentando en más de la mitad de los países de África austral, Oceanía, Asia sudoriental, América del Sur y el Caribe. Además, las últimas estimaciones disponibles sobre la nutrición se basan principalmente en datos recopilados antes de 2020 y no tienen en cuenta plenamente los retrocesos mundiales previstos debido a las repercusiones de la pandemia de la COVID-19.
Las cosas no mejoraron mucho en el primer semestre de 2022. Los prolongados efectos de la pandemia de la COVID-19 siguen impidiendo la realización de progresos y crean retrocesos, lo que contribuye a un panorama de recuperación económica lenta y con resultados variados entre los países, lo que también debilita los esfuerzos por acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en todas sus formas. La guerra en Ucrania también está perturbando las cadenas de suministro y afectando a los precios mundiales de los cereales, los fertilizantes y la energía. Los precios mundiales de los alimentos y la energía se están disparando y han alcanzado niveles que no se habían visto en décadas. Las perspectivas del crecimiento económico mundial en 2022 se han revisado considerablemente a la baja. La creciente frecuencia e intensidad de los fenómenos climáticos extremos continúan siendo un factor de perturbación importante de la producción agrícola y las cadenas de suministro, y afectan a la seguridad alimentaria, la nutrición, la salud y los medios de vida en muchos países.
La intensificación de los principales factores de las tendencias recientes de la inseguridad alimentaria y la malnutrición (a saber, los conflictos, los fenómenos climáticos extremos y las perturbaciones económicas), junto con el elevado costo de los alimentos nutritivos y las crecientes desigualdades, seguirán dificultando la seguridad alimentaria y la nutrición. Esto ocurrirá hasta que los sistemas agroalimentarios se hayan transformado, sean más resilientes y proporcionen alimentos nutritivos a un menor costo y dietas saludables asequibles para todos, de manera sostenible e inclusiva.
El informe de este año tiene en cuenta el hecho de que el contexto de recesión actual dificulta aún más que muchos gobiernos incrementen sus presupuestos para invertir en la transformación de los sistemas agroalimentarios. Al mismo tiempo, en el informe se sostiene que se puede, y se debe, hacer mucho con los recursos existentes. Una recomendación clave es que los gobiernos comiencen a replantearse cómo pueden reasignar sus actuales presupuestos públicos para hacerlos más eficaces en función del costo y más eficientes a la hora de reducir el costo de los alimentos nutritivos e incrementar la disponibilidad y la asequibilidad de las dietas saludables, a partir de sistemas agroalimentarios sostenibles y sin dejar a nadie atrás.
En el Capítulo 3 se muestra que los gobiernos del mundo asignaron casi 630 000 millones de USD al año de media al sector de la alimentación y la agricultura durante el período comprendido entre 2013 y 2018. El apoyo que se centra en los productores agrícolas a nivel individual representó de media casi 446 000 millones de USD netos al año, cifra que refleja tanto los incentivos como los desincentivos de precios aplicados a los agricultores. Los gobiernos destinaron alrededor de 111 000 millones de USD anuales a la prestación de servicios generales al sector, mientras que los consumidores de alimentos recibieron 72 000 millones de USD de media cada año mediante subvenciones fiscales. Considerada en conjunto, la cantidad de 630 000 millones de USD al año no es pequeña si se la compara con otras fuentes importantes de financiación. Por ejemplo, según las mediciones que figuran en el informe Global Landscape of Climate Finance 2021, el total de la financiación para el clima, que ha crecido considerablemente, alcanzó una cifra de 632 000 millones de USD en el período 2019-2020394, cercana a las estimaciones del apoyo a la alimentación y la agricultura que se indican en este informe. Aunque los gobiernos están invirtiendo cantidades similares de recursos públicos con el fin de apoyar la alimentación y la agricultura, los sistemas agroalimentarios no están logrando lo que se requiere para cumplir los objetivos de seguridad alimentaria y nutrición.
Los productores agrícolas reciben el grueso de todo este apoyo a nivel mundial: alrededor del 70%. Los gobiernos, en particular de los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos, están proporcionando incentivos de precios a los agricultores a través de medidas aduaneras (esto es, aranceles de importación y medidas no arancelarias) y controles de los precios de mercado, así como subvenciones fiscales (a menudo, asociadas a la producción de un producto básico específico o el uso de un determinado insumo). En contraste, los países de ingresos medianos bajos y de ingresos bajos tienen menos espacio fiscal y tienden a aplicar políticas comerciales para proteger a los consumidores, más que a los productores.
La cantidad de apoyo público no solo es significativa, sino que depende de la manera en que se asigna: puede tanto apoyar como obstaculizar los esfuerzos tendientes al desarrollo sostenible, como se destaca en la Sección 3.2. Las distorsiones que generan las medidas aduaneras, las intervenciones de mercado y las subvenciones fiscales afectan a las decisiones en materia de comercio, producción y consumo, lo que conlleva repercusiones para el medio ambiente, la seguridad alimentaria y la nutrición.
Las medidas aduaneras afectan a la disponibilidad, la diversidad y los precios de los alimentos en los mercados nacionales. Aunque algunas de estas medidas abordan importantes objetivos relacionados con las políticas, como la inocuidad de los alimentos, los gobiernos podrían hacer más por reducir los obstáculos al comercio de alimentos nutritivos como las frutas, las hortalizas y las legumbres, a fin de incrementar la disponibilidad y asequibilidad de dichos alimentos para reducir el costo de las dietas saludables.
En los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos, los controles de los precios de mercado, como las políticas de precios mínimos o fijos para los consumidores, se centran principalmente en productos básicos como el trigo, el maíz, el arroz y el azúcar, con el objetivo de estabilizar o elevar los ingresos agrícolas, garantizando al mismo tiempo los suministros de alimentos básicos con fines de seguridad alimentaria. Sin embargo, estas políticas podrían estar contribuyendo a dietas no saludables que se observan en todo el mundo.
Las subvenciones fiscales asignadas a algunos productos básicos o factores de producción específicos han contribuido significativamente al aumento de la producción y la reducción de los precios de los cereales (especialmente, el maíz, el trigo y el arroz), pero también de la carne de vacuno y la leche. Esto ha repercutido de manera positiva en la seguridad alimentaria y los ingresos agrícolas. También ha apoyado de manera indirecta el desarrollo y el uso de mejor tecnología y de nuevos insumos agrícolas que aumentan la productividad de los productos básicos subvencionados. Por otro lado, este tipo de subvenciones también han ocasionado a importantes distorsiones de mercado, tanto dentro como fuera de las fronteras, que normalmente no existen en un mercado competitivo. En cierta manera, también han creado, de hecho, desincentivos (relativos) a la producción de alimentos nutritivos. Asimismo, han alentado el monocultivo en algunos países, han hecho que cese el cultivo de determinados productos nutritivos y han desalentado la producción de algunos alimentos que no reciben el mismo nivel de apoyo. Los cambios resultantes en la producción han tenido implicaciones directas respecto del precio y la disponibilidad de los productos básicos no subvencionados o con menos subvenciones y sus derivados, creando incentivos negativos para que las personas diversifiquen sus dietas.
El apoyo público a través de servicios generales beneficia a los actores del sector alimentario y agrícola de manera más colectiva, lo cual es, en principio, bueno para los agricultores en pequeña escala, las mujeres y los jóvenes. No obstante, como se ha señalado, este tipo de apoyo es significativamente menor que el proporcionado a los productores de manera individual mediante incentivos de precios y subvenciones fiscales y es más cuantioso en los países de ingresos altos. En algunos casos, servicios como la investigación y el desarrollo se orientan a los productores de alimentos básicos. Sin embargo, esta forma alternativa de apoyo, si se asigna por ejemplo a la investigación, el desarrollo y la transferencia de conocimientos, la infraestructura, los servicios de comercialización de productos alimentarios y agrícolas y demás puede ser estratégica para subsanar las deficiencias de productividad en los países de niveles de ingresos más bajos. A fin de garantizar la seguridad alimentaria y la disponibilidad de alimentos, resulta fundamental aumentar los gastos en servicios generales y desvincular más apoyo de la producción, lo que puede contribuir en gran medida a disminuir los precios de los alimentos, incluidos entre ellos los alimentos nutritivos. Sin embargo, existen deficiencias importantes en la prestación, la aplicación, el diseño y la coherencia de esos tipos de apoyo en muchos países.
En el presente informe, si bien se reconocen las limitaciones de datos, se demuestra que las subvenciones a los consumidores representan la menor proporción de todo el apoyo a la alimentación y la agricultura. Los datos muestran además que las políticas y programas de apoyo a los consumidores también pueden contribuir a incrementar el consumo de alimentos nutritivos. Este es especialmente el caso de las intervenciones que están bien orientadas (por ejemplo, dirigidas a los hogares más pobres o las personas más vulnerables desde el punto de vista nutricional), están diseñadas explícitamente para tener repercusiones en la nutrición (es decir, programas que tienen en cuenta la nutrición) y van acompañadas de educación nutricional.
Una vez hecho un balance del apoyo a la alimentación y la agricultura en todo el mundo y todas las regiones, y de la manera en que los datos comprobados apuntan a que este apoyo afecta a los sistemas agroalimentarios y a las dietas, el Capítulo 4 es otra contribución importante. Ofrece datos que comprueban que la adaptación del apoyo actual a la alimentación y la agricultura puede desempeñar un importante papel para ofrecer dietas saludables a un menor costo, así como contribuir de manera más general a que las personas puedan permitírselas.
Si bien los gobiernos deberán elaborar estrategias de adaptación específicas sobre la base del contexto y los datos de sus países, la necesidad de hacer tales reformas estará presente en la mayoría de los países, teniendo en cuenta el ODS 2, acordado en el plano internacional; también, en algunos casos, se requerirán acciones multilaterales bien coordinadas para facilitar las reformas. Por lo tanto, el análisis de los efectos de las posibles opciones para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura también revestirá importancia estratégica en el plano mundial. Al respecto, el análisis de escenarios basados en modelos que se expone en la Sección 4.1 presenta algunas perspectivas destacadas que deben tenerse en cuenta:
- Una observación general basada en datos empíricos es que la adaptación del apoyo público existente a la agricultura en todas las regiones del mundo, con el objetivo de promover la producción de alimentos nutritivos (cuya producción y consumo es bajo en relación con las necesidades dietéticas), contribuiría a reducir el costo de una dieta saludable y a aumentar su asequibilidad, a nivel mundial y en especial en los países de ingresos medianos bajos y los países de ingresos medianos altos.
- La mayor parte de las mejoras en relación con este objetivo específico se observaría mediante la adaptación de las subvenciones fiscales, en particular si estas se reorientaran de los productores a los consumidores. Las subvenciones fiscales a los productos cuyo consumo debe aumentar a fin de subsanar las deficiencias alimentarias puede dar lugar a una pauta de consumo de la dieta más saludable y diversificada con reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), especialmente cuando se orientan más al nivel del consumo que al nivel de la producción. Sin embargo, los beneficios podrían ir en desmedro de la reducción de la pobreza, los ingresos agrícolas, la producción agrícola total y la recuperación económica, especialmente si la reasignación de estas subvenciones estuviera orientada al nivel de la producción.
- La adaptación del apoyo mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado también contribuiría a avanzar hacia el objetivo de hacer que una dieta saludable sea menos costosa y más asequible, aunque en menor grado que las subvenciones fiscales. Este cambio alternativo en políticas contribuiría, no obstante, a reducir las emisiones de GEI en la agricultura sin las repercusiones negativas que se observan con la adaptación de las subvenciones fiscales.
- A nivel mundial, los efectos negativos entre el aumento de la asequibilidad de una dieta saludable y la reducción de las emisiones de GEI en la agricultura sería más acusada en el caso de que las subvenciones fiscales a los productores se adaptaran para que se orienten a los alimentos nutritivos. Esto se debe, en este caso, a que la producción láctea en particular debería aumentar para permitir que se satisfagan determinadas necesidades dietéticas, en particular en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos. En términos más generales, este tipo de efectos negativos pueden equilibrarse si los países cambian a tecnologías con una intensidad de emisiones más baja y si, en forma más general, la producción y el consumo se vuelven más sostenibles.
- Ya sea mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado o con subvenciones fiscales, los encargados de formular políticas tendrán que adaptar su apoyo teniendo en cuenta las posibles repercusiones en cuanto a la desigualdad que pueden producirse si los pequeños agricultores (en particular las mujeres y los jóvenes) no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos nutritivos debido a las limitaciones de recursos.
- Además, a fin de evitar otras repercusiones negativas, pueden optar por no reorientar las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores. En cambio, pueden eliminar gradualmente las subvenciones fiscales que están asociadas a la producción de un producto básico específico o al uso de determinados insumos y que se ha comprobado que ocasionan distorsiones, son perjudiciales para el medio ambiente y no promueven los alimentos nutritivos. Los recursos deberían reorientarse a las subvenciones fiscales a los productores que están desvinculadas de la producción, pero cuya creación tenga en cuenta la nutrición, promueva la adopción de tecnologías de baja intensidad de emisiones e incluya otras condicionalidades ambientales.
- Los encargados de formular políticas tal vez deseen aprovechar las ventajas de los datos comprobados derivados del presente informe, que indican que una subvención fiscal a los productos básicos cuyo consumo debe aumentar para cumplir las guías alimentarias del país es una política muy eficiente. Las subvenciones a los consumidores forman en general la proporción más pequeña de todo el apoyo que se presta a la alimentación y la agricultura en el mundo; por lo tanto, los gobiernos deberán asignar considerables recursos adicionales a esas subvenciones.
- En aquellos lugares en que la agricultura sigue siendo esencial para la economía y la generación de empleo, especialmente en los países de ingresos bajos y algunos países de ingresos medianos bajos, deberá potenciarse el apoyo mediante servicios gubernamentales. Esto debe hacerse, no obstante, sobre la base de un cuidadoso establecimiento de prioridades a fin de garantizar que se subsanen las deficiencias de productividad donde sea más necesario y, también, que la transformación agrícola realmente ayude a aumentar los ingresos, la resiliencia y la disponibilidad de alimentos nutritivos, todo lo cual contribuirá a reducir el costo de esos alimentos nutritivos para los consumidores.
Para aprovechar las oportunidades que ofrece la adaptación del apoyo, los países tendrán que reunirse en una mesa multilateral. La adaptación de las medidas aduaneras, los controles de los precios de mercado y las subvenciones fiscales tendrá que tener en cuenta los compromisos y flexibilidades de los países en el marco de las normas actuales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), así como las cuestiones presentes en las negociaciones en curso. Cabe destacar que la adaptación de las subvenciones agrícolas, si es aplicada por muchos países, podría incluso abrir un nuevo capítulo para las negociaciones comerciales agrícolas en la OMC. Los países podrían entablar un nuevo debate sobre cómo sancionar las ayudas internas que distorsionan el comercio. Las opciones podrían incluir un aumento de la flexibilidad para proporcionar subvenciones específicas para productos a los productores de alimentos nutritivos y, en el contexto de las negociaciones sobre el acceso al mercado, incluida la cuestión de los aranceles, los países podrían considerar la posibilidad de reducir el nivel consolidado de los aranceles sobre las frutas, las hortalizas, las legumbres y otros productos importantes para las dietas saludables, a fin de fomentar el comercio de esos productos.
Los encargados de formular políticas en los países de ingresos bajos y, tal vez, en algunos países de ingresos medianos bajos, deberán superar dos desafíos. En primer lugar, deberán alcanzar acuerdos en la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura con miras a lograr varios objetivos inclusivos de transformación agrícola en consonancia con el objetivo de reducir el costo y aumentar la asequibilidad de las dietas saludables. En segundo lugar, teniendo en cuenta sus bajos presupuestos, también tendrán que movilizar una financiación significativa para acelerar la prestación de apoyo relacionado con servicios generales para subsanar eficazmente las deficiencias de productividad en la producción de alimentos nutritivos. A este respecto, el apoyo a la inversión pública internacional (por ejemplo, de las instituciones financieras internacionales, los bancos regionales de desarrollo y el Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria) será esencial para facilitar la transición hacia un mayor apoyo relacionado con servicios generales, en especial en los países de ingresos bajos.
En este informe también se reconoce que hacer que los alimentos nutritivos sean más ampliamente accesibles y asequibles es una condición necesaria, aunque insuficiente, para que los consumidores puedan elegir, preferir y consumir dietas saludables. Por ende, el vínculo con políticas complementarias que promuevan dietas saludables resulta crítico para el éxito. En relación con los sistemas agroalimentarios, en la Sección 4.2 se señaló la importancia de las políticas que promueven cambios en los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos alimentarios saludables. Estas pueden incluir la aplicación de límites obligatorios o metas voluntarias para mejorar la calidad nutricional de las bebidas y alimentos elaborados, cumpliendo así la legislación sobre comercialización de alimentos, y aplicando políticas de etiquetado nutricional y de adquisición saludable a fin de garantizar que los alimentos que se sirven o venden en las instituciones públicas contribuyan a dietas saludables. La combinación de las políticas de uso de la tierra con otras políticas complementarias para abordar los desiertos y pantanos alimentarios también puede resultar muy importante.
Como se muestra en la Sección 4.1, la adaptación puede dar lugar a efectos que pueden afectar de manera negativa a algunas partes interesadas. En estos casos, puede que se precisen políticas de protección social para mitigar las posibles repercusiones negativas, especialmente las pérdidas de ingresos a corto plazo o los efectos negativos en los medios de vida, sobre todo en las poblaciones más vulnerables. Se precisan también políticas relacionadas con el medio ambiente, el sistema sanitario, el transporte y la energía a fin de potenciar los resultados positivos de la adaptación del apoyo en los ámbitos de la eficiencia, la igualdad, la nutrición, la salud, el cambio climático y el medio ambiente. Los servicios sanitarios que protegen a los grupos pobres y vulnerables cuyas dietas no les proporcionan todos los nutrientes necesarios para satisfacer las necesidades dietéticas son especialmente pertinentes en el contexto de los esfuerzos de adaptación del apoyo. No abordar adecuadamente las ineficiencias y los problemas en el transporte también socavaría y haría ineficaces esos esfuerzos.
El éxito de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura también estará influenciado por el contexto político, los intereses de las partes interesadas, la concentración del poder de mercado y los mecanismos de gobernanza y marcos reglamentarios en vigor para facilitar el proceso de reforma, un tema de discusión importante en el que se centra la Sección 4.3. Dada la diversidad de los contextos políticos en los distintos países, resultará crucial contar con instituciones sólidas en los planos local, nacional y mundial, así como la participación y la incentivación de las partes interesadas del sector público, el sector privado y las organizaciones internacionales para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo. Para numerosos países, las vías de transformación de los sistemas agroalimentarios proporcionan un marco a través del cual canalizar los esfuerzos de adaptación. La participación de pequeñas y medianas empresas y grupos de la sociedad civil, así como una gobernanza transparente y salvaguardias para evitar y gestionar los conflictos de intereses, resultarán esenciales para equilibrar las desigualdades de poder en los sistemas agroalimentarios.
Para concluir, la necesidad de reajustar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura no es una cuestión nueva; sin embargo, cobró un impresionante impulso como un tema específico ya desde los preparativos de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios de 2021, y durante la Cumbre y posteriormente, dado que en ella se pusieron en marcha vías nacionales para la transformación de los sistemas agroalimentarios y se llamó, además, a formar una coalición de acción en la materia. Como resultado, también se está formando la Coalición para la reutilización del apoyo púbico a la alimentación y la agricultura, en la que participan organizaciones internacionales, organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, agricultores y otras organizaciones395. El objetivo de la coalición es prestar apoyo a los países que han manifestado su deseo de readaptar el apoyo público que prestan a la alimentación y la agricultura. Un aspecto importante es que las prioridades de esta coalición se están definiendo conforme a datos basados en la ciencia.
Hay una vasta cantidad de nuevas investigaciones e informes sobre los beneficios que brinda el reajuste y la adaptación de las políticas de apoyo a la agricultura con miras a transformar los sistemas agroalimentarios a fin de mejorar su eficiencia y sostenibilidad ambiental, como se expone en el presente informe. Sin embargo, la asociación, las sinergias y los vínculos entre las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura y el costo de los alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable no se habían investigado lo suficiente antes de la presente edición de este informe. La necesidad de colmar esta laguna de conocimientos fue la motivación para el tema del análisis de este año, en la esperanza de que los nuevos datos comprobados que se presentan y las recomendaciones en materia de políticas que se formulan contribuyan a que las dietas saludables ocupen un lugar más destacado en la agenda mundial de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura con miras a lograr el ODS 2 y generar repercusiones en favor del ODS 3 (Salud y bienestar), el ODS 10 (Reducción de las desigualdades), el ODS 12 (Consumo y producción responsables) y el ODS 13 (Acción por el clima), entre otros ODS.
