调整粮食和农业支持的努力能在多大程度上取得成功，将取决于地方、国家和全球范围内的政治经济、治理和相关利益相关方的激励措施。一般来说，政治经济是指随着时间的推移，构成、维持和改变公共和私人行为主体群体及其利益和关系的社会、经济、文化和政治因素。其中包括影响日常决策议程及其结构的制度设置，即“游戏规则”。327,328治理指的是正式和非正式的规则、组织和过程，通过这些规则、组织和过程，公共和私人行为主体表达自身利益，制定和执行决策。329,330
政治经济影响着政治和体制改革的类型，以及治理的形式，而这些都是实现和推动粮食和农业政策支持调整所需要的。同时，政治经济动态可能阻碍调整政策支持的努力，制约在提高健康膳食的可负担性方面取得成果。331因此，必须理解各种发挥作用的政治经济动态和因素，并采取行动建立机制，确保调整政策支持的努力能实现预期目的。
治理、制度、利益和理念是影响着粮食和农业政策支持的几个动态因素。332,333在调整粮食和农业政策支持过程中，需要考虑到并有效地管理三个宽泛的要素：
- 政治背景、利益相关方观点和政府意愿；
- 权力关系、利益和不同行为主体的影响；
- 促进并落实政策支持调整所需要的治理机制和监管框架。
此外，要想确保调整政策支持能实现预期目的，对经过调整的政策支持进行监督及评价十分关键。监督及评价工作可在全过程提高透明度和加强问责制，成为长期推动持续政策改革的积极因素。
管理这些要素的动态和机制见图25，报告后文中有详细探讨。
图25与调整粮食和农业政策支持相关的政治经济和治理动态
政治背景、利益相关方观点和政府意愿
粮食和农业政策支持能在多大程度上得到调整，取决于各国的实际情况，包括政治制度、利益、意识形态和激励措施，以及一些其他因素。例如，农业保护力度往往取决于一国国内的政治和经济竞争水平。334
如果没有支持这一进程的政治激励措施和可行性，那么任何政策改革都将难以实施和持续。335此外，在很多国家背景下，治理结构中的瓶颈会造成政策预期与成果之间存在差距。
最近开展了一些全球讨论，比如2021年联合国粮食体系峰会和联合国气候变化大会（缔约方会议第二十六届会议）主持下的那些讨论，并且各方提高了对公共卫生和环境可持续性的认识，这些都提供了独特的机遇，可增进调整政策支持的可行性。227 近期有关欧盟（“从农场到餐桌”战略）和大不列颠及北爱尔兰联合王国（新农业法案）农业政策改革的讨论强调指出，将粮食生产的卫生和环境可持续性视为需要予以支持的理想公共产品十分重要。一种“将公共资金用于公共产品”的方法可为对公共卫生和环境可持续性有重要意义的营养食品提供补贴，比起过去以生产为中心的方法，这种做法在政治上可行性更强。227
当然，不同国家的政治背景各不相同。在高收入国家，农业部门上游在其国内生产总值和就业率中所占比重相对较小，相比之下，粮食和农业支持的力度显得较大。例如，欧盟的共同农业政策约占其2020年总预算的35%。336很多低收入国家常常缺少资金，无力以补贴的形式提供粮食和农业支持，因而这些国家对生产者的支持往往包含边境和贸易控制措施，如第3章所解释的那样，此类措施无需政府支出费用。相反，调整边境控制措施可能让这些国家的政府损失与贸易相关的收入。不同背景下政治优先重点和挑战的差异很可能影响政府是否会、并在多大程度上推动调整政策支持。
关于确定农业粮食体系的优先重点领域，各方存在观点分歧，这使得调整政策支持变难。例如，食物的营养品质在亚洲及太平洋区域被当作一个重要议题，而在非洲东部和南部，食物的可获得性被认为是农业粮食体系面临的一项重要挑战。337与高收入国家相比，低收入和中等收入国家处于不同的营养过渡阶段，受全球市场一体化和激进的市场营销影响，许多低收入和中等收入国家还在从传统膳食转向包含深加工食品的膳食；而在高收入国家，对深加工食品的消费已是人口膳食模式的固定组成部分。196,338这种背景差异和不平等影响着各国政府的激励措施、政治决策及调整政策支持所需的方法。
此外，世界上很多国家的当前预算受到制约，因而调整政策支持成为一种重要的替代办法，可以在不妨碍经济复苏的同时实现发展目标。所以，政府可发挥重要作用，将调整政策支持的努力中的双赢内容传达出来，也许能对所有参与其中的利益相关方的目标和利益构成一种响应。
权力关系、利益和不同行为主体的影响
粮食和农业政策支持是复杂决策进程产生的结果，这样的进程裹挟着种种目标和利益，并受到它们的影响。此类进程包括：建立联盟，开展利益谈判，扭转或防止决策规则的改变，寻找方法和途径，或通过限制现有途径来阻碍政策选择，促成或防止政策实施，以及确保不同行为主体和群体表达意见或对它们进行区分对待。因此，这些进程成功与否将取决于支持或反对改革的不同利益相关方群体的相对权力状况。
有关食品加工、分配和供应的政策支持方面存在数据缺口，这常会妨碍就支持结构本身如何能促进供应链上的现有权力结构开展分析。此外，一个国家或区域内的不同部门通常有着不同的优先重点，可能带来的权衡取舍也有所差别。不同部门之间的这种目标差异会导致政策不够连贯一致，而要想有效利用现有资源，339,340实现人人可负担健康膳食，同时确保可持续利用自然资源并有能力抵御气候变化，就需要连贯一致的政策。
例如，在太平洋岛屿开展的一项研究表明，在应对膳食相关非传染性疾病时，由于利益冲突，人们关于政策制定的观点可能相互对立。虽然各国政府确定了政策干预选择，但由于观念和优先重点上的分歧，实施进展缓慢。例如，关于是需要优先发展公共卫生并减少对深加工食品的进口，还是支持增加贸易，各方存在不同意见，341说明有必要在不同部门间取得政策的连贯一致性。
农业粮食产业在粮食供应链占据主导地位，这可能对调整政策支持、提升营养食品的生产和贸易构成挑战。各种公司和集团在食物商品的生产、加工和销售方面发挥着显著作用。例如，21世纪第一个十年的中期，据估计有四家大型企业主导了全球70%-90%的谷物贸易。在出现这种集中化现象的同一时期，诸如原糖和植物油作物等粮食行业的主要农业投入品生产出现了增长趋势。196事实上，粮食行业行为主体常会影响和干预公共政策的制定，或使政策制定进程的科学依据发生偏差，342因为它们会游说政策制定者、做出政治捐赠、干扰政策辩论、开展自我监管以便在政府采取行动前先发制人或拖延政府行动（政策替代）、发起公关活动，等等。343
例如，美国的饮料行业2009年在游说活动上支出的费用增至6000万美元，同年美国联邦政府提出对碳酸饮料征税。此后游说费用一直保持高位。344南非有证据显示，私营部门会影响有关营养和酒精监管政策的法律挑战或贸易投诉。345
同样，其他一些国家政府在采取监管措施时也会面临挑战，因为拟议措施可能与约束性贸易承诺相冲突。例如，从1995年到2019年，世贸组织的出口成员国针对母乳替代品的营销提出了245项干预措施。346,347在其他案例中，食品行业有时会与其他公共部门进行合作，比如哥伦比亚关于食品标签规范的讨论中，该国一些部门和机构在国会讨论这一措施时与行业的立场保持一致。348这种挑战会造成政策惯性和“监管降温”，妨碍国家政府采取行动调整粮食和农业政策。347,349
食品行业的影响力还延伸至全球治理，如食品法典委员会制定国际食品标准的工作（第4.2节）。食品行业行为主体对有关包装正面营养标签350和制定较大婴儿配方食典标准等《食典》工作进程施加了影响。347在世卫组织围绕膳食相关非传染性疾病政策的磋商中，食品行业的回应往往是推行自愿性或非法定的方法，而不是支持立法措施。351
零售业也是一个各方运用权力并影响政策支持调整的部门。在很多国家，零售部门的权力正在快速地高度集中化，体现为大型连锁超市和杂货店的快速发展。352这种情况还受到其他结构性因素的驱动，如收入增长、城市化和外国直接投资的流入。353
一项有关澳大利亚超市权力的研究综述发现，超市运用权力的方式包括：设定供应商贸易条款，通过宽泛权力影响食品的社会价值，游说和结交政策制定者。这会影响多个领域，如农业粮食体系的治理、健康膳食的可获得性和可负担性、公共卫生和营养成果。354有限地理区域内的超市集中化发展还会形成食物荒漠，隔绝了居住在零售点范围之外的人群，限制了他们对营养食品的获取。355
同时，连锁超市有权力加强为其供应的商品的相关食品质量和安全标准。352在很多低收入和中等收入国家中，现代零售部门可成为农业粮食体系变革的重要驱动力，推动提高健康膳食的可负担性和可获得性。356私营部门的参与和行动还涉及到中小型企业，向这些行为主体提供激励可能对支持调整政策的努力十分关键。如果政治环境有利于倡导整个价值链上负责任的企业做法，那么可以通过“均衡”现有权力之间的不平等关系（见插文18）来增强中小型企业的权能，动员它们参与转型和调整政策支持的努力。357,358
插文18价值链发展是改变不平等权力分配状况的有效工具
价值链发展可充当一种有效工具，改变农业价值链上小规模生产者、加工商、销售商及其他利益相关方之间当前不平等的权力分配状况。
低收入和中等收入国家的小规模生产者在进入市场销售产品时往往面临较高的交易成本。359,360,361与信贷、保险和信息获取机会有限相关的市场不完善和摩擦等可能进一步制约他们进入市场。解决这些问题的政策在政治上难以落地，因为小规模生产者在参与集体行动时，包括将他们的诉求加入政治议程，常常遇到一些障碍。对于女性、青年和土著人民，这些制约因素通常更为严重。小规模生产者进入市场的机会往往是由参与加工、包装、运输和最终销售的中游中小型企业提供的。据估计，这一类价值链为非洲提供了一半以上的粮食。362
计划周密的投资可改善对市场信息的获取途径，提供对信贷及提高生产率的投入品的获取机会，并可能提高小规模生产者和下游中小型企业面对贸易商和承购商时的谈判力，进而降低交易成本，减少市场不完善和摩擦问题。事实尤其表明，通过生产者组织或农业合作社运作的农业价值链投资是一种有效途径，可吸引小规模生产者和中小型企业参与价值链，为他们增加进入市场的机会。这种投资还有助于为女性、青年和土著人民等群体“提供公平竞争”，相同情况下这些群体在参与农业价值链方面受到甚至更多制约。为小规模生产提供更多进入市场的机会，特别是在农村地区，可提升地方市场的竞争水平，抬高生产者价格。
甚至在拉丁美洲和太平洋岛屿等比较困难的环境下，也有价值链发展的突出成功案例，这些区域偏远山区的市场准入可能尤其具有挑战性。秘鲁的“加强高原和高海拔雨林地区地方发展项目”为小规模生产者提供了获取金融和非金融服务的途径，包括制定商业计划所需的技术援助、市场联系及领导技能。作物来源和动物源食品市场的小规模生产者参与度分别提高了7%和13%，女性对地方群体和收入决策的参与度分别提高了27%和45%。363阿根廷的“包容性农村发展计划”向生产者组织和土著人民提供资金，帮助他们参与产品开发项目和根据社区需求进行投资。在提供给生产者组织的金融服务推动下，项目参与者的种植业和畜牧业产值分别提高了92%和72%；对重型农业机械开展了投资，以改良生产做法，最终家庭收入提高了15%。此外，在生产者组织中参与领导岗位工作的女性比例上升了10%。364
巴布亚新几内亚的“农业生产性伙伴关系项目”主要在生产者和承购商之间建立直接联系。2012-2019年间，该项目通过与农业企业建立市场联系，培训推广更高效、更能响应市场需求、更可持续的生产做法，为可可和咖啡生产者提供了支持。365女性拥有的资产增长了3%，做出作物生产决策的比例上升了4%。所罗门群岛的“农村发展项目二期”主要关注农业企业伙伴关系。2015-2021年间，该项目通过农业企业伙伴关系在可可和椰子生产者与企业之间建立联系，让这些生产者加入价值链销售自己的商品。该项目帮助生产者赚取了更高的可可价格，实现了更高的可可销量，该项目支持下的农业企业雇佣了更多的劳动者。366这些增长主要得益于生产总值的提高（涨幅38%），特别是作物产值的提高（涨幅62%）。此外，女性参与个体经营收入用途决策的比例提高了6%。
民间社会团体对于农业粮食体系非常重要，367为这些团体提供公平竞争也能起到显著作用，可帮助解决政策支持的平等问题。例如，农民合作社可以让小规模生产者提高在面对农业粮食体系其他利益相关方时的谈判能力。368危地马拉的一个农民组织网络提高了韦韦特南戈农村市镇生产者的能动性，让他们在地方层面开展了创新的抵御气候变化的发展计划。369消费者协作组织，如社区组织或生产者-消费者伙伴关系，目前是地方农业粮食体系转型过程中的重要行为主体，370而且会对政策改革进程产生影响和提供支持。
促进并落实政策支持调整所需要的治理机制和监管框架
如果管理失当，既得利益者可能阻碍调整粮食和农业政策支持的努力。为此，建立健全且不存在利益冲突的公共体制，371尤其是参与性治理机制，可为改革创造积极有利的环境，增进改革的效率和成效，从而对政策改革进程产生积极影响。同样，政策改革进程可以形成并强化治理机制，帮助参与其中的利益相关方提高能力和增加社会资本，同时建立起一种让制度和改革相互促进、相互强化的双向关系。372
多方利益相关方和多部门平台就是常见、有趣的治理机制实例。这些治理机制在具备下列条件时可能取得成功：（1）政府的长期积极参与；（2）推进进程的公共资源；（3）发挥监督和平衡作用的中立协调机构；（4）实行严格的问责制。促进不同利益相关方和团体之间的协调，并确保在透明的决策过程中吸纳所有各方的意见，有助于减轻强大行为主体所施加的压力。327,373,374
在全球层面，一个有趣的多边案例就是“加强营养运动”。这个全球平台有65个成员国，致力于消除一切形式的营养不良；“加强营养运动”的工作接受外部独立评价。多边性质的“加强营养运动”得到了多方面的支持，其中有覆盖超过4000个组织的民间社会网络、一个包含中小型企业和大型企业的企业网络、一个“加强营养运动”捐助方网络和一个联合国“加强营养运动”网络。各成员国利用该平台围绕共同结果与地方层面的合作部门和利益相关方协调行动。375
然而，有批评指出，跨国公司参与“加强营养运动”企业网络会削弱该网络的工作，比如会助长私营部门对政策制定的影响，改变法律概念的定义以适应多方利益相关方的模式。376
在国家和地方层面，支持政策调整的工具应在多个部门或机构之间进行协调。例如，英格兰的“儿童肥胖计划”由若干部分组成，每一部分的实施都需要不同部门进行协调。为支持在国家规划政策框架下营造健康膳食环境，所开展的协调工作包括由卫生及社会关怀部制定卫生政策，由住房、社区和地方政府部就支持获取营养食品做出具体决策。此外，当时还在英格兰公共卫生局这一国家公共卫生机构的领导下制定了营养素度量模型。377
还有一个有名的多部门协作案例就发生在巴西，该国的前国家粮食安全与营养理事会是一个服务于巴西总统的咨询机构，由政府和民间社会代表构成，在其存续时期内（1993-2019年）一直充当不同利益相关方进行对话和阐述的空间，后成为制定诸多政策的关键推动力量，如“粮食安全与营养国家政策和计划”、“粮食收购计划”、“国家学校供餐计划”以及巴西的膳食指南。378
不过，尽管参与性治理机制对于制定和实施政策改革很关键，但却并非落实改革的 “灵丹妙药”。一些案例中已观察到，在食品行业执行推广健康膳食的规范时，诸如公私伙伴关系等多方利益相关方治理安排会强化那些最重要的行业利益相关方的权力。这正是企业影响力在政治决策中扩张的结果。例如，通过聘用具备专门知识的内部专家，食品公司扩大了参与上述活动的能力，进而对食品政策和规范的制定过程产生影响。于是，政策议程就遗漏了一些结构性的政策改革。196必须在政策制定和决策的过程中防范利益冲突，有一些工具可供利用，帮助各国防止和管理这种利益冲突。an
另一方面，参与性治理安排让诸如农村地区人口等常被边缘化的人群表达意见和产生影响，提高所有参与者的认识和敏感度，并形成联盟，有利于使调整政策支持的努力更具包容性。加强包括小农在内的农村人口的集体行动、能力、表达意见的机会和谈判能力，有助于推动政策改革，促进改革的制定和实施，并在所有利益相关方当中提高改革的合法性。303另外，一些支持政策改革的关键利益相关方也许能担任“变革倡导者”，与牵头政府机构协调工作，明确这些利益相关方可以促进不同行为主体之间的对话。371例如，巴西、秘鲁、泰国和越南等国家都确定了国家营养领导者，这就确保了政府、民间社会和私营部门中各行为主体的高度协作。不仅如此，这些领导者还负责采取行动，并在调整政策支持的过程中接受问责。379
最后，政府应谨慎评估调整粮食和农业政策支持所带来的权衡取舍，预测实施过程中可能出现的挑战，包括基于实证和可能性提出的情境。治理机制允许不同行为主体都把政策改革的权衡取舍纳入考虑，并予以适当地应对。380为此，如上一节分析的那样，政府应实施抵消政策，旨在帮助政策改革中的“失利者”，或那些受到改革负面影响而变得更脆弱的人群。同时，调整政策支持可能威胁到权力和利益组织，它们会抗拒改革或阻止改革的实施。如前指出，目前政策支持对于营养食品可获得性和成本以及健康膳食可负担性的影响比较复杂，因而需要通过系统化的方法来确定，这种方法需要利用历史数据和/或基于模型的情境。
制定并验证基于模型的情境不应纯粹是案头工作。还必须纳入关键利益相关方的参与，不仅可以提高透明度和问责制，而且鉴于数据存在不确定性，还可以改善模型本身。例如，比起没有农民参与的类似做法，在气候影响综合评估中，研究者与农民等利益相关方开展互动，探索并设计未来可能出现的多种情境以及用于综合建模的多套气候变化适应计划，以提高结果的准确性和透明度。381
但是，基于模型的情境需要由政府专家利用官方数据来设计和验证。若干近期研究就分析了这种做法，政府会表明愿意在多大程度上为农业投资和融资，以实现复苏。建模专家随后利用这一信息，并根据国内生产总值增长、农业粮食产出增长、家庭福利和农村扶贫等方面的结果，来确定必须优先发展的农业部门，223,233以便提高可负担的健康膳食的供应量，实现营养目标。关键问题在于需要依赖所有相关利益相关方参与的多部门和多边政策对话，有关替代政策支持潜在影响的证据为这种对话提供了信息。
对政策支持调整进行监测和评价
调整粮食和农业政策支持的工作在制定和实施政策之后仍未结束。各方日益认识到，评估农业粮食体系干预措施是转型进程取得成果的关键要素；382评估可以确保问责，并表明需要进行适应。383例如，2011年，美国纽约市议会确立了监督和报告《食品地方法》相关举措的义务。384为此，从2012年起开始发布《食品指标》报告，该报告遵循五项政策目标，共包含37个指标，为政策制定者和市民监督纽约市的农业粮食政策进展情况提供了有用信息。385
可利用政府及其他利益相关方在关于农业粮食体系和营养问题的高级别讨论中所做出的承诺，监督和支持政策调整战略的实施。2021年9月联合国秘书长召集的粮食体系峰会之后，有110个国家公布了在其国家发展路径内实行粮食体系转型的战略细节，其中92%的战略都把健康膳食作为可持续农业粮食体系中的一大优先重点。386
人人享有可持续粮食体系的健康膳食行动联盟也讨论了这一重点议题，该联盟团结了全世界的行为主体和国家，朝着这一共同愿景开展协调、动员和支持行动。387 2021年的东京“营养促成长”峰会上，来自78国的181个利益相关方做出了396项新的营养承诺。388展望未来，将有必要开发可靠的数据库，能为我们提供有关世界各区域系统转型行动的信息，包括粮食和农业支持行动，这样才能了解到各项承诺是否已转化为政策行动。在现有政策支持估计值以及粮食和农业支持的影响证据1等方面填补数据和研究缺口至关重要，这样监测框架才能更好地追踪前述承诺的进展，确保问责。例如，世卫组织的营养行动实施情况全球数据库对有关营养的政策行动进行监测，并发布最新消息。238
开发所需要的数据库基础设施将需要与国际组织、国家政府和研究智库中的利益相关方开展合作。应按照明确界定的目标，将追踪调整政策的数据收集过程形成制度389。
首先，必须推动采用一套国际公认的一致定义，以精确测量对粮食和农业部门的支持。这一工作应当和加强测量农业政策环境联盟（也称“农业激励联盟”，第3章已有介绍）所开发的数据库同步进行，具体可通过以下几种方式：（1）首先，通过改进消费者补贴数据，收集针对气候智能型做法、自然资源保护和抵御能力的补贴及支出数据，来填补政策支持估计值的数据缺口，以便更全面地了解对农业粮食体系转型最有利的公共支出和投资；（2）其次，扩大政策支持估计值的国家覆盖面，纳入那些已有具体政策支持方案且/或面临区域农业粮食体系挑战的国家。
其他一些数据库和网络对于监测和评价工作可能也很重要。“国际食品与肥胖/非传染性疾病研究、监测和行动支持网络”是一个全球平台，旨在监测和衡量各国的食物环境、政府政策及私营部门行动。390
拥有可比指标来衡量调整政策支持的努力对参与全价值链的不同行为主体及利益相关方的效用，也可提高透明度，并能对各国的改革情况进行比较。391在社区层面，可通过参与性监督、评价、反思和学习的形式来追踪。这一方法可让社区层面那些处境不利人群表达意见，参与改革进程。392在评价调整政策的绩效和影响时，推动开放数据获取的政策可保证透明度和问责制，此类政策还可降低主导性农业粮食行业对调整政策过程施加影响的可能性。393
例如，“农业科学和技术指标”在线互动数据平台可以追踪低收入和中等收入国家在农业研发方面的关键数据和信息。此工具提供了透明且可获取的机制，用以追踪调整措施的影响。389最后，必须向整个价值链上的农业生产者和消费者及利益相关方宣传调整政策支持的影响，以确保变革得到支持并持续下去。为此，可通过各利益相关方群体之间的网络和通信，形成共同的理解和知识。这被看作是在农业粮食体系制定和传播变革过程中的一个重要方面。367
数据开发和维护将对监督和评价工作十分关键。此外，以模型为基础的审查有助于了解调整政策支持是否达成了预期结果。在此方面，基于模型的监督应能显示出在实施过程中，是否以可持续、包容的方式降低了营养食物的成本，提高了健康膳食的可负担性。还能明显看出与其他发展规划进程及相关投资，尤其是可持续发展目标（如目标1、2、3、5、10、12和13）之间是否产生了协同增效。应当以所获得的证据作为评价的基础，帮助各国政府明确可能需要改进的领域。
