El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022

Hacia una comprensión de las diferencias entre las dietas saludables y las dietas no saludables

Para entender cómo están afectando a las dietas las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, primero es necesario comprender las diferencias entre lo que se entiende por dietas saludables y dietas no saludables. En la edición de 2020 del presente informe se analizó en detalle qué es lo que constituye una dieta saludable mediante un examen de la evolución de la visión de la dieta en el debate sobre la seguridad alimentaria y la nutrición, que se resume en esta sección.

La composición exacta de una dieta saludable está determinada por las características de cada persona, el contexto cultural, la disponibilidad local de alimentos, las condiciones climáticas y ecológicas, las preferencias y hábitos alimentarios. No obstante, los principios básicos de lo que constituye una dieta saludable son comunes en todos los contextos y se acuerdan y definen con claridad (Recuadro 10). Un elemento clave de la calidad de la dieta es la diversidad alimentaria, o la variedad de alimentos de diferentes grupos que componen la dieta. El consumo de una mayor variedad de alimentos de distintos grupos está asociado a un menor riesgo de ingesta insuficiente y de carencia de varios micronutrientes³. La adopción de una dieta saludable a lo largo de todo el ciclo de vida ayuda a prevenir todas las formas de malnutrición, favorece el crecimiento y desarrollo del niño y protege frente a las ENT relacionadas con la alimentación, como la diabetes, las cardiopatías, los accidentes cerebrovasculares y el cáncer³⁰. La prevención de todas las formas de malnutrición está relacionada con la productividad de los adultos y, por tanto, resulta vital para el desarrollo de las países⁸².

Las dietas no saludables —aquellas que no cumplen los principios básicos que se definen en el Recuadro 10— suelen tener un bajo contenido de varios nutrientes esenciales y un alto contenido de grasas (especialmente grasas trans o saturadas), azúcares o sal. El consumo de dietas no saludables puede deberse a un acceso limitado a una variedad de alimentos nutritivos a causa de factores económicos o de otra índole o a conocimientos, preferencias, motivaciones, tradiciones y factores similares. Por lo tanto, para pasar de dietas no saludables a dietas saludables es necesario realizar esfuerzos concertados y simultáneos a fin de abordar las consideraciones relativas al suministro y el acceso, propiciar entornos alimentarios saludables y promover dietas saludables mediante la educación, el cambio de hábitos y el fomento de entornos alimentarios saludables.

Políticas alimentarias y agrícolas que afectan a la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables

Las políticas alimentarias y agrícolas afectan a los sistemas agroalimentarios (Figura 1) a través de varias vías complejas, por ejemplo mediante sus efectos en la producción, el comercio, los precios relativos de los alimentos, la variedad de alimentos, los ingresos de los productores y las decisiones sobre el consumo, entre otras cosas. Por consiguiente, el apoyo a la alimentación y la agricultura que se brinda mediante estas políticas puede suscitar cambios en la disponibilidad de los diferentes alimentos y en la asequibilidad de las dietas saludables, lo que a su vez puede afectar a los hábitos alimentarios^3,15.

La bibliografía empírica revela que las políticas de apoyo a la producción alimentaria y agrícola, por ejemplo en forma de subvenciones fiscales o medidas aduaneras o relativas a los mercados destinadas a proteger a los productores frente a la volatilidad o la competencia, pueden generar efectos positivos para los productores beneficiarios, entre otras cosas, en sus ingresos⁸⁵. Sin embargo, estas políticas pueden tener consecuencias negativas en la capacidad de los consumidores, especialmente los pobres, para acceder a dietas saludables y a la diversidad de la alimentación, pues afectan a los precios relativos de distintos alimentos. Por ejemplo, el aumento de los incentivos de precios a los agricultores, medidos por la TPN, está asociado a un mayor costo de una dieta saludable (Recuadro 11).

Recuadro 11Un mayor apoyo a los productores a través de incentivos de precios está relacionado con un aumento del costo de una dieta saludable

Las políticas sobre el comercio y los mercados, medidas por la TPN, que aumentan el precio de un producto básico en relación con el precio internacional, están asociados a un mayor costo de una dieta saludable para los consumidores*. Esto se evidencia en el coeficiente de correlación positivo y significativo (30%) entre la TPN y el costo de una dieta saludable (Cuadro A, columna 1)**. Cuando se calcula la TPN según los diferentes grupos de alimentos que contribuyen a una dieta saludable, el aumento de las tasas de protección (o incentivos de precios) a los productores de frutas y hortalizas y alimentos básicos (principalmente cereales) está relacionado con un mayor costo de estos artículos concretos para los consumidores y con un mayor costo de una dieta saludable en su conjunto (Cuadro A, columnas 3 y 4)***.

Cuadro A Correlaciones por pares entre la tasa de protección nominal (TPN) y el costo de una dieta saludable

NOTA: Se realiza la correlación entre la TPN y el costo de una dieta saludable en 44 países para los años 2016-2018. * p <0,05.
FUENTE: FAO.

Si bien el indicador de la TPN recoge diversas políticas, los resultados que figuran en el Cuadro A sugieren que un grupo específico de políticas concebidas para proteger a los productores nacionales puede, en última instancia, traducirse en un aumento del costo de los alimentos para los consumidores en el mercado. Por ejemplo, aunque las políticas tales como los aranceles de importación protegen los precios de los productores de la competencia internacional, estas podrían penalizar a los consumidores que pagan precios más altos para adquirir los alimentos protegidos con aranceles y los expone al riesgo de no poder permitirse una dieta saludable. Si se brinda una mayor protección a los productores de los componentes más caros de una dieta saludable, a saber, frutas y hortalizas y alimentos ricos en proteínas que representan el 46% y el 35% del costo, respectivamente, los consumidores pueden modificar su consumo en favor de grupos de alimentos relativamente más económicos.

El apoyo gubernamental a los servicios generales que abarcan I+D de nuevas tecnologías, infraestructura y reformas institucionales podría reducir el costo y mejorar la asequibilidad de los alimentos^66,86. Por ejemplo, las inversiones en la mejora de infraestructuras con objeto de reducir los costos del transporte pueden contribuir a que bajen los precios de los alimentos y los costos de las dietas con mayor eficacia que las restricciones comercialesⁱⁱ. Asimismo, el aumento de las inversiones en servicios generales, junto con la reorientación de las subvenciones agrícolas, podría beneficiar a los productores e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable para los consumidores (véase la Sección 4.1).

• Véase en el de la una descripción de la TPN y en la el costo de una dieta saludable. Se analiza la correlación a partir de una muestra de 44 países con información disponible sobre la TPN y el indicador del costo durante 2016-18. La UE se considera como la observación de un solo país. En el análisis se recogen 37 países de ingresos altos en total.

La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura en toda la cadena de suministro de alimentos —si estas se diseñan y orientan cuidadosamente para lograr mejores resultados nutricionales (véase la Figura 1)— puede ayudar a reducir el costo y aumentar el acceso a los alimentos que conforman una dieta saludable, contribuyendo así a mejorar su asequibilidad y disponibilidad relativas. Ello implica aumentar los incentivos (y reducir los desincentivos) para la producción y el consumo de alimentos diversos, nutritivos e inocuos mediante prácticas sostenibles desde el punto de vista ambiental en todas las etapas de la cadena de suministro alimentario (Figura 1)⁸⁷. Esto también supone tomar en la debida consideración a todas las partes interesadas, incluidas las mujeres y los jóvenes, ya que suelen encontrarse en desventaja con respecto a sus iguales masculinos adultos en relación con el acceso a los recursos y mercados alimentarios y agrícolas y su utilización. Por ejemplo, el acceso a subvenciones, insumos, instalaciones de almacenamiento, tecnologías y servicios de extensión mejoraría la eficiencia de las actividades de las mujeres y los jóvenes, la inocuidad de los alimentos y la reducción de las pérdidas posteriores a la cosecha⁸⁸. También es importante tener en cuenta que se requieren sistemas ambientales inclusivos y saludables para garantizar un suministro constante a largo plazo de alimentos nutritivos suficientes¹⁵ y, de esta manera, contribuir a abordar las tendencias de la malnutrición y prevenir todas sus formas (véase el Capítulo 2), así como apoyar todos los esfuerzos encaminados a garantizar la seguridad alimentaria y una buena nutrición para todos.

Antes de examinar las posibles vías de política para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, las próximas secciones describen brevemente el nexo entre estas políticas (Figura 17) y la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables. En aras de la claridad, dicho análisis sigue la categorización de políticas presentadas en la Sección 3.1.

Intervenciones en el comercio y los mercados: medidas aduaneras

El comercio puede mejorar la disponibilidad y asequibilidad de diferentes alimentos y, por tanto, ampliar las opciones de los consumidores y contribuir a dietas más diversificadas, incluido el acceso a alimentos frescos⁸⁹. Por ejemplo, países como Dinamarca, Maldivas y Mauritania importaron más de tres cuartas partes de la cantidad de frutas y hortalizas disponibles para el consumo interno en 2019⁹⁰. Al mismo tiempo, el comercio de alimentos suele estar asociado a una mayor disponibilidad de alimentos hipercalóricos altamente procesados, con un alto contenido de grasas, azúcares o sal⁸⁹. Del mismo modo, aunque el comercio puede contribuir a la adaptación al cambio climático estabilizando los mercados y reasignando alimentos de regiones con excedentes a regiones deficitarias⁹¹, la producción para la exportación puede generar externalidades ambientales negativas, como extracciones insostenibles de agua dulce, contaminación, pérdida de biodiversidad, deforestación y emisiones de GEI (por ejemplo, derivadas del transporte de alimentos). Por lo tanto, las políticas comerciales en los ámbitos de la alimentación y la agricultura deberían abordar los efectos negativos entre los objetivos económicos, ambientales y sociales y reforzar la resiliencia del sistema agroalimentario mundial a las perturbaciones.

Las medidas aduaneras, definidas en la Sección 3.1, afectan a la disponibilidad y los precios relativos de los alimentos y, por consiguiente, pueden repercutir en las opciones de los consumidores, los hábitos alimentarios y los resultados sanitarios relacionados con la dieta. Los aranceles de importación son la medida aduanera más utilizada y a menudo se emplean para proteger a los productores nacionales frente a la competencia, con aranceles que varían en función de los distintos productos y países (Recuadro 12).

Recuadro 12Aranceles sobre los alimentos altamente procesados, el azúcar y la confitería, y las frutas y hortalizas*

Los aranceles aplicados efectivamente en los alimentos importados varían mucho según el nivel de ingresos del país y el grupo de alimentos, tales como alimentos altamente procesados, azúcar y confitería, frutas y hortalizas o alimentos y bebidas en general (Cuadro A)**.

CUADRO A ARANCELES MEDIOS APLICADOS A DIFERENTES GRUPOS DE ALIMENTOS (VALOR PONDERADO DE LAS IMPORTACIONES, PORCENTAJE), POR GRUPO DE INGRESOS

NOTA: N = 181 países. Los datos son intersectoriales y reflejan principalmente los valores de 2020. En algunos casos sobre los que falta información, se toman los datos de 2019 (14 casos), 2018 (cinco casos) o 2017 (seis casos) a fin de aprovechar al máximo la muestra. Los valores se han redondeado al primer decimal.
FUENTE: FAO basado en Banco Mundial. 2022. Datos sobre aranceles por país. En: Solución Comercial Integrada Mundial (WITS). Washington, D.C. Consultado el 26 mayo de 2022. https://wits.worldbank.org/tariff/trains/country-byhs6product.aspx?lang=en.

Los aranceles de importación sobre los alimentos suelen ser más elevados en los países de ingresos altos. Esto aumenta los precios al consumidor de los alimentos importados o que compiten con las importaciones y puede afectar de forma desproporcionada a los hogares pobres que gastan una mayor parte de sus ingresos en alimentos⁹². Por el contrario, los países de ingresos altos, en promedio, aplican aranceles más bajos a los alimentos importados***.

En lo que respecta a los aranceles de importación aplicados a alimentos con distinto valor nutricional, los datos muestran que tanto los alimentos altamente procesados como el azúcar y la confitería en general están sujetos a aranceles más elevados que los alimentos y las bebidas en general, en todos los países, menos los de ingresos altos. Por ejemplo, los países de ingresos medianos bajos aplican un arancel medio del 14,7% a los alimentos altamente procesados importados, en comparación con el 8,5% en el caso de los alimentos y las bebidas como índice de referencia. Algo fundamental es que en todos los países, salvo aquellos del grupo de ingresos altos, también se aplican aranceles de importación elevados a las frutas y hortalizas, y los países de ingresos bajos perciben, en promedio, un impuesto de casi el 19% sobre los alimentos importados en este grupo.

Estas observaciones son importantes, ya que los cambios arancelarios pueden influir en la disponibilidad y el consumo internos de alimentos con distinto valor nutricional. Por ejemplo, los datos de Fiji sugieren que las reducciones de los altos aranceles aplicados a las frutas y hortalizas condujeron a un aumento de las importaciones de este grupo de alimentos y de la disponibilidad nacional de dichos productos⁹³. En lo que respecta a los alimentos hipercalóricos con un valor nutricional mínimo, varios estudios documentan que las reducciones arancelarias en esos alimentos están asociadas a un aumento de su oferta y consumo y de los indicadores relacionados con la salud, como la prevalencia de la obesidad. Estos hallazgos también se observan en países en diferentes fases de desarrollo^94,95,96,97. No obstante, para reducir el consumo de dichos alimentos, sería preferible aplicar impuestos nacionales en vez de aranceles, dado que desalientan su consumo agregado independientemente del origen y se ha demostrado que resultan eficaces para mejorar las dietas (véase la Sección 4.2)^89,98.

Por último, es importante señalar que los impuestos y aranceles afectan al consumo de alimentos general, y su aumento podría perjudicar la ingesta suficiente de alimentos en algunos contextos si no va acompañado de otras medidas que contribuyan al acceso a alimentos nutritivos. Por ejemplo, se ha determinado que las mayores diferencias en los aranceles aplicados a alimentos altamente procesados frente a los alimentos con una elaboración mínima y no elaborados en el África subsahariana están asociadas a niveles más bajos de obesidad, pero también a una mayor prevalencia de la insuficiencia ponderal⁹⁷. Esto indica que tal vez sea necesario adoptar un enfoque integrado, que emplee múltiples instrumentos de política –como la utilización de ingresos procedentes de los impuestos aplicados a los alimentos altamente procesados para programas bien orientados que reduzcan la desnutrición–, junto con investigaciones que determinen los grupos de alimentos que pueden estar sujetos a impuestos con objeto de combatir la obesidad sin efectos perjudiciales en la desnutrición.

• Los resultados obtenidos a partir del análisis de los aranceles de importación no pueden compararse directamente con los resultados obtenidos del análisis del indicador agregado de la TPN que figura en la , debido a la variedad de instrumentos de política considerados en el cálculo de la TPN. La TPN refleja el efecto neto general de los aranceles, las medidas no arancelarias, las restricciones a la exportación (y las subvenciones) y las medidas de control de precios del mercado (como los precios administrados o los precios mínimos pagados al productor). Además, dadas las importantes necesidades de datos para el cálculo de la TPN, la cobertura de algunas combinaciones de países y productos básicos del conjunto de datos de la TPN es muy baja, especialmente para los países de ingresos bajos y para las frutas y hortalizas, a diferencia de los datos arancelarios, que son más completos. En el se proporciona una descripción del indicador arancelario empleado y se describe la determinación de los grupos de alimentos. Los alimentos altamente procesados son los que Monteiro et al. (2019) definen como “ultraprocesados” (grupo 4 según la clasificación del sistema NOVA). Cabe señalar que los promedios presentados ocultan las diferencias que existen dentro de los grupos de países. Por ejemplo, en las Islas Salomón, de ingresos medianos bajos, se aplica un arancel de importación de alrededor del 10% a los alimentos altamente procesados, frente a un promedio del 14,7% en todos los países de ingresos medianos bajos.

Además de los aranceles, las medidas no arancelarias pueden incidir en el comercio agroalimentario y la asequibilidad y diversidad de las dietas, ya que los productores y comerciantes tal vez tengan que cumplir normas y otros requisitos reglamentarios que aumentan los costos comerciales^r,3. Algo fundamental es que, mientras que los aranceles en el comercio agroalimentario se han reducido desde la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, las medidas no arancelarias están muy extendidas^3,99,100.

A modo de ejemplo, los resultados recientes sobre la prevalencia de las medidas no arancelarias por grupo de productos muestran que en 2019 casi el 80% del valor total de las importaciones de 100 países de los que se dispone de datos estaban sujetos a esas medidas, y el comercio agroalimentario se vio afectado de forma desproporcionada¹⁰⁰. Además, se constata que las estimaciones de los equivalentes arancelarios de las medidas no arancelarias en el comercio agroalimentario a menudo son más elevadas que los aranceles de importación. El promedio mundial de los equivalentes arancelarios de las MSF y las normas relacionadas con los OTC —medidas clave que afectan a las importaciones agroalimentarias— se calcula en un 15%^101,102,103. En lo que respecta a los diversos grupos de alimentos de interés en el contexto de las dietas saludables, según las estimaciones, los equivalentes arancelarios de las MSF y las medidas sobre OTC rondan el 8% de los productos vegetales definidos ampliamente y casi el 14% de los alimentos elaborados (incluidas el azúcar y la confitería)¹⁰³.

En conjunto, estos resultados indican que es probable que las medidas no arancelarias aumenten el costo de los alimentos para los consumidores, pero no resulta claro si los alimentos nutritivos se ven más gravemente afectados. Además, las MSF se establecen para proteger la vida o la salud de los seres humanos, los animales o las plantas¹⁰⁴. Por ejemplo, las medidas de inocuidad alimentaria se aplican a fin de garantizar que los alimentos comercializados sean inocuos para los consumidores, entre otras cosas mediante la aplicación de niveles máximos de residuos de plaguicidas o medicamentos veterinarios^3,102. También se ha documentado que algunas medidas no arancelarias pueden ampliar el comercio agroalimentario, por ejemplo aumentando la confianza de los consumidores a través de requisitos de etiquetado y envasado^102,103. Por consiguiente, mantener y fortalecer las medidas para proteger la salud humana, animal y vegetal, haciendo al mismo tiempo que su aplicación sea transparente y se base en datos objetivos, es importante para la inocuidad y previsibilidad del comercio agroalimentario y las dietas saludables.

Las restricciones a la exportación se centran principalmente en alimentos básicos que se consideran importantes para la seguridad alimentaria, como el arroz, el trigo, el maíz o las legumbres, y raramente se aplican a las frutas u hortalizas. Por ejemplo, en el contexto de la guerra en Ucrania y de los precios altos de los alimentos sin precedentes, a mediados de marzo de 2022, Egipto prohibió la exportación de trigo, harina, lentejas y frijoles en medio de las crecientes preocupaciones relativas a las reservas alimentarias¹⁰⁵. Entre los 33 países que aplicaron restricciones a la exportación entre 2007 y 2011, solo Jordania impuso una prohibición a las exportaciones de “hortalizas frescas y huevos”¹⁰⁶, y otra excepción es Uzbekistán, que introdujo una prohibición a la exportación de frutas y hortalizas en 2015, pero la levantó en 2016¹⁰⁷. Unos pocos países también introdujeron restricciones a la exportación de corta duración en la primera ola de la pandemia de la COVID-19; Türkiye impuso una prohibición a la exportación de limones durante cinco meses, mientras que Kazajstán primero prohibió las exportaciones de distintas hortalizas antes de convertir la prohibición en un cupo de exportación¹⁰⁸. Dado su objetivo general de hacer que los alimentos básicos sean más asequibles, las restricciones a la exportación podrían dar lugar a precios relativos más bajos de alimentos básicos y, por tanto, a una proporción más alta de esos alimentos en el aporte calórico general de los hogares pobres en particular. Sin embargo, los datos sugieren que en el pasado estas medidas no lograron limitar el aumento de los precios nacionales de determinados productos¹⁰⁹.

Intervenciones en el comercio y los mercados: controles de los precios de mercado

Como se describe en la Sección 3.1, los controles de los precios de mercado incluyen políticas tales como precios administrados utilizados para compras directas del sector público a los agricultores. Si las intervenciones a través de las compras públicas de alimentos aumentan o reducen los precios internos en relación con el precio en la frontera, estos generan incentivos o desincentivos para los productores.

A menudo los gobiernos compran alimentos directamente a los agricultores a precios administrados con fines de constitución de existencias de alimentos o para programas de protección social o las comidas que se sirven en instituciones públicas (véase el Recuadro 16 en la Sección 4.2). Las políticas que establecen precios administrados son comunes en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos, incluidos importantes productores agrícolas como China y la India, pero se han dejado de lado en gran medida en los países de ingresos altos, como los Estados Unidos de América y los Estados Miembros de la UE^69,110. En el pasado, el apoyo público proporcionado a través de precios garantizados elevados, por ejemplo en la UE, dio lugar a existencias públicas excesivas y generó fricción con los principales socios comerciales de la UE¹¹¹.

Los controles de precios con frecuencia van acompañados de medidas aduaneras destinadas a mantener los precios del mercado mundial por encima de los precios para los productores nacionales. Por ejemplo, el programa de sustentación de precios para los productores de arroz en la República Dominicana consiste en mantener el precio mínimo que se paga a los productores, a través de una combinación de regulación del mercado y contingentes arancelarios, con elevados aranceles fuera de contingente¹¹².

Si superan los precios mundiales, estos precios mínimos o administrados proporcionarían incentivos a los agricultores para producir cantidades mayores que las que producirían en otro caso. En muchos países de ingresos bajos y medianos, los gobiernos utilizan este instrumento con el objetivo de política de garantizar un suministro suficiente de productos básicos estratégicos, con fines de seguridad alimentaria, y para mejorar los ingresos de los agricultores pobres. Al mismo tiempo, al igual que otras medidas comerciales y de mercado que generan incentivos de precios, este instrumento distorsiona los mercados nacionales y posiblemente el comercio mundial, lo que afecta al costo de los alimentos. Los controles de precios, que se aplican sobre todo a los cereales, en particular el arroz, el maíz y el trigo⁷¹, y también al azúcar¹¹⁰, a menudo dan como resultado un mayor suministro de estos productos en comparación con alimentos tales como frutas, hortalizas o legumbres.

En numerosos países de ingresos bajos y medianos, estas medidas siguen estando muy extendidas. Algunos datos indican que esto tiene efectos perjudiciales en la diversidad alimentaria. Por ejemplo, en Egipto, el alto precio de adquisición del trigo ofrece un fuerte incentivo para que los agricultores cultiven trigo. Esto, combinado con las subvenciones al pan dirigidas a las panaderías y los consumidores, condujo a un aumento considerable del consumo per cápita de pan y a una mayor proporción de productos a base de trigo en el suministro de alimentos en general¹¹³. Al igual que en el caso de otros países de África septentrional, la oferta alimentaria de productos de trigo per cápita de Egipto es una de las mayores del mundo: alcanza los 146 kg per cápita al año, más del doble del promedio mundial, y constituye aproximadamente un tercio del suministro de alimentos en general en términos de calorías⁹⁰.

Subvenciones fiscales a los productores

La combinación de productos que se apoya mediante distintos tipos de subvenciones fiscales a los productores (Figura 17) y el proceso por el cual se aplican las políticas pueden afectar directa o indirectamente a la diversidad y cantidad de alimentos producidos, los flujos comerciales y los precios relativos que afrontan los consumidores. Por lo tanto, estos afectarán al acceso a dietas saludables y su asequibilidad (Recuadro 10). Los efectos concretos de una subvención fiscal son específicos (del contexto) de cada país. Sin embargo, estos instrumentos de política tienen en común algunos efectos positivos y negativos en las dietas saludables.

Subvenciones a la producción y (a los) factores de producción

Las subvenciones a la producción y basadas en factores de producción tienen una influencia directa en las decisiones de los agricultores relativas a la producción. Por lo tanto, inciden en la cantidad, la diversidad y el precio de los productos básicos, ya sea que se destinen al consumo final o se utilicen como insumos para la industria ganadera y de elaboración de alimentos. En los últimos decenios, la aplicación de estas subvenciones ha variado según el país. No obstante, en la mayoría de los países, se ha centrado, y sigue centrándose, en unos pocos productos básicos (Sección 3.1). De hecho, desde la década de 1970, entre los productos básicos más subvencionados se encuentran los alimentos básicos, en particular el maíz, el trigo y el arroz, seguidos de la carne de vacuno y la leche^s.

Estas subvenciones han contribuido notablemente a aumentar la producción y reducir los precios de los alimentos básicos subvencionados, principalmente los cereales^85,114. El efecto positivo más importante de estas subvenciones ha sido su contribución a la mejora de la seguridad alimentaria gracias a un mayor aporte calórico en todo el mundo^73,115. Asimismo, mediante el apoyo a los ingresos agrícolas, las subvenciones a los productos y los factores de producción contribuyeron al desarrollo y el uso de mejores tecnologías y de nuevos insumos agrícolas que mejoraron la productividad de los productos básicos subvencionados¹¹⁶.

Sin embargo, estas subvenciones también causaron importantes distorsiones en los mercados^t, tanto en los distintos países como entre ellos^62,117,118. Estas distorsiones afectaron a la producción, el comercio y los precios de los productos básicos subvencionados de maneras que normalmente no habrían existido en un mercado competitivo y han creado desincentivos (relativos) a la producción de alimentos nutritivos^74,119. Las subvenciones a la producción y los factores de producción han alentado el monocultivo en algunos países, han hecho que cese el cultivo de determinados productos nutritivos^u y han reducido la producción de algunos alimentos que no reciben el mismo nivel de apoyo gubernamental (los productos básicos y sus derivados^v)^73,120,121. Estos cambios en la producción tienen implicaciones directas en el precio y la disponibilidad de productos básicos y sus derivados con menos subvenciones o no subvencionados, lo cual, a su vez, puede crear incentivos negativos para que las personas diversifiquen sus dietas, especialmente para las poblaciones más vulnerables desde el punto de vista económico¹²⁰. Los niveles de producción y los precios más bajos de los productos subvencionados también han repercutido en la industria alimentaria, que ha elaborado los insumos poco saludables y de bajo costo que utiliza con frecuencia (por ejemplo, el jarabe [de maíz] con alta concentración de fructosa, aceites que contienen grasas saturadas, etc.)^96,122.

Los cultivos más subvencionados están muy presentes en el suministro alimentario de la mayoría de los países, son de bajo precio y, en algunos países, se consumen en niveles muy por encima de las recomendaciones (Recuadro 10)^123,124,125. Cuando se considera la proporción de estos productos subvencionados, y de los ingredientes alimentarios derivados de ellos, en el consumo individual total de alimentos, representan una parte importante de las dietas de las personas, especialmente entre las personas más vulnerables, incluso en los países de ingresos altos^120,126,127. Por ejemplo, en un estudio que evalúa la repercusión de las subvenciones a los productos y los factores de producción de los Estados Unidos de América (que abarcan el maíz, el trigo, la soja, el arroz, el sorgo, los productos lácteos y el ganado) en el consumo de su población, se constató que el 56% de las calorías consumidas provenían de productos básicos subvencionados, y la proporción era de entre el 66% y el 100% entre las personas menos educadas, más pobres y con menor seguridad alimentaria¹²².

Subvenciones a los insumos

Las subvenciones a los insumos suelen tener como objetivo subsanar las carencias de los mercados poco desarrollados o cuyo funcionamiento es deficiente, aumentar la rentabilidad de la agricultura y diversificar o aumentar la producción y el consumo de productos agrícolas^128,129. Por consiguiente, las subvenciones a los insumos podrían contribuir a la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables, mejorando la seguridad alimentaria y la nutrición¹²⁶. No obstante, diversos estudios empíricos muestran resultados desiguales. Por una parte, algunos estudios de casos de países revelaron que las subvenciones importantes a algunos productos básicos —por ejemplo, para las compras de semillas de arroz y fertilizantes— fomentaron un aumento de la producción, el consumo y la inversión privada, lo cual, a su vez, desempeñó una función importante en la transformación de la cadena de valor¹³⁰.

Por otra parte, otros estudios de casos de países muestran que los objetivos de política de las subvenciones a los insumos no siempre se cumplen o que sus costos superan sus beneficios y que el instrumento de política es difícil de eliminar y, en algunos casos, puede haber inhibido el desarrollo de los mercados de insumos^128,131. Las razones subyacentes de estos resultados están relacionadas con el proceso por el cual se proporcionan estas subvenciones¹³². En determinados países, a menudo en los países de ingresos medianos bajos, los objetivos de las subvenciones a los insumos en lo que respecta a la productividad y la diversidad no se cumplieron cuando el proceso por el cual se aplicaron las subvenciones a los insumos resultó deficiente (por ejemplo, las subvenciones no llegaron a los beneficiarios previstos o no fueron acompañadas de servicios de extensión)¹³¹ o cuando las subvenciones a los insumos recibieron una financiación insuficiente, alentaban el monocultivo o no tenían en cuenta la nutrición^96,130.

Con respecto a los países donde los costos de las subvenciones a los insumos superaron los beneficios, especialmente en los países de ingresos medianos y altos, el mecanismo de aplicación (por ejemplo, la subvención asociada al nivel de producción que abarca un número limitado de productos), junto con la elevada cantidad subvencionada, no solo resultó costoso y difícil de eliminar, sino que también distorsionó los mercados o dio una ventaja “desleal” a algunos productos básicos (por ejemplo, de cereales)^62,133,134. En este caso, los efectos negativos en las dietas son similares a aquellos analizados anteriormente en relación con las subvenciones a los productos y los factores de producción.

Las repercusiones negativas de las subvenciones a los insumos también pueden superar sus beneficios cuando estas subvenciones compiten por los escasos fondos gubernamentales que podrían destinarse a otras inversiones (por ejemplo, infraestructura, investigación y desarrollo, etc.) que, a largo plazo, pueden permitir a los hogares rurales diversificar sus medios de vida más allá de los alimentos básicos y avanzar hacia una dieta saludable más diversificada^120,135, y pueden contribuir a impulsar la productividad, así como reducir el precio y aumentar la disponibilidad de alimentos nutritivos⁶⁹.

Una nota positiva es que en estudios recientes se constató que los países que introducen políticas híbridas que apoyan la creación de mercados de insumos¹³¹ han podido llegar a un mayor número de agricultores y, al mismo tiempo, desarrollar un mercado sostenible de insumos, lo que podría facilitar el acceso a insumos de calidad para todos los productos agrícolas^136,137. Tal es el caso, por ejemplo, de las subvenciones a los insumos que utilizan cupones y comerciantes privados¹²⁸ o de las políticas híbridas que emplean transferencias de efectivo⁹⁶.

Otras subvenciones a las que se aplican criterios no relacionados con los productos o la producción

Además de las subvenciones analizadas anteriormente, existe el pago de una suma global a todos los agricultores, que puede incluir las subvenciones asociadas a resultados ambientales o territoriales. A menudo estas subvenciones están sujetas a exigencias de condicionalidad, pero no están asociadas a la producción de determinados productos básicos o números de animales o al uso de factores de producción específicos; estas se denominan “subvenciones desvinculadas” (Sección 3.1). Estas subvenciones pueden incluir transferencias que contribuyan a la regeneración del suelo, cuyo efecto en las dietas saludables dependerá de la forma en que se aplique la subvención¹³⁸. Por ejemplo, puede alentar la plantación de especies autóctonas¹³⁹ pero, a corto y medio plazo, es posible que reduzca la producción de algunos productos básicos y, por consiguiente, aumentar su precio¹⁴⁰. Los efectos en las dietas saludables también dependerán de las posteriores decisiones sobre el uso de la tierra y la estructura de producción agrícola existente, por lo que los resultados serán específicos de cada país¹⁴¹.

Las subvenciones desvinculadas también pueden incluir el apoyo a los productores para superar dificultades como el cumplimiento de nuevos reglamentos y fomentar la producción sostenible desde el punto de vista ambiental. Diversos estudios empíricos muestran que estas subvenciones aumentan el nivel de producción, pero no modifican notablemente la variedad de alimentos que se producen en un país¹⁴². En lo que respecta a una dieta saludable, los estudios recopilados sugieren que los países que han adoptado subvenciones desvinculadas no han podido satisfacer la demanda de alimentos nutritivos. Por ejemplo, en Asia meridional, el movimiento hacia sistemas de producción de frutas y hortalizas de valor elevado ha sido lento en comparación con el crecimiento de la demanda¹⁴³. En Francia, a pesar del aumento de las subvenciones desvinculadas en 2005 y 2014, el desempeño del sector de las legumbres no ha cambiado significativamente¹⁴⁴. En ambos casos, la falta de inversiones en infraestructura y los altos costos de transacción asociados a las cadenas de valor de las frutas y hortalizas se mencionan entre las principales razones de la lenta respuesta por el lado de la oferta. Sin embargo, las subvenciones con objetivos de sostenibilidad han contribuido a lograr resultados ambientales positivos y a la disponibilidad de alimentos más inocuos. En el Capítulo 4 se expone un análisis de la adaptación de las políticas en favor de sistemas agroalimentarios nutritivos y sostenibles.

Apoyo relacionado con servicios generales

El apoyo relacionado con servicios generales consiste en gastos públicos destinados a proporcionar bienes y servicios públicos que pueden establecerse a fin de crear condiciones propicias y sostenibles desde el punto de vista ambiental para el sector alimentario y agrícola (Sección 3.1). Estos servicios conectan todos los sectores económicos de los sistemas agroalimentarios (Figura 1), contribuyen al nexo entre productores y consumidores y pueden impulsar en gran medida la productividad allí donde los niveles sean bajos y las deficiencias de productividad sean significativas, como es el caso de muchos países de ingresos bajos. Entre estos servicios se incluyen la I+D, la transferencia de conocimientos, los servicios de inspección, la infraestructura agrícola, la constitución de existencias públicas y la comercialización y promoción de productos alimentarios y agrícolas. El apoyo relacionado con servicios generales resulta fundamental para el buen funcionamiento de los sistemas agroalimentarios, es esencial para garantizar la inocuidad alimentaria y la disponibilidad de alimentos y puede contribuir de forma considerable a la reducción de los precios de los alimentos, en particular de los alimentos nutritivos⁶⁹. Es importante recordar que debido a la insuficiencia y el poco interés que se ha prestado a algunos alimentos nutritivos a lo largo de decenios (por ejemplo, los productos básicos indígenas, las legumbres en Francia), la inversión del sector privado en esos alimentos ha sido escasa¹⁴⁴. En lo que respecta a las repercusiones del apoyo relacionado con servicios generales en la producción, estas difieren entre un servicio y otro, son muy específicas del contexto (Sección 3.1) y pueden presentar efectos negativos. Por ejemplo, un servicio (como la inspección) puede tener un efecto positivo en la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, pero podría entrañar un aumento de los precios de los alimentos (por ejemplo, tarifas de supervisión) que podría poner en riesgo la asequibilidad de las dietas saludables o viceversa. Dada la importancia de cada uno de los servicios generales para las dietas saludables, y en aras de la claridad, estos se analizan por separado más adelante.

Investigación y desarrollo (I+D) y transferencias de conocimientos

La inversión pública en I+D relacionados con la alimentación y la agricultura es fundamental para la seguridad alimentaria mundial, la mejora de la nutrición, la provisión de dietas saludables asequibles y la sostenibilidad ambiental. La I+D es uno de los factores determinantes del aumento de productividad, la reducción de los precios de los productos básicos y la consiguiente caída de los precios de los alimentos al por menor lograda desde 1950^145,146. Por ejemplo, en el caso de las frutas y hortalizas, un estudio reveló que sin los conocimientos adquiridos mediante la I+D, el consumo de este grupo de alimentos se habría reducido en más del 27% debido a la subida de los precios¹⁴⁵. Asimismo, la I+D ha contribuido notablemente al desarrollo de insumos agrícolas, nuevos productos alimentarios y tecnologías agrícolas, así como a la mejora de la información sobre el producto entre los comerciantes, elaboradores y vendedores minoristas y la rastreabilidad de los productos de la granja a la mesa (por ejemplo, la tecnología de cadena de bloques operada por agentes de la cadena de valor), que aumentó la transparencia y la confianza^147,148,149.

Si bien los beneficios de la I+D son numerosos^w, los efectos de la I+D en las dietas dependen de las condicionalidades que se aplican al apoyo a la I+D, los medios de ejecución y el producto básico objetivo¹⁵⁰. La I+D suele ser un esfuerzo conjunto de los sectores privado y público^x,151, que se ofrece a instituciones de larga data, la mayoría de las cuales se concentran principalmente en las industrias relacionadas con los cereales (incluidos los productos básicos más subvencionados analizados anteriormente en el contexto de las subvenciones fiscales a los productores)^150,152. Por ejemplo, el Centro Mundial de Hortalizas (que abarca una amplia cesta de cultivos) cuenta con un presupuesto de aproximadamente 20 millones de USD¹⁵³, mientras que el Instituto Internacional de Investigación sobre el Arroz tiene una cartera de donaciones de 67,5 millones de USD¹⁵⁴.

Las transferencias de conocimientos, que guardan estrecha relación con la I+D, son servicios básicos destinados a aumentar la productividad, la inocuidad de los alimentos y el valor nutricional de los productos, especialmente necesario en contextos en los que resulta difícil satisfacer las necesidades de micronutrientes de las poblaciones¹⁴⁶. Los servicios de transferencias de conocimientos son esenciales para la difusión y adopción de productos de I+D (por ejemplo, nuevas semillas) y tecnologías (por ejemplo, datos procedentes de satélites para vigilar el crecimiento de los cultivos)^148,155,156. También pueden ser importantes para brindar capacitación genérica y asesoramiento de extensión a los agricultores (por ejemplo sobre técnicas agrícolas sostenibles, la gestión de las pérdidas poscosecha y la agricultura que tiene en cuenta la nutrición), así como educación superior en el ámbito de los programas agrícolas (por ejemplo, servicios orientados a los mercados)^148,157. Por ejemplo, en el caso de la agricultura que tiene en cuenta la nutrición, estos servicios implican cada vez más distintos tipos de intervenciones, como la adopción de cultivos bioenriquecidos, junto con educación sobre agricultura y nutrición¹⁵⁸, el enriquecimiento de cereales y productos, así como capacitación destinada a ampliar la producción, que han demostrado reducir las deficiencias de micronutrientes (por ejemplo de vitamina A) y, al mismo tiempo, aumentar los ingresos de los hogares^120,130. Sin embargo, estos avances no llegan a todos los productores, ya que siguen existiendo importantes carencias en lo que respecta a los fondos, los conocimientos, las tecnologías, los medios de ejecución y la coordinación de la I+D y los prestadores de servicios de transferencia de conocimientos, así como escasas asociaciones entre partes interesadas¹⁵⁹. Por ejemplo, en el caso del enriquecimiento, las brechas tecnológicas son demasiado grandes para que pueda aplicarse con eficacia en la elaboración industrial en pequeña escala^160,161.

Servicio de inspección

El servicio de inspección es el brazo de aplicación de la gestión de riesgos en materia de inocuidad de los alimentos. Esto incluye garantizar la conformidad de los productos alimentarios con los reglamentos y las normas de inocuidad y calidad de los productos de toda la cadena alimentaria (tanto los insumos como los productos)¹⁶². El servicio de inspección es fundamental para las dietas saludables (Recuadro 10), para la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, es decir, para reducir los riesgos de contaminación de los alimentos, por ejemplo debido a toxinas, productos químicos, bacterias y otros patógenos nocivos. Además, la inspección puede contribuir a mejorar la calidad de los alimentos (incluido el valor nutricional de los productos) y la productividad (por ejemplo, las normas que afectan a las pérdidas de producción) y a reforzar la confianza y el conocimiento de los consumidores¹⁶³. En los últimos años, los países han invertido en instrumentos para la comunicación de buenas prácticas, enfoques digitales basados en el riesgo con objeto de mejorar el control de la inocuidad de los alimentos y en cooperación y colaboración entre las autoridades competentes^164,165.

No obstante, existen deficiencias en la adopción de nuevas tecnologías y en la inversión en los equipos de inspección necesarios para acceder a servicios científicos de calidad (por ejemplo, capacidad para hacer un seguimiento, tomar muestras y hacer análisis de productos alimentarios a fin de detectar contaminantes específicos y procesar datos a efectos del análisis de riesgos). Asimismo, en algunos países los procedimientos de inspección siguen siendo engorrosos, costosos y su aplicación carece de transparencia y coherencia entre los distintos órganos gubernamentales (por ejemplo, el establecimiento de distintos requisitos por parte del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Sanidad)^164,165. Además, en algunos países los sistemas de inocuidad de los alimentos del sector privado son deficientes¹⁶⁶, y algunos países privilegian el control oficial de los alimentos destinados a la exportación, mientras que los alimentos destinados al mercado nacional son ignorados (por ejemplo, los alimentos que se vendían en los mercados locales de África oriental contenían aflatoxinas)¹⁶⁷.

Es importante tener en cuenta que la falta de confianza en la inspección de productos locales, o en los sistemas de gestión de la inocuidad de los alimentos del sector privado, puede desalentar el consumo de productos locales nutritivos y menos costosos en favor de productos importados (este fue el caso, por ejemplo, de los alimentos para lactantes en África occidental)¹⁶⁸. Tal vez no sea posible hacer frente a estos desafíos sin que se produzcan efectos negativos. El cumplimiento de las nuevas normas o procesos puede significar que la industria de la alimentación deberá asumir costos adicionales para garantizar la inocuidad de sus productos, que se trasladarán a los precios al consumidor. Esto puede reducir la asequibilidad de los alimentos nutritivos, afectando a los productores y consumidores pobres de manera desproporcionada. Por lo tanto, los gobiernos tienen el reto de encontrar el equilibrio adecuado entre estos dos objetivos simultáneos. Un primer paso para afrontar esos desafíos podría ser poner en práctica instrumentos como el instrumento de la FAO y la OMS de evaluación de los sistemas de control alimentario, que ayuda a evaluar la eficacia de los sistemas nacionales de control de los alimentos y focaliza mejor los limitados recursos a fin de fortalecerlos, incluida la modernización del servicio de inspección¹⁶⁹.

Infraestructura

La infraestructura es fundamental para fomentar la diversidad alimentaria, la disponibilidad de alimentos, la asequibilidad y la inocuidad alimentaria. Una infraestructura apropiada puede aumentar tanto la cantidad como la calidad de los alimentos disponibles en los mercados, en particular de los alimentos perecederos, como las frutas¹⁴⁴ y el pescado fresco¹⁷⁰. Esto es necesario para reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos, reducir las pérdidas económicas y la presión sobre el medio ambiente y fomentar la resiliencia en un contexto de cambio climático^{y 75,171}. El aumento de la infraestructura en todas las etapas de la cadena de valor también desempeña un papel central en la inocuidad alimentaria. Por ejemplo, una infraestructura de secado y almacenamiento adecuada y fiable es clave para reducir las micotoxinas cancerígenas (por ejemplo, las aflatoxinas) en los cereales, las nueces y los alimentos básicos secos relacionados, y para la distribución de alimentos acuáticos perecederos, se necesitan cadenas de frío de gran densidad de capital que cumplan las normas de inocuidad de los alimentos¹⁷².

La infraestructura reviste especial importancia en los países que dependen del acceso a los mercados y en los países donde la diversidad del suministro de alimentos depende de su propia producción y donde las pérdidas poscosecha son muy elevadas^126,155,171. Por ejemplo, en el caso de la pérdida y el desperdicio de alimentos, se estima que mientras que en el África subsahariana la pérdida y el desperdicio de frutas y hortalizas durante la poscosecha, la elaboración y la distribución ascienden al 35%, en Europa la misma cifra se sitúa en un 15%¹⁷³.

Las inversiones en riego, carreteras, tecnología de almacenamiento, preservación de alimentos con bajos insumos (como el secado solar) y la refrigeración y la electricidad sostenibles han demostrado contribuir a abordar esas dificultades y son cada vez más necesarias debido a los regímenes de lluvias irregulares y el aumento de las temperaturas^120,135,174. Con todo, estas inversiones no necesariamente garantizan que se consiga mejorar la diversidad alimentaria, la asequibilidad o el acceso a las dietas saludables. Por ejemplo, en Etiopía y la República Unida de Tanzanía el riego en pequeña escala no mejoró la nutrición¹⁵¹, y si bien el apoyo a las cadenas de valor de las frutas y hortalizas en siete países africanos y asiáticos^z aumentó las exportaciones de estos productos, no amplió el suministro hortofrutícola en los mercados informales¹⁷⁵.

Por consiguiente, la inversión en infraestructura debe diseñarse de forma que llegue a las zonas rurales remotas^155,156 y las zonas urbanas en crecimiento, así como debe adaptarse al producto básico y al contexto. Por ejemplo, la pérdida y el desperdicio de alimentos varían según el producto, en particular entre alimentos perecederos y no perecederos (por ejemplo, en África las pérdidas de cultivos no perecederos suelen oscilar entre el 1,3% y el 7,3%, mientras que en Kenya las pérdidas de tomates posteriores a la cosecha rondaron un 28%)¹⁷⁶. En lo que respecta a los productos, se debe prestar una mayor atención a los alimentos acuáticos en relación con la reducción de las pérdidas de alimentos, ya que cada año se pierde o desperdicia aproximadamente el 35% de la recolección mundial de la pesca de captura y la acuicultura⁷⁸. Asimismo, la inversión en infraestructura tal vez deba ir acompañada de otras medidas, tales como servicios de extensión, apoyo a la comercialización y promoción de alimentos nutritivos y a los servicios financieros y, en algunos países, subvenciones a los consumidores destinadas a ampliar la adopción de dietas saludables^135,151. Por ejemplo, las intervenciones no solo requieren infraestructura y promoción acerca de los beneficios derivados de la reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos, sino que deberían ir acompañadas de inversiones a largo plazo en las cadenas de suministro alimentario a fin de conseguir un cambio de comportamiento¹⁷⁷.

Constitución de existencias públicas

Los programas de existencias públicas incluyen los costos de mantenimiento y gestión de reservas resultantes de intervenciones de compras en los mercados, como las compras públicas a agricultores y las reservas constituidas con fines de seguridad alimentaria (Sección 3.1). Sin embargo, esta categoría no comprende el gasto público para la adquisición de existencias de alimentos. En algunos países, estos servicios forman parte de las reservas alimentarias nacionales para afrontar las emergencias alimentarias (por ejemplo, las crisis alimentarias en 2007/08) y, en opinión de algunos, es un elemento esencial de una política de seguridad nacional prudente, en particular en los países que se enfrentan a hambrunas o una exposición frecuente a las crisis (por ejemplo, sequías, inundaciones y conflictos)⁷¹. No obstante, estos programas también se utilizan para abordar el comportamiento de los precios¹⁷⁸. Además, la cobertura de productos se ha centrado principalmente en los alimentos básicos, en particular el arroz, el trigo o el maíz¹⁷⁹, lo que puede desviar la producción de los productos de mayor valor y podría ser perjudicial para la diversificación de las dietas nacionales en favor de alimentos con mayor valor nutricional⁷¹.

Se ha constatado que el éxito de la constitución de existencias públicas en cuanto a la seguridad alimentaria de un país depende del diseño de los programas. Esto incluye la estructura orgánica y la gestión de las reservas, la compra y liberación de alimentos de manera que haya interrupciones mínimas en el funcionamiento normal de los mercados¹⁷⁸ y la adopción de políticas de servicios y compras públicas de alimentos saludables que contribuyan a incrementar la disponibilidad de alimentos nutritivos y la elaboración de normas relacionadas con los alimentos (por ejemplo, relativas a los alimentos con un alto contenido de grasas, sal o azúcar)¹⁸⁰ (véase la Sección 4.2). Algunos países también están estudiando otros instrumentos neutrales en relación con los mercados a fin de cumplir los objetivos nacionales de seguridad alimentaria, que resulten menos costosos y permitan la diversidad alimentaria, por ejemplo, mediante el desarrollo de la cadena de valor de cultivos indígenas, tales como raíces y tubérculos¹⁷⁸, o la provisión de efectivo a las personas expuestas a inseguridad alimentaria⁷¹.

Comercialización y promoción de productos alimentarios y agrícolas

La comercialización de productos alimentarios y agrícolas (tal como se define en la Sección 3.1)^aa comprende servicios que se sitúan en el centro de los entornos alimentarios (Figura 1) e incluye a participantes de los sectores público y privado que participan en todas las etapas de la cadena de valor de un producto, desde el suministro de insumos hasta los mercados minoristas^181,182,183. Por ejemplo, estos servicios pueden incluir sistemas de clasificación de productos básicos o servicios de maquinaria agrícola. Pueden ser servicios relacionados con las pérdidas posteriores a la cosecha, la reducción de los costos de transacción, la facilitación del intercambio en el mercado y el comercio, así como el fortalecimiento o la ampliación de las redes de suministro^151,183. Además, pueden incluir servicios que faciliten la venta de alimentos nutritivos en zonas desatendidas¹⁸⁴ o la conservación, la elaboración y otros factores determinantes de la rentabilidad de los productos con requisitos especiales, como los productos perecederos, voluminosos o indígenas, entre muchos otros.

Los servicios de comercialización de productos alimentarios y agrícolas pueden repercutir en las dietas saludables a través de distintos canales. Pueden mejorar la eficiencia en toda la cadena de valor y aumentar el número de proveedores, pero también la demanda, un efecto combinado que puede impulsar la competencia sin reducir los ingresos de los proveedores, ofreciendo al mismo tiempo precios más bajos a los consumidores^153,185. Por ejemplo, en los últimos decenios las cooperativas y las organizaciones de productores han sido piedras angulares de la producción y la venta de productos agrícolas^182,186. Tal ha sido el caso del procesamiento de la leche a través de las cooperativas de agricultores en Nepal y Uganda, que mejoraron la capacidad de elaboración y la inocuidad de la leche^187,188. En el Ecuador, una plataforma de cooperación ayudó a los agricultores a lograr mayores rendimientos y márgenes brutos, reduciendo al mismo tiempo el uso de plaguicidas tóxicos y aumentando así el suministro de alimentos producidos de forma sostenible¹⁸⁹.

Más recientemente, el sector de la alimentación y la agricultura ha registrado un aumento de los canales innovadores de apoyo adaptado al producto, los sistemas de producción, la cultura y las tradiciones de los productores y el nivel de desarrollo del país y el sector^189,190. Por ejemplo, los gobiernos están permitiendo a los productores (incluidos los pequeños productores) satisfacer la demanda mediante la financiación de innovaciones digitales que ayudan a los agricultores a encontrar medios para transportar sus frutas y hortalizas a los mercados (en la India) y que ayudan a los agricultores a añadir valor a productos que, de otro modo, se perderían, como por ejemplo tomates para elaborar pasta de tomate (en Malawi)¹⁹¹. En la UE, las organizaciones de productores canalizan el apoyo gubernamental a las frutas y hortalizas y permiten el desarrollo de cadenas cortas de suministro alimentario que, al facilitar la relación entre productores, elaboradores y consumidores, están aumentando la disponibilidad de alimentos y reduciendo el precio al consumidor^192,193.

Estos servicios se complementan con la promoción, que incluye actividades para informar y llegar a los consumidores (por ejemplo, campañas de promoción, la participación en ferias internacionales, actividades que promueven la calidad de los alimentos). Los servicios que promueven los alimentos nutritivos, como los que empoderan a los consumidores para elegir dietas saludables, son importantes, ya que la ingesta de alimentos que conforman una dieta saludable (Recuadro 10) o los cambios en los hábitos de consumo, no dependen solo del precio, la accesibilidad física y la disponibilidad. Las decisiones relativas al consumo también dependen de las preferencias de los consumidores, de sus conocimientos sobre los alimentos nutritivos y los efectos de las dietas saludables en la salud a largo plazo, así como de la confianza respecto de los productos que se encuentran en el mercado^194,195 (en particular, la confianza en la calidad [inocuidad de los alimentos] de los productos tradicionales/indígenas). Los estudios empíricos demuestran un fuerte vínculo entre los conocimientos sobre nutrición y salud (por ejemplo, información sobre los alimentos a través de las redes sociales) y los resultados nutricionales^126,130. Asimismo, diversos estudios han revelado un fuerte vínculo entre el estado de salud de una persona y el producto promovido¹⁹⁶.

Por ejemplo, la promoción de alimentos hipercalóricos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal aumenta notablemente el consumo de estos productos, lo cual podría dar lugar a un deterioro de la salud¹⁹⁷. Si bien la mayoría de los estudios sobre el efecto que tiene en el consumo la promoción de la función de los productos en las dietas no saludables se han llevado a cabo en países de ingresos altos y medianos, se predicen resultados similares en países de ingresos bajos donde el consumo de estos alimentos está aumentando^198,199,200. De hecho, en 2010, en respuesta al efecto perjudicial de esta promoción, en la WHA los países acordaron recomendaciones con objeto de limitar la comercialización de bebidas y alimentos hipercalóricos con un valor nutricional mínimo con fines comerciales dirigida a los niños²⁰¹. En la Sección 4.2 se analizan las políticas que pueden crear entornos alimentarios saludables y que ayudan a lograr hábitos de consumo saludables.

Subvenciones fiscales a los consumidores

Las subvenciones fiscales a los consumidores dirigidas a facilitar el acceso a los alimentos incluyen instrumentos comprendidos en los programas de protección social (para consumidores finales) y subvenciones alimentarias para reducir el costo de los alimentos (proporcionadas a los intermediarios). Estas últimas comprenden transferencias a los compradores comerciales (por ejemplo, molineros y elaboradores) y otros actores de la cadena de valor alimentaria (por ejemplo, transportistas, proveedores de servicios de almacenamiento)²⁰². Según de su diseño y aplicación, estas transferencias pueden contribuir a la seguridad alimentaria y la nutrición y mejorar el acceso a dietas saludables. Estos instrumentos de política suelen aplicarse en contextos de crisis, perturbaciones económicas, reformas de las políticas (por ejemplo, adaptación) y pueden formar parte del entorno más amplio de políticas alimentarias y agrícolas.

Las subvenciones alimentarias, a diferencia de las subvenciones a los productos o insumos que se describieron en las secciones precedentes, tienen el objetivo principal de aumentar la asequibilidad y disponibilidad de los alimentos para los consumidores. Estas a menudo van dirigidas a determinados grupos de población y abarcan alimentos específicos²⁰³. Por ejemplo, el Canadá proporciona subvenciones alimentarias a los distribuidores mayoristas enviando alimentos perecederos por aire a comunidades remotas, lo que ha reducido el costo y ha aumentado la disponibilidad de alimentos nutritivos para las familias de las comunidades beneficiarias²⁰⁴.

Los datos ponen de manifiesto que en los países de ingresos altos las subvenciones alimentarias centradas en nutrientes y alimentos nutritivos específicos pueden mejorar el estado nutricional de los beneficiarios, pero solo durante el período en que se aplica la subvención y los beneficiarios efectivamente la reciben²⁰⁴. El mismo estudio sugiere que si la subvención está diseñada para tener efectos a largo plazo (por ejemplo, mediante su aplicación durante períodos prolongados), esto permitiría cambios sostenidos en los hábitos alimentarios y podría reducir la prevalencia de ENT en adultos¹²⁶. En el caso de los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos, los estudios muestran que en la mayoría de los países las subvenciones alimentarias a gran escala van dirigidas a los alimentos básicos^96,205,206. Tal es el caso, por ejemplo, de la subvención alimentaria al consumo de arroz en la India²⁰⁷. Los mismos estudios también revelaron que estas subvenciones contribuyen de manera limitada, o nula, a la mejora del acceso a alimentos nutritivos y dietas saludables.

Las transferencias en el marco de programas de protección social, que están destinadas y concebidas para mejorar la asequibilidad de los alimentos, incluyen transferencias en especie de alimentos, cupones para alimentos y transferencias de efectivo y se aplican solas o con una modalidad mixta. Aunque los efectos de estas transferencias en la reducción de la malnutrición y el aumento del acceso a dietas saludables son específicos del contexto, cada vez más datos muestran que existen varias pautas comunes, a saber:

Las transferencias a los consumidores diseñadas explícitamente para tener efectos nutricionales —esto es, mediante programas de protección social que tienen en cuenta la nutrición²⁰⁸— pueden aumentar el consumo de alimentos nutritivos²⁰⁹. Por consiguiente, las consideraciones nutricionales también deben ocupar un lugar central en el diseño de cualquier transferencia centrada en la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición. Esto puede lograrse, por ejemplo, garantizando que las transferencias en especie de alimentos, o de otro tipo, incluyan alimentos nutritivos o alimentos básicos enriquecidos²¹⁰. Las transferencias también podrían ir acompañadas de educación alimentaria y nutricional^129,211, que ha sido el factor de éxito común que ayudó a aumentar el consumo de alimentos nutritivos. Por ejemplo, la parte de la transferencia en especie del programa de alimentación escolar de Cabo Verde incluye diversos alimentos nutritivos (frutas, hortalizas y pescado) para los niños en edad escolar y comprende la educación nutricional de los maestros, el personal escolar y los cocineros²⁰⁸.

Las subvenciones centradas en grupos específicos de población o el consumo de alimentos concretos que están asociados a un determinado objetivo de política sanitaria (por ejemplo, la reducción de la anemia) generan mejores resultados. Las subvenciones dirigidas a los hogares o individuos vulnerables, como las personas de ingresos más bajos o vulnerables desde el punto de vista nutricional, por ejemplo, las intervenciones específicas de nutrición, como los suplementos de micronutrientes (por ejemplo, ácido fólico) pueden mejorar el estado de salud de una población, ya que pueden mejorar la nutrición de quienes tal vez solo tengan acceso a dietas saludables a través de programas de protección social, con lo que se amplía el número de personas con un estado nutricional adecuado^208,212. Por lo tanto, las subvenciones focalizadas pueden contribuir a la reducción de las desigualdades sociales fundamentales entre los consumidores de ingresos bajos y altos que suelen impedir que las familias adopten dietas saludables y accedan a servicios básicos como la salud. Por el contrario, las subvenciones universales pueden dejar atrás a los más necesitados y ampliar las brechas de desigualdad en el ámbito de la salud^129,208. Además, se prevé que las transferencias cuyo objetivo específico es aumentar el acceso a alimentos nutritivos (por ejemplo, equivalente a una reducción de los precios de las frutas y hortalizas de entre el 10% y el 30%)¹⁸⁰, especialmente cuando van acompañadas de un impuesto sobre los alimentos (por ejemplo, para las bebidas azucaradas)²¹³ aporten beneficios para la salud, como la reducción del número de muertes causadas por enfermedades cardiovasculares y cáncer²¹⁴.

La aplicación de estas transferencias puede resultar difícil. Tal es el caso cuando la subvención no llega a todos los hogares que cumplen los criterios, llega a hogares que no cumplen los criterios de inclusión y tiene una disponibilidad insuficiente de variedad de productos, particularmente en los países de ingresos bajos que dependen en gran medida de los cereales¹²⁷ o en los que se cierran tiendas o el programa se ve afectado por la corrupción (por ejemplo, los funcionarios públicos encargados de distribuir cereales subvencionados venden estos productos)^130,165,215. Afrontar estos problemas no solo es importante para alcanzar los objetivos y garantizar la sostenibilidad y la eficacia en función de los costos de los programas de protección social, sino también para garantizar que estos programas sean suficientemente sólidos para poder ampliarlos o adaptarlos, de forma oportuna, en contextos de perturbaciones y crisis²⁰⁸.

Las evaluaciones sobre las repercusiones y el costo de los instrumentos de protección social sugieren que, en las zonas con una funcionalidad adecuada de los mercados, las transferencias de efectivo podrían estar proporcionando diversidad alimentaria y, por ende, micronutrientes con mayor eficiencia que las transferencias en especie ^202,211. Asimismo, los datos muestran que los ahorros de los hogares resultantes de las transferencias en especie no suelen utilizarse para comprar alimentos²⁰⁹, y la aplicación de dichas transferencias cuesta casi el triple que la de otros programas^211,216. No obstante, las transferencias en especie siguen siendo esenciales en zonas remotas donde los mercados no funcionan bien, han demostrado tener efectos positivos en la nutrición de los niños a través de los programas de alimentación escolar y pueden diseñarse para suplir las carencias de nutrientes existentes de una población, por ejemplo, mediante el suministro de alimentos nutritivos o enriquecidos²¹⁷. Por estas razones, en muchos casos, un enfoque mixto puede generar mejores resultados²⁰². Por ejemplo, el programa del Pakistán para mujeres embarazadas y en período de lactancia y niños de seis a 23 meses de edad ofrece transferencias de efectivo y alimentos nutritivos a condición de que utilicen los servicios de salud y nutrición²¹⁸.

En la actualidad, los países están analizando enfoques polifacéticos e innovadores con el fin de mejorar la eficiencia de las subvenciones. En concreto, procuran aumentar el acceso a alimentos nutritivos y mejorar la diversidad alimentaria en combinación con i) la mejora de los conocimientos, las competencias y prácticas, ii) la facilitación del acceso a los servicios (salud, nutrición, agua, etc.) y iii) la vinculación de la intervención con una actividad económica²¹⁹. Por ejemplo, en Chile el Gobierno desarrolló una aplicación digital con el objeto de facilitar el acceso a alimentos nutritivos para las poblaciones vulnerables y, al mismo tiempo, ayudar a los pequeños productores y mercados locales²²⁰. Estos y otros nuevos enfoques deben tenerse en cuenta a la hora de adaptar las estrategias en materia de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, como se examina más detalladamente en la Sección 4.2.

En resumen: los desafíos y las posibles vías de política

Las políticas alimentarias y agrícolas afectan a las decisiones de los consumidores y la industria de la alimentación dado que repercuten en la disponibilidad y asequibilidad de los alimentos en todas las etapas de la cadena de valor, desde la producción primaria hasta el consumo final, y están interrelacionadas con otros sistemas, como los sistemas sanitario y ambiental (véase la Figura 1). Las políticas pueden conducir a dietas desequilibradas que contribuyen a las ENT cuando alientan directa o indirectamente la producción de monocultivos hipercalóricos bajos en nutrientes, desalientan el consumo de alimentos nutritivos (Recuadro 10) o aumentan la asequibilidad de alimentos hipercalóricos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal^199,221.

Para cambiar los hábitos de consumo en favor de dietas saludables y para que la industria de la alimentación sustituya los insumos perjudiciales, como las grasas trans, por alimentos nutritivos, es necesario aumentar el suministro de alimentos nutritivos, reducir sus costos a niveles competitivos y aplicar estrategias que tengan en cuenta la nutrición dirigidas tanto a los consumidores como a los productores. Por lo tanto, es preciso analizar las subvenciones fiscales, las intervenciones en el comercio y el mercado y el apoyo relacionado con servicios generales a fin de determinar sus efectos en el suministro alimentario, los precios y las decisiones de los consumidores, y asimismo adaptarlos a los contextos nacionales específicos con el fin de fundamentar las reformas necesarias y garantizar la adopción de medidas multilaterales bien coordinadas (véase el Capítulo 4).

En los últimos decenios, con el objetivo de mejorar la seguridad alimentaria nacional y ayudar a los agricultores, el apoyo público ha estado muy concentrado en la producción de los alimentos básicos más consumidos en el mundo, como el arroz y el trigo, pero también el azúcar, el aceite, la carne y la leche, así como en el acceso a estos productos (Figura 22). Se ha brindado menos apoyo a alimentos con un mayor valor nutricional, como las hortalizas, las frutas y las legumbres, o los productos indígenas, que aportan nutrientes que son sumamente necesarios y revisten especial importancia en las zonas desatendidas. En lo que respecta a las medidas aduaneras, los gobiernos deberían tratar de reducir los obstáculos y facilitar el comercio con miras a fomentar la diversidad y asequibilidad de los alimentos nutritivos, garantizando al mismo tiempo que no se vea perjudicada la inocuidad de los alimentos comercializados. Tales cambios en las medidas aduaneras podrían ir acompañados de medidas fiscales, tales como impuestos nacionales sobre productos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal, que son preferibles a los aranceles de importación porque afectan al consumo global de un alimento, no solo los alimentos importados, y guardan coherencia con las normas de la OMC. Del mismo modo, algunas formas de controles de los precios de mercado están sujetas a normas comerciales multilaterales, por lo que es necesario analizar detenidamente sus consecuencias para la asequibilidad de las dietas saludables, teniendo en cuenta la especificidad nacional, antes de llevar a cabo cambios en las políticas.

Las subvenciones fiscales a los productores y el apoyo relacionado con servicios generales deben incluir mecanismos de aplicación y selección diseñados cuidadosamente para que puedan mejorar la diversidad y aumentar el suministro de alimentos nutritivos, especialmente en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos donde la productividad sigue rezagada y donde existen deficiencias importantes en la prestación de tales servicios. Asimismo, estos mecanismos deben garantizar que los alimentos e insumos nutritivos —ya sea que provengan de mercados nacionales o internacionales— puedan llegar a todos los grupos de población, en particular los más vulnerables, entre los cuales figuran las mujeres (Capítulo 2). Por ejemplo, el apoyo a los productores de alimentos nutritivos puede ir acompañado de programas de protección social que tengan en cuenta la nutrición, así como del apoyo a la inocuidad de los alimentos y la comercialización de especies marginadas e infrautilizadas más cercanas a las zonas remotas. En el Capítulo 4 se examinan las posibles vías que pueden adoptar los países para aprovechar al máximo la adaptación de sus políticas.