Чтобы переориентация поддержки стала максимально эффективным средством снижения стоимости и повышения экономической доступности здорового питания, нужны и другие меры политики в рамках агропродовольственных систем, и стратегии и стимулы вне этих систем (см. Рисунок 1 в главе 1). Если согласовать их и ввести в действие, они помогут улучшить положение в двух аспектах (Рисунок 24). Во-первых, появятся стимулы (или антистимулы), которые послужат инструментами изменений в цепочках поставок продовольствия, продовольственной среде и поведении потребителей в интересах перехода на здоровое питание. Во-вторых, будут смягчены непредвиденные последствия и побочные эффекты переориентации, особенно такие, как снижение доступа к питательной, здоровой пище для уязвимых и обездоленных групп населения.
РИСУНОК 24ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ ПОЛИТИКИ КАК В РАМКАХ, ТАК И ЗА РАМКАМИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ СИСТЕМ ПОСЛУЖАТ ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ УСИЛИЙ ПО ПЕРЕОРИЕНТАЦИИ ПОДДЕРЖКИ
Необходимо также уделить внимание частному сектору, не только фермерам, но и агропредприятиям, и предприятиям других отраслей, входящих в пищевую промышленность, поскольку их действия могут способствовать или препятствовать достижению намеченных целей по переориентации поддержки на практике. Пренебрегая взаимосвязями между агропродовольственными и другими системами, можно понести непреднамеренные издержки, которые невозможно будет компенсировать, и вызвать непредвиденные и необратимые последствия.
Другие стратегии в отношении агропродовольственных систем, дополняющие усилия по переориентации поддержки
В изданиях настоящего доклада за 2020 и 2021 годы был подробно освещены ряд стратегий в отношении агропродовольственных систем, которые не направлены непосредственно на повышение физической доступности и снижение стоимости питательных продуктов, но повышают эффективность усилий по переориентации за счет создания благоприятных условий для изменений в цепочках поставок продовольствия, формирования здоровой продовольственной среды и стимулирования изменений в поведении потребителей, способствующих переходу на здоровое питание3,15. Формирование продовольственной среды с благоприятными условиями для повышения спроса на здоровое питание может повлиять на потребительские цены и стимулы, необходимые для снижения относительных цен на питательную пищу. Кроме того, ряд мер политики создают условия для изменения питательных свойств продуктов. Ниже представлен неисчерпывающий анализ мер политики, направленных на достижение этих целей.
Введение обязательных ограничений или добровольных целей в плане изменения состава пищевых продуктов и напитков
Стандарты на пищевые продукты и программы изменения состава пищевых продуктов, предусматривающие обязательные ограничения и тщательно отслеживаемые добровольные цели, призваны обеспечить улучшение питательных свойств переработанных пищевых продуктов и напитков и, таким образом, являются средством повышения физической доступности питательной пищи. Кроме того, такие меры стимулируют изменения в производстве производимых в аграрном секторе ингредиентов для пищевой промышленности, таких как жиры, растительные масла и сахара. Программы по изменению состава продуктов направлены на поддержку продуктов с более здоровым профилем питательных веществ и поэтому могут согласовываться с переориентацией поддержки; однако продукты с измененным составом не должны заменять свежие и приготовленные в домашних условиях питательные продукты.
Комплексный подход к поддержке изменения состава пищевых продуктов включает нормативные меры по прекращению использования трансжирных кислот (ТЖК); государственные программы по постепенному снижению содержания в продуктах насыщенных жиров, свободных сахаров, соли и натрия и снижению их калорийности, которые распространяются на все основные категории продуктов и напитков с высокой степенью переработки; а также принятие научно обоснованных моделей профилей питательных веществ, используемых при разработке мер политики, которые создают заинтересованность в изменении состава продуктов237. В настоящее время программы по изменению состава пищевых продуктов действуют в 82 странах238. Национальные и местные меры политики по выведению из состава пищи ТЖК позволили снизить потребление этих кислот и сопровождались благоприятными изменениями в показателях здоровья239,240,241,242,243. Странам, которые перешли на производство культур, являющихся основой для растительных масел с более высоким содержанием моно- и полиненасыщенных жирных кислот, было легче перейти на "здоровые" масла, чем странам, которые в значительной степени зависят от импорта и вынуждены замещать масла с высоким содержанием ТЖК продуктами с высоким содержанием насыщенных жиров244,245. К 2021 году обязательная политика в отношении ТЖК действовала в 57 странах и охватывала 3,2 млрд человек246.
Постановка грамотно сформулированных целей по изменению состава продуктов помогает снизить содержание натрия в пищевых продуктах и потребление натрия населением. Добровольные и обязательные меры по снижению содержания натрия помогли снизить количество соли в переработанных пищевых продуктах (в разной степени в зависимости от продуктов и групп населения)247. Чтобы получить отдачу от таких мер, крайне важно сотрудничать с пищевой промышленностью247,248. Чтобы помочь в полной мере использовать потенциал мер по снижению содержания соли, ВОЗ разработала глобальные контрольные показатели по натрию, которые представляют собой руководство для стран и предприятий по снижению содержания натрия в различных категориях переработанных продуктов249.
Повышение пищевой ценности продуктов с помощью обогащения и биофортификации
Обогащение пищевых продуктов – это добавление к ним микронутриентов на послеуборочном этапе посредством обработки в той или иной форме с целью увеличить содержание в них важнейших микронутриентов, и сделать их более питательными и полезными для здоровья населения с минимальным риском для здоровья. При биофортификации желаемые микронутриенты добавляются путем скрещивания культур и сортов с более высоким содержанием таких микронутриентов или путем генетической модификации250. Эти меры по предотвращению дефицита микронутриентов максимально эффективны в плане затрат251, так как помогают обеспечить необходимыми микроэлементами значительную долю населения и при этом не требуют ни радикальных изменений в структуре потребления пищи, ни отдельных решений для соблюдения соответствующих требований252,253,254.
Они направлены не на замену сбалансированной и разнообразной пищи, а на предотвращение долгосрочных последствий дефицита микронутриентов для здоровья населения параллельно с осуществлением усилий по обеспечению доступности здорового питания для населения, таких как реформирование политики поддержки. Решения о том, какие микронутриенты необходимо добавлять в пищу, в какие пищевые продукты и в каких количествах их нужно добавлять, должны основываться на данных о недостаточности потребления микронутриентов, о структуре потребления, о возможностях использования выбранного продукта для обогащения и о биохимических показателях, свидетельствующих об объеме потребления микронутриентов населением252,253,254,255. Кроме того, чтобы обеспечить согласованность политики, при выработке таких решений нужно учитывать, на какие продукты ориентированы меры по переориентации поддержки и как в результате переориентации изменятся модели потребления. Политика по обогащению и биофортификации продуктов должна не только способствовать устранению дефицита микронутриентов, но и согласовываться с мерами по снижению НИЗ, связанных с питанием, такими как йодирование соли256,257.
Принятие законов о маркетинге пищевых продуктов и напитков и введение политики по маркировке пищевых продуктов
Усилия по переориентации поддержки также могут дополняться принятием законов (или нормативных актов, стандартов и других правовых инструментов), ограничивающих маркетинг пищевых продуктов и напитков, и введением политики по маркировке пищевых продуктов, включая пояснительную маркировку с указанием пищевой ценности на лицевой стороне упаковки258,259,260. Политика по защите людей от вредного воздействия маркетинга пищевых продуктов и напитков261, особенно детей от рождения до 18 лет, призвана повлиять на поведение потребителей и способствовать повышению спроса на питательные продукты262,263,264. Растет число стран, осуществляющих соответствующие действия: так, 52 страны ввели ограничения на маркетинг пищевых продуктов и безалкогольных напитков, ориентированный на детей238, а 144 страны приняли правовые меры в отношении маркетинга заменителей грудного молока265.
Маркировка пищевых продуктов также может способствовать повышению спроса на питательные продукты. Исследования показывают, что использование маркировки способствует принятию решений в пользу здорового питания266,267,268,269,270, хотя декларации о питательных веществах на обратной стороне упаковок (там, где они применяются) до сих пор читают далеко не все, и понять такую маркировку бывает сложно266,267,271,272,273. Упрощенная информация о пищевой ценности, размещенная на видном месте на лицевой стороне упаковки (маркировка на лицевой стороне), способна ориентировать потребителей на решения в пользу здоровых продуктов и может побудить производителей и организации розничной торговли изменять рецептуру продуктов, что в значительной мере повысит эффективность усилий по переориентации поддержки. Проведенный недавно систематический обзор показал, что применение маркировки пищевых продуктов приводит не только к изменениям в решениях потребителей, но и к значительному снижению содержания ТЖК и натрия в переработанных пищевых продуктах269. Инициативы по маркировке на лицевой стороне упаковки в настоящее время реализуются в 42 странах238.
Налоги на высококалорийные продукты с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли
Усилия по переориентации поддержки, предполагающие субсидирование и стимулирование предложения и потребления питательных продуктов, можно дополнить установлением налогов на высококалорийные пищевые продукты и продукты с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли. Такие налоги помогают сдерживать спрос на такие продукты и повышают доступность здоровой пищи в сравнении с другими продуктами, тем самым способствуя росту спроса на питательные продукты274. В настоящее время налоги на продукты с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли введены в 26 странах238. Данные по странам убедительно показывают, что объемы покупок продуктов, облагаемых налогами, снижаются275. Люди, которые предпочитают продолжать покупать такие продукты по высоким ценам, становятся для государств источником доходов, которые можно эффективно вкладывать в агропродовольственные системы и в инициативы в области здравоохранения, помогающие преодолевать последствия нездорового питания. При таком подходе, в частности, расширяется поддержка мер по налогообложению со стороны общественности276.
Снижение налога на добавленную стоимость (НДС) на питательные продукты способствует снижению цен на них, но косвенное воздействие этой динамики зависит от таких факторов, как структура рынка, сезонность поставок свежих продуктов и т.д. Например, снижение НДС на ряд овощей и фруктов в Латвии со стандартного уровня (21 процент) до 5 процентов привело к значительному снижению розничных цен на эти продукты. При этом уровень снижения розничных цен составил всего 88 процентов от уровня снижения НДС. Это означает, что его воздействие не было в полной мере перенесено на потребителей277.
Сочетание политики в области землепользования со вспомогательными мерами, направленными на борьбу с "продовольственными пустынями" и "продовольственными болотами"
Физический доступ к недорогим питательным продуктам, расширение потребления которых должно быть целью всех стратегий по переориентации, может быть затруднен при отсутствии или низкой плотности в шаговой доступности продовольственных магазинов, рынков и торговых точек, особенно торгующих свежими продуктами, имеющими короткий срок годности или требующими охлаждения (так называемые "продовольственные пустыни")184, либо по причине наличия магазинов и торговых точек, в которых предлагается избыточное количество высококалорийных продуктов с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли и практически отсутствуют питательные продукты ("продовольственные болота")184. "Продовольственные пустыни" и "продовольственные болота" широко распространены в СНД и в недообслуживаемых районах СВД и становятся все более острой проблемой в СНД и ССД184.
Для решения проблем, связанных с "продовольственными пустынями" и "продовольственными болотами", крайне важна политика землепользования, включая зонирование, нормативные акты и налогообложение. Например, национальные и местные органы власти применяют законы о зонировании и нормативные акты, касающиеся планирования: i) чтобы ограничивать число торговых точек, продающих пищевые продукты в розницу, и число предприятий общественного питания, преимущественно предлагающих продукты с высоким содержанием жиров, сахаров или соли; и ii) чтобы обеспечивать поддержку и создавать стимулы для продажи питательных продуктов184,278. Кроме того, регулирующие органы могут влиять на то, какие организации, торгующие пищевыми продуктами, могут находиться на соответствующей территории и какие пищевые продукты им разрешено продавать, с помощью лицензирования. Власти ряда стран используют такие полномочия для того, чтобы предотвращать появление "продовольственных болот" поблизости от учебных заведений, например, ограничивая число пунктов продажи горячего питания навынос вблизи школ278,279,280,281. Чтобы организации розничной торговли были заинтересованы в повышении продаж свежих продуктов и полезных для здоровья напитков, для них могут вводиться налоговые льготы вплоть до освобождения от уплаты налогов. Сочетая законы о зонировании и финансовые стимулы, можно повысить количество недорогостоящих свежих продуктов в наличии в районах с низким уровнем дохода и повысить объемы покупки овощей и фруктов282.
Введение политики государственных закупок здоровой пищи и создание служб по их обеспечению
Одним из перспективных направлений переориентации поддержки агропродовольственного сектора является введение политики государственных закупок пищевых продуктов и создания служб по их обеспечениюai. Устанавливая критерии в отношении питательных свойств и устойчивости блюд, закусок и напитков, продаваемых или подаваемых в пунктах общественного питания или закупаемых на государственные средства, можно обеспечить людей питательной пищей по месту учебы, работы и жительства и при этом влиять на пищевые привычки и повышать спрос на здоровое питание, формируемое с учетом соображений устойчивости. Кроме того, с помощью вышеуказанных мер можно стимулировать увеличение производства скоропортящихся питательных продуктов, таких как фрукты, овощи и молочные продукты, и смягчить непредвиденные последствия переориентации, особенно для тех, кто наиболее уязвим для них в переходный период.
Объемы институциональных потребностей и структурированный характер государственных закупок могут открыть возможности для создания масштабного, предсказуемого спроса на питательную пищу (включая скоропортящиеся продукты и продукты с низким содержанием вредных жиров, сахаров и соли) и, как следствие, повышения рентабельность производства таких продуктов, сокращения рисков и формирования доступных, гарантированных рынков. Объем государственных закупок в финансовом выражении составляет от 12 до 20 процентов ВВП стран, при этом значительная часть этих средств расходуется на продовольствие. Эти данные показывают, что такая мера политики в перспективе может повлиять и на более крупные агропродовольственные системы.
Например, введение в европейских городах Копенгагене и Вене политики закупок с требованием, чтобы определенную долю закупаемой продукции составляли органические продукты, помогло повысить предложение органических фруктов, овощей и т.д.283,284,285. Установление критериев пищевой ценности и устойчивости, применение которых помогает увеличивать долю растительных продуктов, предлагаемых в пунктах общественного питания, может стимулировать производство фруктов, овощей, бобовых, орехов и других питательных продуктов. Опыт других стран и городов показывает, что политика государственных закупок пищевых продуктов может стимулировать диверсификацию как фермерских хозяйств, так предприятий пищевой промышленности286.
Политика государственных закупок здоровой пищи и создания служб по ее обеспечению шире всего реализуется в учебных заведениях (об осуществлении такой политики сообщила 91 страна)238. Сохраняются широкие возможности для внедрения такой политики в других учреждениях, включая детские сады, университеты, больницы, интернаты, места лишения свободы, воинские части, государственные учреждения и программы продовольственной помощи. Политика, распространяющаяся не только на школы, действует всего в 16 странах, при этом политику, охватывающую все пищевые продукты, закупаемые государством, осуществляют всего четыре из них238.
В качестве примера политики закупок с широким охватом можно привести политику закупок здоровых пищевых продуктов, принятую в Кесон-Сити на Филиппинах, где в 2021 году были введены обязательные стандарты на содержание питательных веществ в отношении всех пищевых продуктов, поставляемых в муниципальные больницы, ведомства, департаменты и учреждения. Эту политику дополняет программа по закупке питательных продуктов и полезных ингредиентов у микро-, малых и средних предприятий287.
Политика социальной защиты для смягчения возможных побочных эффектов
Как показал анализ, описанный в предыдущем разделе, при реализации некоторых сценариев переориентации мер политики по поддержке агропродовольственного сектора могут возникнуть побочные эффекты, от которых пострадают отдельные группы населения, включая снижение доходов фермерских хозяйств и снижение темпов сокращения масштабов нищеты и восстановления экономики. Ключевую роль в облегчении переходного периода для определенных групп населения и заинтересованных сторон, на которых может отрицательно сказаться переориентация, может сыграть политика социальной защиты.
Эффективным способом смягчения возможных негативных последствий переориентации агропродовольственной политики в странах, где программы социального страхования пока распространяются лишь на отдельные группы населения, может стать введение программ социальной защиты, основанных на подходе с учетом воздействия потрясенийaj, использование их ориентации на выявление рисков для источников средств к существованию и расширение их масштабов с целью эффективного реагирования на риски288. Например, во время пандемии COVID-19 в ряде стран были увеличены объем и продолжительность выплат по действующим программам ("расширение в вертикальном направлении") и программы социальной защиты были распространены на новых бенефициаров (расширение в горизонтальном направлении)289,290. Например, в Сьерра-Леоне в рамках программы безусловных денежных пособий Ep Fet Po было введено дополнительное пособие домохозяйствам, в которых есть люди с инвалидностью; кроме того, она была распространена на 65 000 новых бенефициаров – домохозяйства, в основном находящиеся в уязвимых сельских районах291,292 (дополнительные примеры см. Врезку 16).
ВРЕЗКА 16СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА КАК ВАЖНЕЙШЕЕ СРЕДСТВО СМЯГЧЕНИЯ ПОТРЯСЕНИЙ ДЛЯ СРЕДСТВ К СУЩЕСТВОВАНИЮ
Чтобы смягчить последствия пандемии COVID-19 для населения, правительства ряда стран задействовали свои системы социальной защиты с учетом потрясений (СЗП) и помогали уязвимым домохозяйствам справляться с потрясениями путем вертикального (в виде увеличения объема и продолжительности выплат) и горизонтального (в виде увеличения числа бенефициаров) расширения программ и с помощью других стратегий. Ниже приводятся примеры такого подхода.
- В Карибском бассейне, где часто случаются ураганы и другие стихийные бедствия, страны все шире используют системы СЗП для реагирования на стихийные бедствия. Используя существующие программы или внедряя новые, к середине 2020 года все страны Карибского бассейна приняли меры по смягчению социально-экономических последствий пандемии COVID-19296. Так, Доминиканская Республика приняла комплекс мер по временному расширению своей основной программы социальной защиты в вертикальном и горизонтальном направлениях, который был назван Quédate en Casa, или "Оставайся дома". Прямой целью дополнительных мер было поддержание покупательной способности домохозяйств в отношении продовольствия. В мае 2021 года, взяв за основу эту дополнительную программу, правительство приступило к расширению основной программы и преобразованию ее в программу Supérate, которая должна охватить более 1 млн домохозяйств в стране297.
- Правительство Лесото при поддержке ВПП ООН осуществляет программу школьного питания, которая охватывает все школы страны298. Во время пандемии COVID-19 правительство и ВПП смогли обеспечить учащимся доступ к этой поддержке, несмотря на закрытие школ, путем выдачи школьного питания в виде порций навынос296 .
- Мавритания, которая страдает от повторяющихся циклов засухи, в 2015 году разработала программу социальной помощи Tekavoul, в рамках которой оказывалась регулярная поддержка наиболее уязвимым домохозяйствам, а в 2017 году – программу Maouna, в рамках которой домохозяйствам, пострадавшим от засухи и других потрясений, предоставлялись сезонные денежные пособия. Опираясь на эти платформы, в мае 2020 года правительство Мавритании оперативно организовало расширение программы денежных выплат Tekavoul в вертикальном направлении и быстро расширило программу сезонных денежных выплат El Maouna, введя их в состав национального плана реагирования на социально-экономические последствия пандемии COVID-19296.
С опорой на успехи в области социальной защиты, достигнутые во время пандемии COVID-19, была создана Рабочая группа "Всеобщая социальная защита – 2030" (USP2030), занимающаяся вопросами социальной защиты в интересах преобразования продовольственных систем. Эта рабочая группа, созданная по итогам Саммита ООН по продовольственным системам 2021 года, призвана оказывать поддержку странам и координировать усилия по формированию и укреплению связей и обеспечению более полной синергии национальных систем социальной защиты и агропродовольственных систем в целях достижения более масштабных результатов в области сокращения нищеты, обеспечения продовольственной безопасности, питания и достойной работы299.
Помимо расширения действующих программ, можно разрабатывать новые инициативы по социальной защите, нацеленные на поддержку средств к существованию домохозяйств в случаях потрясений, в том числе в результате изменений в политике. Например, после либерализации торговли, последовавшей за заключением Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА) в 1994 году, в Мексике начала действовать программа PROCAMPO (впоследствии переименована в Proagro), в рамках которой производителям в качестве компенсации перед ожидаемым снижением внутренних цен на основные сельскохозяйственные культуры, ранее защищенные пограничными ценами, выплачивались пособия на поддержку доходов293. Программа существовала 25 лет (в 2019 году она была заменена новой инициативой) и показала неоднозначные результаты: она способствовала сокращению нищеты и неравенства, но при этом богатые, крупные производители выиграли от участия в ней больше, чем мелкие, находящиеся в самом неблагоприятном финансовом положении, так как пособие было привязано к производственным площадям во владении бенефициаров294.
Помимо развития национальных систем социальной защиты (в которые входят социальное страхование, социальная помощь и мероприятия на рынке труда), страны могут разрабатывать новые программы и расширять существующие, используя подход с учетом потрясений. Эти действия могут стать важным элементом дополнительных мероприятий по смягчению возможных побочных эффектов переориентации мер поддержки агропродовольственного сектора. Для смягчения возможного отрицательного воздействия реформ на доходы крайне важны эффективный выбор адресатов и обеспечение надлежащих результатов этих дополнительных мер295.
Меры политики и стимулы, связанные с окружающей средой и климатом
Переориентация поддержки агропродовольственного сектора может дать значимый синергетический эффект с точки зрения формирования экономически доступного здорового рациона питания и достижения целей в области окружающей среды и климата. Например, помощь в адаптации к изменению климата и смягчении его последствий может способствовать наращиванию производства разнообразных питательных продуктов, составляющих здоровый рацион, и повышению уровня жизни фермеров и работников, занятых в производственно-сбытовых цепочках (Врезка 17). В свою очередь производство овощей и фруктов может способствовать повышению биоразнообразия и поддержанию экологической устойчивости300. Инвестиции в популяризацию и содействие сбыту забытых и недоиспользуемых видов одновременно помогают удовлетворять пищевые потребности населения, особенно жителей СНД, диверсифицировать производство и сохранять биоразнообразие301.
ВРЕЗКА 17ИНВЕСТИЦИИ В АДАПТАЦИЮ К ИЗМЕНЕНИЮ КЛИМАТА В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИ ДОСТУПНОГО ЗДОРОВОГО РАЦИОНА И ФОРМИРОВАНИЯ ИНКЛЮЗИВНЫХ ЦЕПОЧЕК ПОСТАВОК
Изменение климата оказывает все более серьезное воздействие на экосистемы и в первую очередь угрожает мелким производителям в сельских районах, особенно живущему в нищете и наиболее уязвимому населению. Это воздействие проявляется в виде учащающихся экстремальных погодных явлений, таких как засухи, штормы и наводнения, а также в виде постепенных изменений, таких как сокращение продолжительности сезонов дождей, задержка начала дождей, повышение уровня моря и таяние ледников. Поэтому адаптации к изменению климата уделяется самое пристальное внимание, и она становится важнейшим фактором обеспечения продовольствия в будущем.
Адаптация к изменению климата – это изменения процессов, практических методов и структур, нацеленные на смягчение потенциального ущерба от изменения климата и использование связанных с ним возможностей. Инвестиции в решения по адаптации к изменению климата принимают различные формы в зависимости от того, на каких территориях и предприятиях, в каких организациях, странах и регионах они осуществляются. Мероприятия, при осуществлении которых приоритизируются потребности в адаптации мелких производителей и микро-, малых и средних предприятий (ММСП) в цепочках поставок продовольствия, не только помогают обеспечить доступность здорового питания в будущем, но и повышают устойчивость и инклюзивность агропродовольственных систем. Благодаря инновационным механизмам управления малоимущие жители сельских районов, включая мелких производителей, получают реальные возможности высказывать свое мнение и приобретают реальное влияние303.
Всемирные структуры, обеспечивающие финансирование борьбы с изменением климата, уделяют недостаточно внимания мелким производителям. Они ощущают на себе разрушительные последствия изменения климата, деградации почв, отсутствия продовольственной безопасности и нелегальной миграции. В настоящее время до мелких производителей доходит всего порядка 1,7 процента средств, выделяемых на финансирование борьбы с изменением климата по всему миру304, при этом они преимущественно расходуются на смягчение последствий изменения климата, а не на адаптацию к нему. Программа по адаптации маломасштабного сельского хозяйства (ASAP) помогает фермерам адаптироваться к изменению климата. В период с 2019 по 2021 год ASAP вложила в финансирование борьбы с изменением климата в СДНС около 897 млн долл. США. Почти вся эта сумма (около 91 процента) была направлена на осуществление мероприятий по адаптации к изменению климата, адресованных мелким производителям. Ниже приводятся примеры эффективного использования таких инвестиций.
- Боливия (Многонациональное Государство). Программа экономической инклюзии для семей и сельского населения на территории Многонационального Государства Боливия помогала людям в адаптации к климатическим потрясениям, таким как засухи и наводнения, и во внедрении сельскохозяйственных систем, адаптированных к изменчивым условиям высокогорных плато, межандских долин и низменностей. Благодаря проекту доход участников повысился на 13 процентов, а способность восстанавливаться после климатических потрясений – на 4 процента305.
- Джибути. Под руководством Министерства сельского хозяйства осуществлялась Программа по снижению уязвимости населения в прибрежных промысловых районах, призванная снизить уязвимость мелких рыболовецких хозяйств для изменения климата за счет содействия совместной эксплуатации морских ресурсов. Благодаря проекту удалось не только обеспечить охрану морских ресурсов, но и повысить объем продаваемой рыбы в денежном выражении на 25 процентов, долю объема продаваемой рыбы в общем улове – на 8 процентов, а объем производственных активов, включая орудия лова, – на 7 процентов. Кроме того, он способствовал повышению продовольственной безопасности на 29 процентов306.
- Мозамбик. Проект "Развитие производственно-сбытовых цепочек в коридорах Мапуто и Лимпопо в интересах малоимущих" был направлен на помощь в освоении методов выращивания маниоки, производства мяса и садоводства, а также на наращивание инвестиций в инклюзивные производственно-сбытовые цепочки в сфере агробизнеса и в фермерские организации. Благодаря устойчивым методам, внедренным при содействии проекта, объем производства маниоки вырос на 36 процентов, а количество приемов пищи увеличилось на 4 процента. Кроме того, проект помог повысить стойкость к внешним воздействиям за счет диверсификации доходов и увеличить число источников дохода бенефициаров на 15 процентов307.
- Таджикистан. В стране осуществлялся второй этап Проекта развития животноводства и пастбищного хозяйства, направленного на повышение производительности животноводства и повышение уровня жизни жителей сельских районов, а также на снижение экологического следа скота, содержащегося на пастбищах. В рамках проекта были разработаны планы оборота пастбищных угодий, организованы места водопоя и ветеринарные службы, внедрены методы разведения скота и производства кормов, а также велась работа по наращиванию потенциала и укреплению социального капитала с привлечением союзов пастбищных животноводов. В результате реализации проекта вес скота увеличился на 30 процентов, производство молока выросло на 99 процентов, а доход от животноводства повысился на 110 процентов. При этом благодаря повышению осведомленности о негативных последствиях чрезмерного выпаса скота для производительности и окружающей среды удалось убедить сельских жителей сократить размер стад в среднем на 29 процентов308.
- Вьетнам. В рамках проекта по адаптации к изменению климата в дельте Меконга, осуществляемого в провинциях Бенче и Тхайбинь, оказывалась помощь в защите источников средств к существованию в сельских районах от интрузии соленых вод, что помогло укрепить адаптационный потенциал целевых сообществ и институтов и расширило их возможности по преодолению последствий изменения климата. С помощью проекта доход от растениеводства вырос на 28 процентов, а накопление производственных активов – на 11 процентов309. Продовольственная безопасность в районах, где осуществлялся проект, повысилась на 14 процентов, а производители креветок, кокосовых орехов и риса, которые страдали от интрузии соленых вод, получили более высокие урожаи и доходы, чем производители этой продукции, не участвовавшие в проекте.
Сокращение потребности в химических удобрениях путем поощрения чередования культур или севооборота с бобовыми помогает не только обеспечить оздоровление почвы, но и повысить объем производства безопасных питательных продуктов за счет ограничения химического загрязнения и повышения физической доступности бобовых. Предварительные данные свидетельствуют о том, что формы регенеративного сельского хозяйства, повышающие экологическую устойчивость, могут повышать питательность продуктов302.
Синергетический эффект экологической и климатической политики позволит повысить производство питательных продуктов, входящих в здоровый рацион. Тем не менее при этом повсеместно возникают побочные эффекты, которые могут существенно снижать экономическую доступность здорового питания. Наглядным примером такого подхода является политика, направленная на борьбу с разрушительным воздействием нездорового рациона на окружающую среду (в частности, связанным с транспортировкой, упаковкой и выбросами летучих органических соединений, необходимых для производства и продажи продуктов с высокой степенью переработки)3. Интернализация этих издержек посредством ценообразования (например, налогов на выбросы углерода или системы торговли квотами на выбросы) может привести к значительному изменению относительных цен на питательные пищевые продукты и на высококалорийные продукты с минимальной пищевой ценностью, но на практике для решения этой непростой задачи могут быть необходимы всемирные соглашения.
Политика в сфере здравоохранения, дополняющая переориентацию
Продовольственные системы тесно связаны с системами здравоохранения в разных аспектах310. Эффективные системы здравоохранения жизненно важны для обеспечения необходимого обслуживания, включая основные меры в области питания, необходимые для лечения и профилактики различных форм неполноценного питания и НИЗ, связанных с питанием311. Такое положение будет сохраняться до тех пор, пока агропродовольственные системы не смогут обеспечивать экономически доступное здоровое питание на принципах устойчивости. Кроме того, доступные услуги здравоохранения важны для того, чтобы справляться с отрицательным воздействием переориентации в плане утраты или снижения доходов, в результате которых возможно сокращение использования основных социальных услуг, включая медицинские, населением, живущим в нищете. Поэтому при разработке стратегий переориентации поддержки агропродовольственного сектора в интересах формирования экономически доступного здорового рациона необходимо учитывать и вопросы здравоохранения.
Особенно важны в этом контексте услуги здравоохранения, ориентированные на защиту малоимущих и уязвимых групп населения, чей рацион не содержит полного спектра необходимых питательных веществ. Например, важны услуги по питанию матери и ребенка и предоставление витаминных или минеральных добавок в районах с высокой распространенностью дефицита микроэлементов311. Мероприятия по популяризации здорового образа жизни и просвещению специалистов в сфере здравоохранения, которые являются особенно авторитетными источниками рекомендаций по изменению пищевого поведения, способны повысить спрос на экономически доступное здоровое питание.
Система здравоохранения играет важнейшую роль в охране и укреплении здоровья работников агропродовольственного сектора. В сельском хозяйстве занято 27 процентов трудящихся в мире312, и работники, занятые в разных сегментах продовольственных цепочек, могут подвергаться различным опасностям на рабочем месте. Так, по оценкам, 385 млн работников сельского хозяйства в год страдают от случайных острых отравлений пестицидами313. Они могут подвергаться риску для физического и психического здоровья, поэтому крайне важны достаточно строгие стандарты охраны здоровья и безопасности310.
К числу серьезных угроз, относящихся одновременно к системам здравоохранения и агропродовольственным системам, относятся зоонозы, устойчивость к противомикробным препаратам (УПП) и угрозы пищевого происхождения. Значительную долю в здоровом рационе, на формирование которого должны быть направлены все стратегии переориентации поддержки, составляют свежие, скоропортящиеся продукты30, которые подвергаются риску загрязнения и порчи в процессе производства, транспортировки и хранения. Меры политики и системы должны обеспечивать безопасность этих продуктов для употребления в соответствии с назначением. Заболевания пищевого происхождения имеют всеобъемлющие экономические последствия для пострадавших и для системы здравоохранения. Поэтому возникающие проблемы невозможно полностью решить усилиями одного сектора и необходимы дополнительные действия в секторе здравоохранения.
Подход "Единое здоровье" создает условия для коммуникации и совместной работы разных отраслей (включая агропродовольственный сектор, природоохранные организации и систему здравоохранения) во имя улучшения состояния здоровья людей, экосистем и животных314. Пандемия COVID-19 заставила обратить внимание на связи между системами здравоохранения и агропродовольственными системами и высветила актуальность подхода "Единое здоровье". Например, на платформе Университетской сети "Единое здоровье Африки" (AFROHUN) могут обучаться и обмениваться опытом заинтересованные стороны в различных областях, включая здравоохранение, ветеринарию, патобиологию и здоровье окружающей среды, в восьми африканских странах (Камерун, Демократическая Республика Конго, Эфиопия, Кения, Руанда, Сенегал, Уганда и Объединенная Республика Танзания)315.
Для борьбы с проблемами в области безопасности пищевых продуктов ФАО и ВОЗ разработали Кодекс Алиментариус316 – международный кодекс безопасности пищевых продуктов, в который входят руководства, стандарты и правила, предназначенные для охраны здоровья потребителей и обеспечения применения справедливых подходов в торговле пищевыми продуктами в целях борьбы с потенциальными угрозами для безопасности пищевой продукции. Например, в Кодексе существуют отдельные положения по пищевой гигиене, отбору проб и анализу, контролю качества, сертификации и маркировке пищевой продукции из водных биоресурсов, но Кодекс преимущественно применяется в международной торговле этой продукцией и редко используется на внутренних рынках, в результате чего появляются разные международные и местные стандарты безопасности75. Чтобы обеспечить эффективность действий по переориентации, правительства должны согласовать национальные законы с одинаковыми стандартами на всех уровнях, в том числе на местномak.
Органические овощи, съедобные цветы и фрукты с местного фермерского рынка.
©AbobeStock.com/Nungning20
Наконец необходимы надежные системы мониторинга и надзора в области здравоохранения, продовольствия и питания, дающие возможность отслеживать как положительное, так и отрицательное воздействие изменений в агропродовольственной политике.
Меры политики и стимулы, относящиеся к другим системам: транспорт и энергетика
В издании настоящего доклада за 2020 год одним из факторов, влияющих на стоимость питательных продуктов, была названа неэффективность производственно-сбытовых цепочек продовольствия3. Правительства должны придавать важность вопросам эффективности транспортировки продовольствия при переориентации поддержки агропродовольственного сектора. Меры политики и стимулы, направленные непосредственно на транспортный секторal, будут играть важную роль в снижении стоимости питательных продуктов. Если не устранять факторы неэффективности и не решать должным образом проблемы, связанные с транспортомam, усилия по переориентации поддержки агропродовольственного сектора могут не иметь отдачи, в том числе в плане снижения стоимости здорового рациона питания.
Правительства многих стран, которые в связи с пандемией COVID-19 вводили карантинные меры, отнесли агропродовольственный сектор к числу жизненно важных отраслей, что дало возможность освободить его от соответствующих ограничений. В результате производственно-сбытовые цепочки в сфере продовольствия продолжили функционировать и обеспечивать население продовольствием даже в периоды самых строгих карантинных мер. Но отсутствие транспорта стало одним из самых серьезных факторов риска для продолжения поставок продовольствия в ряде стран317. Например, в Нигерии порты продолжали работу, в то время как на внутренние перевозки, осуществляемые торговыми и автотранспортными компаниями, были наложены ограничения, которые сказались на регулярных поставках продовольствия и факторов сельскохозяйственного производства. Чтобы обеспечивать транспортировку продовольствия, правительства должны не только вкладывать средства в инфраструктуру, но и содействовать развитию транспортных и логистических услуг для торговых компаний внутри стран, большинство из которых являются малыми и средними предприятиями и играют важную роль в функционировании цепочек поставок продовольствия, хотя и далеко не всегда признаются их частью318.
Не менее важно учитывать связи с энергетическими системами. Повышение энергоемкости агропродовольственных систем влияет не только на продовольственные цены, но и на окружающую среду. Данные ряда исследований указывают на наличие взаимосвязи между ценами на электроэнергию и продовольствие319, и рост цен на энергию стал одной из причин резкого роста цен на продовольствие в последнее время320. Но при этом, по оценкам, почти треть выбросов, источником которых является мировая агропродовольственная система, приходится на деятельность, связанную с энергоснабжением321. Помимо этого, в 2019 году около трети мирового населения использовало для приготовления пищи в домохозяйствах традиционные виды топлива, такие как древесина, древесный уголь и отходы сельскохозяйственного производства, причем в ряде районов спрос на такое топливо превышал устойчивые возможности лесов и деревьев322. Положительное воздействие более устойчивого стимулирования экономической деятельности в агропродовольственных системах на окружающую среду за счет более эффективного использования поддержки можно усилить посредством политики, направленной на повышение эффективности использования энергии в этих системах.
Для достижения этой цели необходимо тщательно координировать инвестиции в возобновляемые источники энергии на уровне хозяйств и введение стандартов экономичного использования топлива для грузовых автомобилей на этапе транспортировки323. Еще одним значимым фактором, влияющим на потери скоропортящихся пищевых продуктов, таких как овощи и фрукты, является отсутствие холодильных цепей. Объем таких продуктов в наличии в СНД и в СДНС гораздо ниже, чем в СВД324, что осложняет задачу по улучшению положения с холодильными цепями с учетом экологических соображений в странах двух первых категорий. Поскольку холодильные цепи отличаются высокой энергоемкостью, проводятся исследования, посвященные снижению их углеродного следа, а развитие технологий и совершенствование методов их эксплуатации может сыграть ключевую роль в повышении доступности логистических услуг, относящихся к холодильным цепям, в СНД и СДНС с учетом экологических аспектов325. Следует также рассмотреть возможность повысить эффективность производства за счет потребления в местных агропродовольственных системах энергии из устойчивых источников, мер по восстановлению деградированных лесов и устройству плантаций быстрорастущих деревьев и по оптимизации использования отходов, образующихся при заготовке и переработке древесины, а также утилизации использованной древесины и ее каскадного использования в производстве замкнутого цикла326.
