Эффективность усилий по переориентации поддержки агропродовольственного сектора зависит от политико-экономических аспектов, а также от общего руководства и стимулов для соответствующих заинтересованных сторон в местном, национальном и глобальном контекстах. В широком смысле под политико-экономическими факторами подразумеваются социальные, экономические, культурные и политические факторы, которые влияют на структуру, существование и преобразования взаимосвязанных систем, состоящих из государственных и частных субъектов, а также на их интересы и взаимоотношения. Это, в частности, институциональные механизмы, а также правила и нормы, влияющие на направленность и структуру современной политики327,328. Общее руководство – это формальные и неформальные правила, организации и процессы, посредством которых государственные и частные субъекты формулируют свои интересы, а также принимают решения и переводят их в практическую плоскость329,330.
Политико-экономические факторы определяют, какие политические и институциональные реформы и механизмы общего руководства необходимы для того, чтобы обеспечивать и координировать переориентацию политики поддержки агропродовольственного сектора. В то же время эти факторы могут изменяться так, что будут тормозить усилия по переориентации поддержки и препятствовать получению результатов, необходимых для повышения экономической доступности здорового питания331. Поэтому крайне важно изучать динамику политико-экономических факторов и сами факторы, а также принимать меры и создавать механизмы для того, чтобы усилия по переориентации поддержки достигали своей цели.
В число динамичных факторов, влияющих на меры политики по поддержке агропродовольственного сектора, входят общее руководство, институты, интересы и идеи332,333. В процессе переориентации этой поддержки необходимо учитывать и эффективно использовать три общих элемента. Это:
- политический контекст, мнения заинтересованных сторон и воля правительств;
- соотношение сил, интересы и влияние разных субъектов; и
- механизмы общего руководства и нормативно-правовая база, необходимые для координации и осуществления усилий по переориентации поддержки.
Кроме того, для того чтобы достигнуть намеченных целей переориентации, важны мониторинг и оценка переориентированной политики. Они помогут обеспечить прозрачность и подотчетность на всех этапах работы и устойчивость реформ в долгосрочной перспективе.
Динамика и механизмы управления этими элементами представлены на Рисунке 25 и подробно рассматриваются в следующих разделах.
РИСУНОК 25ДИНАМИКА ПОЛИТИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ФАКТОРОВ И ОБЩЕГО РУКОВОДСТВА, СВЯЗАННАЯ С ПЕРЕОРИЕНТАЦИЕЙ ПОЛИТИКИ ПОДДЕРЖКИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО СЕКТОРА
Политический контекст, мнения заинтересованных сторон и воля правительств
Степень переориентации поддержки зависит от условий в странах, включая политический режим, интересы, идеологию и стимулы. Например, уровень защиты сельского хозяйства зависит от уровня политической и экономической конкуренции внутри страны334.
Без политических стимулов и возможностей осуществления дополнительных мер осуществление изменений в политике и придание им устойчивого характера становится сложной задачей335. Кроме того, недостатки структур общего руководства во многих странах могут создать разрыв между ожиданиями и достигнутыми результатами.
Глобальные обсуждения в рамках Саммита ООН по продовольственным системам и КС-26, посвященной изменению климата, прошедших в 2021 году, и возросшее осознание важности здоровья и экологической устойчивости дают уникальную возможность представить убедительные доводы в пользу переориентации поддержки227. В ходе обсуждений, касающихся реформ сельскохозяйственной политики, в Европейском союзе (стратегия "От фермы до стола") и в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (законопроект о новой парадигме сельского хозяйства), подчеркивалась важность восприятия здоровья и экологической устойчивости производства пищевых продуктов как общественных благ, созданию которых необходимо содействовать. Подход "государственные деньги на общественные блага" позволит сделать субсидии на питательную пищу, важные для здоровья населения и обеспечения экологической устойчивости, более целесообразными, чем субсидирование в рамках прежних подходов, ориентированных на производство227.
Безусловно, все страны имеют свою политическую специфику. В СВД начальные этапы производственно- сбытовой цепочки в аграрном секторе обеспечивают лишь небольшую долю ВВП и рабочих мест, при этом они получают значительный объем поддержки. Например, в 2020 году на осуществление Единой сельскохозяйственной политики Европейского союза было потрачено около 35 процентов бюджета ЕС336. Многие СНД не имеют финансовых возможностей для предоставления агропродовольственному сектору поддержки в форме субсидий, и поэтому поддержка производителей в этих странах принимает форму мер пограничного и торгового контроля, которые, как поясняется в главе 3, не требуют финансирования из государственного бюджета. При реорганизации пограничного контроля правительства могут потерять доходы от торговли. Можно предположить, что решения правительств стран о том, будут ли они содействовать усилиям по переориентации и в каких масштабах, диктуются различиями в политических приоритетах и проблемах.
Существуют разные подходы к приоритизации сегментов агропродовольственных систем, что затрудняет переориентацию. Если в Азиатско-Тихоокеанском регионе важным вопросом считается качество питания, то в Восточной и Южной Африке основной проблемой агропродовольственных систем считается наличие продовольствия337. СНД и ССД находятся на одном этапе перехода на новые модели питания, а СВД – на другом: многие СНД и ССД только переходят от традиционного питания к рационам, содержащим продукты с высокой степенью переработки, чему способствуют интеграция в глобальный рынок и агрессивная реклама, в то время как в СВД потребление таких продуктов является привычным элементом структуры питания населения196,338. Эти различия в условиях и факторы неравенства влияют на стимулы, которые создают правительства, а также на политические решения и подходы, необходимые для переориентации мер политики.
Кроме того, в условиях бюджетных ограничений, существующих во многих странах мира, переориентация становится перспективным средством достижения соответствующих целей в области развития без ущерба для восстановления экономики. Поэтому правительствам отводится важная роль в распространении информации о беспроигрышных решениях в рамках усилий по переориентации поддержки, которые могут помочь достигнуть целей и учесть интересы всех заинтересованных сторон.
Соотношение сил, интересы и влияние разных субъектов
Политика поддержки агропродовольственного сектора – результат многопланового процесса принятия решений, который неразрывно связан с широким диапазоном целей и интересов. Этот процесс включает формирование коалиций, поиск баланса интересов, изменение или отказ от изменения правил принятия решений, поиск методов и средств или создание препятствий для выполнения стратегических решений путем ограничения средств, создание условий или препятствий для осуществления мер политики, а также учет мнений или дискриминацию субъектов и групп. Поэтому результативность процесса будет зависеть от соотношения сил различных групп заинтересованных сторон, выступающих за реформы или против них.
Пробелы в данных о поддержке, оказываемой на этапах переработки, дистрибуции и обеспечения пищевых продуктов, не всегда позволяют проанализировать, как сама структура поддержки может усиливать существующие влиятельные структуры в цепочках поставок. Кроме того, зачастую разные отрасли в одной и той же стране или одном и том же регионе имеют разные приоритеты и подвергаются воздействию разных побочных эффектов. Различия в целях разных отраслей могут привести к отсутствию согласованности политики, необходимой для эффективного использования имеющихся ресурсов339,340 и достижения цели обеспечить не только экономически доступное здоровое питание для всех, но и устойчивое использование природных ресурсов и стойкость к изменению климата.
Исследование, проведенное на островах Тихого океана, показало, что существуют противоречащие друг другу мнения о том, какую структуру должны иметь меры политики, направленные на борьбу с НИЗ, связанными с питанием, причиной чему являются конфликты интересов. Правительства разработали меры политики, но из-за расхождений во мнениях и приоритетах они осуществляются медленно. Так, с одной стороны, необходимо приоритизировать задачи в области здравоохранения и сокращать импорт пищевых продуктов с высокой степенью переработки, а с другой – содействовать расширению торговли341. Для преодоления таких противоречий необходимо обеспечивать межсекторальную согласованность мер политики.
Сильные позиции агропродовольственных предприятий на уровне цепочек поставок продовольствия могут тормозить усилия по переориентации поддержки, направленные на наращивание производства и сбыта питательных продуктов. Компании и корпорации играют значимую роль в производстве, переработке и дистрибуции продовольственных товаров. Например, в середине 2000-х годов, по оценкам, 70–90 процентов мировой торговли зерном осуществляли четыре крупные компании. Одновременно с концентрацией была отмечена тенденция к росту производства основных сельскохозяйственных ресурсов, предназначенных для пищевой промышленности, таких как сахар-сырец и растительные масла196. Субъекты пищевой промышленности нередко влияют на процесс формирования государственной политики и искажают используемые в этом процессе научные данные342, лоббируя интересы политиков, делая пожертвования на политические цели, влияя на политические дебаты, используя меры саморегулирования для упреждения и замедления действий правительства ("замещение мер политики"), проводя рекламные кампании и т.д.343.
Например, в 2009 году, когда в США было предложено ввести федеральный налог на газированную воду, расходы производителей напитков в стране на лоббистскую деятельность выросли до 60 млн долл. США. С тех пор эта цифра неизменно остается высокой344. В Южной Африке частный сектор влияет на рассмотрение юридических претензий и торговых исков, относящихся к политике регулирования вопросов питания и торговли алкоголем345.
В других странах создание препятствий для усилий правительств по введению мер регулирования может обосновываться тем, что предлагаемые меры вступают в противоречие с обязательствами по торговым договоренностям. Например, в 1995–2019 годах государства-экспортеры подали в ВТО 245 заявлений в отношении регулирования маркетинга заменителей грудного молока346,347. Есть и примеры сотрудничества предприятий пищевой промышленности с государственными учреждениями. Так, в ходе обсуждения инициативы по разработке правил маркировки пищевой продукции в Конгрессе Колумбии ряд министерств и ведомств приводили доводы, совпадающие с позицией предприятий348. В таких ситуациях создается инерция и регулирующие органы не спешат осуществлять намеченное, что создает помехи для работы правительств в плане переориентации мер политики в отношении агропродовольственного сектора347,349.
Представители пищевой промышленности влияют и на глобальное руководство, например, на установление международных стандартов на пищевые продукты Комиссией "Кодекс Алиментариус" (раздел 4.2). Они оказали влияние на работу Кодекса по вопросам маркировки с указанием пищевой ценности на лицевой стороне упаковок350 и на разработку стандарта Кодекса на дополнительное питание для младенцев347. В своих ответах на консультации ВОЗ по вопросам политики в отношении НИЗ, связанных с питанием, субъекты пищевой промышленности настаивали на введении добровольных или не закрепленных в законодательстве подходов вместо законодательных мер351.
Еще один сектор, в котором можно, пользуясь влиянием, снизить эффективность усилий по переориентации поддержки, – розничная торговля. Во многих странах влияние в секторе розничной торговли стремительно концентрируется в руках разрастающихся крупных сетей супермаркетов и продуктовых магазинов352. Наблюдаемая тенденция обусловлена и другими структурными факторами, такими как рост доходов, урбанизация и приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ)353.
Обзор исследований, посвященных влиянию супермаркетов в Австралии, показал, что супермаркеты используют свое влияние, устанавливая условия торговли для поставщиков, формируя восприятие пищевых продуктов общественностью с помощью дискурсивного влияния, лоббируя свои интересы и налаживая отношения с директивными органами. Результаты ощущаются в разных сферах, таких как регулирование агропродовольственных систем, наличие и экономическая доступность здорового питания, здоровье населения и показатели питания354. Концентрация супермаркетов на территориях с ограниченной площадью может способствовать созданию "продовольственных пустынь", при этом населению, проживающему за пределами районов, где расположены предприятия розничной торговли, становится труднее получать доступ к питательным продуктам355.
В то же время сети супермаркетов могут диктовать поставщикам определенные стандарты качества и безопасности пищевых продуктов352. Во многих СНД и ССД современный сектор розничной торговли может стать действенной движущей силой изменений в агропродовольственных системах и вносить вклад в повышение доступности здорового питания356. В действиях частного сектора также могут участвовать малые и средние предприятия (МСП), и создание стимулов для этих субъектов может играть основополагающую роль в переориентации поддержки. Если политический климат благоприятствует принятию ответственного подхода к деятельности во всех сегментах производственно-сбытовых цепочек, можно, расширяя права и возможности МСП, привлекать их к преобразованиям и переориентации, балансируя неравное соотношение сил (см. Врезку 18)357,358.
ВРЕЗКА 18РАЗВИТИЕ ПРОИЗВОДСТВЕННО-СБЫТОВЫХ ЦЕПОЧЕК КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ ИНСТРУМЕНТ ИЗМЕНЕНИЯ НЕРАВНОГО СООТНОШЕНИЯ СИЛ
Развитие производственно-сбытовых цепочек может быть эффективным инструментом изменения неравного соотношения сил мелких производителей, переработчиков, продавцов и других заинтересованных сторон в производственно-сбытовых цепочках в сельском хозяйстве.
Многие мелкие производители в СНД и ССД, желающие получить доступ к рынкам для продажи своей продукции, несут высокие транзакционные издержки359,360,361. Изъяны рыночных отношений и помехи, связанные с ограниченным доступом к кредитам, страхованию и информации, могут дополнительно ограничивать доступ к рынкам. Осуществление политики по устранению этих ограничений – сложная задача, поскольку многие мелкие производители сталкиваются с препятствиями для участия в коллективных действиях, в том числе для предъявления своих требований с целью включения в политическую повестку дня. Наиболее серьезные препятствия, как правило, создаются для женщин, молодежи и коренных народов. Доступ мелких производителей на рынки обычно обеспечивают средние малые и средние предприятия (МСП), занимающиеся переработкой, упаковкой, транспортировкой и продажами конечным потребителям. По оценкам, через такие производственно-сбытовые цепочки на рынки поставляется более половины потребляемого в Африке продовольствия362.
Грамотно спланированные инвестиции помогают снижать транзакционные издержки и бороться с изъянами рыночных отношений и помехами в торговле за счет улучшения доступа к рыночной информации, обеспечения доступа к кредитам и факторам производства, повышающим производительность, и усиления рыночных позиций мелких производителей и МСП, относящихся к средним сегментам производственно-сбытовых цепочек, в отношениях с торговцами и перекупщиками. В частности, как показывает практика, инвестиции в сельскохозяйственные производственно-сбытовые цепочки, которые распределяются через организации производителей и сельскохозяйственные кооперативы, являются эффективным средством обеспечить участие мелких производителей и МСП в таких цепочках и улучшить их доступ на рынки. Кроме того, такие инвестиции могут помочь в создании одинаковых условий для таких групп населения, как женщины, молодежь и коренные народы, которые при прочих равных условиях сталкиваются с самыми труднопреодолимыми препятствиями в доступе к сельскохозяйственной производственно-сбытовым цепочкам. Расширение доступа мелких производителей, особенно жителей сельских районов, к рынку может способствовать развитию конкуренции на местных рынках и поможет производителям продавать продукцию по более высоким ценам.
Примеры успешного развития производственно-сбытовых цепочек появились даже в таких районах со сложными условиями, как Латинская Америка и острова Тихого океана, где жителям отдаленных и горных районов может быть особенно трудно получать доступ к рынкам. В Перу был реализован проект "Содействие развитию местных сообществ в высокогорных районах и в районах тропических лесов", который помог мелким производителям получить доступ к финансовым и нефинансовым услугам, включая техническую помощь, рыночные связи и развитие управленческих навыков в части разработки бизнес-планов. Число мелких производителей, поставляющих пищевые продукты растительного и животного происхождения на рынки, увеличилось на 7 и 13 процентов, а число женщин, участвующих в деятельности местных групп и в принятии решений о доходах – на 27 и 45 процентов363. В рамках программы инклюзивного развития сельских районов, осуществленной в Аргентине, организации производителей и коренные народы получили финансирование для участия в проектах по разработке продукции и осуществления инвестиций на нужды населения. Организациям производителей были предоставлены финансовые услуги в целях осуществления инвестиций в тяжелую сельскохозяйственную технику и совершенствования методов производства. В результате объем произведенной участниками проекта продукции растениеводства и животноводства в денежном выражении вырос на 92 и 72 процента, а доходы домохозяйств – на 15 процентов. Кроме того, на 10 процентов выросло число женщин, занимающих руководящие должности в организациях производителей364.
В Папуа–Новой Гвинее был осуществлен проект "Продуктивное партнерство в сельском хозяйстве", призванный обеспечить установление прямых связей между производителями и перекупщиками. В период с 2012 по 2019 год производители какао и кофе получали помощь в налаживании рыночных связей с агропромышленными предприятиями и изучали более эффективные, отвечающие требованиям рынка и устойчивые методы производства365. В результате число женщин, владеющих активами, выросло на 3 процента, а уровень участия женщин в принятии решений, относящихся к растениеводству, повысился на 4 процента. Второй этап Программы развития сельских районов на Соломоновых островах был посвящен партнерским связям в сфере агробизнеса. В период с 2015 по 2021 год производители какао и кокосовых орехов получали содействие в налаживании партнерских связей с агропромышленными предприятиями с целью продажи своих товаров участникам производственно-сбытовых цепочек. В результате производители, получающие поддержку в рамках проекта, стали продавать какао по более высоким ценам и в более высоких объемах, а агропредприятия получили возможность нанимать больше работников366. Рост этих показателей был главным образом обусловлен повышением суммарного объема продукции в денежном выражении (на 38 процентов), в частности, ростом объемов продукции растениеводства (на 62 процента). Еще одним результатом стало увеличение числа женщин, участвующих в принятии решений по использованию доходов от самостоятельной занятости (на 6 процентов).
Важную роль в функционировании агропродовольственных систем играют группы гражданского общества367, и создание равных условий для них может помочь в решении вопросов равенства при оказании поддержки. Например, фермерские кооперативы могут укреплять переговорные позиции мелких производителей во взаимоотношениях с другими заинтересованными сторонами в агропродовольственных системах368. Сеть фермерских организаций, действующая в Гватемале, помогла производителям в сельском муниципалитете Уэуэтенанго развить потенциал по принятию самостоятельных решений и реализовать местные инновационные планы развития с учетом аспектов стойкости к внешним воздействиям369. Инициативы ассоциаций потребителей, такие как организации местных жителей и партнерства производителей и потребителей, стали важными элементами преобразований в местных агропродовольственных системах370. Они могут влиять на процессы реформирования политики и повышать их эффективность.
Механизмы общего руководства и нормативно-правовые механизмы, необходимые для координации и осуществления усилий по переориентации поддержки
Если не координировать усилия по переориентации политики поддержки агропродовольственного сектора надлежащим образом, заинтересованные лица могут создавать препятствия для их осуществления. Поэтому важно наличие эффективных государственных институтов371, особенно результативных механизмов общего руководства, свободных от конфликтов интересов, которые создают благоприятные условия для реформ, а также повышают их результативность. В свою очередь, реформы могут создавать условия для появления и развития механизмов общего руководства и повышать потенциал и социальный капитал заинтересованных сторон, что формирует двунаправленный процесс развития и поддержки институтов и реформ372.
Интересными примерами механизмов общего руководства являются такие широко распространенные структуры, как многосторонние, многосекторальные платформы. Они могут успешно функционировать при условии: i) активного и долгосрочного участия правительств, ii) наличия государственных ресурсов для содействия процессу, iii) наличия нейтрального координационного органа, выполняющего функцию сдерживающей и уравновешивающей силы, и iv) введения действенных механизмов подотчетности. Чтобы ослабить давление со стороны влиятельных субъектов, необходимо координировать усилия разных заинтересованных сторон и групп и обеспечивать прозрачность процессов принятия решений и учет мнений всех сторон327,373,374.
Заслуживает внимания такой многосторонний механизм, как Движение за усиление внимания к проблеме питания (САН). Это глобальная платформа, членами которой являются 65 стран, ведущих совместную работу по ликвидации всех форм неполноценного питания, которая оценивается с помощью независимой внешней экспертизы. Многостороннее движение "САН" действует при поддержке сетей гражданского общества, в которые входят более 4000 организаций, деловой сети с участием МСП, крупных предприятий, Сети доноров в поддержку "САН" и Сети ООН по реализации "САН". Государства-члены могут использовать платформу, чтобы согласовывать действия по достижению общих результатов с различными секторами и заинтересованными сторонами субнационального уровня375.
Но при этом высказывалось мнение, что участие многонациональных компаний в работе деловой сети в поддержку "САН" препятствует достижению целей Движения, в частности, усиливая влияние частного сектора на формирование политики и способствуя переопределению юридических понятий так, чтобы они согласовывались с многосторонней моделью376.
На национальном и местном уровне необходимо обеспечивать скоординированное использование инструментов, применяемых в ходе переориентации мер политики, разными министерствами и ведомствами. Например, осуществляемый в Англии план по ликвидации детского ожирения состоит из ряда компонентов, осуществление каждого из которых предполагает координацию усилий различных ведомств. Работу по развитию здоровой продовольственной среды, предусмотренную Национальной рамочной программой по планированию мер политики, согласованно вели Министерство здравоохранения и социального обеспечения, которое отвечало за разработку политики в области здравоохранения, и Министерство по делам жилищного строительства, сообществ и местного самоуправления, которое формулировало решения по обеспечению доступа к питательным продуктам. Кроме того, в работе участвовал национальный орган, который в тот период отвечал за вопросы здравоохранения, – Агентство по вопросам общественного здравоохранения Англии. Под его руководством была разработана модель составления профилей питательных веществ377.
Еще один широко известный пример многосекторального механизма – бывший Национальный совет по продовольственной безопасности и питанию Бразилии (КОНСЕА), консультативный орган при президенте Бразилии, в состав которого входили представители правительства и гражданского общества. В годы своего существования (1993-2019) он служил площадкой для диалога и обмена мнениями между различными заинтересованными сторонами и координировал разработку таких документов, как Национальная политика и план по продовольственной безопасности и питанию, Программа приобретения продовольствия, Национальная программа школьного питания и Рекомендации по правильному питанию Бразилии378.
Тем не менее, хотя репрезентативные механизмы общего руководства играют важнейшую роль в подготовке и осуществлении реформ в области политики, они не являются панацеей. Известны случаи, когда репрезентативные механизмы общего руководства, включая государственно-частные партнерства, усиливают позиции крупнейших заинтересованных сторон, представляющих пищевую промышленность, при введении отраслевых нормативных документов, направленных на содействие формированию здорового рациона питания. Такое положение обусловлено расширением влияния корпораций на принятие стратегических решений. Например, предприятия пищевой промышленности получают дополнительные возможности участвовать в этой деятельности и диктовать свои условия в процессе формирования продовольственной политики и нормотворческой деятельности, нанимая собственных экспертов. В результате из стратегических планов исключаются определенные положения о структурных изменениях196. При разработке мер политики и принятии решений важно гарантировать отсутствие конфликтов интересов, и страны могут предотвращать и урегулировать такие конфликты, используя соответствующие инструментыan.
Репрезентативные механизмы дают маргинализированным группам населения, таким как жители сельских районов, право голоса и возможность влиять на решения. Это позволяет повышать осведомленность всех субъектов и создавать коалиции для осуществления усилий по переориентации поддержки с учетом интересов разных групп населения. Поддержка коллективных действий сельского населения, включая мелких фермеров, укрепление их потенциала, предоставление им возможности высказывать свои мнения и усиление их переговорных позиций может повышать действенность реформ, помогать в их разработке и осуществлении и делать их более правомерными с точки зрения всех заинтересованных сторон303. Привлечение авторитетных сторон, поддерживающих реформы, которые в координации с правительственным ведомством, руководящим этой работой, могут выступать как инициаторы перемен, создает условия для диалога между разными субъектами371. Так, в Бразилии, Перу, Таиланде и Вьетнаме действуют национальные координаторы по вопросам питания, которые обеспечивают тесную координацию между правительственными структурами, гражданским обществом и частным сектором. Кроме того, они отвечают за осуществление действий и отчитываются о них в процессе переориентации379.
Наконец правительства должны выяснить, какие побочные эффекты будет иметь переориентация мер политики по поддержке агропродовольственного сектора, и прогнозировать проблемы, которые могут возникнуть в процессе реформ, в том числе с помощью сценариев, разработанных с учетом фактических данных и потенциала. Механизмы общего руководства дают возможность изучать побочные эффекты, связанные с изменениями политики, и принимать оптимальные подходы к их устранению380. Как было показано в предыдущем разделе, для этого правительства должны осуществлять меры смягчения, ориентированные на тех, кто в результате реформ окажется проигравшим, и на тех, кто наиболее уязвим для их отрицательных последствий. В то же время переориентация поддержки может угрожать интересам влиятельных групп, которые могут сопротивляться реформам и препятствовать их осуществлению. Как отмечалось выше, поддержка в ее современном виде оказывает многоплановое влияние на количество питательных продуктов в наличии и их стоимость, а также на доступность здорового питания, а поэтому необходимо изучать это воздействие с применением системного подхода, используя ретроспективные данные и/или сценарии, основанные на моделях.
Сценарии должны разрабатываться и проверяться не только на теоретическом уровне. Привлечение к работе ключевых заинтересованных сторон поможет не только обеспечивать прозрачность и подотчетность, но и повышать качество моделей с учетом неполноты данных. Например, при выполнении работ по комплексной оценке воздействия изменения климата исследователи привлекали к изучению и разработке вероятных альтернативных сценариев будущего и мер по адаптации к изменению климата с целью включения их в комплексные модели заинтересованные стороны, например, фермеров, что помогло повысить точность и транспарентность результатов по сравнению с аналогичными мероприятиями без участия фермеров381.
Но сценарии, основанные на моделях, должны разрабатываться и проверяться правительственными экспертами с использованием официальных данных. Такой подход, при котором государство сообщает, какие объемы финансов оно готово вложить в финансирование сельского хозяйства, чтобы создать условия для восстановления. Специалисты, составляющие модели, используют эту информацию для изучения вопроса о том, каким сегментам аграрного сектора следует с учетом таких показателей, как рост ВВП, повышение объемов производства сельскохозяйственной продукции и благосостояния домохозяйств, а также сокращение масштабов нищеты в сельских районах223,233, уделить приоритетное внимание, чтобы расширить доступ к экономически доступному здоровому рациону и достичь целей в области питания. Необходимы многосекторальные и многосторонние диалоги по вопросам политики со всеми заинтересованными сторонами на основе фактических данных о потенциальном воздействии альтернативных вариантов поддержки.
Мониторинг и оценка переориентации политики поддержки
Переориентация поддержки агропродовольственного сектора не заканчивается после разработки и осуществления мер политики. Оценка мероприятий, направленных на агропродовольственные системы, широко признается основополагающим элементом успеха преобразований382. Она обеспечивает подотчетность и показывает, в каких направлениях необходима адаптация383. Например, в 2011 году Городской совет Нью-Йорка (Соединенные Штаты Америки) ввел обязательство осуществлять мониторинг инициатив, связанных с местными законами о продовольствии, и сообщать о них384. Во исполнение этого требования с 2012 года публикуется отчет "Продовольственные показатели", в котором оценивается ход достижения пяти стратегических целей и выполнения 37 показателей. Это источник полезной информации для мониторинга осуществления агропродовольственной политики в городе, адресованный как директивным органам, так и гражданам385.
Для мониторинга осуществления стратегий по переориентации поддержки и содействия их осуществлению можно использовать обязательства, принятые правительствами и другими заинтересованными сторонами по итогам обсуждений высокого уровня, посвященных агропродовольственным системам и питанию. После Саммита по продовольственным системам, проведенного Генеральным секретарем ООН в сентябре 2021 года, 110 стран опубликовали подробную информацию о своих стратегиях по преобразованию продовольственных систем, осуществляемых в рамках национальных программ; в 92 процентах из них здоровый рацион питания с опорой на устойчивые агропродовольственные системы обозначен как приоритетная тема386.
Этим приоритетным вопросом также занялась Коалиция действий по обеспечению здорового питания в рамках проекта "Устойчивые продовольственные системы для всех", которая объединяет субъекты и страны по всему миру и решает вопросы согласования, объединения и поддержки действий по осуществлению этой общей концепции387. На Токийском саммите "Питание в целях роста" в 2021 году 181 заинтересованная сторона из 78 стран взяла на себя 396 новых обязательств в области питания388. В дальнейшем для того чтобы понять, воплотились ли обязательства в политические действия, будет важно разрабатывать согласованные базы данных, из которых можно получить информацию о действиях по преобразованию систем, включая поддержку агропродовольственного сектора в разных регионах по всему миру. Чтобы создать систему мониторинга, позволяющую более скрупулезно отслеживать прогресс в выполнении этих обязательств и обеспечивать подотчетность, необходимо ликвидировать пробелы в данных и исследованиях, посвященных показателям политики поддержки и сведениям об эффективности такой поддержки1. В частности, существует Глобальная база данных ВОЗ об осуществлении деятельности в области питания (GINA), в которой отслеживается и публикуется обновленная информация о действиях по проблемам питания238.
Для создания необходимой инфраструктуры баз данных потребуется сотрудничество с соответствующими заинтересованными сторонами в международных организациях, правительствах и исследовательских аналитических центрах. Нужно институционализировать процесс сбора данных для мониторинга389 и наметить соответствующие цели.
Чтобы точно измерить поддержку агропродовольственного сектора, следует начать с принятия согласованных и признанных на международном уровне определений. Кроме того, необходимо доработать базу данных, разработанную Консорциумом по измерению политической среды в отношении сельского хозяйства (или Консорциумом по сельскохозяйственным инициативам, который был представлен в главе 3), для чего: i) устранить пробелы в данных, используемых для оценки поддержки, т.е. повысить качество данных о потребительских субсидиях, собрать данные о субсидиях и расходах на внедрение климатически ориентированных методов, на сохранение природных ресурсов и обеспечение стойкости к внешним воздействиям, с тем чтобы получить более полное представление о государственных расходах и инвестициях, наиболее полезных с точки зрения преобразований агропродовольственных систем; и ii) расширить страновой охват данных о поддержке, включив в выборку страны с особым профилем поддержки и/или сталкивающихся с региональными проблемами в агропродовольственных системах.
Для целей мониторинга и оценки могут быть важны и другие базы данных и сети. Международная сеть по поддержке исследований, мониторинга и действий в отношении неинфекционных заболеваний/продовольствия и ожирения (INFORMAS) – глобальная платформа, созданная для мониторинга и сравнения характеристик продовольственной среды, мер государственной политики и действий частного сектора в разных странах390.
Наличие сопоставимых показателей воздействия усилий по переориентации поддержки на различных субъектов и разные заинтересованные стороны в производственно-сбытовой цепочке также повышает прозрачность процессов и дает возможность сравнивать реформы в разных странах391. Отслеживание на уровне сообществ может осуществляться в формате коллективного мониторинга, оценки, рефлексии и обучения (PMERL). Этот метод дает возможность узнать о положении обездоленных групп населения и привлечь их представителей к участию в процессе392. Политика открытого доступа к данным обеспечивает прозрачность и подотчетность при оценке эффективности и воздействия перепрофилированных мер политики и снижает вероятность вмешательства влиятельных структур в агропродовольственном секторе на процесс перестройки политики393.
Например, под эгидой сети "Показатели развития сельскохозяйственных науки и технологий" (АСТИ) действует интерактивная платформа данных, которая используется для отслеживания основных данных и сведений о сельскохозяйственных НИОКР в СНД и ССД. Этот инструмент представляет собой прозрачный и доступный механизм отслеживания воздействия перепрофилированных мер389. Наконец чтобы обеспечить поддержку и устойчивость изменений, важно информировать сельскохозяйственных производителей и потребителей и соответствующие заинтересованные стороны во всех сегментах производственно-сбытовой цепочки о воздействии изменений. Для этого нужно выработать общее понимание и получить общее знание с помощью сетей и коммуникации между разными группами заинтересованных сторон. Это важный аспект в процессе развития и распространения изменений в агропродовольственных системах367.
Для мониторинга и оценки важно разрабатывать и поддерживать структуру данных. Контроль с использованием моделей помогает выяснить, обеспечивает ли поддержка в новых формах запланированное воздействие. Мониторинг с применением моделей должен показать, снизилась ли в ходе осуществления реформ стоимость питательной пищи и стало ли питание более экономически доступным, и использовались ли в процессе устойчивые, инклюзивные подходы. Также необходимы фактические данные, подтверждающие наличие синергии с другими процессами планирования развития и инвестициями, в интересах достижения ЦУР (например, 1, 2, 3, 5, 10, 12 и 13). Полученные фактические данные должны показать, в каких направлениях правительства должны провести дополнительную работу.
