更好地了解健康膳食与不健康膳食的区别
要了解现有的粮食和农业政策支持对膳食有何影响，首先必须了解健康膳食与不健康膳食之间的区别。本报告2020年版审视了粮食安全和营养讨论中膳食观点的演变，借此仔细研究了健康膳食的构成，本节对此进行概述。
健康膳食的具体构成并无一定之规，取决于个人特征、文化背景、当地食物供应情况、气候和生态条件、饮食习惯和偏好。但是，无论何种环境下，构成健康膳食的基本原则是相同的，对这些原则已有明确共识和清晰表述（插文10）。膳食质量的一个关键要素是膳食的多样性，即构成膳食的食物种类是否丰富，是否来自不同食物组。来自不同组别的食物种类越多，多种微量营养素摄取不足及患相关缺乏症的风险就越小。30在整个生命历程中食用健康的膳食有助于预防各种形式的营养不良，有利于儿童的生长发育，并有助于防止与膳食相关的非传染性疾病，如糖尿病、心脏病、中风和癌症。30预防各种形式的营养不良与成人生产力息息相关，因此对各国的发展至关重要。82
插文10关于营养食品和健康膳食的说明
本报告中的营养食品是指为健康膳食提供维生素和矿物质等基本营养素（微量营养素）以及纤维和其他成分的安全食品，有益于生长、健康和发育，防止营养不良。营养食品尽可能少含饱和脂肪、游离糖和盐/钠等引发公共卫生关切的营养素，不含工业生产的反式脂肪，盐需加碘处理。83
- 从生命早期开始，包括尽早开始母乳喂养，在生命头六个月对婴儿进行纯母乳喂养，持续母乳喂养直至两岁或更久，并配合适当的辅食；
- 基于各种各样未加工或轻加工食品，并在不同食物组之间保持平衡，同时限制深加工食品和饮料产品；*
- 包含全谷物、豆类、坚果和丰富多样的水果和蔬菜；**
- 可以包含适量的蛋类、奶制品、禽类和鱼，以及少量的红肉；
- 包含安全干净的饮用水，作为补充液体的首选；
- 有对生长和发育足够（即达到但不超过需要）的能量和营养，并满足各生命阶段积极健康生活的需要；
- 符合世卫组织关于降低膳食相关非传染性疾病风险的指导方针，确保普通人群的健康和福祉；
- 尽可能少含可能导致食源性疾病的病原体、毒素和其他物质，如有可能，不含有上述物质。
按照世卫组织的说法，健康膳食中脂肪占总能量摄入的比例不超过30%，并且从食用饱和脂肪转向食用不饱和脂肪，消除工业反式脂肪；游离糖占总能量摄入的比例不超过10%（最好低于5%）；每天至少摄入400克水果和蔬菜；不超过5克盐（加碘）。30
不符合插文10所列基本原则的膳食即为不健康膳食。此类膳食往往缺乏各种基本营养素，而脂肪（特别是反式脂肪或饱和脂肪）、糖和/或盐的含量却很高。人们食用不健康膳食的原因有：因经济等因素难以获得各种营养食品，以及获得相关知识的途径有限、偏好、积极性、传统等其他因素。因此，从不健康膳食转变为健康膳食，需要多管齐下，共同努力，同时解决供应和获取方面的问题，为健康膳食创造良好的环境，并通过教育和行为改变来推广健康膳食。
影响健康膳食可获得性和可负担性的粮食和农业政策
粮食和农业政策通过各种复杂的途径影响农业粮食体系（图1），包括影响生产、贸易、食品相对价格、食品种类、生产者收入和消费决策等。因此，通过这些政策对粮食和农业提供任何支持都可能使不同食品的供应以及健康膳食的可负担性发生变化，进而影响膳食模式。3,15
实证文献表明，为粮食和农业生产提供政策支持，例如以财政补贴或边境措施和市场措施的形式保护生产者免受价格波动或竞争的影响，可能会对受益生产者产生积极影响，例如提高其收入。85但是，这些政策可能会对消费者，特别是贫困人口获得健康膳食和多样化膳食的能力产生负面影响，因为这些政策会影响不同食品的相对价格。例如，按照名义保护率计算，增加对农民的价格激励与健康膳食成本上升之间存在相关性（插文11）。
插文11通过价格激励对生产者提供更高支持与健康膳食成本上升之间存在关联
按照名义保护率计算，提高某种农产品相对于国际水平价格的贸易和市场政策与消费者健康膳食成本上升之间存在相关性。*从名义保护率与健康膳食成本之间显著的正相关系数（30%）可以看出这一点（表A，第1栏）。**通过计算健康膳食各食物组的名义保护率可知，对水果和蔬菜以及主粮（主要是谷类）生产者的保护率（即价格激励）越高，消费者承受这些食品的成本就越高，整个健康膳食的成本也就越高（表A，第3-4栏）。***
表A 名义保护率与健康膳食成本之间的成对相关性
资料来源：粮农组织。
尽管名义保护率指标涵盖了多种政策，但表A中的结果表明，最终会让消费者在市场上面临更高食品成本的可能是其中某一些生产者保护政策。例如，进口关税等政策虽然保护生产者价格不受国际竞争的影响，但可能不利于消费者。为了获得受关税保护的食品，消费者需要支付更高价格，承受负担不起健康膳食的风险。水果和蔬菜以及富含蛋白质的食品是健康膳食中价格最高的两个食物组，在健康膳食的成本中，水果和蔬菜占46%，富含蛋白质的食品占35%。如果增加对这两类食品的保护，消费者可能会决定转而食用相对便宜的食物组。
政府对新技术研发、基础设施和机构改革等一般性服务的支持，则可以降低食品成本，提高食品的可负担性。66,86例如，投资改善基础设施以降低运输成本，可能比贸易限制措施能更有效地降低食品价格和膳食成本。ii此外，增加对一般性服务投资的同时调整农业补贴方向，既有益于生产者，又能提高健康膳食对于消费者的可负担性（参见第4.1节）。
如果以改善营养状况为目标，通过精心设计，对整个食品供应链各环节的粮食和农业政策支持加以调整（见图1），就有可能降低健康膳食构成食品的成本，并增加获取这些食品的途径，从而提高其相对可负担性和可获得性。这需要增加激励（以及减少抑制），推动食品供应链所有环节通过环境可持续的方式，生产并消费多样化、营养、安全的食品（图1）。87这还意味着充分考虑所有利益相关方，包括女性和青年，因为这两个群体与成年男性相比，在获取和利用粮食、农业资源和市场方面往往处于不利地位。例如，获得补贴、投入品、储存设施、技术、推广服务，所有这些都将提高女性和青年的活动效率、食品安全，减少收获后损失。88还要时刻牢记，需要创造包容、健康的环境体系，确保长期持续供应足够的营养食品，15以应对营养不良的趋势，预防各种形式的营养不良（参见第2章），并支持其他各项工作，保障所有人的粮食安全和良好营养。
在我们进入粮食和农业支持政策调整路径的分析之前，先用以下几个小节简要讨论粮食和农业政策支持（图17）与健康膳食可获得性和可负担性之间的关系。为清楚起见，下文的讨论遵循第3.1节中的政策分类。
贸易和市场干预：边境措施
贸易可以改善各种食品的供应和可负担性，从而扩大消费者的选择范围，促进膳食多样化，包括增加获得新鲜食品的机会。89例如，2019年，进口水果和蔬菜占丹麦、马尔代夫和毛里塔尼亚等国国内果蔬供应量的四分之三以上。90但与此同时，食品贸易也常常增加高脂肪、高糖和/或高盐、高能量的深加工食品的供应。89此外，贸易虽然可以稳定市场，将食品从过剩地区重新分配到短缺地区，从而帮助适应气候变化，91但为出口进行的生产可能会产生环境方面的负外部效应，例如不可持续的淡水抽取、污染、生物多样性丧失、毁林和温室气体排放（包括粮食运输）。因此，涉及粮食和农业的贸易政策应处理好经济、环境和社会目标之间的利弊权衡，并加强全球农业粮食体系抵御冲击的能力。
边境措施（定义参见第3.1节）影响粮食的供应和相对价格，可能进而影响消费者的选择、膳食模式以及与膳食有关的健康结果。进口关税是最常见的边境措施，通常用于保护国内生产者免受竞争，不同产品和不同国家的关税通常各不相同（插文12）。
插文12针对深加工食品、糖和糖果以及水果和蔬菜的关税*
对进口食品征收的有效关税因国家收入水平和食物组的不同而有很大差异，例如深加工食品、糖和糖果、水果和蔬菜以及食品和饮料总体等（表A）。**
表A 各收入组别国家对不同食物组征收的平均关税（进口值加权，百分比）
资料来源：粮农组织，根据世界银行数据编制。2022。各国关税数据。引自：世界综合贸易解决方案。华盛顿哥伦比亚特区。2022年5月26日引用。https://wits.worldbank.org/tariff/trains/country-byhs6product.aspx?lang=en
低收入国家对食品征收的进口关税普遍较高。这样的做法提高了消费者购买进口食品及其竞争产品的价格，对于将更大一部分收入用于购买食品的贫困家庭而言，影响可能尤其大。92相反，高收入国家平均对进口食品征收较低的关税。***
关于不同营养价值食品的进口关税，数据显示，除高收入国家以外，所有收入组别国家对深加工食品以及糖和糖果征收的关税通常都高于食品和饮料的总体水平。例如，中等偏下收入国家平均对深加工食品进口征收14.7%的关税，相比之下，作为参照基准，食品和饮料的总体平均关税为8.5%。关键是，除了高收入国家以外的所有国家也对水果和蔬菜征收高额进口关税，低收入国家平均对这一类进口食品征收近19%的关税。
这些发现很重要，因为关税变化有可能影响国内不同营养价值食品的供应和消费。例如，斐济的实证表明，降低对水果和蔬菜征收的高关税后，这个食物组的进口扩大，在国内的供应增加。93关于高能量密度、低营养价值的食品，若干研究显示，降低这类食品的关税会增加其供应和消费，进而影响健康方面的指标，如肥胖发生率等。这些结论对于处于所有发展阶段的国家都适用。94,95,96,97不过，要遏制这类食品的消费，与其用关税，不如用国内税，因为国内税能抑制这类食品的总消费量，而不论其原产地，实践证明对改善膳食更有效（参见第4.2节）。89,98
最后，必须指出的是，税收和关税会影响总体食品消费，在有些情况下，如果不辅之以其他支持获得营养食品的措施，提高税收和关税可能会影响人们摄入充足的食物。例如，人们发现，在撒哈拉以南非洲，深加工食品的关税与轻加工和未加工食品的关税差距拉大后，肥胖发生率是降低了，但体重不足的发生率也上升了。97这表明可能需要综合使用多种政策工具，例如利用深加工食品税带来的收入，精准施策，减少营养不足。同时需要深入研究，弄清对哪些食物组征税既能对抗肥胖，又不会使营养不足问题加重。
- * 进口关税的分析结果不能与第3.1节中总名义保护率指标的分析结果进行直接比较，因为计算名义保护率时所考虑的政策工具范围很大。名义保护率体现的是关税、非关税措施、出口限制措施（和补贴）以及市场价格管制措施（如管理价或最低生产者价格）的总体净影响。此外，由于计算名义保护率对数据的要求很高；因此，在名义保护率数据集里，一些国家/产品组合的覆盖率很低，特别是低收入国家与水果和蔬菜，而关税数据则较为齐全。 ** 附件5对所采用的关税指标进行了解释，并说明了食品分组方式。深加工食品是指Monteiro等人(2019年)417认定为“超加工”的食品（NOVA 分类4）。***应当指出，此处给出的平均数掩盖了国家组别内部的差异。例如，所罗门群岛是中等偏下收入国家，该国对深加工食品征收的进口关税约为10%，而中等偏下收入国家整体平均水平为14.7%。
除了关税，非关税壁垒也会影响农产品贸易以及膳食的可负担性和多样性，因为生产者和贸易商需要遵守的一些标准及其他监管要求可能会增加贸易成本。r 3关键是，尽管自乌拉圭回合贸易谈判以来农产品贸易的关税有所下降，但非关税壁垒却很普遍。3,99,100
举例而言，最近关于各类产品非关税措施普遍性的调查结果显示，2019年，在有现成数据的100个国家中，按进口额计算，近80%的进口产品受到非关税措施的影响，农产品贸易受到的影响尤其大。100此外，农产品贸易非关税壁垒的关税当量估计值常常高于进口关税。影响农业食品进口的主要措施是动植物检疫措施和技术性贸易壁垒，这两项措施的关税当量全球平均值估计约为15%。101,102,103在构成健康膳食的食物组中，据估计，广义蔬菜产品的动植物检疫措施和技术性贸易壁垒措施关税当量合计约为8%，加工食品（包括糖和糖果）为近14%。103
综上所述，这些结果表明，非关税措施有可能增加消费者的食品成本，但尚不清楚营养食品受到的影响是否更严重。此外，实施动植物检疫措施的目的是保护人类、动物和植物的生命和健康。104例如，实施食品安全措施是为了确保贸易食品对消费者的安全性，如规定杀虫剂或兽药的最大残留限量。3,102还有资料表明，一些非关税壁垒可以扩大农产品贸易，例如，标签和包装要求能够增强消费者的信任。102,103因此，维持并加强保护人类、动物和植物健康的措施，同时确保这些措施的实施透明并以实证为依据，对于农业食品贸易的安全性和可预测性以及健康膳食至关重要。
出口限制措施主要针对一般认为对粮食安全具有重要意义的主粮，如大米、小麦、玉米或豆类，用于水果和蔬菜的情况很少。少数几个关于水果和蔬菜的例子包括，2022年3月中旬，在乌克兰战争和前所未有的高粮价背景下，埃及由于对粮食储备的担忧日益加剧，禁止了小麦、面粉、小扁豆和豆子的出口。105在2007-2011年间实施出口限制措施的33个国家中，只有约旦对“新鲜蔬菜和鸡蛋”实施了出口禁令。106另一个例子是乌兹别克斯坦，该国于2015年对水果和蔬菜实施了出口禁令，但于2016年解除了该禁令。107在第一轮COVID-19疫情期间，少数几个国家也对水果和蔬菜实施了短暂的出口限制措施，其中土耳其对柠檬实施了为期5个月的出口禁令，而哈萨克斯坦先禁止了各种蔬菜产品的出口，后将禁令改为出口配额。108这样的例子少之又少。由于出口限制措施的首要重点是使主粮更容易负担，因此可能会导致主粮的相对价格降低，从而提高主粮在总卡路里摄入量中所占的比重，贫困家庭尤其如此。不过，实证表明，过去这些措施在抑制目标产品的国内价格上涨方面并不成功。109
贸易和市场干预：市场价格管制措施
如第3.1节所述，市场价格管制包括政府以管理价直接向农民采购等政策。如果公共粮食采购这一干预措施提高或降低了国内价格相对于边境价格的水平，就会对生产者产生激励或抑制作用。
政府常常以管理价直接从农民手中购买粮食，用于公共粮食储备、社会保护计划或公共机构供餐（参见第4.2节插文16）。制定管理价政策在低收入和中等收入国家很常见，包括中国和印度等主要农业生产国，但美国和欧盟成员国等高收入国家基本上放弃了这一政策。69,110过去欧盟曾通过高保证价格提供公共支持，导致公共储备过多，并与欧盟的主要贸易伙伴发生摩擦。111
价格管制往往伴随着边境措施，以将国内生产者价格维持在高于全球市场价格的水平。例如，多米尼加共和国针对稻农的价格支持计划保证最低收购价，通过市场监管和关税配额相结合的方式实施，配额外关税很高。112
如果最低价或管理价超过全球价格，将激励农民生产比正常情况下更多的农产品。许多低收入和中等收入国家的政府使用这一工具，其政策目标是确保足够的战略粮供应，保障粮食安全，同时提高贫困农民的收入。与此同时，与其他产生价格激励的贸易和市场措施一样，价格管制措施会扭曲国内市场，还有可能扭曲全球贸易，影响食品成本。由于价格管制措施主要针对谷物，特别是大米、玉米和小麦，71以及糖，110因此往往使得这些产品的供应量高于水果、蔬菜和豆类等食品。
在许多低收入和中等收入国家，这些措施仍然很普遍。一些实证表明，这可能会对膳食多样性产生负面影响。例如，在埃及，国内小麦的高收购价格对农民种植小麦产生了强烈的激励作用，再加上对面包店和消费者的面包补贴，导致人均面包消费量大幅增加，小麦产品在整个食品供应中所占比重上升。113与其他北非国家一样，埃及的小麦食品人均供应量位居世界前列：年人均146公斤，是世界平均水平的两倍多，按卡路里计算约占总食品供应量的三分之一。90
对生产者的财政补贴
通过向生产者提供各类财政补贴（图7）来支持某些产品，以及实施这类政策的过程，可直接和/或间接影响所生产食品的多样性和数量、贸易流动以及消费者面临的相对价格，从而影响健康膳食的可获得性和可负担性（插文10）。财政补贴的具体影响因国家（背景）而异，但这类政策工具中的每一个都对健康膳食有一些共同的积极和消极影响。
对产出和生产要素的补贴
对产出的补贴和基于生产要素的补贴直接影响农民的生产决策。因此，无论是用于最终消费的产品，还是用作食品加工原料和畜牧业投入品的产品，其数量、多样性和价格都有可能受到这些补贴的影响。过去几十年中，不同国家对这些补贴的应用有所不同；但无论是过去还是未来，大多数国家都将重点放在少数几种产品上（第3.1节）。事实上，自20世纪70年代以来，补贴最多的产品是主粮，特别是玉米、小麦和大米，其次是牛肉和奶类。s
这些补贴极大地推动了受补贴主粮（主要是谷物）的增产和降价。85,114其最重要的积极影响是提高了世界各地的卡路里摄入量，为改善粮食安全做出了贡献。73,115此外，通过支持农业收入，产出补贴和生产要素补贴间接支持了先进技术和新型农业投入品的开发和应用，从而提高了受补贴产品的生产水平。116
然而，这些补贴也在国内外造成了严重的市场扭曲。t这里的市场扭曲指的是政府政策对价格或市场行为造成了重大影响，其程度在竞争市场中通常是不存在。62,117,118市场扭曲给受补贴产品的生产、贸易和价格带来了竞争市场通常并不存在的影响，并（相对）阻碍了营养食品的生产。74,119在一些国家，产出补贴和生产要素补贴鼓励了单一栽培，停止了某些营养产品的种植，例如，集约化水稻单一栽培系统导致菲律宾贫困人口不再像过去那样能从稻田获取野菜和鱼。并减少了一些没有得到同等水平政府支持的食品（农产品及其制品 这里的制品是指使用受补贴作物作为原料或成分的加工食品，如高果糖玉米糖浆。）的生产。73,120,121生产的这些变化对无补贴或少补贴的农产品及其制品的价格和供应有着直接影响，进而又会对人们的膳食多样性产生负面激励，特别是对经济上最脆弱人群。120受补贴产品的产量水平和较低价格也影响了食品工业，促使食品工业开发低成本但不健康的原料（如高果糖玉米糖浆、含有饱和脂肪的油等）并广泛使用。96,122
补贴最多的作物充斥着大多数国家的粮食供应，价格低廉，在一些国家的食用量远远高于推荐水平（插文10）。123,124,125如果考虑这些受补贴农产品及来自这些农产品的食品成分在个人食物总消费量中占的比重，会发现这些农产品是人们膳食的重要组成部分，特别是在最脆弱人群中，包括在低收入国家。120,126,127例如，一项研究评估了美国的产出补贴和生产要素补贴（涵盖玉米、小麦、大豆、大米、高粱、乳制品和牲畜）对人口消费的影响，发现美国人口消费的卡路里有56%来自受补贴的食用农产品，在受教育程度较低、较贫困、粮食安全状况较差的人群中，这一比例在66%-100%之间。122
投入品补贴
投入品补贴的目的通常是填补不发达或运转不良市场的缺口，提高农业盈利水平，推动农产品生产和消费的多样化和/或扩大化。128,129 因此，投入品补贴可有助于健康膳食的可获得性和可负担性，从而改善粮食安全和营养状况。126 然而，实证研究表明，结果喜忧参半。一方面，一些国家的案例研究表明，针对一些农产品的大规模投入品补贴（如针对水稻种子和肥料的购买）鼓励了生产、消费和私人投资的提高，在价值链转型中发挥重要作用。130
另一方面，另一些国家的案例研究表明，投入品补贴的政策目标并非总能实现，或者其成本大于收益，而且该政策工具很难取消，在某些情况下，可能抑制了投入品市场的发展。128,131 造成这些结果的根本原因与提供这些补贴的程序有关。132在某些国家，通常是中等偏下收入国家，投入品补贴的实施过程存在不足（如补贴没有到预定受益人手中或没有配套的技术推广服务），131或者投入品补贴的资金不够理想、鼓励了单一栽培或对营养的考虑不够，投入品补贴在生产水平和多样化方面的目标就达不到。96,130
一些国家的投入品补贴成本超过了收益，特别是中等收入和高收入国家，其实施机制（例如补贴与产量水平挂钩，且只涵盖少数几种产品）加上补贴金额之高，不仅成本高昂，难以取消，而且还扭曲了市场，或给予某些农产品（如谷物）“不公平”的优势。62,133,134这种情况下，对膳食的负面影响与上文讨论的产出补贴和生产要素补贴的影响类似。
当政府资金短缺导致投入品补贴挤占了基础设施、研发等其他投资的资金时，投入品补贴的负面影响也可能超过其好处。从长远来看，被挤占那些投资本来可能会使农村家庭从主粮转向更多样化的生计，转向更多样化的健康膳食，120,135可能有助于提高生产水平，降低价格，增加营养食品的供应。69
从积极的方面来看，近期研究发现，通过混合型政策支持培育投入品市场131的国家能够让更多农民受益，同时发展出一个可持续的投入品市场，让所有农产品都能获得优质的投入品。136,137例如，有些国家的投入品补贴采用代金券和私营经销商结合的形式，128还有些国家利用混合型政策进行现金转移支付，都实现了上述效果。96
无需开展生产，按照非商品标准发放的其他补贴
除了上文讨论的补贴外，还有向所有农民一次性支付的补贴，其中可能包括与环境或景观成果挂钩的补贴。这些补贴通常受到交叉合规条件的制约，但不与特定农产品或一定数量牲畜的生产或特定生产要素的使用挂钩，称为脱钩补贴（第3.1节）。这些补贴可以通过转移支付推动土壤再生，其对健康膳食的影响取决于补贴的实施情况。138例如，可以通过补贴鼓励种植本土植物，139但在中短期内，这种做法可能会减少一些农产品的产量，提高这些农产品的价格。140对健康膳食的影响还取决于之后的土地使用决策以及现有的农业生产结构。因此，实际效果因国家而异。141
脱钩补贴还可用于支持生产者克服诸如新法规合规等挑战，并鼓励环境可持续的生产。实证研究表明，这些补贴提高了产量水平，但不会显著改变一国生产的食品种类。142在健康膳食方面，我们收集的研究表明，采用脱钩补贴的国家并未能满足人们对营养食品的需求。例如，在南亚，相对于人们对高价值水果和蔬菜的需求增长速度，生产体系转向此类产品的进程一直很缓慢。143在法国，尽管2005年和2014年脱钩补贴有所增加，但豆类部门的表现并未发生明显变化。144在这两个案例中，研究认为，缺乏对水果和蔬菜价值链的基础设施投资以及交易成本高昂是供给侧反应缓慢的主要原因。不过，以可持续发展为目标的补贴取得了积极的环境成果，并推动了安全食品的供应。第4章将讨论如何通过政策调整，促进营养、可持续农业粮食体系的发展。
一般性服务支持
一般性服务支持是用于提供公共产品和服务的公共支出。这些公共产品和服务可用于为粮食和农业部门的发展和环境可持续性创造条件（第3.1节）。这些服务将农业粮食体系的所有经济行为主体联结起来（图1），支持生产者和消费者之间的联系，并可以在产量水平较低、生产水平显著落后的地方成为生产水平的有力推进器，比如许多低收入国家就是这种情况。这些服务包括研发和知识转移、质检服务、农业基础设施、公共储备以及粮食和农业营销与推广。一般性服务支持对于农业粮食体系的良好运转至关重要，对确保食品安全和食品供应不可或缺，并可大大促进食品价格的降低，包括营养食品价格的下降。69要记得，由于几十年来对一些营养食品（如本地产品、法国的豆类）的支持不足，关注不够，私营部门对这些食品的投资一直很低。144至于一般性服务支持对生产的影响，不同的服务带来的影响不同，且非常取决于具体环境（第3.1节），并可能需要权衡利弊。比如，一项服务（如质检）可能会对粮食安全和食品安全产生积极影响，但有可能造成食品价格上涨（如监督费用），从而威胁到健康膳食的可负担性，反之亦然。由于每项一般性服务都对健康膳食有着重要意义，同时为清楚起见，下面对这些服务进行逐一探讨。
研发和知识转移
对粮食和农业研发的公共投资对于全球粮食安全、营养改善、可负担健康膳食供应和环境可持续性至关重要。研发是1950年以来实现生产水平提高、农产品价格下降以及相关食品零售价格下降的驱动因素之一。145,146例如，对于水果和蔬菜，一项研究发现，如果没有通过公共研发获得的知识，这一食物组的价格将高于当前水平，消费量将因此减少27%以上。145 此外，研发大大促进了农业投入品、新食品、农业技术的开发，改善了贸易商、加工厂和零售商之间的产品信息传递，加强了产品从农场到餐桌的可追溯性（如由价值链服务商运营的区块链技术），从而提高了透明度和信任度。147,148,149
虽然研发带来的好处很多，u但研发对膳食的影响取决于研发支持附带的条件、实施手段和目标农产品。150研发通常由私营部门和公共部门共同出资，v 151 由历史悠久的机构开展，其中大多数机构高度专注于与谷物相关的行业（包括在前文生产者财政补贴中讨论的受补贴最多的农产品）。150,152例如，世界蔬菜中心（涵盖的作物范围非常广泛）的预算约为2000万美元，153 而国际水稻研究所获得的经费为6750万美元。154
与研发密切相关的是知识转移，该服务对提高生产水平、食品安全和产品营养价值发挥着关键作用。有些地方在满足人口微量营养素需求方面存在困难，尤其需要知识转移服务。146知识转移服务对研发出来的产品（如新种子）和技术（如监测作物生长的卫星数据）的传播和应用至关重要，148,155,156 也是向农民提供一般性培训和技术推广服务（如可持续耕作技术、收获后损失管理、营养敏感型农业）以及开展农业高等教育（如面向市场的服务）的关键。148,157 例如，在营养敏感型农业方面，知识转移服务越来越多地采取多措并举的方式，如推广生物强化作物时配套开展农业营养教育，158对谷物和产品进行营养强化的同时开展培训扩大其生产，事实证明，这些方式可在减少微量营养素缺乏症（如维生素A）的同时增加农户收入。120,130 然而，由于资金、知识、技术、实施手段仍然严重欠缺，研发服务提供者与知识转移服务提供者之间的协作严重不足，各利益相关方之间的合作也不够，因此这类进展并没有惠及所有生产者。159例如，在营养强化方面，技术差距太大，不能有效地应用于小规模工业加工。160,161
质检服务
质检服务是食品安全风险管理的执行环节，包括确保食品符合整个食物链（投入和产出）的法规及产品安全和质量标准。162 质检服务是健康膳食（插文10）、粮食安全和食品安全的基础，能够减少食品受到有害毒素、化学物质、细菌和其他病原体污染的风险。此外，质检有助于提高食品质量（包括产品的营养价值）、生产水平（如涉及生产损失的规定），并有助于提升消费者的信任和认识。163近年来，各国一直在投资于各种工具，推广良好做法，包括采用基于风险的数字化手段改善食品安全监管，以及加强主管部门之间的合作与协调。164,165
尽管如此，在新技术应用和质检设备投资方面仍存在严重不足，阻碍了高质量科学质检服务（如监测、采样和分析食品中特定污染物以及处理风险分析所需数据的能力）的提供。此外，在许多国家，质检程序仍然很繁琐，且费用高昂，执行不够透明，不同政府机构之间也缺乏一致性（例如农业部和卫生部的要求不同）。164,165 此外，在一些国家，私营部门的食品安全体系薄弱，166一些国家对出口食品实行官方监管，而忽视了国内市场的食品（例如东非本地市场出售的食品曾发现含有黄曲霉毒素）。167
需要谨记的是，对本地产品质检缺乏信任，或对私营部门的食品安全管理体系缺乏信任，可能会阻止人们消费营养丰富且价格相对低廉的本地产品，转而消费进口产品（例如西非的婴儿食品就是这种情况）。168应对这些挑战可能需要权衡利弊。遵守新的规则或流程可能意味着食品行业将需要承担额外的成本，以确保其产品的安全，这些成本将转嫁到消费者头上。这会降低营养食品的可负担性，对贫困生产者和贫困消费者造成的影响尤其大。因此，各国政府面临的挑战是在这两个并行的目标之间找到适当的平衡。为应对这些挑战，首先要做的可能是执行粮农组织和世卫组织的各类工具，如“食品监控体系评估工具”，该工具有助于评估国家食品监控体系的有效性，并更好地利用有限的资源加强国家食品监控体系的建设，包括推动质检服务的现代化。169
基础设施
基础设施对于改善膳食多样性、食品供应、可负担性和食品安全至关重要。良好的基础设施可以增加市面上食品的数量和质量，特别是水果144 和鲜鱼170等易腐食物。这对于减少食物损失和浪费、减少经济损失和对环境的压力以及加强应对气候变化的能力而言很重要。w 75,171增加价值链各环节的基础设施也在食品安全方面发挥着核心作用。例如，良好可靠的干燥设施和储存设施是减少谷物、坚果和相关干性主粮中致癌霉菌毒素（如黄曲霉毒素）的关键；易腐水产食品的流通需要符合食品安全标准的资本密集型冷链。172
基础设施对于依赖市场获取食品的国家尤为重要，但对食品供应多样性取决于本国生产但收获后损失很大的国家也同样重要。126,155,171 例如，在食物损失和浪费方面，撒哈拉以南非洲的水果和蔬菜在收获后、加工和流通过程中的损失和浪费估计为35%，而欧洲的这一数字估计为15%。173
实践证明，对灌溉、道路、储存技术、低投入食品保存技术（如太阳能干燥）以及可持续冷却技术和电力开展投资有助于应对上述挑战，而且由于降雨模式日趋异常和气温上升，这些投资变得越来越有必要。120,135,174 然而，这些投资并不一定能保证改善膳食的多样性以及健康膳食的可负担性和可获得性。例如，埃塞俄比亚和坦桑尼亚的小规模灌溉并没有改善营养；151 对七个非洲和亚洲国家x水果和蔬菜价值链的支持虽然扩大了这些农产品的出口，但并没有增加非正规市场的水果和蔬菜供应。175
因此，基础设施投资在设计过程中要注意覆盖农村和偏远地区、155,156发展中的城市地区，还需要符合具体产品和环境的需要。例如，食物损失和浪费因产品而异，尤其是易腐和非易腐食品差异很大（例如，在非洲，非易腐作物的损失通常在1.3%-7.3%之间，而肯尼亚的西红柿收获后损失约为28%）。176具体到产品，在减少食物损失方面，水产食品可能需要最多的关注，因为每年全球捕捞渔业和水产养殖业的损失和浪费占产量的35%。78此外，基础设施投资可能需要与其他措施相配套，如提供技术推广服务、为粮食和农业营销及营养食品推广提供支持、提供农村金融服务，以及在一些国家向消费者提供补贴，以增加健康膳食的消费。135,151 例如，干预措施不仅需要建设基础设施，宣传减少食物损失和浪费的好处，而且还应该配合对食品供应链各环节的投资，才能确保行为改变。177
公共储备
公共储备计划包括维持和管理储备的费用，这些储备有的来自市场采购措施，如政府从农民手中购买，有的是为粮食安全目的而建（第3.1节）。但是这个类别不包括购买储备粮食的公共支出。在一些国家，这些服务属于国家粮食应急储备工作的内容（如应对2007/08年度的粮食危机），这项工作在一些人看来是审慎国家安全政策的重要组成部分，特别是对于面临饥荒或频繁遭受冲击（如干旱、洪水和冲突）的国家。71然而，在有些国家，这些计划也以价格动态为目标。178此外，产品覆盖范围主要集中在主粮，特别是大米、小麦或玉米，179有可能减少高价值产品的生产，不利于国内膳食朝着高营养价值食品的方向多元化。71
人们发现，公共储备是否能有效保障一国的粮食安全取决于储备计划的设计，包括组织结构和储备管理，以尽可能少干扰正常市场运转的方式进行食品采购和发放，178以及采用健康的公共食品采购和服务政策，为增加营养食品供应及制定食品相关标准提供支持（如针对高脂肪、高盐和/或高糖等食品）180（参见第4.2节）。一些国家还在研究替代性的市场中性手段，在实现国家粮食安全目标的同时降低成本，促进膳食多样化。例如，发展根茎作物等本地作物的价值链，178或给粮食安全无保障人口发放现金。71
粮食和农业营销与推广
粮食和农业营销（定义参见第3.1节）y包括处于食物环境核心的服务（图1），涵盖产品价值链从农业投入品供应到零售市场所有环节的公共和私营参与者。181,182,183 举例来说，可以是农产品分级制度或农机服务，也可以是与收获后损失、降低交易成本、促进市场交换和贸易以及加强或扩大供应网络有关的服务。151,183此外，还可包括在短缺地区促进营养食品的销售，184或为易腐产品、大体积产品或本地产品等有特殊需求的产品提供保鲜、加工以及其他决定产品效益的服务。
粮食和农业营销服务可以通过多个渠道对健康膳食产生影响。这些服务可以提高整个价值链的效率，增加供应商数量的同时也扩大需求，从而产生一种综合效应，既能刺激竞争，又不减少供应商收入，同时还为消费者带来更低价格。153,185 例如，过去几十年来，合作社和生产者组织成为了农产品生产和销售的支柱。182,186比如，尼泊尔和乌干达就通过农民合作社进行奶类加工，提高了奶类加工能力和安全性。187,188在厄瓜多尔，一个合作平台帮助农民提高了单产和毛利，同时减少有毒杀虫剂的使用，从而增加以可持续方式生产的食品供应。189
最近，粮食和农业部门又见证了创新型支持渠道的兴起，这些支持渠道可适应不同产品、生产体系、生产者的文化和传统以及国家和部门发展水平的需要。189,190例如，各国政府正在通过资助数字创新来帮助生产者（包括小农）更好地满足市场需求，比如帮农民找到把水果和蔬菜运往市场的车辆（印度），或者帮农民把原本要损失掉的产品进行加工增值，例如在马拉维将西红柿制成番茄酱。191 在欧盟，生产者组织将政府支持用于水果和蔬菜，通过畅通生产者、加工厂和消费者之间的联系，缩短食品供应链，既增加了食品供应，又降低了消费者需要支付的价格。 192,193
与这些服务相辅相成的是推广，包括增加消费者了解、与消费者接触的活动（如宣传活动、参加国际展会、宣传食品质量的活动）。宣传营养食品的服务，包括帮助消费者有能力辨别健康膳食的服务非常重要，因为健康膳食构成食品的摄入量（插文10）或消费模式的转变不仅取决于价格、物理可及性和可获得性；消费决策还取决于消费者的偏好，取决于消费者对营养食品以及不健康膳食对健康长期影响的了解，还有对市场上产品的信任194,195（尤其是对传统/本地产品质量[食品安全]的信任）。实证研究表明，营养和健康知识（如大众社交媒体传播的食品相关信息）与营养成果密切相关。126,130 研究还发现，个人的健康状况与受到推广的产品有很大关系。196
例如，对高脂肪、高糖和/或高盐、高能量的食品的推广会显著增加此类产品的消费量，有可能会导致健康状况下降。197关于不健康膳食产品宣传对消费影响的研究虽然大多在高收入和中等收入国家进行，但对于此类食品消费正在增长的低收入国家，预计也会出现类似的结果。198,199,200事实上，针对这种宣传的有害影响，各国在2010年世界卫生大会上达成一致，建议限制对儿童进行高能量密度、低营养价值的食品和饮料的商业营销。201第4.2节讨论了能够创造健康食物环境、推动形成健康消费模式的政策。
对消费者的财政补贴
为帮助消费者获得食品而提供的财政补贴包括社会保护计划下的手段（对终端消费者）和降低食品成本的补贴（提供给中间消费者）。后者包括向商业购买者（如磨粉厂、加工厂）和其他食品价值链行为主体（如运输商、储存服务提供商）进行转移支付。202 根据其设计和实施情况，这些转移支付可促进粮食安全和营养，并有可能改善健康膳食的可获得性。这些政策工具往往在面对危机、经济冲击、政策改革（如政策调整）时实施，构成一整套粮食和农业政策的组成部分。
与前面几节讨论的产出补贴和投入品补贴不同，食品补贴的主要目标是让消费者更容易负担和获取食品。食品补贴通常针对某些群体，并由特定的食品构成。203 例如，加拿大向将易腐食品空运到偏远社区的批发商提供食品补贴，从而增加了目标社区营养食品的供应，降低了目标社区家庭获取营养食品的成本。204
实证表明，在高收入国家中，针对特定营养素和营养食品提供食品补贴可改善补贴对象的营养状况，但只有在补贴实施期间并且补贴对象有效收到补贴的情况下才能有此效果。204同一项研究表明，如果补贴设计成产生长期影响的形式（如实施期限非常长），将为膳食模式带来长期变化，有可能降低成人非传染性疾病发生率。126 就低收入和中等收入国家而言，研究发现，大多数国家对主粮进行大规模食品补贴。96,205,206例如，印度就针对大米消费发放大规模食品补贴。207这些研究显示，这种补贴对改善营养食品和健康膳食的可获得性贡献有限，或者根本没有贡献。
社会保护计划下的转移支付旨在提高食品的可负担性，包括实物食品转移支付、食品券和现金转移支付，可单独实施或混合实施。虽然此类转移支付在减少营养不良以及增加健康膳食可获得性方面的影响因具体情况而异，但越来越多的实证揭示了以下几条共同规律：
对消费者的转移支付在设计过程中明确考虑营养效果（如营养敏感型社会保护计划208 ）可以增加营养食品的消费。209 因此，任何旨在保障粮食安全和改善营养状况的转移支付都必须围绕营养考虑来设计。要做到这一点，举例来说，可以在实物食品转移支付或其他形式的转移支付中包含营养食品和/或营养强化主粮。210转移支付还可以配合食品和营养教育129,211 ，这历来是推动提高营养食品消费取得成功的重要因素。例如，佛得角的学校供餐计划中，对学生进行的实物转移支付包括各种营养食品（水果、蔬菜、豆子和鱼类），还对教师、学校工作人员和厨师开展营养教育。208
针对特定群体进行补贴，或根据具体的卫生政策目标（如减少贫血）对特定食品的消费进行补贴，可产生更好的效果。例如，面向最低收入群体或营养弱势群体等弱势家庭或个人，提供诸如微量营养素补充剂（如铁、叶酸）等针对具体营养的补贴，可改善整个人口的健康状况，因为对这些群体而言，社会保护计划可能是其获得健康膳食的唯一途径，通过改善这群人的营养状况，能够扩大营养状况良好人口的总数。208,212因此，有针对性的补贴可有助于减少低收入和高收入消费者之间根本性的社会不平等，正是这种不平等常常阻碍一些家庭获得健康膳食以及医疗保健等基本服务。相反，对所有人进行补贴可能会把最需要帮助的人落下，从而拉大健康上的不平等。129,208此外，如果转移支付为提高营养食品可获得性设定具体目标（如相当于水果和蔬菜价格降低10%-30%），180 特别是同时辅以食品税（如对含糖饮料），213 预计将带来健康效益，如减少因心血管疾病和癌症死亡的人数。214
此类转移支付的实施可能充满挑战。补贴可能没有发放到所有符合条件的家庭，也可能发放给了不符合条件的家庭，还有可能出现产品种类不足，特别是在一些低收入国家，这些国家可能严重依赖谷物，127 商店关闭，或计划的实施受到腐败的影响（例如负责分发补贴谷物的公职人员转而将谷物出售）。130,165,215 解决这些问题不仅对于实现各项目标、确保社会保护计划的可持续性和成本效益至关重要，而且对于确保这些计划足够强大，能够扩大实施或在面对冲击和危机时及时调整也很重要。208
对社会保护工具的影响和成本进行的评估表明，在市场功能完备的地区，现金转移支付可比实物转移支付更有效地提高膳食多样性，进而提高微量营养素摄入。 202,211 实证还表明，家庭因实物转移支付而节省下来的资金往往不用于购买食品，209而且实物转移支付的实施成本几乎是其他计划的三倍。211,216然而，在市场运转不佳的偏远地区，实物转移支付仍然必不可少，事实证明，通过学校供餐计划进行的实物转移支付对儿童营养产生了积极影响，实物转移支付还可以通过提供营养食品或营养强化食品等方式来填补人口现有营养缺口。217 由于这些原因，在许多情况下，混合办法可能会带来更好的效果。202 例如，巴基斯坦面向孕妇、哺乳期妇女以及6-23个月大儿童实施的计划根据其利用保健和营养服务的情况提供现金和营养食品。218
各国正在探索多层面创新办法，以提高补贴效率。具体地说，各国希望提高营养食品可获得性，改善膳食多样性，同时：（1）提高知识和技能，改善做法；（2）增强获取服务的便利性（卫生、营养、水等）；（3）将干预措施与经济活动联系起来。219 例如，智利政府开发了一个数字应用程序，帮助弱势群体更便利地获得营养食品，同时支持当地的小规模生产者和市场。220 在调整粮食和农业政策支持战略时，需要考虑这些办法以及其他新办法，对此，第4.2节有进一步讨论。
总结 — 挑战与可能的政策路径
粮食和农业政策通过影响价值链从初级生产到最终消费各个环节的食品供应和价格，影响消费者和食品行业的决策，并与卫生体系和环境体系等其他体系相互关联（见图1）。若政策直接或间接鼓励高能量密度、低营养价值产品的单一栽培、抑制营养食品（插文10）的消费，或使高脂肪、高糖和/或高盐、高能量的食品变得更容易负担，就可能导致膳食失衡，从而助长非传染性疾病。199,221
为了将消费模式转向健康膳食，并使食品行业用营养原料取代反式脂肪等有害原料，必须增加营养食品的供应，将其成本降低到具有竞争力的水平，并对消费者和生产者都实施营养敏感型战略。为此，需要分析财政补贴、贸易和市场干预措施以及一般性服务支持对粮食供应、价格和消费者选择的影响，并针对具体国家的情况进行调整，以便进行必要的改革并开展充分协调的多边行动（参见第4章）。
过去几十年来，为了改善国家粮食安全并为农民提供支持，公共支持高度集中于全球消费量最大的主粮的生产和获取上，包括大米和小麦，也包括糖、油、肉和奶（图22）。对营养价值较高的食品提供的支持则较少，这类食品有蔬菜、水果和豆类等，以及为短缺地区提供其急需营养的本地农产品。在边境措施方面，各国政府应努力减少壁垒，促进贸易，以提高营养食品的多样性和可负担性，同时确保贸易食品的安全性不受影响。改革边境措施的同时，可以配合财政措施，例如对高脂肪、高糖和/或高盐产品征收国内税，这比进口关税更可取，因为国内税影响的是一种食品的总体消费量，而不仅仅是进口的部分，而且符合世贸组织的规则。同样，某些形式的市场价格管制措施受到多边贸易规则的制约，并且在做出任何政策改变之前，需要结合各国具体情况，仔细分析其对健康膳食可负担性的影响。
对生产者和一般性服务支持进行财政补贴必须精心设计实施机制并且具有针对性，这样才能增加营养食品的多样性和供应量，特别是在生产水平仍然落后且这类服务的提供存在重大缺口的低收入和中等偏下收入国家。这些机制还必须确保营养食品和原料（无论是来自国内还是国际市场）能够覆盖所有群体，特别是最弱势群体，包括女性（第2章）。例如，在支持营养食品生产者的同时，可以实施营养敏感型社会保护计划，以及支持偏远地区被忽视、未充分利用的农产品加强食品安全与商业化。第4章将讨论各国采取哪些政策调整路径可以实现最佳效果。
