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Redonner espoir: le programme de reprise économique du Service forestier des États-Unis

A.R. Kimbell et H. Brown

Abigail R. Kimbell, était, au moment de la rédaction de cet article, chef du Service forestier des États-Unis, Washington, DC.
Hutch Brown est analyste en matière de politiques pour le Service forestier des
États-Unis, Washington, DC.

Cet article a été tiré d’une présentation faite lors de l’événement spécial «Impacts de la turbulence économique mondiale sur le secteur forestier» organisé le 20 mars 2009 à Rome pendant la dix-neuvième session du Comité des forêts de la FAO.

Pour atténuer l’incidence de la récession, les États-Unis d’Amérique investissent dans des projets visant à restaurer et protéger les forêts, à améliorer les installations de récréation et à mettre les jeunes au travail.

En 2008, les États-Unis d’Amérique ont plongé dans ce que certains ont appelé sa crise économique la plus grave depuis les années 1930 (Elliott, 2008; Hilsenrath, Serena et Paletta, 2008). Une crise financière commencée en 2007 a déclenché en 2008-2009 une récession qui va en s’approfondissant, car les prêteurs ont perdu confiance dans la capacité des emprunteurs de rembourser leurs prêts. De grandes institutions financières ont chancelé au bord de la faillite, d’autres ont carrément fait faillite. Les marchés du crédit étant bloqués, les piliers de l’économie des États-Unis, comme l’industrie de l’automobile, ont lutté pour survivre.

De janvier 2008 à janvier 2009, la plupart des indicateurs économiques ont accusé une baisse, les ventes en gros perdant 15,4 pour cent, les nouvelles constructions 9,1 pour cent, les mises en chantier de nouveaux logements 56,3 pour cent, et les ventes au détail et les services alimentaires 9,7 pour cent (United States Census Bureau, 2009). Les Bourses se sont effondrées, perdant jusqu’à 40 pour cent de leur valeur; au début de 2009, la moyenne industrielle de l’indice Dow Jones a atteint son niveau le plus bas depuis 1997. Entre octobre 2008 et mars 2009, l’économie des États-Unis a perdu plus de 3,7 millions d’emplois (Bureau of Labor Statistics, 2009), faisant passer le taux de chômage à 8,5 pour cent, le niveau le plus élevé depuis 1983. De nombreuses personnes ont perdu leur maison; en décembre 2008, près de 12 pour cent des hypothèques pour le logement n’étaient pas remboursés, ou les biens étaient saisis (OCDE, 2009).

En février 2009, des signes de reprise redonnant espoir sont apparus. Les expéditions, les stocks et les commandes des fabricants, après six mois consécutifs de recul, ont augmenté de 1,8 pour cent (United States Census Bureau, 2009); les mises en chantier de nouveaux logements ont grimpé de 17,2 pour cent, et les nouvelles ventes de maisons ont augmenté de 8,2 pour cent. Cependant, en mars, les mises en chantier ont recommencé à diminuer, de même que les nouvelles ventes de maisons; pourtant, de grandes banques comme la Wells Fargo ont enregistré des gains records pendant le premier trimestre de 2009. Néanmoins, tant que la demande de main-d’œuvre restera apathique, même avec une reprise de l’économie, il y aura encore des pertes d’emplois. Quelques économistes prévoient que la hausse des taux de chômage pourrait atteindre les deux chiffres d’ici à 2010 (Clark, 2009).

Que peut faire le Service forestier des États-Unis pour aider?

LES POSSIBILITÉS POUR DES PROJETS DE RELANCE

Le Service forestier des États-Unis a pour mission de favoriser la santé, la diversité et la productivité des forêts et des prairies du pays, afin de répondre aux besoins des générations présentes et futures. L’organisme s’acquitte de sa mission grâce à la gestion des terres publiques, à la recherche en matière de conservation, et aux services de vulgarisation à l’intention des propriétaires de forêts privées. Ces trois domaines peuvent donner lieu à des emplois et stimuler les économies locales.

Le Service forestier gère un système national de forêts et de prairies couvrant 77 millions d’hectares, soit environ 8 pour cent des terres émergées des États-Unis (voir la carte). Ces terres publiques s’étendent sur 43 des 56 États et territoires, allant de l’Alaska à Puerto Rico. Avec près de 29 000 employés à plein-temps, le Service forestier fournit déjà quelques-uns des emplois ruraux les plus intéressants et fiables des États-Unis. De nombreuses communautés le plus gravement touchées par la récession vivent à proximité des forêts et prairies nationales, et les employés du Service forestier font partie intégrante du tissu communautaire; ils connaissent les besoins locaux et ont la capacité de planifier localement des projets, de dispenser une formation, de trouver des emplois, et de fournir l’équipement et le soutien logistique nécessaires.

Les chercheurs du Service forestier travaillent en étroite collaboration avec les gestionnaires des forêts nationales pour planifier la gestion des combustibles et des traitements forestiers destinés à des paysages soumis à des dangers croissants, comme la propagation de certaines espèces envahissantes, les infestations de ravageurs et de maladies et les incendies d’une ampleur sans précédent, phénomènes exacerbés par le changement climatique. Les chercheurs surveillent aussi les résultats du projet et cherchent des moyens plus efficaces et rentables de convertir en énergie la biomasse éliminée, en partie pour remplacer l’utilisation de combustibles fossiles. Cette recherche et les besoins et activités de surveillance pourraient se traduire en emplois.

Les programmes de vulgarisation de l’organisme pourraient aussi offrir leur contribution. Depuis sa création en 1905, le Service forestier a travaillé en étroite collaboration avec les États et les propriétaires forestiers privés pour améliorer la santé des forêts à l’échelle nationale. Environ 57 pour cent des forêts des États-Unis appartiennent au secteur privé, notamment à de petits propriétaires non industriels. L’organisme leur a fourni un soutien financier et une assistance technique par le biais des États, dont chacun est responsable de la réglementation de l’utilisation des forêts commerciales et privées comprises dans ses limites. Le Service forestier œuvre aussi avec des partenaires fédéraux, des États et locaux pour créer un système interinstitutions très efficace de gestion des incendies de forêt. En outre, les municipalités des États-Unis gèrent environ 28 millions d’hectares de forêts urbaines. Le Service forestier travaille avec les gouvernements municipaux dans l’ensemble du pays pour protéger et remettre en état les arbres et parcs de quartier.

Les possibilités de fournir de nouveaux emplois et de stimuler l’économie sont immenses. Le Système national des forêts, à lui seul, a un déficit pour amortissement différé de plus de 5,1 milliards de dollars EU pour les réparations de routes, ponts, pistes, campings et autres installations (USFS, 2008). Bien que les forêts des États-Unis soient en général sur la voie de la durabilité (USFS, 2004), nombre d’entre elles ont besoin de soins. D’après une étude réalisée en 2002, par exemple, environ 159 millions d’hectares de forêts dans l’ensemble du pays sont exposés à des risques modérés à élevés d’incendies particulièrement graves (Schmidt et al., 2002). Selon une estimation, le traitement de la zone à risque du Système national des forêts (environ 29 millions d’hectares) coûterait à lui seul 12,4 milliards de dollars EU (USFS, 2000). Pendant qu’il se prépare à aider le pays à surmonter la récession, le Service forestier pourra choisir des investissements verts dans une vaste gamme de possibilités.


Système national des forêts des États-Unis

UNITED STATES FOREST SERVICE

UN HÉRITAGE DE SERVICES SOCIAUX: LE CORPS DE CONSERVATION CIVIL

Le Service forestier des États-Unis a une longue histoire de services rendus à la nation en matière de création de nouveaux emplois. En 1929, une crise financière a déclenché une récession mondiale de proportions gigantesques, qui a duré environ dix ans aux États-Unis. Au point culminant de la crise, près d’un quart de la main-d’œuvre des États-Unis était au chômage. Pour répondre à cette situation, le président Franklin D. Roosevelt a stipulé l’acte sur les activités de conservation d’urgence, mieux connu sous le nom de Civilian Conservation Corps (CCC). Son objectif était de fournir des emplois; de stimuler les dépenses; d’inverser les processus de déforestation, d’érosion du sol et d’autres formes de dégradation des ressources naturelles; et de construire des routes, pistes, campings et autres infrastructures sur des terres publiques.

Entre 1933 et 1942, le Département du travail des États-Unis a engagé des millions de citoyens au chômage, leur offrant des emplois d’une durée de six mois dans un des programmes publics les plus réussis de l’histoire des États-Unis. Le Service forestier a géré plus de la moitié de tous les projets du CCC, étendant l’objectif de sa mission à la fourniture de services sociaux à l’échelle nationale. Parmi ses réalisations, le CCC a planté plus de 3 milliards d’arbres, construit plus de 156 000 km de routes et érigé plus de 3 470 tours d’observation; il a aussi consacré plus de 4,2 millions de jours-personnes à la lutte contre les incendies de forêt, et plus de 7,1 millions de jours-personnes à la remise en état des bassins versants et à la restauration des habitats de la faune sauvage (Civilian Conservation Corps Legacy, 2009).

Le CCC a pris fin en 1942, mais le Service forestier a réaffirmé par la suite son engagement vis-à-vis des services sociaux par une série de programmes. L’organisme gère actuellement le Job Corps , un programme de formation destiné aux jeunes de milieux défavorisés; le Youth Conservation Corps, un programme d’emploi estival pour les adolescents; et le Senior Community Service Employment Program, un programme de bénévolat pour les citoyens plus âgés. Les trois programmes comprennent une formation à la conservation et des travaux à l’intérieur ou à proximité des forêts et prairies nationales. Grâce à l’héritage des services sociaux du CCC, le Service forestier se trouve dans une situation idéale pour répondre à la crise économique actuelle.

ACTE SUR LA REPRISE ET LE RÉINVESTISSEMENT AMÉRICAINS: LE RÔLE DU SERVICE FORESTIER

En février 2009, le Président des États-Unis a signé l’American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), l’acte sur la reprise et le réinvestissement américains. L’acte autorisait l’affectation de 787 milliards de dollars EU au réajustement fiscal et à des dépenses pour la relance, y compris 1,15 milliard pour des projets gérés par le Service forestier. Les efforts déployés par l’organisme permettront, au fil du temps, de redonner du travail à des dizaines de milliers d’Américains au chômage. L’objectif global est reflété dans celui de la loi d’autorisation: créer autant d’emplois et aussi vite que possible et faire circuler à nouveau l’argent dans l’économie.

Les gestionnaires locaux des trois secteurs du Service forestier (Système national des forêts; Recherche et développement; Foresterie publique et privée) ont soumis plus de 2 500 propositions de projets aux coordonnateurs du programme de reprise économique de l’organisme. Les propositions valent collectivement 4 milliards de dollars EU en dépenses de relance, soit quatre fois plus que le financement de 1,15 milliard affecté à la stimulation dont dispose l’organisme. Les coordonnateurs nationaux ont classé les propositions en fonction de critères allant de la préparation du projet aux mesures biophysiques et aux niveaux de chômage locaux.

Il était essentiel d’agir rapidement. Au plus vite les citoyens au chômage reprendraient un travail, plus grande serait la relance économique. Cependant, les dépenses pour la relance étaient destinées à équilibrer l’urgence avec l’impératif de responsabilité et de rentabilité. De ce fait, l’accent a été mis sur des projets «pelle à la main» – prêts à démarrer sans planification et consultation ultérieures. Les travaux pour les projets approuvés ont commencé rapidement et seront normalement effectués en deux ou trois ans.

Les nouveaux emplois de relance appartiennent au secteur privé. Bien qu’ils ne soient pas conçus pour être permanents, ils pourraient servir de tremplin à une carrière en matière de conservation, tout en fournissant aux travailleurs de nouvelles compétences et opportunités qu’ils n’auraient pas eues autrement. Les projets couvrent une multitude de domaines, allant du nettoyage de mines abandonnées dans des zones reculées à la remise en état de forêts dans des zones rurales ou de grands centres métropolitains.

Dans les cinq semaines qui ont suivi la signature par le Président de la loi d’autorisation, le Service forestier avait déjà déboursé 10 pour cent de ses fonds de l’ARRA pour des projets dans 21 États (USFS, 2009a). Les projets sont de quatre types: remise en état des ressources sur des terres publiques; amélioration des installations de récréation, en partie pour promouvoir la sécurité et la santé; création d’emplois pour les jeunes; et réduction des risques d’incendies dans les communautés pendant la remise en état des écosystèmes.

Le Civilian Conservation Corps (CCC) créait des emplois pendant la dépression des années 1930: une équipe s’apprête à combattre la spongieuse envahissante, qui attaque les forêts de chênes dans le nord-est des États-Unis

Bugwood.org/1275050/USFS archive

Remise en état des ressources

Les projets de l’ARRA amélioreront une série de ressources présentes sur des terres publiques, aussi bien naturelles qu’infrastructurelles. Quelques projets viseront la reconstruction de routes d’accès d’un intérêt vital pour permettre le passage sans danger des visiteurs des forêts et des résidents locaux, notamment en cas d’urgence. D’autres projets sont destinés à améliorer la qualité de l’eau des lacs et des cours d’eau, ou à restaurer les habitats et voies de passage indispensables aux poissons.

En Alaska, par exemple, la communauté de Hoonah doit utiliser une route forestière détériorée pour la récolte de ressources forestières qui lui sont essentielles dans la Forêt nationale de Tongass. Les ponceaux installés bien avant l’avènement des modèles modernes tendent à se colmater pendant les fortes pluies, menaçant d’emporter des tronçons entiers de route. Le Service forestier dépense actuellement 1,45 million de dollars EU des fonds de l’ARRA pour repaver 29 km de route, éliminer 32 km de route inutile et supprimer ou remplacer 120 ponceaux défectueux. Ce travail améliorera la qualité du cours d’eau et rouvrira dix passages pour les poissons bloqués jusque-là. Les saumons pourront ainsi franchir les nombreux kilomètres qui les séparent de leurs zones de frai.

La plupart des projets de l’ARRA concernent la construction; ces activités tendent à créer plus d’emplois avec des salaires plus élevés que d’autres types de projets (USFS, 2009b, 2009c). De tels projets fournissent du travail aux opérateurs d’engins compétents et aux travailleurs engagés dans la construction dans des zones rurales particulièrement touchées, tout en soutenant un secteur important de l’économie.

Un ponceau reconstruit dans la Forêt nationale d’Umpqua, Oregon: de nombreux projets du Service forestier financés par l’American Recovery and Reinvestment Act visent à améliorer la qualité de l’eau et à restaurer des habitats et passages importants pour les poissons

Umpqua National Forest/L. Bernstein

Amélioration des installations de récréation

Les loisirs de plein air sont extrêmement appréciés aux États-Unis. Chaque année, les forêts et prairies nationales enregistrent, à elles seules, environ 200 millions de visites. Quand les temps sont durs, en particulier, une ou deux semaines consacrées aux randonnées, à la pêche, au camping ou à l’observation des oiseaux dans une forêt nationale peuvent être une solution à bon marché et attrayante par rapport à des vacances dans des lieux de villégiature coûteux. Cependant, les visiteurs s’attendent à juste titre à profiter d’un accès facile à des installations de récréation sans danger, et seul le mauvais temps peut décevoir leurs attentes.

Dans les zones densément boisées de l’est des États-Unis, l’hiver provoque souvent des tempêtes de verglas dévastatrices. Les branches arrachées et les arbres abattus peuvent bloquer les routes d’accès aux forêts nationales, rendant les pistes, campings et autres installations de récréation non seulement inaccessibles, mais aussi inutilisables tant que les dommages ne sont pas réparés.

En janvier 2009, par exemple, une tempête de verglas a ravagé l’est du Kentucky, rendant inaccessible une partie importante de la Forêt nationale de Daniel Boone. Dans cette zone, le tourisme est un moteur essentiel de l’économie locale, notamment après la faillite d’une scierie locale et d’une fabrique de pièces détachées pour automobiles. Le Service forestier a investi plus d’un demi-million de dollars EU des fonds de l’ARRA pour réparer les dommages causés par la tempête dans la forêt. En utilisant la main-d’œuvre locale, l’organisme élimine les débris bloquant les chemins forestiers, abat les arbres dangereux et rend de nouveau les pistes accessibles. Ces emplois permettent à de nombreuses personnes de reprendre un travail à des niveaux variables de compétence. En permettant la réouverture de la forêt nationale dès l’été de 2009, le Service forestier a revitalisé sa fonction de récréation, stimulant par là même le commerce local de tout l’est du Kentucky.

Certains projets de l’ARRA visent à rendre «plus vertes» les installations de récréation, en dotant par exemple les édifices de nouvelles fenêtres plus hermétiques. Un projet entrepris en Alabama réaménagera un laboratoire de recherche conformément aux normes du Conseil de la construction verte des États-Unis (au titre d’un programme de certification appelé Leadership in Energy and Environmental Design for Existing Buildings). Ces améliorations comprennent des contrôles numériques, ainsi que de nouveaux systèmes de chauffage et climatisation et de nouvelles mesures d’économie de l’eau et de gestion des déchets.

Pêche dans la Forêt nationale d’Apache-Sitgreaves, Arizona: les fonds destinés à la reprise sont utilisés pour revitaliser les loisirs en forêt, en fournissant des occasions à bon marché de détente lors des moments difficiles, et en stimulant le commerce local

Apache-Sitgreaves National Forest/B. Dykstra

Création d’emplois pour les jeunes

La Californie est l’un des États qui a le plus souffert de la récession; ses taux de chômage en février 2009 dépassaient déjà 10 pour cent (Lifsher, 2009). Il semble que les récessions frappent plus durement les jeunes en éliminant les premiers emplois. Heureusement, la Californie possède un réseau de programmes enraciné dans l’ancien CCC, y compris AmeriCorps, California Conservation Corps, Los Angeles Conservation Corps et Urban Youth Conservation Corps.

Les forêts nationales couvrent 20 pour cent des terres émergées de la Californie et offrent toutes sortes de possibilités d’emploi: pistes qui ont besoin d’entretien, zones de récréation nécessitant des réparations, installations à remettre en état, combustibles dangereux à éliminer, etc. Le Service forestier a débloqué 3,75 millions de dollars EU du financement de l’ARRA pour la mise en œuvre de ces projets dans l’ensemble de l’État, employant des centaines de jeunes au travers du réseau existant de brigades de jeunes. En restaurant les forêts, en reconstruisant les installations de récréation et en protégeant les communautés contre les incendies, les jeunes acquièrent de nouvelles compétences, gagnent de l’expérience et comprennent mieux le sens de la conservation.

Réduction des risques d’incendies et restauration de la santé des forêts

Depuis les années 1980, les incendies ont causé de plus en plus de dommages. Certains incendies atteignent désormais des proportions catastrophiques inconnues de la génération précédente, se propageant sur 200 000 ha ou davantage, et coûtant des milliards de dollars EU en dommages aux habitations et aux communautés. En 2004 et 2005, plus de 3 millions d’hectares ont brûlé aux États-Unis; en 2006 et 2007, plus de 3,5 millions. Dans les conditions actuelles, la destruction par le feu pourrait atteindre 5 millions d’hectares par an.

Le Service forestier utilise les fonds de l’ARRA pour combattre cette menace en réduisant l’excès de combustibles, et pour restaurer la santé des forêts. Dans la Forêt nationale de Humboldt au Nevada, par exemple, l’organisme a dépensé 1,3 million de dollars EU pour traiter environ 3 120 ha de forêts et de terrains de parcours, en partie pour réduire les risques d’incendies catastrophiques. Les traitements forestiers dans les écosystèmes de pins et résineux mixtes au Nevada comportent l’élimination de l’excès de végétation, aidant par là même les forêts à s’adapter au changement climatique dans une zone où l’eau est déjà rare.

Ces projets créent des emplois importants dans les zones rurales et sont très rentables. Des études économiques montrent que la restauration écologique génère plus d’emplois que tout autre type de projet (USFS, 2009c). En outre, la biomasse éliminée peut être utilisée pour la production de bioénergie, créant ainsi encore davantage d’emplois. Au Nevada, par exemple, une usine locale a utilisé la biomasse éliminée pour fabriquer des boulettes de bois, contribuant ainsi à atténuer le changement climatique par le remplacement des combustibles fossiles. Les fonds qui ne sont plus nécessaires pour la reconstruction de logements et d’équipements communautaires brûlés peuvent aider à la relance de l’économie.

Des jeunes restaurent l’habitat d’espèces menacées d’extinction, Colorado: les programmes d’emploi pour les jeunes leur permettent d’acquérir de nouvelles compétences et de l’expérience en matière de conservation

Arapaho-Roosevelt National Forest/W.R. Magwire

REDONNER ESPOIR

Des projets comme ceux qui ont été décrits plus haut – reconstruire les infrastructures, mettre les jeunes au travail, restaurer la santé des forêts, et protéger les habitations et les communautés – permettent un peu d’espoir pour l’avenir. Certes, le Service forestier vient à peine de commencer son travail; la mise en œuvre des projets est encore en cours. L’ARRA devait servir à donner un coup de fouet une fois pour toutes à une économie déclinante. Personne ne sait avec certitude dans quelle mesure le traitement sera efficace. En outre, les projets de l’ARRA entameront à peine les arriérés du financement de plusieurs milliards destiné à la gestion des combustibles et aux traitements forestiers, ainsi qu’aux travaux routiers et à la construction et l’entretien des installations situées dans les forêts et prairies nationales.

Toutefois, les signes de succès se font plus nombreux: en remettant les gens au travail, en aidant les familles à surmonter les moments difficiles et en faisant circuler de nouveau l’argent dans l’économie, le Service forestier aide à atténuer l’incidence de la récession de manière tangible. Peut-être encore plus importants sont les moyens intangibles grâce auxquels l’organisme fournit son aide. Les chefs d’industrie comprennent que l’état de l’économie nationale dépend largement de l’état d’esprit du pays (Hill, 2009). La peur peut réduire à zéro les activités économiques lorsque les prêteurs n’osent pas renouveler les crédits et que les consommateurs ont peur de dépenser. Dans une période de prudence et de doute général, l’ARRA a pour objectif de redonner espoir et d’instaurer la confiance. Chaque projet attire des travailleurs sur le terrain, que les communautés locales peuvent voir; chaque projet laisse des traces durables, dont les gens parlent après que les travailleurs ont quitté le chantier. En encourageant un esprit d’optimisme et d’entreprise, le Service forestier prépare subtilement la scène pour la reprise, en inspirant un comportement constructif qui, au fil du temps, peut régénérer la prospérité.

Le Service forestier des États-Unis investit dans l’avenir. Les gens s’émerveillent encore devant les solides structures de pierre construites par l’ancien CCC, dont beaucoup sont devenues des repères historiques. Les nombreux projets de relance entrepris au titre de l’ARRA, comme ceux du CCC, fourniront des avantages durables aux communautés. Enfin, ils aideront le Service forestier à accomplir sa mission qui est d’assurer une gamme de services écosystémiques aux générations futures.

Brûlage dirigé pour protéger une forêt ouverte de Pinus ponderosa, Montana: les fonds destinés à la reprise sont utilisés pour aider à réduire les risques d’incendies de forêt en éliminant les combustibles en excès, et pour restaurer la santé des forêts, tout en créant des emplois importants dans les zones rurales

Custer National Forest/D. Sasse

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