Положение дел в области продовольственной безопасности и питания в мире 2022

Изучение различий между здоровым и нездоровым рационом питания

Чтобы понять, как современная поддержка продовольственной и сельскохозяйственной политики влияет на рацион питания, прежде всего необходимо понять различия между терминами "здоровый рацион питания" и "нездоровый рацион питания". В издании настоящего доклада за 2020 год подробно рассматривался вопрос о том, что представляет собой здоровый рацион. В нем шла речь о том, как изменялись мнения участников дискуссий о продовольственной безопасности и питании, краткий обзор которых представлен в этом разделе.

Состав здорового рациона питания варьируется в зависимости от индивидуальных особенностей, культурного контекста, наличия пищевых продуктов, климатических и экологических условий, пищевых привычек и предпочтений. Однако основные принципы, которые лежат в основе здорового рациона, не зависят от контекста. Они согласованы и точно описаны (Врезка 10). Важнейший элемент качества рациона – разнообразие, то есть в него должен входить широкий диапазон пищевых продуктов, относящихся к разным группам. Употребление в пищу разнообразных продуктов из разных групп снижает риск недостаточного потребления и, как следствие, дефицита определенных микронутриентов³⁰. Здоровое питание на протяжении всей жизни помогает предотвратить все формы неполноценного питания, улучшает рост и развитие детей и защищает от НИЗ, связанных с питанием, таких как диабет, болезни сердца, инсульт и рак³⁰. Профилактика всех форм неполноценного питания повышает производительность труда взрослого населения и поэтому жизненно важна для развития наций⁸².

В нездоровый рацион, не отвечающий основным принципам, изложенным во Врезке 10, входят продукты, зачастую содержащие большое количество жиров (особенно трансжиров и насыщенных жиров), сахара и/или соли при малом количестве незаменимых питательных веществ. Потребление нездоровой пищи может быть обусловлено ограниченным доступом к разнообразным питательным продуктам под влиянием экономических и других факторов, знаниями, предпочтениями, мотивами, традициями и прочими подобными факторами. Поэтому для перехода от нездорового к здоровому питанию требуются согласованные, синхронные усилия по решению вопросов предложения продовольствия и доступа к нему, создания благоприятной среды для здорового питания, а также по популяризации здорового питания посредством просвещения и изменения поведения.

Меры агропродовольственной политики, которые отражаются на наличии и экономической доступности здорового питания

Агропродовольственная политика оказывает многоплановое влияние на различные аспекты агропродовольственных систем (Рисунок 1); в частности, она воздействует на производство, торговлю, относительные цены на продовольствие, разнообразие пищевых продуктов, доходы производителей и решения о потреблении. Поэтому поддержка агропродовольственного сектора посредством такой политики может спровоцировать изменения в наличии различных пищевых продуктов и в экономической доступности здорового питания, что, в свою очередь, может влиять на структуру питания^3,15.

Эмпирическая литература показывает, что поддержка продовольственного и сельскохозяйственного производства в форме мер политики, например бюджетных субсидий, пограничных и рыночных мер, призванных защитить производителей от волатильности цен или конкуренции, может оказывать положительное воздействие на производителей, которым она адресована, например повышать их доходы⁸⁵. Однако такая политика может влиять на относительные цены на различные пищевые продукты и тем самым сокращать возможности потребителей, в частности групп населения, живущих в нищете, получать доступ к здоровому, разнообразному питанию. Например, увеличение ценовых стимулов для фермеров, измеряемое НКЗ, повышает стоимость здорового питания (Врезка 11).

ВРЕЗКА 11ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ПОДДЕРЖКИ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ПОСРЕДСТВОМ ЦЕНОВЫХ СТИМУЛОВ КОРРЕЛИРУЕТ С БОЛЕЕ ВЫСОКОЙ СТОИМОСТЬЮ ЗДОРОВОГО РАЦИОНА

Введение мер торговой и рыночной политики, измеряемых НКЗ, которые ведут к повышению цены на товар по сравнению с международной, связано с более высокой стоимостью здорового питания для потребителей*. Об этом свидетельствует высокий положительный коэффициент корреляции (30 процентов) между НКЗ и стоимостью здорового питания (Таблица A, колонка 1)**. Расчет НКЗ по разным группам пищевых продуктов, входящим в здоровый рацион, показывает, что повышение уровней защиты (или ценовых стимулов) для производителей фруктов и овощей и основных пищевых продуктов (преимущественно зерновых) ведет к росту цен на эти товары для потребителей и повышению стоимости здорового питания в целом (Таблица A, колонки 3–4)***.

ТАБЛИЦА A ПОПАРНАЯ КОРРЕЛЯЦИЯ НКЗ И СТОИМОСТИ ЗДОРОВОГО РАЦИОНА ПИТАНИЯ

ПРИМЕЧАНИЯ. Корреляционный анализ НКЗ и стоимости здорового питания выполнен по 44 странам за 2016–2018 годы. * p<0.05.
ИСТОЧНИК: ФАО.

С помощью НКЗ оценивается широкий диапазон мер политики, но результаты, приведенные в Таблице А, свидетельствуют о том, что определенная группа мер, направленных на защиту внутренних производителей, в конечном счете может приводить к повышению стоимости пищевых продуктов для потребителей на рынке. Например, такие меры политики, как импортные пошлины, защищают цены производителей от международной конкуренции, но могут ставить в невыгодное положение потребителей, которые тратят больше денег на приобретение продуктов, защищенных пошлинами, и создавать риск того, что они не смогут позволить себе здоровое питание. При повышении уровня защиты производителей самых дорогих составляющих здорового рациона – фруктов, овощей и продуктов, богатых белком, на которые приходится соответственно 46 и 35 процентов стоимости рациона, потребители могут принять решение перейти на более дешевые группы продуктов.

Государственная поддержка общих услуг, включающая НИОКР в области новых технологий, инфраструктуру и институциональные реформы, может снизить стоимость и повысить доступность пищевых продуктов^66,86. Например, инвестиции в улучшение качества инфраструктуры в целях снижения транспортных расходов могут быть более эффективным средством снижения цен на пищевые продукты и стоимости рациона, чем торговые ограничения (см. раздел 4.1).

• * Описание НКЗ см. во Врезке 7 (раздел 3.1), а описание стоимости здорового рациона питания – в разделе 2.3. ** Корреляционный анализ проводился на основе выборки из 44 стран, в которых имеется информация как по НКЗ, так и по затратам в 2016–2018 годах. Европейский союз рассматривается как одна отдельная страна. В анализ были включены 37 СВД. *** Чтобы сформировать общий показатель по группам пищевых продуктов, по которым вычислялся НКЗ, и составляющим здорового питания, овощи и фрукты были отнесены к одной категории, а в категорию "продукты, богатые белком", были включены молочные продукты, мясо, яйца и бобовые, такие как фасоль и горох.

Тщательно спланированная, целенаправленная переориентация мер политики по поддержке агропродовольственного сектора во всех сегментах цепочек поставок продовольствия с целью улучшения показателей питания (см. Рисунок 1) поможет снизить стоимость продуктов, входящих в здоровый рацион питания, и расширить доступ к ним, а значит, будет способствовать повышению их экономической и физической доступности по сравнению с современной. Для решения этой задачи необходимо расширять стимулы (и сокращать антистимулы) для производства и потребления разнообразных, питательных и безопасных пищевых продуктов за счет использования экологически устойчивых подходов на всех этапах цепочек поставок (Рисунок 1)⁸⁷. Необходимо также в полной мере учитывать интересы всех заинтересованных сторон, включая женщин и молодежь, поскольку они часто оказываются в неблагоприятном положении по сравнению со взрослыми мужчинами в плане доступа к продовольственным и сельскохозяйственным ресурсам и рынкам и их использования. Например, наличие доступа к субсидиям, средствам производства, хранилищам, технологиям и службам распространения знаний и опыта повысит эффективность труда женщин и молодежи, безопасность пищевых продуктов и сокращение послеуборочных потерь⁸⁸. Важно также помнить, что для устойчивого и долгосрочного снабжения населения достаточным количеством питательных продуктов необходимы инклюзивные, здоровые экологические системы¹⁵, которые помогут бороться с распространением всех форм неполноценного питания и предотвращать их возникновение (см. главу 2), и поддержка остальных инициатив по обеспечению продовольственной безопасности и качественного питания для всех.

В следующих разделах будет вкратце объяснено, каким образом политика поддержки агропродовольственного сектора (Рисунок 17) связана с физической и экономической доступностью здорового питания, после чего авторы рассмотрят возможные направления переориентации поддержки агропродовольственного сектора. Во избежание разночтений здесь и далее будут использоваться категории мер политики, представленные в разделе 3.1.

Торговые и рыночные меры: пограничные меры

Торговля поможет улучшить положение с наличием и экономической доступностью различных пищевых продуктов, что позволит расширить выбор потребителей и разнообразить рацион питания, в частности, за счет доступа к свежим продуктам⁸⁹. Например, Дания, Мавритания и Мальдивские Острова в 2019 году импортировали более трех четвертей количества овощей и фруктов, предназначенных для внутреннего потребления⁹⁰. В то же время торговля продовольствием зачастую приводит к увеличению физической доступности прошедших глубокую переработку калорийных продуктов, отличающихся высоким содержанием жиров, сахара и/или соли⁸⁹. Кроме того, хотя торговля может помочь в адаптации к изменению климата за счет стабилизации рынков и перераспределения продовольствия из регионов с избытком в регионы с дефицитом⁹¹, производство продукции на экспорт может иметь негативные последствия для окружающей среды, такие как неустойчивый забор пресной воды, загрязнение, утрата биоразнообразия, вырубка лесов и выбросы ПГ (в том числе при транспортировке продовольствия). Поэтому торговая политика, направленная на агропродовольственный сектор, должна помогать обеспечивать баланс между экономическими, экологическими и социальными целями и повышать устойчивость глобальной агропродовольственной системы к потрясениям.

Пограничные меры, определение которых приводится в разделе 3.1, влияют на наличие пищевых продуктов и относительные цены на них, а следовательно, могут влиять на выбор потребителей, структуру питания и связанные с питанием показатели здоровья. Из всех пограничных мер шире всего используются импортные пошлины, которые во многих странах применяются для защиты внутренних производителей от конкуренции. Ставки пошлин варьируются в зависимости от продукта и страны (Врезка 12).

ВРЕЗКА 12ПОШЛИНЫ НА ПИЩЕВЫЕ ПРОДУКТЫ С ВЫСОКОЙ СТЕПЕНЬЮ ПЕРЕРАБОТКИ, САХАР И КОНДИТЕРСКИЕ ИЗДЕЛИЯ, ОВОЩИ И ФРУКТЫ*

Фактически применяемые пошлины на импортные пищевые продукты в значительной мере зависят от уровня дохода страны и группы пищевых продуктов: так, ставки пошлин на продукты с высокой степенью переработки, сахар и кондитерские изделия отличаются от ставок на овощи и фрукты, пищевые продукты и напитки (Таблица A)**.

ТАБЛИЦА AСРЕДНИЙ УРОВЕНЬ ПРИМЕНЯЕМЫХ ПОШЛИН НА РАЗЛИЧНЫЕ ГРУППЫ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ (ВЗВЕШЕННАЯ СТОИМОСТЬ ИМПОРТА, ПРОЦЕНТЫ), ПО УРОВНЮ ДОХОДА СТРАН

ПРИМЕЧАНИЯ. N = 181 страна. Представлена одномоментная выборка данных, преимущественно показатели 2020 года. В ряде случаев, когда данные отсутствовали, для максимального расширения выборки были использованы данные за 2019 год (14 случаев), 2018 год (5 случаев) или 2017 год (6 случаев). Значения округлены до первого десятичного знака.
ИСТОЧНИК: ФАО, по данным публикации: World Bank. 2022. Tariff data by country. См.: World Integrated Trade Solution (WITS). Washington, DC. По состоянию на 26 мая 2022 года. https://wits.worldbank.org/tariff/trains/country-byhs6product.aspx?lang=en

В СНД импортные пошлины на пищевые продукты, как правило, выше, чем в странах других групп. Их повышение ведет к росту потребительских цен на импортные продукты и на товары, конкурирующие с импортными продуктами, и может наиболее серьезно затрагивать финансово неблагополучные домохозяйства, которые тратят на питание значительную долю своих доходов⁹². В СВД средний размер пошлин на импортную пищевую продукцию обычно ниже, чем в странах других групп***.

Сравнение данных по импортным пошлинам на продукты с различной пищевой ценностью показывает, что во всех странах, кроме СВД, пошлины на продукты с высокой степенью переработки, сахар и кондитерские изделия, как правило, выше, чем на товары, относящиеся к группе "пищевые продукты и напитки" в целом. Например, в СДНС ставка пошлин на импортные продукты с высокой степенью переработки составляет 14,7 процента, а на пищевые продукты и напитки – 8,5 процента (совокупный ориентировочный показатель). Важно отметить, что во всех странах, кроме стран с высоким уровнем дохода, устанавливаются высокие импортные пошлины на овощи и фрукты, при этом средняя пошлина на импортные пищевые продукты этой группы в СНД составляет почти 19 процентов.

Такие данные важны, так как от изменения ставок пошлин могут зависеть наличие и потребление продуктов с различной пищевой ценностью на внутреннем рынке. Например, фактические данные по Фиджи показывают, что снижение высоких пошлин на фрукты и овощи привело к увеличению объемов импорта продуктов этой группы и повышению их количества в наличии на внутреннем рынке⁹³. В то же время ряд исследований, посвященных высококалорийным продуктам с минимальной пищевой ценностью, показали, что снижение пошлин на такие продукты связано с увеличением их предложения, ростом их потребления и улучшением показателей, связанных со здоровьем, таких как распространенность ожирения. Вышеприведенные выводы верны для стран с разным уровнем развития^94,95,96,97. Но для ограничения потребления таких продуктов предпочтительнее использовать не пошлины, а внутренние налоги, поскольку они сокращают их потребление в совокупности независимо от происхождения и признаны эффективным средством улучшения рациона (см. раздел 4.2)^89,98.

Наконец, если введение налогов и пошлин не сопровождается другими мерами, поддерживающими доступ к питательным продуктам, оно сокращает общее потребление пищевых продуктов, и в определенных условиях их повышение может препятствовать достаточному потреблению пищи. Например, было установлено, что, чем существеннее ставки пошлин на продукты с высокой степенью переработки в странах Африки к югу от Сахары отличаются от пошлин на минимально обработанные и необработанные продукты, тем ниже уровень ожирения в этих странах, но тем выше при этом и распространенность недостаточного веса⁹⁷. Это указывает на возможную необходимость комплексного подхода с использованием разных инструментов политики, например, предполагающего использование доходов от налогов на продукты с высокой степенью переработки на целевые программы по снижению масштабов недоедания, наряду с исследованиями по определению групп пищевых продуктов, на которые можно ввести налог для того, чтобы бороться с ожирением, но при этом не усугубить проблему недоедания.

• * Результаты, полученные при анализе импортных пошлин, нельзя напрямую сравнивать с результатами, полученными при анализе агрегированного показателя НКЗ в разделе 3.1, так как при расчете НКЗ рассматривался другой диапазон мер политики. НКЗ показывает общий чистый эффект пошлин, НТМ, экспортных ограничений (и субсидий), а также мер по контролю рыночных цен (таких как регулируемые цены и минимальные цены производителей). Кроме того, в связи со строгими требованиями к данным для расчета НКЗ охват определенных комбинаций страна/товар в данных для его вычисления крайне низок – это в первую очередь относится к данным по СНД и фруктам и овощам, тогда как данные по пошлинам имеют более широкий охват. ** Использованные методы расчета показателей и распределения пищевых продуктов по группам описаны в Приложении 5. Пищевые продукты с высокой степенью переработки – это продукты, которые в публикации Monteiro et al. (2019)⁴¹⁷ отнесены к категории "ультрапереработанных" (группа 4 в классификации NOVA). *** Следует отметить, что по представленным здесь усредненным показателям невозможно увидеть различия внутри групп стран. Например, на Соломоновых Островах, относящихся к группе "страны с уровнем дохода ниже среднего", импортная пошлина на продукты с высокой степенью переработки составляет около 10 процентов, тогда как в странах с низким уровнем доходов в целом она в среднем достигает 14,7 процента.

Помимо пошлин, на торговлю сельскохозяйственной продукцией, экономическую доступность и разнообразие рациона питания могут влиять НТМ: производители и торговые организации могут быть вынуждены соблюдать стандарты и другие нормативные требования, которые увеличивают торговые издержки^{r 3}. Следует отметить, что, несмотря на снижение пошлин в торговле сельскохозяйственной продукцией после Уругвайского раунда торговых переговоров, НТМ все еще широко применяются по всему миру^3,99,100.

Например, как показывает анализ частоты применения НТМ по группам товаров, в 2019 году НТМ применялись почти к 80 процентам от общего объема импорта 100 стран, по которым имелись данные, причем наиболее ощутимо их использование повлияло на торговлю агропродовольственными товарами¹⁰⁰. Кроме того, величина тарифных эквивалентов НТМ в торговле агропродовольственными товарами часто оказывается выше величины импортных пошлин. Среднемировой тарифный эквивалент СФС и ТБТ – мер, которые в самой значительной степени влияют на импорт продукции агропродовольственного сектора, – составляет примерно 15 процентов^101,102,103. Что касается отдельных групп пищевых продуктов, важных в контексте здорового питания, то тарифные эквиваленты СФС и ТБТ в отношении продуктов растительного происхождения в совокупности составляют примерно 8 процентов, а в отношении переработанных продуктов (включая сахар и кондитерские изделия) – почти 14 процентов¹⁰³.

Эти данные показывают, что НТМ повышают стоимость пищевых продуктов для потребителей, однако неясно, в большей ли степени они изменяют стоимость питательных продуктов. СФС также применяются для защиты жизни и здоровья человека, животных или растений¹⁰⁴. Меры по обеспечению безопасности пищевых продуктов, например, такие как установление максимальных допустимых уровней остатков пестицидов и ветеринарных препаратов^3,102, призваны гарантировать, что поступающие на рынки пищевые продукты безопасны для потребителей. Также документально подтверждено, что НТМ могут способствовать расширению торговли сельскохозяйственной продукцией: например, введение требований к маркировке и упаковке может повышать доверие потребителей^102,103. Поэтому для безопасности и предсказуемости торговли сельскохозяйственной продукцией и формирования здорового рациона питания важны не только применение и усиление мер по защите здоровья человека, животных и растений, но и прозрачность их применения и наличие фактических данных, которые обосновывают их применение.

Ограничения на экспорт в основном применяются к основным пищевым продуктам, которые считаются важными для продовольственной безопасности, таким как рис, пшеница, кукуруза или бобовые, и лишь в редких случаях – к овощам и фруктам. Например, ввиду растущей обеспокоенности по поводу запасов продовольствия на фоне войны на Украине и беспрецедентно высоких цен на продовольствие Египет в середине марта 2022 года запретил экспорт пшеницы, муки, чечевицы и бобов¹⁰⁵. Из 33 стран, которые ввели экспортные ограничения в 2007–2011 годах, только Иордания ввела запрет на экспорт продуктов из группы "свежие овощи и яйца"¹⁰⁶. Еще одним исключением стал Узбекистан, который в 2015 году ввел запрет на экспорт овощей и фруктов, но в 2016 году отменил его¹⁰⁷. Некоторые страны также установили кратковременные ограничения на экспорт во время первой волны пандемии COVID-19: Турция ввела запрет на экспорт лимонов на пять месяцев, а Казахстан сначала запретил экспорт разных овощей, а затем преобразовал запрет в квоту на экспорт¹⁰⁸. Учитывая, что основная цель экспортных ограничений заключается в повышении экономической доступности основных пищевых продуктов, они могут приводить к понижению относительных цен на такие продукты и, следовательно, к увеличению их доли в числе источников калорий в рационе питания, в частности, малоимущих домохозяйств. Но факты свидетельствуют о том, что в прошлом с помощью этих мер не удавалось ограничивать рост внутренних цен на целевые продукты¹⁰⁹.

Торговые и рыночные меры: контроль рыночных цен

Как указано в разделе 3.1, под контролем рыночных цен подразумеваются такие меры политики, как регулируемые цены, используемые для прямых государственных закупок у фермеров. Если государственные закупки продовольствия приводят к росту или снижению внутренних цен относительно цены на границе, создаются стимулы или антистимулы для производителей.

Многие правительства закупают продовольствие непосредственно у фермеров по регулируемым ценам для создания государственных запасов продовольствия, программ социальной защиты или питания в государственных учреждениях (см. Врезку 16 в разделе 4.2). Политика регулируемых цен широко используется в странах с низким и средним уровнем дохода, включая такие страны с большим объемом сельскохозяйственного производства, как Индия и Китай, при этом страны с высоким уровнем дохода, такие как Соединенные Штаты Америки и страны – члены Европейского союза практически полностью отказались от нее^69,110. В прошлом государственная поддержка, оказываемая посредством установления гарантированных высоких цен, например, в Европейском союзе, приводила к созданию избыточных государственных запасов и разногласиям с основными торговыми партнерами¹¹¹.

Во многих странах контроль цен сопровождается пограничными мерами, направленными на поддержание цен на продукцию внутренних производителей на уровне выше мировых рыночных цен. Например, программа поддержки цен, адресованная рисоводческим хозяйствам в Доминиканской Республике, предполагает поддержание минимальной цены, по которой продукция закупается у производителей, посредством сочетания рыночного регулирования и тарифных квот, и установление высоких пошлин на объемы, превышающие квоты¹¹².

Если минимальные или регулируемые цены превышают мировые, они побуждают фермеров производить больше продукции, чем они производили бы, если бы такие меры не действовали. Правительства многих СНД и ССД используют этот инструмент со стратегической целью обеспечивать достаточные поставки стратегически важных товаров в целях решения вопросов продовольственной безопасности и повышения доходов малоимущих фермеров. В то же время, как и другие торговые и рыночные меры, создающие ценовые стимулы, они изменяют стоимость пищевых продуктов и, как следствие, приводят к сбоям в функционировании внутренних рынков и в перспективе – мировой торговли. Поскольку контролируются преимущественно цены на зерновые, в частности рис, кукурузу и пшеницу⁷¹, и на сахар¹¹⁰, эта мера часто приводит к увеличению предложения этих продуктов по сравнению, например, с фруктами, овощами и бобовыми.

Эти меры все еще широко распространены во многих СНД и ССД. Данные свидетельствуют, что это может резко снижать разнообразие рациона питания. Например, в Египте высокая внутренняя закупочная цена на пшеницу создает у многих фермеров заинтересованность в том, чтобы возделывать этот злак. В сочетании с субсидиями на хлеб, ориентированными на пекарни и потребителей, эта мера привела к ощутимому росту потребления хлеба на душу населения и увеличению доли продуктов на основе пшеницы в общем объеме продовольствия¹¹³. Египет, как и другие страны Северной Африки, входит в число стран мира с самым высоким потреблением продуктов из пшеницы на душу населения – 146 кг в год, что более чем в два раза превышает среднемировой показатель и составляет примерно треть общего объема поставляемого на рынки продовольствия, выраженного в калориях⁹⁰.

Бюджетные субсидии, предоставляемые производителям

Как ассортимент продукции, производителям которой предоставляется поддержка в форме бюджетных субсидий (Рисунок 17), так и особенности применения мер политики могут прямо и/или косвенно влиять на разнообразие и количество производимых пищевых продуктов, торговые потоки и относительные потребительские цены. Таким образом, эти меры отражаются на доступе к здоровому питанию и его экономической доступности (Врезка 10). Специфика воздействия бюджетных субсидий зависит от страны (условий). Но все эти инструменты политики имеют ряд общих характеристик с точки зрения их положительных и отрицательных последствий для здорового питания.

Субсидии на производимую продукцию и (на) факторы производства

Субсидии на производимую продукцию и факторы производства оказывают непосредственное влияние на решения фермеров, связанные с производством. Поэтому они могут влиять на количество, разнообразие и цену товаров, независимо от того, предназначены ли они для конечного потребления или представляют собой производственные ресурсы для пищевой промышленности и животноводства. На протяжении последних десятилетий такие субсидии применялись по-разному в разных странах, однако в большинстве стран они в первую очередь ориентированы лишь на узкий диапазон товаров (раздел 3.1). Фактически с 1970-х годов в самых значительных объемах субсидируются основные продукты, особенно кукуруза, пшеница и рис; несколько меньшие объемы субсидий выделяются на говядину и молоко^s.

В результате существенно выросло производство субсидируемых основных продуктов, в первую очередь зерновых, и снизились цены на них^85,114. Самым важным положительным воздействием этих субсидий стала их роль в повышении продовольственной безопасности за счет увеличения калорийности питания по всему миру^73,115. Кроме того, за счет поддержки доходов фермерских хозяйств субсидии на производство и факторы производства косвенно создавали условия для разработки и использования более совершенных технологий и новых средств сельскохозяйственного производства, что повысило объем производства товаров, на которые выделялись субсидии¹⁶.

Но еще одним следствием наличия таких субсидий стали серьезные сбои в функционировании^t внутренних и международных рынков^62,117,118. Эти сбои оказали на производство субсидируемых товаров, торговлю этими товарами и цены на них влияние, нехарактерное для конкурентных рынков, и создали (относительные) антистимулы для производства питательных продуктов^74,119. В ряде стран субсидии на продукцию и факторы производства создали благоприятные условия для производителей, выращивающих монокультуры, заставили производителей отказаться от выращивания ряда питательных продуктов^u и сократить производство ряда продуктов, на которые выделяются менее существенные объемы государственной поддержки (как сырьевых товаров, так и их производных^v)^73,120,121. Такие изменения в производстве напрямую влияют на цены и доступность несубсидируемых и субсидируемых в меньших объемах товаров и их производных, что может вызывать у людей, особенно у представителей наиболее экономически уязвимых слоев населения, нежелание разнообразить свой рацион питания¹²⁰. Кроме того, повышение объемов производства субсидируемых товаров и снижение цен на них повлияли на предприятия пищевой промышленности, которые стали производить и широко использовать дешевые, вредные для здоровья исходные материалы (такие как кукурузный сироп с высоким содержанием фруктозы, растительные масла, содержащие насыщенные жиры, и т.д.)^96,122.

Субсидируемые в самых больших объемах культуры преобладают в структуре продовольствия, которым снабжается население большинства стран; они продаются по низким ценам, а в ряде стран потребляются в объемах, значительно превышающих рекомендуемые (Врезка 10)^123,124,125. Если учитывать долю таких товаров и получаемых из них пищевых ингредиентов в общем потреблении пищевых продуктов, выясняется, что они составляют значительную долю в рационе людей, особенно наиболее уязвимых групп населения, в том числе в СВД^120,126,127. Например, исследование, посвященное оценке влияния субсидирования производимой продукции и факторов производства в Соединенных Штатах Америки (в рамках которого изучались кукуруза, пшеница, соя, рис, сорго, молочные продукты и животноводческая продукция) на потребление населением страны, показало, что оно получает из субсидируемых товаров 56 процентов потребляемой энергии, а в структуре потребления населения с более низким уровнем образования, находящегося в неблагоприятном финансовом положении и живущего в условиях отсутствия продовольственной безопасности, эта доля составляет от 66 до 100 процентов.

Субсидии на факторы производства

Задачи субсидирования факторов производства, как правило, состоят в улучшении положения на слаборазвитых и неудовлетворительно функционирующих рынках, повышении рентабельности сельского хозяйства, диверсификации и/или наращивании производства и потребления сельскохозяйственных товаров^128,129. Таким образом, с помощью субсидий на факторы производства можно повысить физическую и экономическую доступность здорового питания и улучшить положение в области продовольственной безопасности и питания¹²⁶. Однако эмпирические исследования дают неоднозначные результаты. Проведенные в ряде стран тематические исследования показывают, что крупные субсидии производителям определенных товаров – например, на закупку семян риса и удобрений, – создали стимулы для роста производства, потребления и частных инвестиций, что, в свою очередь, сыграло важную роль в преобразовании производственно-сбытовой цепочки¹³⁰.

Однако результаты тематических исследований, проведенных в других странах, показывают, что стратегические цели субсидирования факторов производства достигаются не всегда и/или затраты на субсидирование перевешивают получаемые от него выгоды; кроме того, от этого инструмента политики трудно отказываться, и он может препятствовать развитию рынков факторов производства^128,131. Такие результаты связаны с процессом предоставления этих субсидий¹³². В ряде стран, преимущественно относящихся к категории СДНС, цели в отношении производительности и разнообразия не были достигнуты по причине недостатков в процессе планирования субсидий (например, субсидии не попадали к предполагаемым получателям или предоставлялись без услуг по распространению знаний)¹³¹, недостаточного финансирования субсидий, создания стимулов для развития монокультур или пренебрежения аспектами питания^96,130.

В странах, где затраты на субсидирование факторов производства превышали выгоды, особенно в ССД и СВД, особенности механизма введения субсидий (например, привязка к уровню производства, распространение на ограниченное число продуктов) и большой объем делали их дорогостоящими и затрудняли их отмену, а также приводили к нарушениям в функционировании рынков или предоставляли "несправедливое" преимущество определенным товарам (например, зерновым)^62,133,134. В этом случае негативное воздействие субсидирования продукции и факторов производства на рацион питания аналогично описанному выше.

Негативные последствия субсидирования факторов производства могут перевешивать выгоды, если они конкурируют с другими статьями расходов за скудные государственные средства, которые можно было бы направить на другие инвестиции (например, в инфраструктуру, НИОКР и т.д.), которые в долгосрочной перспективе помогут сельским домохозяйствам диверсифицировать средства к существованию, получаемые от производства основных продуктов, и перейти к более разнообразному, здоровому питанию^120,135, а также будут способствовать повышению производительности, снижению цен и повышению доступности питательных продуктов⁶⁹.

Положительный момент заключается в том, что, как показали исследования, страны, которые вводят гибридные меры политики, способствующие созданию рынка средств производства¹³¹, смогли оказать поддержку большему количеству фермеров и наряду с этим обеспечили развитие устойчивого рынка средств производства, что облегчило доступ к качественным средствам производства всей сельскохозяйственной продукции^136,137. Такой эффект дает, например, субсидирование факторов производства с использованием расписок и привлечением частных торговцев¹²⁸, и гибридная политика, предполагающая использование денежных переводов⁹⁶.

Другие субсидии, обусловленные критериями, не связанными с товарами и производством

Помимо субсидий, рассмотренных выше, существуют единовременные выплаты всем фермерам, в число которых могут входить субсидии, привязанные к результатам в области окружающей среды или ландшафтов. Как правило, такие субсидии предоставляются при условии соблюдения системы норм, необходимых для получения помощи, но не привязаны к производству конкретных товаров, поголовью скота или использованию конкретных факторов производства; они известны как необусловленные субсидии (раздел 3.1). В их число могут входить трансферты, способствующие регенерации почвы, влияние которых на рацион питания зависит от механизма введения³⁸. Например, субсидии могут стимулировать посадку местных видов¹³⁹, но в краткосрочной и среднесрочной перспективе приводить к сокращению производства определенных товаров и, следовательно, к повышению цен на них¹⁴⁰. Влияние на здоровое питание также определяется последующими решениями по землепользованию и существующей структурой сельскохозяйственного производства, поэтому результаты зависят от специфики стран¹⁴¹.

Кроме того, необусловленные субсидии могут включать помощь производителям в преодолении трудностей, таких как соблюдение новых нормативных требований, и в стимулировании экологически устойчивого производства. Эмпирические исследования показывают, что такие субсидии повышают объемы производства, но не приводят к существенным изменениям в разнообразии пищевых продуктов, производимых в стране¹⁴². Что касается здорового питания, то проведенные исследования показывают, что страны, которые ввели необусловленные субсидии, не смогли удовлетворить спрос на питательные продукты. Например, в Южной Азии переход на системы производства овощей и фруктов с высокой добавленной стоимостью был медленным по сравнению с ростом спроса¹⁴³. Во Франции, несмотря на рост числа необусловленных субсидий в 2005 и 2014 годах, показатели по бобовым изменились лишь незначительно¹⁴⁴. В обоих случаях основными причинами низких темпов изменений на стороне предложения считаются отсутствие инвестиций в инфраструктуру и высокие транзакционные издержки, связанные с производственно-сбытовыми цепочками фруктов и овощей. Тем не менее субсидии, направленные на достижение целей в области устойчивости, способствовали улучшению состояния окружающей среды и обеспечили наличие более безопасных пищевых продуктов. Вопросы переориентации политики с целью формирования устойчивых агропродовольственных систем, которые будут обеспечивать питательную продукцию, рассматриваются в главе 4.

Поддержка в форме общих услуг

ПОУ – это государственные расходы на общественные блага и услуги, которые могут обеспечивать создание благоприятных условий для развития агропродовольственного сектора и придания ему экологической устойчивости (раздел 3.1). Благодаря этим услугам устанавливается связь между всеми субъектами хозяйственной деятельности в агропродовольственных системах (Рисунок 1), поддерживается связь между производителями и потребителями и могут создаваться эффективные стимулы для повышения производительности в районах, где ее уровень низок и существует значительный разрыв в производительности, как во многих СНД. В частности, речь идет о НИОКР и передаче знаний, услугах по контролю качества, инфраструктуре, связанной с сельским хозяйством, создании государственных запасов, а также о содействии сбыту и популяризации продукции агропродовольственного сектора. ПОУ крайне важна для нормального функционирования агропродовольственных систем, необходима для обеспечения безопасности и наличия пищевых продуктов и может внести ощутимый вклад в снижение цен на продовольствие, в том числе на питательные продукты⁶⁹. Важно помнить, что ввиду недостаточного количества ряда питательных продуктов (например, товаров, производимых коренными народами, бобовых во Франции) и низкого интереса к ним в течение нескольких десятилетий инвестиции частного сектора в эти продукты оставались низкими¹⁴⁴. Что касается влияния ПОУ на производство, то разные услуги оказывают разное воздействие, которое в значительной степени зависит от контекста (раздел 3.1), и могут давать побочные эффекты. Услуга (например, контроль качества) может оказывать положительное влияние на продовольственную безопасность и безопасность пищевых продуктов, но ее предоставление может влечь за собой повышение цен на продукты (например, за счет сборов за надзор), снижающее экономическую доступность здорового питания, или оказывать обратное воздействие. Ввиду важности каждой из общих услуг для здорового питания, а также для наглядности далее они рассматриваются отдельно.

Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) и передача знаний

Государственные инвестиции в НИОКР, ориентированные на агропродовольственный сектор, необходимы для продовольственной безопасности в мире, улучшения питания, обеспечения экономически доступного здорового рациона и решения проблем экологической устойчивости. НИОКР – одна из движущих сил повышения производительности, снижения цен на сырьевые товары и, как следствие, сокращения розничных цен на пищевые продукты в период после 1950 года^145,146. Например, исследование показало, что без знаний, полученных в ходе финансируемых государством НИОКР, потребление в случае овощей и фруктов сократилось бы более чем на 27 процентов из-за более высоких цен¹⁴⁵. Кроме того, НИОКР в значительной мере способствовали развитию средств сельскохозяйственного производства, появлению новых пищевых продуктов и сельскохозяйственных технологий, повышению качества информации о продукции, которую получают торговцы, переработчики и розничные продавцы, а также улучшению отслеживаемости продукции с применением подхода "от фермы до стола" (например, благодаря использованию инструментов на основе технологии блокчейн, эксплуатируемых субъектами производственно-сбытовых цепочек), что повысило прозрачность и доверие^147,148,149.

Хотя НИОКР помогают решать множество задач^w, их влияние на рацион питания зависит от условий их поддержки, средств осуществления и товара, на который они ориентированы¹⁵⁰. Как правило, НИОКР ведутся совместными усилиями частного и государственного секторов^x,151, с привлечением учреждений с прочной репутацией, большинство из которых преимущественно занимаются отраслями, связанными с зерновыми (включая товары, субсидируемые в самых значительных объемах, которые рассматривались выше в разделе, посвященном бюджетным субсидиям производителям)^150,152. Например, бюджет Всемирного центра овощеводства (занимающегося широким спектром культур) составляет около 20 млн долл. США¹⁵³, а портфель грантов Международного научно-исследовательского института риса – 67,5 млн долл. США¹⁵⁴.

С НИОКР тесно связана передача знаний, которая является основной услугой, направленной на повышение производительности, безопасности и питательной ценности пищевых продуктов, что особенно необходимо в условиях, когда удовлетворение потребностей населения в микроэлементах представляет трудную задачу¹⁴⁶. Услуги по передаче знаний имеют решающее значение для распространения и внедрения разработок по результатам НИОКР (например, новых семян) и технологий (таких как использование данных со спутников для мониторинга роста сельскохозяйственных культур)^148,155,156. Кроме того, они могут быть важным средством обучения фермеров по общим вопросам и оказания им услуг по распространению знаний и опыта (например, в таких областях, как устойчивые методы земледелия, регулирование послеуборочных потерь, сельское хозяйство, ориентированное на решение проблем питания) и использоваться в программах высшего образования в области сельского хозяйства (при раскрытии таких тем, как услуги, ориентированные на рынок)^148,157. Например, в числе услуг, касающихся сельского хозяйства, ориентированного на решение проблем питания, все чаще применяются комплексные мероприятия, например, объединяющие внедрение биофортифицированных культур и просвещение в вопросах сельского хозяйства и питания¹⁵⁸, обогащение зерновых и других продуктов и обучение методам расширения производства с подтвержденной эффективностью, помогающим сокращать дефицит микронутриентов (например, витамина А) и при этом повышать доходы домохозяйств^120,130. Но такими нововведениями могут пользоваться не все производители. В числе причин такой ситуации – серьезная нехватка средств, знаний, технологий и средств осуществления, недостаточно полная координация услуг, оказываемых организациями, ведущими НИОКР и структурами, занимающимися передачей знаний, а также недостаточно активное партнерское взаимодействие между разными заинтересованными сторонами¹⁵⁹. Например, серьезные пробелы в области технологий препятствуют эффективному применению биофортификации на малых предприятиях пищевой промышленности^160,161.

Услуги по контролю качества

Контроль качества – это этап системы регулирования рисков, связанных с безопасностью пищевых продуктов, касающийся обеспечения исполнения требований. Эта услуга включает обеспечение соответствия пищевой продукции (факторов производства и произведенной продукции) требованиям регулирующих документов и нормам в области безопасности и качества во всех сегментах продовольственной цепочки¹⁶². Контроль качества имеет основополагающее значение для здорового питания (Врезка 10), продовольственной безопасности и безопасности пищевых продуктов, то есть для снижения рисков загрязнения продуктов, например, вредными токсинами, химикатами, бактериями и другими патогенами. Кроме того, контроль качества может способствовать повышению качества пищевых продуктов (включая их пищевую ценность), производительности (например, такой эффект могут иметь правила, снижающие производственные потери), а также укреплению доверия и повышению осведомленности потребителей¹⁶³. В последние годы страны стали вкладывать средства в разработку инструментов распространения передового опыта, в цифровые методы улучшения контроля за безопасностью пищевых продуктов с учетом рисков, а также в сотрудничество и взаимодействие между компетентными органами^164,165.

При этом новые технологии осваиваются неравномерно, и отмечается серьезная нехватка инвестиций в оборудование для контроля качества, необходимое для получения качественных научных услуг (таких как мониторинг, отбор проб и анализ пищевых продуктов на наличие конкретных загрязняющих веществ, а также обработка данных для анализа рисков). Кроме того, во многих странах процедуры контроля качества остаются трудоемкими и дорогостоящими, их реализация недостаточно прозрачна, а связанные с ней действия разных государственных органов отличаются несогласованностью (например, требования, предъявляемые министерствами сельского хозяйства, не согласуются с требованиями министерств здравоохранения)^164,165. Кроме того, в ряде стран системы обеспечения безопасности пищевых продуктов в частном секторе функционируют неудовлетворительно¹⁶⁶, а в отдельных странах более строго контролируется качество продуктов, предназначенных на экспорт, в то время как продукты для внутренних рынков не контролируются (например, в пищевых продуктах, продаваемых на местных рынках в Восточной Африке, был обнаружен афлатоксин)¹⁶⁷.

Важно помнить, что недоверие к системам контроля качества местных продуктов и управления безопасностью пищевых продуктов в частном секторе может приводить к тому, что потребители предпочитают питательным и менее дорогостоящим местным продуктам импортные (так было, например, с детским питанием в Западной Африке)¹⁶⁸. В процессе решения этих проблем могут возникать проблемы в других сферах. Введение новых правил и регламентов чревато для предприятий пищевой промышленности дополнительными издержками на обеспечение безопасности продукции, которые будут переноситься на потребительские цены. Следствием этого изменения может стать снижение экономической доступности питательных продуктов, от чего наиболее серьезно пострадают производители, находящиеся в неблагоприятном финансовом положении, и малоимущие потребители. Поэтому перед правительствами стоит непростая задача найти баланс между этими двумя конкурирующими целями. Первым шагом к решению этой задачи может стать внедрение таких средств, как Инструмент ФАО/ВОЗ для оценки систем контроля пищевых продуктов, который помогает оценивать эффективность использования ограниченных ресурсов и более целенаправленно применять их для развития национальных систем контроля, в том числе для модернизации служб контроля качества¹⁶⁹.

Инфраструктура

Обеспечение разнообразия рациона питания, физической и экономической доступности и безопасности пищевых продуктов требует надлежаей инфраструктуры. Ее наличие может способствовать увеличению количества и повышению качества пищевых продуктов в наличии на рынках, особенно скоропортящихся, таких как фрукты¹⁴⁴ и свежая рыба¹⁷⁰. Она необходима для сокращения потерь и порчи пищевых продуктов, снижения экономических потерь и интенсивности использования окружающей среды, а также для повышения стойкости к изменению климата^{y 75,171}. Развитие инфраструктуры на всех этапах производственно-сбытовой цепочки также играет важнейшую роль в обеспечении безопасности пищевых продуктов. Например, для снижения содержания канцерогенных микотоксинов (таких как афлатоксины) в зерне, орехах и соответствующих сушеных основных продуктах необходимы должным образом организованные, надежные объекты инфраструктуры для сушки и хранения продукции, а для дистрибуции скоропортящихся продуктов из водных биоресурсов – капиталоемкие холодильные цепи, отвечающие стандартам безопасности пищевой продукции¹⁷².

Инфраструктура особенно важна для стран, чье благополучие зависит от доступа к рынкам, для стран, которые обеспечивают себя разнообразным продовольствием за счет собственного производства, а также для стран, где очень высоки послеуборочные потери^126,155,171. Например, если в странах Африки к югу от Сахары потери и порча овощей и фруктов в процессе послеуборочной обработки, переработки и дистрибуции оцениваются в 35 процентов, то в Европе – в 15 процентов¹⁷³.

Доказано, что инвестиции в системы орошения, дороги, технологии хранения, малоресурсные технологии консервирования пищи (такие как сушка на открытом воздухе), устойчивые системы охлаждения и энергоснабжения помогают бороться с вышеперечисленными проблемами и становятся все более необходимыми в связи с непредсказуемым характером выпадения осадков и повышением температуры^120,135,174. Однако такие инвестиции не гарантируют повышения разнообразия и экономической доступности рациона питания и расширения доступа к здоровому питанию. Например, устройство маломасштабных систем орошения в Эфиопии и Танзании не улучшило положение с питанием¹⁵¹, а результатом поддержки производственно-сбытовых цепочек овощей и фруктов в семи странах Африки и Азии^z стало повышение экспорта этих продуктов, которое не сопровождалось расширением их предложения на неформальных рынках⁷⁵.

Поэтому инвестиции в инфраструктуру должны планироваться так, чтобы обеспечить охват сельских, отдаленных районов^155,156 и растущих городских районов, и должны адаптироваться к товару и контексту. Например, для разных видов пищевой продукции характерны разные особенности потерь и порчи, особенно серьезные различия отмечаются между скоропортящимися и нескоропортящимися продуктами (например, в Африке потери культур, не подверженных быстрой порче, как правило, составляют от 1,3 до 7,3 процента, при этом послеуборочные потери томатов в Кении составили около 28 процентов)¹⁷⁶. Если сравнивать разные категории продуктов, то наиболее серьезного внимания, пожалуй, требует пищевая продукция из водных биоресурсов: потери и порча продукции промышленного рыболовства и аквакультуры составляют порядка 35 процентов в год⁷⁸. Кроме того, можно предположить, что инвестиции в инфраструктуру должны сопровождаться другими мерами, такими как услуги по распространению знаний и опыта, поддержка сбыта продукции агропродовольственного сектора и популяризация питательных продуктов, помощь в предоставлении сельских финансовых услуг, а в ряде стран – субсидии потребителям в целях увеличения потребления здоровой пищи^135,151. Например, чтобы добиться изменения поведения, осуществление мероприятий должно сопровождаться не только строительством объектов инфраструктуры и информированием населения о преимуществах сокращения потерь и порчи пищевой продукции, но и инвестициями во все сегменты цепочек поставок продовольствия¹⁷⁷.

Создание государственных запасов

Программы создания государственных запасов предполагают расходы на поддержание и распределение резервов, формируемых посредством закупок на рынках, например, государственных закупок у фермеров; и создание резервов для целей продовольственной безопасности (раздел 3.1). Но в эту категорию не входят государственные расходы на закупку пищевых продуктов для создания запасов. В ряде стран эти услуги входят в состав деятельности по созданию национальных продовольственных резервов для преодоления чрезвычайных ситуаций в сфере продовольствия (таких как продовольственные кризисы 2007–2008 годов) и считаются важной составляющей дальновидной политики в сфере национальной безопасности – особенно в странах, сталкивающихся с проблемой голода или частых потрясений (например, засух, наводнений и конфликтов)⁷¹. Но есть страны, где эти программы также используются для воздействия на динамику цен¹⁷⁸. Кроме того, в рамках таких программ главным образом закупаются основные продукты, в частности рис, пшеница и кукуруза¹⁷⁹, что может побуждать производителей отказываться от производства более ценных продуктов и сводить на нет усилия по диверсификации рациона питания населения и переходу на продукты с более высокой пищевой ценностью⁷¹.

Было установлено, что успех программ по созданию государственных запасов с целью обеспечения продовольственной безопасности стран зависит от структуры таких программ. В частности, организационная структура и распределение запасов, закупка и отпуск продовольствия должны минимально нарушать обычное функционирование рынков¹⁷⁸; кроме того, необходимо принимать политику закупок здоровых пищевых продуктов и услуг для населения, помогающую повышать количество питательных продуктов в наличии, и разрабатывать стандарты на пищевые продукты (например, на продукты с высоким содержанием жира, соли и/или сахара и т.д.)¹⁸⁰ (см. раздел 4.2). Ряд стран находят альтернативные, не оказывающие влияния на рынок инструменты достижения национальных целей в области продовольственной безопасности, которые при этом не влекут столь высоких издержек и позволяют разнообразить рацион питания. В число таких инструментов входят развитие производственно-сбытовых цепочек местных культур, таких как корнеплоды и клубнеплоды¹⁷⁸, и пособия в форме наличных денежных средств лицам, живущим в условиях отсутствия продовольственной безопасности⁷¹.

Сбыт и продвижение на рынках продукции агропродовольственного сектора

Согласно определению, данному в разделе 3.1^aa, содействие сбыту продукции агропродовольственного сектора – это услуги, играющие важнейшую роль в формировании продовольственной среды (Рисунок 1). Они ориентированы на государственные и частные субъекты, задействованные на всех этапах производственно-сбытовой цепочки того или иного продукта – от поставки факторов производства на фермы до розничных рынков^181,182,183. Это, например, схемы градации товаров по сортам и услуги, касающиеся сельскохозяйственной техники. Услуги могут быть направлены на решение проблемы послеуборочных потерь, снижение транзакционных издержек, содействие рыночному обмену и торговле, а также укрепление или расширение сетей поставок^151,183. Кроме того, речь может идти об услугах по содействию продаже питательных продуктов в районах с недостаточным уровнем обеспеченности услугами¹⁸⁴ или по сохранению, переработке и другим аспектам, важным для прибыльности производства продуктов с особыми требованиями, таких, в частности, как скоропортящиеся, крупногабаритные и местные товары.

Воздействие услуг по содействию сбыту продукции агропродовольственного сектора на здоровое питание может распространяться по разным каналам. Они могут повышать эффективность всей производственно-сбытовой цепочки и приводить к росту не только числа поставщиков, но и спроса, что в совокупности может стимулировать конкуренцию без снижения доходов поставщиков, но со снижением цен для потребителей^153,185. Так, в течение последних десятилетий важную роль в производстве и реализации фермерской продукции играли кооперативы и организации производителей^182,186. В Непале и Уганде кооперативы фермеров занимались переработкой молока, что позволило повысить объемы производства и безопасность продукции^187,188. В Эквадоре платформа сотрудничества помогла фермерам добиться более высоких урожаев, повысить валовую прибыль и при этом сократить использование токсичных пестицидов, а значит, увеличить предложение пищевых продуктов, производимых с применением устойчивых подходов¹⁸⁹.

В последнее время в агропродовольственном секторе появились инновационные каналы поддержки, адаптированные к товарам, системам производства, культуре и традициям производителей, а также уровню развития стран и особенностям сектора^189,190. Например, правительства дают производителям (в том числе мелким фермерам) возможности удовлетворить спрос, финансируя цифровые инновации, помогающие хозяйствам находить транспортные средства для доставки овощей и фруктов на рынки (Индия), и помогают фермерам повышать ценность продукции, которая без такой помощи терялась бы, например, путем переработки помидоров в томатную пасту (Малави)¹⁹¹. В Европейском союзе организации производителей направляют государственную поддержку на производство овощей и фруктов и создают возможности для развития коротких цепочек поставок продовольствия, благодаря которым облегчается взаимодействие между производителями, переработчиками и потребителями, повышаются объемы продовольствия в наличии и снижаются цены для потребителей^192,193.

Эти услуги дополняются продвижением, в рамках которого осуществляются информационные и коммуникационные мероприятия, ориентированные на потребителей (например, рекламные кампании, участие в международных ярмарках, мероприятия по привлечению внимания к вопросам качества пищевых продуктов). Важно предоставлять услуги по популяризации питательных продуктов, в том числе расширяющие возможности потребителей принимать решения в пользу здорового рациона питания, так как потребление продуктов, составляющих здоровый рацион (Врезка 10), и изменение моделей потребления зависит не только от их цены, физической доступности и наличия. Решения о потреблении также зависят от предпочтений потребителей, от их знаний о питательных продуктах и о долгосрочном влиянии нездорового питания на состояние здоровья, а также от доверия к продуктам, предлагаемым на рынке^194,195 (не в последнюю очередь к качеству [безопасности] традиционных продуктов и продукции коренных народов). Результаты эмпирических исследований свидетельствуют о тесной связи между знаниями о питании и о здоровье (такими как информация о пищевых продуктах, публикуемая в социальных сетях) и показателями питания^126,130. Кроме того, исследования показали наличие прочной связи между состоянием здоровья человека и рекламируемым продуктом¹⁹⁶.

Например, результатом рекламы высококалорийных продуктов с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли становится значительный рост их потребления, что может отрицательно влиять на здоровье¹⁹⁷. Большинство исследований, посвященных тому, как реклама продуктов способствует формированию нездорового рациона, проводились в СВД и ССД, но прогнозируется, что аналогичные результаты будут получены и по СНД, где потребление вышеперечисленных продуктов растет^198,199,200. В рамках борьбы с вредным воздействием такой рекламы страны на ВАЗ 2010 года согласовали рекомендации по ограничению коммерческого маркетинга высококалорийных пищевых продуктов и напитков с минимальной пищевой ценностью детям²⁰¹. Меры политики, с помощью которых можно создать здоровую продовольственную среду и сформировать здоровые модели потребления, рассматриваются в разделе 4.2.

Бюджетные субсидии потребителям

Бюджетные субсидии потребителям для обеспечения доступа к продовольствию – это инструменты в рамках программ социальной защиты (адресатами которых являются конечные потребители) и продовольственные субсидии для снижения стоимости продовольствия (предоставляемые посредникам). Последние включают трансферты коммерческим покупателям (например, мельницам, перерабатывающим предприятиям) и другим субъектам производственно-сбытовых цепочек продовольствия (например, организациям, предоставляющим услуги по перевозке и хранению)²⁰². Они могут планироваться и предоставляться таким образом, чтобы способствовать решению проблем продовольственной безопасности и питания, и в перспективе могут улучшать доступ к здоровому питанию. Эти инструменты политики часто применяются в условиях кризисов, экономических потрясений, реформ в сфере политики (например, переориентации) и могут быть элементом агропродовольственной политики в целом.

В отличие от субсидий, обусловленных производством и факторами производства, которые рассматривались в предыдущих разделах, основная цель, которую преследуют продовольственные субсидии, заключается в том, чтобы повысить физическую и экономическую доступность пищевых продуктов для потребителей. Как правило, они ориентированы на определенные группы населения и предполагают предоставление конкретных пищевых продуктов²⁰³. Например, Канада предоставляет продовольственные субсидии оптовым дистрибьюторам, отправляющим скоропортящиеся продукты в отдаленные населенные пункты воздушным транспортом, что позволяет снижать стоимость питательных продуктов и повышать их физическую доступность для семей в населенных пунктах, куда направляется продовольствие²⁰⁴.

Данные показывают, что продовольственные субсидии, направленные на обеспечение населения СВД конкретными нутриентами и питательными продуктами, могут улучшать состояние питания получателей таких субсидий, но только в период, когда они фактически предоставляются получателям и попадают к ним²⁰⁴. В том же исследовании высказывается предположение, что планирование субсидий таким образом, чтобы они оказывали долгосрочное воздействие (например, предполагающих применение в течение длительного периода), позволяет добиться устойчивых изменений в структуре питания и в перспективе помогает снижать распространенность НИЗ среди взрослых¹²⁶. Исследования по СНД и ССД показывают, что в большинстве стран этих категорий продовольственные субсидии преимущественно предоставляются с целью поддержки потребления основных продуктов^96,205,206. Примером такого подхода являются субсидии в поддержку потребления риса в Индии²⁰⁷. Те же исследования показали, что субсидии такого рода практически или совсем не помогают улучшать доступ к питательным продуктам и здоровому рациону.

В число трансфертов по программам социальной защиты, предназначенных для повышения экономической доступности продовольствия, входят продовольственная помощь в натуральной форме, продовольственные карточки и денежные переводы. Они применяются по отдельности или в гибридном формате. В разных условиях эти трансферты воздействуют на сокращение масштабов неполноценного питания и расширение доступа к здоровому питанию по-разному, но растущее число фактических данных указывает на следующие общие закономерности:

Трансферты потребителям, непосредственно рассчитанные на обеспечение преимуществ в питании, предоставляемые, например, в рамках программ социальной защиты с учетом проблематики питания²⁰⁸, могут способствовать росту потребления питательной пищи²⁰⁹. Таким образом, соображения питания должны быть в центре внимания при разработке всех трансфертов, нацеленных на обеспечение продовольственной безопасности и улучшение качества питания. Для этого можно, например, принять меры к тому, чтобы в состав продовольственных трансфертов в натуральной форме и других трансфертов включались питательные пищевые продукты и/или обогащенные основные продукты²¹⁰. Кроме того, трансферты могут дополняться просвещением по вопросам продовольствия и питания^129,211, которое неизменно помогает успешнее решать задачу по наращиванию потребления питательной пищи. Например, в Кабо-Верде, где трансферты в натуральной форме входят в программы школьного питания, дети получают в их составе разнообразные питательные продукты (фрукты, овощи, бобовые и рыбу), а для учителей, школьного персонала и поваров проводятся просветительские мероприятия по вопросам питания²⁰⁸.

Более масштабный эффект дают субсидии, адресованные конкретным группам населения или решающие задачу обеспечить потребление конкретных пищевых продуктов, которые связаны с конкретной стратегической целью в области здравоохранения (например, сокращение масштабов анемии). С помощью адресных субсидий уязвимым домохозяйствам или отдельным лицам, например, имеющим самые низкие доходы или уязвимым в плане питания, таких как мероприятия с учетом аспектов питания, в частности, предполагающие использование добавок на основе микронутриентов (железо, фолиевая кислота и т.д.), можно улучшать качество питания людей, которые не имели бы возможности потреблять здоровую пищу без программ социальной защиты, таким образом увеличивая число людей с оптимальными показателями питания и улучшать состояние здоровья населения^208,212. Таким образом, адресные субсидии могут быть средством борьбы с фундаментальными факторами социального неравенства между потребителями с низким и высоким уровнем дохода, которое мешает многим семьям переходить на здоровое питание и получать доступ к основным услугам, таким как здравоохранение. Если же предоставлять безадресные субсидии, то можно оставить без внимания тех, кто нуждается в помощи больше всего, и усилить неравенство в области здравоохранения^129,208. Кроме того, предполагается, что добиться положительных результатов в области здравоохранения, таких как снижение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний и рака²¹⁴, помогают трансферты, выделяемые с конкретной целью расширения доступа к питательным продуктам (в частности, эквивалентные снижению цен на овощи и фрукты на 10–30 процентов)¹⁸⁰, особенно если их дополняет налог на пищевые продукты (например, на подслащенные сахаром напитки)²¹³.

Предоставление таких трансфертов может быть сопряжено с трудностями. Они возникают, если субсидии охватывают не все отвечающие критериям домохозяйства, если они предоставляются домохозяйствам, которые не удовлетворяют критериям для их получения, если отмечается нехватка разнообразных продуктов – особенно в СНД, где в наличии имеются преимущественно зерновые¹²⁷, если закрываются магазины или осуществлению программ препятствует коррупция (например, если государственные чиновники, которым поручено распределять субсидированное зерно, вместо этого продают его)^130,165,215. Решение этих проблем важно не только для достижения целей и обеспечения устойчивости и экономической эффективности программ социальной защиты, но и для того, чтобы эти программы были достаточно тщательно спланированы, чтобы их можно было своевременно расширять или адаптировать в случаях потрясений и кризисов²⁰⁸.

Оценки воздействия инструментов социальной защиты и затрат на них показывают, что в районах, где рынки функционируют удовлетворительно, денежные пособия обеспечивают разнообразие рациона питания, а значит, и потребления микронутриентов эффективнее, чем трансферты в натуральной форме^202,211. Фактические данные подтверждают, что сбережения домохозяйств, получающих трансферты в натуральной форме, далеко не всегда используются на покупку пищевых продуктов²⁰⁹, а предоставление таких трансфертов обходится почти в три раза дороже, чем другие программы^211,216. И все же они остаются незаменимым инструментом в отдаленных районах, где рынки функционируют неудовлетворительно, достоверно оказывают положительное влияние на питание детей, если предоставляются по программам школьного питания, и могут предназначаться для восполнения дефицитов нутриентов у населения, если в состав комплектов входит, например, питательная и обогащенная пища²¹⁷. Поэтому зачастую более эффективен гибридный подход²⁰². Так, действующая в Пакистане программа для беременных и кормящих женщин и детей в возрасте от шести до 23 месяцев предусматривает направление денежных переводов и питательных продуктов; условием для участия в этой программе является использование женщинами услуг здравоохранения и услуг в области питания²¹⁸.

В настоящее время страны, стремясь повысить эффективность субсидий, изучают многосторонние, инновационные подходы. В частности, они стремятся наряду с расширением доступа к питательным продуктам и повышением разнообразия рациона: i) наращивать объем знаний и расширять диапазон навыков и методов; ii) облегчать доступ к услугам (здравоохранение, питание, водоснабжение и т.д.); и iii) увязывать мероприятия с экономической деятельностью²¹⁹. Так, правительство Чили разработало цифровое приложение для облегчения доступа уязвимых групп населения к питательным продуктам и поддержки мелких местных производителей и рынков²²⁰. Необходимо изучать эти и другие новые подходы при переориентации стратегий поддержки агропродовольственного сектора, о чем подробнее говорится в разделе 4.2.

Подводя итоги – проблемы и возможные варианты политики

Меры политики в отношении агропродовольственного сектора воздействуют на физическую и экономическую доступность продовольствия на всех этапах производственно-сбытовой цепочки – от первичного производства до конечного потребления и, как следствие, на решения потребителей и предприятий пищевой промышленности, и связаны с другими системами, такими как здравоохранение и система окружающей среды (см. Рисунок 1). Если такие меры прямо или косвенно стимулируют производство высококалорийных, бедных питательными веществами монокультур, создают препятствия для потребления питательных продуктов (Врезка 10) или повышают экономическую доступность высококалорийной пищи с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли^199,221, их применение может приводить к формированию несбалансированного рациона, потребление которого провоцирует развитие НИЗ.

Чтобы обеспечить переход на здоровое питание и заменить используемые в промышленности вредные вещества, такие как трансжиры, на питательные ингредиенты, необходимо увеличить предложение питательных продуктов, снизить их стоимость до конкурентоспособного уровня и реализовать стратегии с учетом аспектов питания, ориентированные как на потребителей, так и на производителей. Поэтому нужно изучать воздействие бюджетных субсидий, торговых и рыночных мер и ПОУ на предложение продовольствия, цены и решения потребителей и адаптировать их к условиям конкретных стран и использовать выводы в ходе необходимых реформ, а кроме того, необходимо обеспечивать скоординированные многосторонние действия (см. главу 4).

В прошедшие десятилетия основными задачами государственной поддержки были повышение продовольственной безопасности стран и помощь фермерам, поэтому в первую очередь поддерживалось производство основных пищевых продуктов, потребляемых в мире в самых больших количествах, таких как рис, пшеница, сахар, масло, мясо и молоко (Рисунок 22). Продуктам с более высокой пищевой ценностью, таким как овощи, фрукты и бобовые, и местным товарам, являющимся источниками необходимых нутриентов, особенно для населения районов с недостаточным уровнем обеспеченности услугами, уделялось меньше внимания. Что касается пограничных мер, то для того чтобы повышать разнообразие и экономическую доступность питательной пищи, правительства должны стремиться снижать барьеры и налаживать торговлю и при этом помнить о том, насколько важна безопасность пищевой продукции, поставляемой на рынки. Такие изменения в отношении пограничных мер могут сопровождаться налоговыми мерами, такими как внутренние налоги на продукты с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли, которые предпочтительнее импортных пошлин, поскольку они влияют на общее потребление пищевых продуктов, а не только на потребление импортируемых продуктов, и соответствуют правилам ВТО. Определенные формы контроля рыночных цен также регулируются многосторонними торговыми правилами, и любые изменения в политике должны вводиться только после анализа их воздействия в плане экономической доступности здорового питания и с учетом специфики стран.

Чтобы с помощью бюджетных субсидий, адресованных производителям, и ПОУ повышать разнообразие и увеличивать предложение питательных продуктов, особенно в СНД и СДНС, где производительность остается достаточно низкой и ощущается серьезная нехватка соответствующих услуг, при планировании таких мер необходимо тщательно продумывать механизмы реализации и определения сферы охвата. Кроме того, вышеперечисленные механизмы должны функционировать таким образом, чтобы питательные продукты и факторы производства, закупаемые как на внутренних, так и на международных рынках, попадали ко всем группам населения, особенно наиболее уязвимым, в том числе к женщинам (глава 2). Например, поддержка производителей питательных продуктов может сопровождаться программами социальной защиты с учетом аспектов питания и помощью в обеспечении безопасности пищевых продуктов и коммерциализации забытых и недоиспользуемых видов, которые производятся на территориях, расположенных ближе к отдаленным районам. Варианты действий, которые могут выбрать страны, чтобы обеспечить максимальную эффективность переориентации применяемых ими мер политики, рассматриваются в главе 4.