Доклад этого года однозначно подтверждает, что мир отдаляется от достижения целей по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах. До 2030 года – планового срока достижения ЦУР – осталось всего восемь лет. До решения многих задач по достижению ЦУР 2 с каждым годом все дальше, а 2030 год все ближе. Прилагаются усилия по обеспечению прогресса в достижении ЦУР 2, но на фоне усугубляющихся проблем и растущей неопределенности они оказываются недостаточными.
Как показано в главе 2, в 2021 году от голода страдало от 702 до 828 млн человек. Это примерно на 180 млн больше, чем на момент принятия Повестки дня на период до 2030 года, причем значительная доля прироста (150 млн) пришлась на 2019 год, когда пандемия COVID-19 еще не началась. В 2021 году почти треть мирового населения, около 2,31 млрд человек, жили в условиях умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности. Это примерно на 350 млн больше, чем в 2019 году, в последний год перед пандемией. Растет и число людей, для которых недоступен здоровый рацион питания, жизненно необходимый для укрепления продовольственной безопасности и предотвращения всех форм неполноценного питания. В 2020 году – последнем году, за который имеются данные, – здоровое питание не могли позволить себе почти 3,1 млрд человек – на 112 млн человек больше, чем в 2019 году.
На 2030 год поставлены семь глобальных целей в области питания, но по сравнению с 2012 годом улучшились только показатели по исключительно грудному вскармливанию и сокращению отставания в росте у детей в возрасте до пяти лет. Ни в одном регионе не достигнут прогресс в снижении распространенности ожирения среди взрослых; кроме того, более чем в половине стран, расположенных в Южной Африке, Океании, Юго-Восточной Азии, Южной Америке и Карибском бассейне, растет распространенность избыточного веса у детей до пяти лет. Следует отметить, что самые актуальные показатели по питанию преимущественно сформированы на основе данных, собранных до 2020 года, и не в полной мере отражают предполагаемое ухудшение положения в мире под влиянием пандемии COVID-19.
В первом полугодии 2022 года положение практически не улучшилось. В мире продолжают ощущаться последствия пандемии COVID-19, которые тормозят прогресс и создают отрицательную динамику. Экономика стран восстанавливается низкими и неравномерными темпами, что также снижает эффективность усилий по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах. Война на Украине ведет к сбоям в цепочках поставок и к повышению цен на зерно, удобрения и энергоносители. Мировые цены на продовольствие и энергоносители стремительно растут и уже достигли максимальных уровней за последние десятилетия. Прогнозные показатели роста мировой экономики на 2022 год были значительно пересмотрены в сторону понижения. Растущая частота и интенсивность экстремальных климатических явлений, как и в предыдущие годы, создает серьезные сбои в сельскохозяйственном производстве и цепочках поставок и сказывается на продовольственной безопасности, питании, здоровье и уровне жизни во многих странах.
Усиливается воздействие основных факторов, обусловливающих усугубление проблем отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания (конфликтов, экстремальных климатических явлений и экономических потрясений); наряду с этим стоимость питательных продуктов остается высокой и растут масштабы неравенства. Только преобразование агропродовольственных систем, повышение их стойкости к внешним воздействиям и превращение их в источник более дешевых питательных продуктов и экономически доступного здорового питания для всех на принципах устойчивости и инклюзивности поможет переломить эту тенденцию.
В докладе этого года признается, что в условиях экономического спада многим правительствам становится трудно наращивать бюджеты для инвестиций в преобразования агропродовольственных систем. В то же время многое можно и нужно сделать за счет имеющихся ресурсов. Основная рекомендация заключается в том, что правительства должны изучить возможности перераспределять государственные бюджеты так, чтобы эффективно, в том числе с экономической точки зрения, снижать стоимость питательных продуктов, повышать физическую и экономическую доступность здорового рациона питания и обеспечивать устойчивость агропродовольственных систем, в которых производится составляющая его продукция, опираясь на принцип "никто не должен остаться без внимания".
Как сообщается в главе 3, в 2013–2018 годах на поддержку мирового агропродовольственного сектора выделялось почти 630 млрд долл. США. Чистый среднегодовой объем поддержки, ориентированной на сельскохозяйственных производителей, в том числе создающей ценовые стимулы и антистимулы для фермеров, приближался к 446 млрд долл. США. Государственные расходы на оказание общих услуг сектору составляли около 111 млрд долл. США в год, а потребители продовольствия ежегодно получали в среднем 72 млрд долл. США в виде бюджетных субсидий. Следует отметить, что 630 млрд долл. США в год – немало по сравнению с суммами, которые поступают из других важных источников. Например, по данным доклада "Глобальный ландшафт финансирования борьбы с изменением климата – 2021", в 2019–2020 годах общий объем финансирования на эти цели ощутимо вырос и достиг 632 млрд долл. США394, что близко к объему поддержки агропродовольственного сектора по данным, приведенным в настоящем докладе. Несмотря на то что правительства выделяют на поддержку производства продовольствия и ведения сельского хозяйства близкие к указанным объемы государственных ресурсов, в агропродовольственных системах не создается условий для достижения целей в области продовольственной безопасности и питания.
Львиная доля общемирового объема поддержки (70 процентов) адресована сельскохозяйственным производителям. Правительства, особенно в СВД и СДВС, создают для фермеров ценовые стимулы посредством пограничных мер (импортных тарифов и НТМ) и контроля рыночных цен, а также бюджетных субсидий (которые во многих странах привязаны к производству конкретного товара или использованию конкретных факторов производства). Что касается СДНС и СНД, то они имеют меньше бюджетных средств, поэтому, как правило, используют торговые меры для защиты потребителей, а не производителей.
В мире предоставляются значительные объемы государственной поддержки, но, как отмечается в разделе 3.2, в зависимости от особенностей ее распределения она может как повышать эффективность усилий в интересах устойчивого развития, так и препятствовать этим усилиям. Искажения, которые создают пограничные меры, вмешательства в функционирование рынка и бюджетные субсидии, влияют на решения в области торговли, производства и потребления и косвенно воздействуют на состояние окружающей среды, продовольственную безопасность и питание.
Пограничные меры сказываются на наличии, разнообразии и стоимости пищевых продуктов на внутренних рынках. Часть из них направлены на достижение важных стратегических целей, в том числе в области безопасности пищевой продукции; и все же правительства могут прилагать больше усилий по снижению торговых барьеров для питательных продуктов, таких как фрукты, овощи и бобовые, чтобы повышать объемы таких продуктов в наличии и их экономическую доступность и тем самым снижать стоимость здорового рациона питания.
В СНД и СДНС меры по контролю рыночных цен, такие как минимальные или регулируемые потребительские цены, в подавляющем большинстве случаев направлены на такие товары, как пшеница, кукуруза, рис и сахар. Их цели заключаются в стабилизации или повышении доходов фермеров и обеспечении населения основными продуктами для целей продовольственной безопасности. Однако такие меры могут быть одной из причин отмечаемой во всем мире тенденции к формированию нездорового рациона.
Бюджетные субсидии на отдельные товары и факторы производства помогают повышать объем производства зерновых (особенно кукурузы, пшеницы и риса), говядины и молока и снижать цены на эти товары. Они положительно влияют на продовольственную безопасность и доходы фермерских хозяйств. Кроме того, они косвенно создают условия для разработки и освоения передовых технологий и новых факторов сельскохозяйственного производства, которые помогают выпускать больше субсидируемых товаров. Но такие субсидии создают серьезные искажения во внутренней и международной торговле, которые нехарактерны для конкурентных рынков. Фактически они создают (относительные) антистимулы для производства питательных продуктов. Они также повышают заинтересованность производителей в ряде стран в возделывании монокультур и препятствуют производству продуктов, на которые не выделяются такие объемы поддержки. Такие изменения в производстве напрямую влияют на цены и доступность несубсидируемых и субсидируемых в меньших объемах товаров и их производных, что может вызывать у людей, особенно у представителей наиболее экономически уязвимых слоев населения, нежелание разнообразить рацион питания.
Получателями государственной поддержки в форме общих услуг являются субъекты агропродовольственного сектора в совокупности. Она улучшает положение мелких фермеров, женщин и молодежи, но к ней прибегают гораздо реже, чем к поддержке отдельных производителей в форме ценовых стимулов и бюджетных субсидий, и финансирование на нее чаще выделяется в СВД. Адресатами поддержки в форме НИОКР нередко становятся производители основных продуктов. Но исследования, передача знаний, устройство инфраструктуры, контроль качества, услуги по содействию сбыту продукции агропродовольственного сектора и т.п. могут сыграть стратегически важную роль в повышении производительности в странах с более низким уровнем дохода. Увеличение расходов на общие услуги и объема поддержки, не привязанной к производству, поможет обеспечить безопасность и наличие пищевых продуктов и снизить цены на продовольствие, в том числе на питательные продукты. Тем не менее во многих странах такая поддержка планируется и предоставляется неудовлетворительно и носит непоследовательный характер.
В докладе показано (с учетом ограничений в данных), что поддержка агропродовольственного сектора реже всего принимает форму субсидий потребителям. Стратегии и программы по поддержке потребителей могут способствовать увеличению потребления питательных продуктов. Особенно важно точно определить адресатов мероприятий (например, ими могут быть домохозяйства с самыми низкими доходами или наиболее уязвимые в пищевом отношении люди), разрабатывать их таким образом, чтобы они влияли на положение с питанием (т.е. обеспечивать учет аспектов питания) и дополнять обучением по вопросам питания.
Авторы провели анализ поддержки агропродовольственного сектора во всем мире и в отдельных регионах и ее влияния на агропродовольственные системы и рацион питания. Данные, приведенные в главе 4, убедительно показывают, что переориентация поддержки агропродовольственного сектора может сыграть важную роль в снижении стоимости и повышении экономической доступности здорового питания.
Правительства должны будут разрабатывать стратегии переориентации исходя из условий стран и фактических данных, но, учитывая, что итогом работы должно быть достижение согласованной на международном уровне ЦУР 2, такие реформы потребуются в большинстве стран, а в ряде случаев будут необходимы тщательно скоординированные многосторонние действия. Поэтому анализ воздействия вариантов переориентации имеет стратегическое значение в мировом масштабе. В разделе 4.1 приводится обзор анализа сценариев с использованием моделей, по результатам которого был сделан ряд важных выводов.
- Общий эмпирический вывод заключается в том, что переориентация государственной поддержки сельского хозяйства в ее современном виде во всех регионах с целью содействия производству питательных продуктов, производство и потребление которых должно вырасти для удовлетворения потребностей в питании, поможет сделать здоровый рацион менее дорогостоящим и более экономически доступным во всех странах мира, особенно в СДНС и СДВС.
- Самым эффективным способом приблизиться к достижению этой цели будет перераспределение бюджетных субсидий, особенно если их адресатами станут не производители, а потребители. Субсидирование продуктов, потребление которых должно увеличиться для того, чтобы обеспечить выполнение рекомендаций по правильному питанию, поможет сформировать наиболее разнообразный рацион и сократить выбросы ПГ, особенно если такие субсидии будут адресованы потребителям, а не производителям. Но положительные результаты могут сопровождаться замедлением сокращения масштабов нищеты и восстановления экономики, а также сокращением доходов фермеров и общего объема сельскохозяйственной продукции. Если субсидии будут ориентированы на производителей, отрицательное воздействие будет наиболее серьезным.
- Перераспределение поддержки в виде пограничных мер и контроля рыночных цен также поможет продвинуться к цели сделать здоровое питание менее дорогостоящим и более экономически доступным, хотя и не даст столь масштабного эффекта. Применение такого подхода поможет сократить выбросы ПГ в сельском хозяйстве без побочных эффектов, которыми будут сопровождаться другие варианты перераспределения поддержки.
- Если же бюджетные субсидии будут переадресованы производителям питательных продуктов, повышение экономической доступности здорового рациона будет сопровождаться снижением выбросов ПГ, так как в этом случае для выполнения рекомендаций по правильному питанию необходимо будет увеличить производство молочных продуктов, особенно в СНД и ССД. Такой побочный эффект можно нивелировать, если внедрять в странах технологии с более низкой интенсивностью выбросов и принимать меры по повышению производства и потребления в целом.
- При переориентации всех форм поддержки – как пограничных мер, так и контроля рынка и бюджетных субсидий – правительства должны будут учитывать, что она может сопровождаться ростом масштабов неравенства вследствие отсутствия у мелких фермеров (включая женщин и молодежь) возможностей специализироваться на производстве питательных продуктов из-за ограниченных ресурсов.
- Кроме того, для предотвращения побочных эффектов реформ директивные органы могут решить не перенаправлять бюджетные субсидии от производителей потребителям. Вместо этого они могут постепенно отменять субсидии, привязанные к производству конкретного товара, которые создают сбои в функционировании рынков, наносят вред окружающей среде и не благоприятствуют производству питательных продуктов. Следует перенаправить ресурсы на не привязанные к производству бюджетные субсидии производителям, которые будут разрабатываться с учетом аспектов питания и условий окружающей среды и создадут благоприятные условия для внедрения технологий с низкой интенсивностью выбросов.
- При этом рекомендуется использовать представленные в настоящем докладе данные, которые показывают, что субсидирование товаров, потребляемых в слишком низких объемах по сравнению с предписанными рекомендациями по питанию, является высокоэффективной мерой. Субсидии потребителям составляют лишь минимальную долю поддержки, оказываемой агропродовольственному сектору, поэтому правительства должны будут выделять на эти цели значительные дополнительные ресурсы.
- В странах, где сельское хозяйство остается основным сектором экономики и источником рабочих мест, в частности в СНД и ряде СДНС, важно увеличить государственную поддержку в форме общих услуг. При этом, для того чтобы снизить стоимость питательных продуктов для потребителей, ликвидировать разрыв в производительности там, где это наиболее необходимо, и сделать преобразования в сельском хозяйстве эффективным средством повышения доходов, невосприимчивости к внешним воздействиям и экономической доступности питательных продуктов, необходимо тщательно расставлять приоритеты.
Чтобы воспользоваться возможностями, которые открывает переориентация мер поддержки, страны должны будут вести многосторонний диалог. При переориентации пограничных мер, контроля рыночных цен и бюджетных субсидий должны учитываться обязательства и гибкие возможности стран в рамках действующих правил ВТО и вопросы, возникающие в ходе продолжающихся переговоров. Важно отметить, что переориентация сельскохозяйственных субсидий широким кругом стран может открыть новые возможности на переговорах по торговле сельскохозяйственной продукцией в ВТО. Страны могут найти новую отправную точку для обсуждения ограничений внутренней поддержки, искажающей торговлю. Можно, в частности, рассмотреть возможность повышения гибкости при предоставлении субсидий производителям конкретных питательных продуктов, а в контексте переговоров по доступу на рынок с использованием тарифов – изучить целесообразность снижения связанных тарифов на фрукты, овощи, бобовые и другие продукты, важные для здорового питания, чтобы содействовать расширению торговли такими продуктами.
Директивным органам в СНД и, возможно, СДНС придется решать две проблемы. Во-первых, они должны будут находить компромиссы, с тем чтобы переориентация поддержки агропродовольственного сектора обеспечивала достижение комплекса целей по всеобъемлющему преобразованию сельского хозяйства и согласовывалась с целью по снижению стоимости и повышению экономической доступности рациона питания. Во-вторых, учитывая низкий бюджет этих стран, правительства должны будут активно привлекать финансовые средства на расширение поддержки в форме общих услуг в интересах повышения объема производства питательных продуктов. Огромное значение для расширения общих услуг, особенно в СНД, будет иметь международная поддержка государственных инвестиций (например, со стороны международных финансовых организаций [МФО], региональных банков развития, Глобальной программы в области сельского хозяйства в интересах обеспечения продовольственной безопасности [ГАФСП] и т.д.).
Помимо вышесказанного, в докладе признается, что расширение физической и экономической доступности питательных продуктов – необходимое, хотя и недостаточное условие для того, чтобы потребители получили возможность принимать решения в пользу здорового рациона, отдавать ему предпочтение и потреблять здоровые продукты. Поэтому для получения желаемых результатов нужны дополнительные меры политики, создающие благоприятные условия для формирования здорового рациона. В разделе 4.2 указывается на важность мер в пределах агропродовольственных систем, создающих основу для изменений в продовольственной среде и поведении потребителей и перехода на здоровые модели питания. Это может быть введение обязательных ограничений или установление добровольных целевых показателей с целью улучшения питательных свойств переработанных продуктов и напитков, принятие законов о рекламе пищевых продуктов или осуществление политики в отношении маркировки пищевых продуктов и закупок здоровой пищи, с тем чтобы в государственных учреждениях подавалась и продавалась здоровая пища. Не менее важно сочетать политику в области землепользования со вспомогательными мерами политики, направленными на решение проблемы "продовольственных пустынь" и "продовольственных болот".
Как показано в разделе 4.1, переориентация мер политики может иметь побочные эффекты для определенных заинтересованных сторон, такие как краткосрочная потеря доходов и снижение уровня жизни, от которых могут сильнее всего пострадать наиболее уязвимые группы населения. Для их смягчения может потребоваться политика в области социальной защиты. Чтобы получить отдачу в таких сферах, как производство, равенство, питание, здоровье, смягчение последствий изменения климата и охрана окружающей среды, необходимы программы в сферах экологии, здравоохранения, транспорта и энергетики. Особенно важны услуги здравоохранения, ориентированные на защиту малоимущих и уязвимых групп населения, чей рацион не содержит полного спектра питательных веществ и не соответствует рекомендациям по правильному питанию. Если не уделить достаточного внимания устранению факторов неэффективности и проблем в сфере транспорта, усилия не принесут желаемых результатов.
Успех переориентации политики в отношении агропродовольственного сектора также будет зависеть от политического контекста, интересов заинтересованных сторон, концентрации влиятельных субъектов рынка, управленческих и нормативно-правовых механизмов, которые будут применяться для повышения эффективности реформ. Эта важная тема обсуждается в разделе 4.3. Учитывая различия между странами с точки зрения политической ситуации, незаменимым средством решения поставленных задач будут эффективные институты на местном, национальном и глобальном уровнях; не менее важно привлекать к усилиям заинтересованные стороны из государственного и частного секторов и международных организаций и создавать стимулы для этих сторон. Для многих стран эти усилия могут стать одной из составляющих работы по преобразованию агропродовольственных систем. Чтобы сбалансировать неравные права и полномочия в агропродовольственных системах, нужно привлекать к работе МСП и группы гражданского общества, а также обеспечивать прозрачное руководство и разрабатывать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов.
В заключение следует отметить, что необходимость реорганизации политики поддержки агропродовольственного сектора обсуждалась и ранее, но эта тема вновь оказалась в центре внимания в преддверии, во время и после Саммита ООН по продовольственным системам 2021 года, на котором обсуждались подходы стран к преобразованию агропродовольственных систем и прозвучал призыв к созданию коалиции для осуществления действий в этой области. В результате в настоящее время формируется Коалиция по переориентации государственной поддержки агропродовольственного сектора с участием международных организаций, некоммерческих организаций, правительств, фермеров и других организаций395. Ее цель заключается в содействии странам, которые выразили намерение перепрофилировать государственную поддержку агропродовольственного сектора. Важно, что приоритеты Коалиции формулируются с использованием научно обоснованных данных.
Как отмечается в докладе, в последнее время было проведено множество исследований и был подготовлен ряд докладов о важности перераспределения и переориентации мер поддержки для преобразования агропродовольственных систем с целью повышения их эффективности и экологической устойчивости. Однако до выхода этого издания доклада взаимосвязи и синергия между политикой поддержки агропродовольственного сектора и стоимостью питательных продуктов, составляющих здоровый рацион питания, не были исследованы достаточно глубоко. Избранная нами в этом году тема и проведенный анализ призваны устранить имеющиеся пробелы в знаниях, и мы надеемся, что представленные в докладе новые данные и рекомендации по мерам политики убедительно подтвердят необходимость уделять вопросам здорового питания более пристальное внимание в глобальных программах по переориентации поддержки агропродовольственного сектора, способствуя тем самым достижению ЦУР 2 и, отчасти, других ЦУР, в том числе ЦУР 3 ("Хорошее здоровье и благополучие"), ЦУР 10 ("Сокращение неравенства"), ЦУР 12 ("Ответственное потребление и производство") и ЦУР 13 ("Борьба с изменением климата").
