El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022

Como se ha mostrado en el capítulo anterior, el mundo se enfrenta a importantes contratiempos, con un número cada vez mayor de personas que padecen hambre e inseguridad alimentaria y crecientes desafíos relacionados con la malnutrición en todas sus formas. Muchos países no se encuentran en camino de cumplir las metas del ODS 2 o incluso se están alejando de la posibilidad de lograrlas. Los gobiernos deben tomar medidas para invertir esta situación. Si bien hay muchas opciones de políticas a las que se puede recurrir para este fin, el actual contexto de recesión hace aún más difícil para muchos gobiernos aumentar sus presupuestos y apoyo para el sector. No obstante, incluso en un contexto económico tan duro, es mucho lo que se puede y se debe hacer.

Los gobiernos tendrán que ser hábiles y empezar por examinar el apoyo que destinan actualmente a la alimentación y la agricultura a fin de evaluar si ese dinero puede reasignarse de forma más rentable y eficiente para alcanzar los objetivos de desarrollo. Para los gobiernos de todo el mundo, el punto de partida es hacer un balance de su apoyo y a continuación evaluar su relación costo-eficacia. En el caso concreto del ODS 2, es importante que el apoyo público a la alimentación y la agricultura empiece a mostrar beneficios marginales crecientes, incluso en la reducción del costo de los alimentos nutritivos y el aumento de la disponibilidad y asequibilidad de dietas saludables, de forma sostenible e inclusiva.

3.1 Evaluación: ¿qué apoyo mediante políticas se proporciona actualmente a la alimentación y la agricultura?

¿Cómo apoyan los gobiernos la alimentación y la agricultura?

Los gobiernos apoyan la alimentación y la agricultura de diferentes formas y utilizando distintos tipos de instrumentos que afectan a los sistemas agroalimentarios, como se indica en la Figura 1, en el Capítulo 1. En este tercer capítulo se hace un balance de ese apoyo, utilizando los indicadores disponibles para algunas de las políticas más comunes, que se resumen en la Figura 17. Estos indicadores muestran si el apoyo prestado está influyendo en los precios nacionales o si los actores de los sistemas agroalimentarios se están beneficiando de una transferencia presupuestaria pública directa. Otras políticas que se analizan más adelante (Sección 4.2), como los reglamentos sobre el uso de la tierra, las normas alimentarias y las políticas sobre etiquetado, pueden formar parte del conjunto de instrumentos de políticas de un gobierno para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura con el fin de ofrecer dietas saludables asequibles.

FIGURA 17Instrumentos e indicadores del apoyo mediante políticas proporcionado a la alimentación y la agricultura

NOTA: “Otro apoyo” incluye otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentarios que se exponen con mayor detalle en la Sección 4.2 del informe.
FUENTE: Adaptado de FAO, PNUD y PNUMA. 2021. Una oportunidad de miles de millones de dólares: adaptar el apoyo a la agricultura para transformar los sistemas alimentarios. Roma, FAO.

Las intervenciones en el comercio y los mercados analizadas en este capítulo incluyen principalmente: i) medidas aduaneras sobre las importaciones (por ejemplo, aranceles, contingentes arancelarios y medidas no arancelarias) y las exportaciones (por ejemplo, impuestos a la exportación, prohibiciones o licencias para exportar y subvenciones o créditos a la exportación) y ii) medidas de control de los precios de mercado, como los precios administrados (en virtud de las cuales los gobiernos compran alimentos a los agricultores) y las políticas de precios mínimos al productor. Estas intervenciones aumentan o reducen los precios nacionales en relación con el precio en la frontera; en ese sentido, pueden generar incentivos (o desincentivos) de precios para los agricultores. En este informe, los incentivos de precios se cuantifican mediante el indicador de la tasa de protección nominal (TPN) (Recuadro 7).

Las subvenciones fiscales a los productores son básicamente transferencias presupuestarias de los contribuyentes a los agricultores y pueden concederse en función de i) la producción (es decir, transferencias realizadas en función de la cantidad de producción de un producto agrícola específico), ii) el uso de insumos (las transferencias buscan reducir el costo de los insumos variables, como las semillas y los fertilizantes), iii) el uso de otros factores de producción (por ejemplo, el capital, la mano de obra o la tierra), o iv) criterios no relacionados con la producción (a saber, subvenciones vinculadas a resultados ambientales o territoriales o pagos de una suma global a todos los agricultores sujetos a requisitos de condicionalidad). Cuando están asociadas al volumen o al tipo de producción o a la utilización de determinados insumos, se denominan subvenciones vinculadas. Por el contrario, se habla de subvenciones desvinculadas cuando no se exige a los agricultores que produzcan un producto específico (o una cantidad del mismo) o que utilicen determinados insumos para poder recibir la subvención. La tasa nominal de asistencia (TNA) es un indicador que refleja los efectos de estas subvenciones a los productores sumándolos a los incentivos a los precios proporcionados por las medidas relacionadas con el comercio y los mercados (Recuadro 7).

El apoyo relacionado con servicios generales se refiere al gasto público (o a las transferencias presupuestarias) para el suministro de bienes públicos o colectivos. Estos gastos no van dirigidos a agentes individuales, como productores, elaboradores, comerciantes o consumidores, pero pueden beneficiar a la producción, la elaboración, el comercio y el consumo de productos agrícolas a largo plazo. Esta forma de apoyo fiscal puede dirigirse a:

• actividades de I+D agrícola y servicios de transferencia de conocimientos (como capacitación, asistencia técnica y otros servicios de extensión);
• la inspección y el control en materia de la inocuidad de los productos agrícolas, las plagas y las enfermedades a fin de garantizar que los productos alimentarios se ajusten a la reglamentación y a la normativa sobre inocuidad de los productos;
• el desarrollo y mantenimiento de infraestructura, como carreteras e instalaciones de riego y de almacenamiento;
• la constitución de existencias públicas, incluidos los costos de mantenimiento y gestión de las reservas mediante intervenciones de compra en el mercado, como las compras públicas a los agricultores, así como las reservas estratégicas constituidas con fines de seguridad alimentariaⁱ;
• servicios y promoción de la comercialización de productos alimentarios y agrícolas, incluidos los sistemas colectivos de instalaciones de posproducción y otros servicios destinados a mejorar el entorno de comercialización agrícola, concienciar sobre las pérdidas poscosecha y reducirlas y fomentar el intercambio en el mercado y el comercio (mediante campañas de promoción, participación en ferias internacionales, etc.). La comercialización alimentaria y agrícola de la que se habla en este capítulo es diferente de la “comercialización” que promociona productos de marca entre los consumidores, según la define la WHA; este segundo sentido se encuadra en lo que en este capítulo se denomina “promoción”^j.

El indicador de apoyo relacionado con servicios generales representa todo el gasto público que financia los bienes públicos en el sector alimentario y agrícola (Recuadro 7).

Las subvenciones fiscales a los consumidores son transferencias presupuestarias del gobierno (concretamente, de los contribuyentes) a los intermediarios (elaboradores, comerciantes, etc.) o a los consumidores finales de los alimentos. Estas transferencias están destinadas a reducir el costo de adquisición de los alimentos (subvenciones alimentarias), a aumentar los ingresos de los consumidores (como las transferencias de efectivo) o a proporcionar un acceso directo a los alimentos (por ejemplo, transferencias en especie de alimentos y programas de alimentación escolar).

Algunos de los instrumentos normativos descritos anteriormente, en particular las medidas aduaneras y las subvenciones a la producción y a los insumos, podrían distorsionar el comercio. Por esta razón, las normas comerciales multilaterales desempeñan un papel crucial a la hora de establecer el marco general que determina el margen de acción normativa de las políticas agrícolas nacionales. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC), resultante de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, estableció un conjunto amplio de disciplinas sobre las políticas comerciales y agrícolas de los países miembros, con el fin de reducir las distorsiones en los mercados agrícolas. Además, el Acuerdo contiene compromisos vinculantes que limitan el uso de aranceles y subvenciones a los productores agrícolas (Recuadro 8).

¿De qué manera afecta el apoyo a la alimentación y la agricultura a los sistemas agroalimentarios?

Los gobiernos pueden apoyar la alimentación y la agricultura mediante los instrumentos de política presentados anteriormente para tratar de lograr los múltiples objetivos de los sistemas agroalimentarios en los ámbitos económico, social y sanitario. Entre ellos, el apoyo a la alimentación y la agricultura puede afectar el costo y la asequibilidad de las dietas saludables, al perfilar las opciones de producción y consumo e influir en la dinámica de la cadena de suministro de alimentos y en los entornos alimentarios, como se resume en la Figura 1 en el Capítulo 1. Tanto sus objetivos como las repercusiones finales de estas políticas de apoyo dependerán fundamentalmente del contexto específico del país, es decir, del nivel de ingresos y desarrollo, la estructura y el volumen de la producción, el rendimiento del sector agrícola y su relevancia para la economía, las modalidades de consumo, las consideraciones de economía política, el impacto del cambio climático en la agricultura y la aparición de emergencias (por ejemplo, crisis humanitarias o conflictos) que pueden afectar a la seguridad y los medios de vida de la población.

Las intervenciones en el comercio y los mercados suelen adoptarse, por ejemplo, en un intento por respaldar los precios al productor y, por tanto, los ingresos agrícolas (por ejemplo, aranceles de importación), o por mantener unos precios bajos para los consumidores (e incluyen, entre otras, las prohibiciones de exportación). Los países de ingresos bajos y medianos suelen utilizar algunas de estas medidas para proteger su sector agrícola frente a la competencia de las importaciones, o para influir en los precios nacionales con el fin de garantizar un suministro adecuado y el acceso de los consumidores a los alimentos. Sin embargo, las medidas aduaneras, más allá de afectar a los flujos comerciales, también influyen en las prácticas nacionales de producción de alimentos y en la diversidad de los alimentos disponibles (o la falta de ellos), por lo que pueden acarrear importantes efectos negativos. Al generar una disparidad entre el precio de los productores nacionales y el precio en frontera de un producto agrícola específico, estas medidas pueden, por ejemplo, favorecer a los productores de ciertos cultivos y potencialmente desalentar la producción de otros. Las medidas como los aranceles también influyen en las decisiones de consumo, ya que aumentan el precio para los consumidores de los alimentos importados y de sus sustitutos nacionales.

Las subvenciones fiscales a los productores se conceden generalmente para impulsar la producción y la productividad agrícolas y apoyar los ingresos agrícolas reduciendo los costos de producción. En los países de ingresos medianos y bajos, estas transferencias suelen utilizarse para corregir ciertos fallos del mercado, como una limitada disponibilidad de insumos, capital o crédito. Sin embargo, cuando estas subvenciones están vinculadas al uso de insumos o al volumen de producción, pueden, al igual que las medidas aduaneras, influir considerablemente en los productos que se producen y comercializan o en el tipo y uso de insumos, con posibles repercusiones importantes más allá del sector agrícola para el clima, la seguridad alimentaria y la nutrición, la equidad y la eficiencia.

Si se conceden sin ninguna condición, las subvenciones a los insumos pueden, por ejemplo, conducir a un uso excesivo de productos agroquímicos y recursos naturales, y promover el monocultivo, con las consecuentes repercusiones negativas para el medio ambiente y la sostenibilidad de los sistemas agroalimentarios^58,59. Como se analiza con más detalle en la Sección 3.2, estas subvenciones también pueden obstaculizar los resultados nutricionales positivos, en algunos casos fomentando de forma desproporcionada la producción de cereales a largo plazo en detrimento de otros alimentos que contribuyen a una dieta saludable, como las frutas y hortalizas³. Además, estas subvenciones pueden ser regresivas si las explotaciones más grandes tienen más capacidad que los pequeños agricultores de cumplir los requisitos necesarios para acceder a ellas. Estas implicaciones potencialmente negativas se ven agravadas por el hecho de que, dado que estas políticas producen efectos inmediatos y a menudo muy tangibles, es políticamente difícil eliminarlas una vez establecidas.

Al contrario de lo que ocurre con la mayoría de las medidas aduaneras, las subvenciones fiscales también pueden drenar recursos públicos que podrían invertirse en áreas en las que el rendimiento puede ser mayor y los beneficios son más duraderos, como en servicios generales, tales como la investigación y el desarrollo, la infraestructura o las instalaciones de comercialización, lo que dificulta un uso eficiente y más sostenible de unos fondos públicos a menudo limitados^60,61. Sin embargo, debe reconocerse que si se diseñan teniendo en cuenta los objetivos de sostenibilidad, las subvenciones fiscales pueden contribuir a mejorar la producción y los medios de vida⁶².

Las subvenciones desvinculadas de la produccióny el gasto público en servicios generales, especialmente en los países donde son bajos y persisten importantes deficiencias de productividad, tienen menos probabilidades de obstaculizar la sostenibilidad, e incluso pueden incentivarla. Estas formas de apoyo pueden promover mejoras de la producción y la productividad, la inocuidad de los alimentos, las conexiones entre los agricultores, los mercados y los consumidores y contribuir a la seguridad alimentaria y a la mejora de la nutrición a largo plazo. También pueden afectar indirectamente a los ingresos agrícolas o al gasto en el consumo. Aunque los efectos positivos de muchos servicios generales tardan más en materializarse que, por ejemplo, las medidas aduaneras, las políticas de control de precios o las subvenciones a los insumos, se considera que las inversiones en servicios generales son más rentables para el crecimiento agrícola y la reducción de la pobreza^63,64,65. Las inversiones en I+D, servicios de comercialización e infraestructura, si están adecuadamente diseñadas y son inclusivas y sostenibles, también pueden resultar eficaces para reducir el costo de los alimentos nutritivos y mejorar el acceso a dietas saludables, como se analiza en detalle en la Sección 3.2⁶⁶.

Las subvenciones a los consumidores, incluidas las subvenciones alimentarias a elaboradores o comerciantes, y aquellas proporcionadas a través de programas de protección social que incluyen transferencias de dinero en efectivo, cupones para alimentos y transferencias en especie de alimentos, incluidos programas de alimentación escolar, pueden tener efectos positivos en diferentes resultados^k. Estas subvenciones, si se diseñan cuidadosamente, pueden aumentar el consumo total de alimentos de los hogares, mejorar la diversidad de la dieta y los resultados nutricionales y disminuir los índices de pobreza (véase la Sección 3.2 para consultar un análisis más detallado)⁶⁷. También pueden afectar el rendimiento agrícola, dado que pueden aliviar las restricciones de liquidez y crédito que afectan a las decisiones relacionadas con la inversión y la producción^67,68.

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura son significativas, pero difieren en función del instrumento de políticas

El apoyo mundial al sector de la alimentación y la agricultura representó casi 630 000 millones de USD al año de media durante el período comprendido entre 2013 y 2018^l. El apoyo que se centra en los productores agrícolas a nivel individual representó de media casi 446 000 millones de USD netos al año (es decir, esta cifra refleja tanto los incentivos como los desincentivos de precios aplicados a los agricultores), que corresponden a un 70% aproximadamente del apoyo total al sector y en torno al 13% del valor mundial de la producción, en promedio^m. Los gobiernos destinaron unos 111 000 millones de USD anuales a la prestación de servicios generales al sector, mientras que los consumidores de alimentos recibieron 72 000 millones de USD de media cada año (Figura 18).

FIGURA 18Nivel y composición del apoyo mundial a la alimentación y la agricultura (miles de millones de USD, media del período 2013-18)

FUENTE: Ag-Incentives (en prensa). Ag-Incentives. Washington, D.C. Consultado el 4 de mayo de 2022. http://ag-incentives.org. Con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la FAO, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial recopilados por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI).

La mitad del apoyo que se destinó a los agricultores individualmente fueron incentivos a los precios (202 000 millones de USD netos), mientras que el resto (245 000 millones de USD) se dio en forma de subvenciones fiscales, la mayoría (175 000 millones de USD) vinculadas a la producción o al uso sin restricciones de insumos variables. Menos de un tercio de las subvenciones fiscales a los productores (69 000 millones de USD) estaban desvinculadas de la producción (Figura 18).

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura difieren en función de los grupos de países por nivel de ingresos y a lo largo del tiempo

El análisis del apoyo por instrumento de políticas indica que, en general, las medidas de incentivos de precios y subvenciones fiscales se han empleado con más frecuencia en los países de ingresos altos y se están convirtiendo en instrumentos cada vez más populares en algunos países de ingresos medianos, en particular en aquellos situados en el nivel de ingresos medianos altos. Históricamente, los países de ingresos bajos han aplicado políticas que generan desincentivos de precios para los agricultores a fin de facilitar el acceso de los consumidores a los alimentos a precios más bajos. Estos países tienen recursos limitados para proporcionar subvenciones fiscales a los productores y los consumidores, así como para financiar los servicios generales que benefician al conjunto del sector de la alimentación y la agricultura.

Apoyo a los productores

Pese a las grandes variaciones dentro de este grupo, los países de ingresos altos siempre han sido responsables del grueso del apoyo a los productores agrícolas de todo el mundo. Si se analiza considerando la TNA, en 2005 este apoyo representaba alrededor del 40% del valor total de la producción en estos países, pero esa tasa ha disminuido significativamente desde entonces, hasta situarse en el 24% en 2018 (Figura 19). El nivel de apoyo a los productores en los países de ingresos altos ha sido impulsado principalmente por la disminución de los incentivos a los precios (captados por la TPN) como parte de una tendencia a largo plazo que comenzó en la década de 1990, en particular desde la conclusión de la Ronda de Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales que condujo a una reducción de los aranceles aplicados por los miembros de la OMC. Además, desde el punto de vista de la economía política, las mejoras tecnológicas con la reducción de los costos de producción y de la mano de obra en la agricultura pueden haber contribuido también a hacer menos necesario el apoyo público en estos países. A pesar de la disminución de la tasa de asistencia y de que una parte nada desdeñable (6%) de las subvenciones están desvinculadas de la producción, la mayor parte del apoyo a los agricultores de los países de ingresos altos sigue consistiendo en medidas comerciales que distorsionan los precios y en subvenciones vinculadas a la producción.

FIGURA 19Tasa nominal de asistencia como porcentaje del total del valor de la producción, por tipo de instrumento y grupo de ingresos

FUENTE: Ag-Incentives 2020. Ag-Incentives. Washington, D.C. Citado el 4 de mayo de 2022. http://ag-incentives.org con datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial, recopilados por el IFPRI.

En los países de ingresos medianos, el perfil del apoyo a los productores es muy diferente en los subgrupos de ingresos medianos altos y de ingresos medianos bajos. En el primer grupo, especialmente desde finales de la década de 1990, el apoyo a la agricultura ha aumentado considerablemente, sobre todo en forma de incentivos a los precios generados principalmente por aranceles a la importación u otras restricciones comerciales. En los años más recientes, ese apoyo, medido en función de la TNA, representó alrededor del 16% del valor de la producción agrícola (Figura 19). De esta cifra, las subvenciones fiscales a los productores agrícolas suponían solo el 5% del valor total de la producción, frente a casi el 13% en los países de ingresos altos (Cuadro 6).

Cuadro 6Apoyo al sector de la alimentación y la agricultura como porcentaje del valor de la producción, por grupos de países por nivel de ingresos, media del período 2013-18

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial recopilados por el IFPRI.

China influye considerablemente en las estimaciones del apoyo global de este subgrupo, dado que, considerada como parte del valor de la producción, el apoyo que se brinda en el país no solo es bastante elevado en sí mismo, sino también en relación con los demás países. La tasa de asistencia de China pasó a ser positiva a principios de la década de 1990 y ha seguido una tendencia al alza desde entonces, impulsada por el aumento de los incentivos a los precios, especialmente de los cereales, a fin de alcanzar los objetivos de autosuficiencia y seguridad alimentaria del país¹. Históricamente, las subvenciones fiscales a los agricultores han sido pequeñas en relación con los incentivos a los precios, pero han crecido desde 2005 y ahora representan alrededor del 5% del valor total de la producción del país.

Los países de ingresos medianos bajos y bajos han protegido históricamente a los consumidores pobres mediante políticas sobre el comercio y los mercados que mantienen los precios internos en un nivel bajo, penalizando de manera indirecta al sector agrícola. Los agricultores de los países de ingresos medianos bajos se han enfrentado sistemáticamente a desincentivos de precios (como indica la TPN negativa), pero en algunos casos han recibido apoyo a través de subvenciones a los insumos. En estos países, casi no se utilizan otras subvenciones fiscales (Figura 19). La magnitud de la tasa negativa de asistencia en los países de ingresos medianos bajosha disminuido recientemente, con una media del –4% en el último período (2013-18), frente al –10% de 2005-2012.

El ejemplo más destacado de un país de ingresos medianos bajos es la India, donde la política alimentaria y agrícola se ha centrado históricamente en proteger a los consumidores garantizando unos precios de los alimentos asequibles, mediante restricciones a la exportación (del trigo, el arroz distinto del basmati y la leche, entre otros) y regulaciones de comercialización en torno a la fijación de precios y las compras públicas, el almacenamiento público de alimentos y la distribución de una amplia gama de productos agrícolas⁶⁹. De este modo, los agricultores se han enfrentado constantemente a un desincentivo de precios en general (es decir, TPN negativas). Las subvenciones a los insumos y el gasto en servicios generales, como I+D e infraestructura, se han utilizado de manera general como un medio para compensar los desincentivos de precios generados por las medidas en relación con el comercio y los mercados e impulsar la producción y la autosuficiencia del país.

En la mayoría de los países de ingresos bajos se observa un patrón similar de apoyo mediante políticas. Los desincentivos a los precios se han ido reduciendo también en estos países, pasando de un –17% de media en 2005-2012 a un –9% en 2013-18 (Figura 19). Las políticas de apoyo a los precios y a la producción de cereales, un alimento básico, determinan fundamentalmente esa tendencia, en un intento de garantizar la seguridad alimentaria en el marco de las estrategias de autosuficiencia lanzadas tras la crisis de los precios de los alimentos de 2007-08. La producción de alimentos básicos es también el objetivo de las escasas subvenciones fiscales, generalmente a los insumos, que se conceden a los agricultores de estos países.

En general, los países de ingresos bajos dedican una pequeña parte de su presupuesto público total a la alimentación y la agricultura, en comparación con los demás grupos de países por nivel de ingresos, aunque la agricultura sigue siendo un sector esencial para el crecimiento económico y la creación de empleo. El apoyo fiscal representa una pequeña parte del apoyo total al sector: en término medio, las subvenciones a los productores agrícolas representaron solo el 0,6% del valor total de la producción, frente al 4% a 5% en los países de ingresos medianos y el 12,6% en los países de ingresos altos (Cuadro 6). Una tendencia similar se observa también en el gasto en servicios generales, como se analiza más adelante, a pesar de los compromisos de los países africanos, por ejemplo, de asignar al menos el 10% de su gasto público total a la agricultura en el marco del Programa general para el desarrollo de la agricultura en África⁷⁰. Las razones que explican el limitado apoyo fiscal a los agricultores en los países de ingresos bajos son: i) su estrecho margen fiscal, que está determinado fundamentalmente por el limitado crecimiento de los ingresos, la considerable carga de la deuda y los múltiples sectores que compiten por los escasos recursos, pero también ii) las bajas tasas de ejecución presupuestaria (una quinta parte de los presupuestos destinados a la alimentación y la agricultura no se gastan), especialmente en el caso de los gastos financiados por donantes, donde la proporción de fondos no gastados es notablemente alta (alrededor del 40%)^n,70. Por ello, la adaptación de las políticas podría no ser una solución viable o eficaz en los países de ingresos bajos. Sin embargo, la investigación futura podría determinar las medidas adicionales (por ejemplo, transferencias internacionales financiadas por medidas fiscales en los países de ingresos altos) necesarias para apoyar a los países de ingresos bajos a fin de que aborden las dificultades relacionadas con las inversiones públicas en alimentación y agricultura.

Apoyo relacionado con servicios generales

En consonancia con la tendencia descrita hasta ahora, el apoyo relacionado con servicios generales, expresado como porcentaje del valor de la producción también es menor en los países de ingresos bajos (2%) que en aquellos de ingresos altos (4%) (Cuadro 6). La composición del gasto en servicios generales también es muy diversa según los grupos de ingresos (Figura 20). Los servicios más financiados por los gobiernos de los países de ingresos altos son los de infraestructura, I+D y servicios de transferencia de conocimientos, aunque también orientan inversiones a actividades de inspección y promoción de la comercialización. En los países de ingresos medianos, una parte considerable del gasto público cubre los costos de los programas de constitución de existencias públicas. Estos muy comunes en Asia y el Pacífico (por ejemplo, en China, la India, Filipinas, Indonesia y el Pakistán) y, aunque sus mecanismos de aplicación pueden diferir, en general tienen como objetivo proporcionar precios remunerativos a los agricultores, estabilizar los mercados y garantizar la seguridad alimentaria de los consumidores⁷¹. Por su parte, los países de ingresos bajos gastan relativamente menos en el apoyo relacionado con servicios generales, que se concentra en la financiación de la construcción y el mantenimiento de la infraestructura agrícola (con especial atención al riego), en los servicios de I+D, así como en los gastos destinados a la silvicultura, la ordenación de tierras y la protección del medio ambiente (incluidos en la categoría de varios) (Figura 20)⁷⁰.

FIGURA 20Composición del apoyo relacionado con servicios generales como porcentaje del valor de la producción, por grupo de ingresos y tipo de servicio, promedio del período 2015-18

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial, recopilados por el IFPRI.

Apoyo a los consumidores

En consonancia con el apoyo fiscal descrito anteriormente, dos tercios de las subvenciones fiscales a los consumidores a escala mundial (ya sean finales o intermediarias, como aquellas para los elaboradores) se desembolsaron en países de ingresos altos. En promedio, en el período 2013-18, suponían el 4,6% del valor de la producción en los países de ingresos altos, una cifra que no llegó al 1% en los países de ingresos bajos (Cuadro 6). También en este caso, es un indicio de que los países de ingresos altos tienen más medios y recursos para apoyar financieramente a los actores de los sistemas agroalimentarios que aquellos de ingresos bajos. Por el contrario, los países de ingresos bajos tienden a optar más por las intervenciones en el comercio y los mercados para mantener los precios internos bajos en favor de los consumidores, como se ha comentado anteriormente. Las subvenciones a los consumidores intermedios suelen darse solo en los países de ingresos altos y medianos altos, sobre todo en Islandia, Estados Unidos de América, Noruega y Kazajstán.

Las subvenciones a los consumidores que se ofrecen en los países de ingresos bajos y medianos suelen adoptar la forma de transferencias en especie o en efectivo en el marco de programas de protección social. La India e Indonesia, por ejemplo, ofrecen importantes subvenciones a los consumidores finales en el marco del sistema público de distribución selectiva de cereales de la India y del programa de asistencia alimentaria mediante cupones electrónicos para la compra de arroz de Indonesia, respectivamente. En algunos países del África subsahariana, las subvenciones a los consumidores han aumentado recientemente, en algunos casos en detrimento de los productores, que han pasado a recibir menos apoyo financiero debido a las restricciones presupuestarias existentes; en su lugar, se han ampliado las transferencias en efectivo, las transferencias en especie y los programas de alimentación escolar⁷⁰.

Las políticas de apoyo son distintas en función de los grupos de alimentos y los productos

En consonancia con lo expuesto anteriormente, los países con niveles más elevados de ingresos proporcionan apoyo a todos los grupos de alimentos y, en particular, a los alimentos básicos (entre ellos los cereales, las raíces y los tubérculos), seguidos de los lácteos y otros alimentos ricos en proteínas^o. En los países de ingresos altos, el apoyo a estos tres grupos de alimentos se proporciona de manera equitativa en forma de incentivos de precios y subvenciones fiscales a los productores. Por el contrario, en lo que respecta a las frutas y las hortalizas y a las grasas y los aceites, las subvenciones fiscales (que representan en torno al 11% del valor de la producción) eran en promedio sustancialmente mayores que los incentivos de precios durante el período 2013-18 (Figura 21)^p.

FIGURA 21Tasa nominal de asistencia como porcentaje del valor de la producción por grupo de ingresos y grupo de alimentos, promedio del período 2013-18

NOTA: En “Otros” se incluyen varios cultivos alimentarios, como el azúcar, el café, el cacao, el té y los chiles, entre los principales, pero también algunos cultivos no alimentarios, como el algodón, la lana y el tabaco. Las subvenciones no específicas de los productos son las que no se dirigen a un producto o grupo de alimentos concreto, sino a un grupo de alimentos más amplio, como todos los cultivos o productos pecuarios; se han repartido entre los distintos grupos de alimentos en función de la proporción del producto en el valor de la producción en el agregado correspondiente.
FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial recopilados por el IFPRI.

La persistencia del enfoque de los cereales básicos en la política alimentaria y agrícola de la mayoría de los países del mundo no es una tendencia nueva. Las políticas de fomento de la productividad de los cultivos básicos, en particular los incentivos a los precios, las subvenciones a los insumos de cultivos específicos y la adquisición de cereales para las reservas de seguridad alimentaria, han sido habituales desde el período de la revolución verde⁷². Históricamente, estas medidas han contribuido a obstaculizar los incentivos a los agricultores para la diversificación de sus sistemas de producción, como se analiza con más detalle en la Sección 3.2^73,74.

Los países de ingresos medianos bajos penalizan sistemáticamente la producción de la mayoría de los productos mediante políticas que reducen los precios a nivel de productor, pero estos países otorgan subvenciones fiscales a los agricultores, especialmente para alimentos básicos, frutas y hortalizas y grasas y aceites. En los países de ingresos bajos, los incentivos de precios son negativos para la mayoría de los grupos de alimentos, pues van del –7% en el caso de los alimentos básicos (principalmente los cereales) al 1% para otros cultivos (como el azúcar, el té y el café) (Figura 21). Estos países tienen poco margen para apoyar a los agricultores mediante subvenciones fiscales, como ya se ha expuesto.

Se puede hacer un análisis más minucioso si se observa el apoyo destinado a productos alimentarios concretos^q. El arroz, el azúcar y las carnes de diferentes tipos se encuentran entre los productos básicos que más apoyo reciben en todo el mundo (Figura 22). Las principales medidas de apoyo a estos productos son las políticas sobre el comercio y los mercados, que alteran los precios y generan incentivos para los agricultores. Como se había previsto, estas medidas no siempre son compatibles con las dietas saludables y pueden generar desincentivos (relativos) para la producción de más frutas y hortalizas, por ejemplo, ya que los agricultores se ven impulsados a producir cultivos que se enfrenten a una menor competencia y obtengan precios más altos. Además, en los países de ingresos bajos y medianos bajos, algunas frutas y hortalizas, como los bananos, el mango y las cebollas, tuvieron en promedio desincentivos de precios durante el período 2013-18 (Figura 22). Sibien esto puede suscitar preocupación por el lado de la oferta, debe reconocerse que en un escenario de precios nacionales relativamente bajos (inferiores a la referencia internacional, según la definición de la TPN), estos productos pueden resultar más asequibles para los consumidores.

FIGURA 22Tasa nominal de asistencia como porcentaje del valor de la producción para una selección de los productos alimentarios que más apoyo reciben, por grupo de ingresos, promedio del período 2013-18

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial, recopilados por el IFPRI.

La producción de arroz recibe un importante apoyo en todo el mundo: los agricultores disfrutan de incentivos de precios relativamente altos en todos los grupos de ingresos (Figura 22). Estos incentivos suponen más del 70% del valor de la producción en los países de ingresos altos, impulsados principalmente por algunos países asiáticos (como el Japón y la República de Corea), que fundamentalmente apoyan la producción de este producto esencial a través de medidas aduaneras y control de precios a nivel nacional. El arroz tiende a ser un producto que genera una gran cantidad de emisiones y aporta calorías, pero pocos micronutrientes. Sin embargo, al ser un alimento básico para más de 3 000 millones de personas de todo el mundo, los encargados de la formulación de políticas deben aplicar una consideración especial y cuidadosa al evaluar las reformas de políticas y opciones de adaptación más adecuadas, con el fin de evitar repercusiones negativas en materia de seguridad alimentaria. Esa misma consideración se aplica a los alimentos de origen animal, como la leche y la carne de vacuno, que pueden contribuir a mejorar la calidad de la dieta y la nutrición en algunos contextos de países de ingresos bajos y medianos, pero que a menudo se consumen en exceso en los países de ingresos altos, con consecuencias negativas para la salud. Es precisamente en los países de ingresos altos y medianos altos donde la producción de estos productos derivados del ganado cuenta con un apoyo relativamente mayor, como refleja una TNA media de alrededor del 11% en estos dos grupos de ingresos durante 2013-18.

Algunos países de ingresos bajos han proporcionado incentivos de precios a determinados alimentos básicos, como el trigo y el arroz, pero han desincentivado otros, como el maíz (Figura 22). En algunos casos, también se han aplicado planes de subvenciones a los insumos, especialmente para la producción de maíz (sobre todo en Malawi) y trigo (en Rwanda). Los incentivos a los precios del arroz han sido especialmente elevados en los países del África oriental (como Burundi, Rwanda y Uganda) durante el período 2013-18. En cambio, la leche, los anacardos y los bananos figuran entre los productos más penalizados (Figura 22).

Otros productos básicos de fundamental importancia para los medios de vida, la seguridad alimentaria y la nutrición de miles de millones de personas en todo el mundo son los productos pesqueros y acuícolas, para los que, lamentablemente, no existen indicadores homogéneos en materia de políticas de apoyo. El pescado y otros alimentos acuáticos desempeñan un papel fundamental en las dietas saludables; en muchos países, de hecho, proporcionan la proteína animal necesaria para consumir la dieta saludable menos costosa. Los pescadores y los trabajadores de la pesca artesanal en pequeña escala producen una gran parte de estos alimentos y son una proporción importante de la mano de obra en muchos países (Recuadro 9). La pesca excesiva es un reto acuciante para los sistemas agroalimentarios y el medio ambiente. Las subvenciones a la pesca podrían agudizar la pesca excesiva, así como las prácticas ilegales e inequitativas. Existe una necesidad urgente de recopilar y generar datos para comprender el nivel y el tipo de apoyo público dirigido a estos productos importantes para una dieta saludable, puesto que en muchos países las estrategias de adaptación deben tener en cuenta estas consideraciones (Recuadro 9).