De acuerdo con la legislación forestal brasileña los bosques naturales sólo se pueden utilizar observando los planes técnicos que conduzcan a la ordenación y a la vez se prohíbe su explotación en forma empírica; también se establecen normas para la declaración y ordenación o manejo de áreas protegidas y reservas, lo mismo que otras regulaciones relacionadas con la conservación de la biodiversidad. La ejecución de la política forestal del Brasil está a cargo del Instituto Brasileño del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (IBAMA).
La exigencia legal para la ordenación forestal en tierras privadas, está prevista en el Código Forestal Brasileño (Ley 4.771 del 15/09/65), que establece la obligatoriedad de manejo del área susceptible de tala rasa.
En 1996, se aprobó la Ley del Impuesto sobre la Propiedad Territorial Rural, ITR (Ley 9.393), que contiene disposiciones que acaban con la noción de que las tierras forestales son improductivas y que desmontar los bosques es beneficioso. En particular, esta Ley establece que no pagarán impuestos sobre bienes inmuebles las áreas siguientes: todas las propiedades rurales, áreas de preservación permanente, áreas de reservas forestales legales y las de interés ecológico para la protección de ecosistemas. Además, establece que las áreas consideradas para cualquier explotación agrícola, pecuaria, acuícola, forestal o ganadera tampoco están sujetas al pago de impuestos por dicho concepto.
En 1996, la Medida Provisoria N° 1.511 aumentó el área destinada a la reserva legal hasta el 80%, pero actualmente esta disposición transitoria está siendo modificada por el Gobierno Federal. Desde 1999 se encuentra en tramitación en la Cámara de Diputados un proyecto de Ley sobre inversiones, que ha provocado un intenso debate en la sociedad civil organizada, que intenta mantener un porcentaje del 80% destinado a la reserva legal de bosques.
Otras disposiciones legales federales (Leyes y Decretos), reglamentos y disposiciones del Ministerio del Medio Ambiente y del IBAMA regulan las actividades de manejo forestal sostenible estableciendo, entre otros, los requisitos de obligatoriedad de la reposición forestal con especies nativas, forma de ejecución de los principios y directrices técnicas de los planes de manejo forestal (que pueden ser: manejo forestal comunitario, manejo simplificado y manejo empresarial). En las tierras públicas, los bosques nacionales están disponibles, en unidades de uso sostenible, donde es posible explotar los recursos forestales por medio de concesiones a empresas privadas. La oferta de madera de la Amazonía por aprovechamientos autorizados es del 32,55%; de planes de ordenación 7,11% y de fuentes ilegales: desmontes y cortas selectivas de madera 67,45%.
En tierras privadas, la explotación de recursos madereros en la Amazonía brasileña se puede hacer por medio de una autorización de desmonte o “corta rasa”, para uso alternativo del suelo, o por medio de una autorización de explotación, mediante un Plan de Ordenación Forestal Sostenible. En tierras públicas, la explotación forestal se efectúa por medio de concesiones forestales sujetas a ordenación forestal sostenible.
Historia de la ordenación forestal
Para abordar el tema de la ordenación forestal sostenible en Brasil, es preciso considerar el contexto de la Región Amazónica. En Brasil existen muchas iniciativas importantes de ordenación de los bosques de Catinga, Zona Atlántica y Campos del Sur.
Con 5,1 millones de Km2, la Amazonía Legal se extiende por nueve estados (Amazonas, Pará, Amapá, Roraima, Rondônia, Mato Grosso, Acre, Tocantins e Maranhão) y ocupa el 60% del territorio brasileño. La población se estima en 19 millones de habitantes con una densidad de 4 habitantes/Km2. Contiene la mayor reserva continua de bosque tropical húmedo del mundo, con una superficie aproximada de 250 millones de hectáreas. También es el principal sumidero de carbono y la mayor reserva de maderas tropicales del mundo, estimándose asimismo que la Amazonía contiene por lo menos la mitad de todas las especies vivas del planeta. Han sido identificadas cerca de 60.000 especies vegetales, 2,5 millones de especies de artrópodos, 2.000 especies de peces y más de 300 especies de mamíferos.
La Amazonía posee cuatro tipos básicos de cobertura vegetal: bosques densos, de tierra firme, con vegetación exuberante y gran diversidad de especies arbustivas y arbóreas; bosques abiertos de cipós y palmeras; bosques del cerrado, que se caracterizan por su vegetación herbáceo-arbustiva; y sabanas naturales, localizadas en áreas de tierra firme y anegables, constituidas por numerosas especies de gramíneas.
Cada año, se extraen de la Amazonía brasileña unos 50 millones de m3 de madera. Por otra parte, un estudio realizado por el Proyecto de Seguimiento por Satélite de la Selva Amazónica Brasileña del Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE. 1997) indica que la deforestación de enero de 1978 a agosto 1997 había alcanzado 532.086 km2.
De acuerdo con el Diagnóstico del Sector Forestal Brasileño, elaborado en 1997, por el IBAMA, con apoyo de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (ITTO) y la ONG FUNATURA, la exploración, ordenación y utilización de los recursos forestales de la Amazonía brasileña tienen una enorme y singular importancia por las siguientes razones:
• los recursos productivos existentes son tres veces mayores que en cualquier otro país tropical, representando alrededor de un tercio de los recursos forestales tropicales del mundo;
• la producción de madera de la región, dejó de ser algo incipiente para convertirse en una actividad de peso en la economía forestal del país, con perspectivas en el mercado internacional de maderas tropicales en un futuro próximo;
• el uso y la transformación industrial de los recursos forestales de la región crecen en forma exponencial.
Un reciente estudio del IMAZON (Instituto de Homem y Meio Ambiente de Amazónia), ONG pionera en la investigación de los efectos de las actividades madereras, comprobó la enorme diferencia de rendimientos entre la producción forestal y la pecuaria en la región. Los factores que afectan a las características de la producción maderera en los bosques naturales de la Amazonía son muy semejantes a los que determinan los patrones de esta actividad en la Zona Atlántica y son un reflejo de la situación de las regiones tropicales, ya que los problemas de ordenación forestal son similares debido a que las políticas públicas dan prioridad al desarrollo agropecuario en detrimento de las actividades forestales.
Los factores más importantes que condicionan la historia de las actividades madereras en Brasil son:
• el desconocimiento del potencial de producción de los bosques por parte de los colonizadores procedentes de otras regiones y países;
• la falta de consideración sobre los conocimientos tradicionales de la población indígena y sus descendientes;
• la sub-valoración de los productos y servicios forestales;
• el aprovechamiento de los recursos forestales, sin considerar el potencial posterior de regeneración natural;
• la carencia de un modelo analítico y de estudios profundos sobre los factores limitantes de la ordenación forestal, que permitan la formulación y aplicación de políticas públicas coherentes con la realidad de los bosques de la Amazonía;
• el ineficaz sistema de control y seguimiento de las actividades madereras;
• la dificultad de articulación intra e inter-institucional de los órganos ambientales, en la determinación de competencias y coordinación de actividades;
• los conflictos y la falta de regularización en la tenencia de la tierra;
• la oferta clandestina de madera;
• la abundancia de los recursos forestales;
• la falta de recursos humanos y la capacidad limitada de los órganos ambientales, lo que facilita consecuentemente la producción maderera de carácter predatorio.
La facilidad para obtener autorización de desmontes estimula la oferta legal de madera de origen natural a bajo coste en relación con la procedente de bosques ordenados, lo que reduce el potencial de producción forestal, con disminución de la cobertura forestal.
Los servicios ambientales que proporcionan los bosques naturales (biodiversidad, absorción de carbono, producción de agua, etc.) no se valoran adecuadamente, lo que disminuye los ingresos de los productores forestales, desincentivando la ordenación y la producción forestal.
Objetivos actuales de la ordenación forestal
La definición de los objetivos de la ordenación, coincide por lo general con las necesidades de la empresa o productor, sobre la base del inventario, las funciones productivas del bosque y los productos que demanda el mercado. La obtención de la información básica para elaborar el proyecto de ordenación forestal, incluye la investigación de aspectos biofísicos (inventario forestal, muestreo), y de aspectos socio-económicos.
La elaboración del plan de ordenación forestal incluye, entre otros: dividir el bosque en compartimentos, con base en el ciclo de corta y según las técnicas a emplear y adoptar medidas de aprovechamiento mecanizado de bajo impacto sobre la flora, la fauna, el agua y los suelos.
A pesar de la existencia de pocas unidades de producción forestal bajo el régimen de ordenación sostenible en la Amazonía, las que fueron apoyadas y asesoradas por instituciones del gobierno y ONGs están aplicando técnicas satisfactorias.
En este aspecto, destaca el trabajo desarrollado por el Proyecto de Apoyo a la ordenación forestal en la Amazonía (pro-ordenación), parte integrante del Programa Nacional Forestal (PNF) del Ministerio del Medio Ambiente, que tiene por objetivo promover o desarrollar la adopción de sistemas de ordenación sostenible de las áreas forestales naturales de la Amazonía y la disminución de la oferta de productos forestales de origen predatorio, a través de acciones estratégicas y de experiencias piloto en áreas prioritarias. Mediante el componente Iniciativas Promisorias, este proyecto está financiando unidades de ordenación forestal sostenible con empresas y comunidades.
Brasil posee abundancia de recursos forestales, diversidad de especies y conocimientos técnicos y científicos suficientes para la ordenación sostenible de los recursos naturales, las instituciones públicas tienen un buen nivel de preparación y un marco jurídico, pero la deforestación autorizada y la extracción selectiva ilegal de madera son los principales problemas para la adopción de la ordenación forestal sostenible en la Amazonía brasileña.
El sistema de supervisión y seguimiento de los permisos y los controles burocráticos excesivos contrastan con normas y regulaciones gubernamentales y políticas públicas, que promueven la conversión de los bosques primarios en pastizales, favoreciendo el avance de la frontera agropecuaria.
Prácticas actuales de ordenación forestal
La legislación forestal brasileña establece que los bosques naturales sólo pueden utilizarse observando las normas técnicas y reglamentarias de planes técnicos estando prohibida su explotación en forma empírica. La ordenación de bosques y plantaciones se realiza de acuerdo con un amplio marco legal, tanto para las áreas de aprovechamiento industrial como para las áreas protegidas y reservas, que incluye regulaciones relativas a la conservación de la biodiversidad.
Las unidades de producción están trabajando en la extracción de productos madereros y no madereros por medio de aprovechamientos de bajo impacto con la aplicación de tratamientos silviculturales y el seguimiento de las operaciones.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
El crédito rural está dirigido casi exclusivamente a la expansión y modernización agropecuaria, estimulando la deforestación por parte de los propietarios u ocupantes de tierras rurales y aumenta la barrera tecnológica entre las actividades agropecuarias (con un nivel creciente de tecnificación y mayor productividad) y las actividades forestales, con grave perjuicio para la ordenación forestal.
El elevado coste de los procedimientos legales en las tramitaciones de los planes de ordenación forestal y la complejidad de los mecanismos institucionales para su aplicación hacen muy onerosas las actividades forestales, en comparación con el trámite para la obtención de autorizaciones de desmonte que es muy simple y ágil, lo que desalienta a los productores rurales y empresas interesadas en promover una buena gestión forestal. Ese elevado coste es particularmente grave para los pequeños productores.
La inseguridad en la tenencia de la tierra, los incendios forestales y las invasiones de propiedades con bosques, que se consideran como tierras improductivas, aumentan el riesgo de las actividades forestales y desalientan la inversión a largo plazo que las caracteriza.
Los agentes financieros públicos tienen sus carteras carentes de proyectos de ordenación forestal en la Amazonía. Ello es consecuencia de los tipos de crédito ofertados y de las dificultades institucionales para tratar los temas forestales, incluida la falta de recursos humanos.
La insuficiencia de programas de enseñanza e investigación forestal, tanto en cantidad como en calidad, no permite atender las necesidades del sector. Además, hay una escasez de profesionales y tecnólogos capaces de reducir los costos de producción y mejorar los patrones socio-ambientales de producción forestal.
Tendencias de la ordenación forestal
Un factor que está contribuyendo favorablemente a la conservación y ordenación forestal sostenible de la Amazonía, es el mercado consumidor, principalmente el externo, que cada vez exige más que la madera provenga de bosques ordenados de forma eficiente. Esta exigencia ha propiciado la constitución del Consejo de Manejo Forestal (Forest Stewardship Council, FSC); en Brasil, el Consejo Brasileño de Ordenación Forestal (FSC-BR) integrado por sectores económicos (empresarial, social y ambiental) y la Secretaría del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF-Brasil). Actualmente este consejo está preparando las bases para la certificación de los bosques de tierra firme en la Amazonía.
Hasta el momento, sólo la empresa, “Mil Madeireira Amazonas”, exporta y vende madera de 40 especies oriundas de Brasil bajo requisitos de certificación conformes con los principios, criterios e indicadores del FSC, pero otras empresas están siguiendo el mismo camino.
En el área de la política pública, el gobierno federal y los estatales reconocen la necesidad de compatibilizar la política forestal y la ambiental con la política de desarrollo y reconocen también la insuficiencia del actual sistema de supervisión y fiscalización. En este aspecto, existen proyectos gubernamentales, con el apoyo de recursos externos, que desarrollan estudios en los campos de la agricultura, la regularización de la tenencia de la tierra, los mercados e instrumentos económicos fiscales y tributarios, con la finalidad de favorecer la ordenación forestal y disminuir el desmonte de los bosques primarios para uso alternativo en la Amazonía.
El IBAMA y la Secretaría de Ciencia y Tecnología del Medio Ambiente del Estado de Pará, SECTAM, están desarrollando un nuevo modelo de seguimiento, control y fiscalización de la explotación maderera.
Finalmente, en el campo de las relaciones externas, el desafío de fomentar la ordenación sostenible de los bosques tropicales forma parte de la agenda de los gobiernos y organismos internacionales. Para el Brasil, ese desafío está expresado en diversos instrumentos internacionales, como el Tratado de Tarapoto (TCA, 1995) y la Agenda 21. Existen oportunidades crecientes para la cooperación internacional en favor de la promoción de la ordenación de los bosques tropicales. El Banco Mundial, por ejemplo, está revisando su política en aquellos aspectos que limitan la ordenación forestal.
Temas especiales de Interés sobre ordenación forestal
A pesar de la excelente legislación y del marco institucional de Brasil, la ineficacia de los sistemas de supervisión y control del Estado, además de un conjunto de políticas públicas que favorecen otros usos de la tierra, han llegado a la deforestación de grandes extensiones de bosques tropicales. Actualmente el índice de ilegalidad en la producción de madera para facilitar el abastecimiento de las industrias, es muy grande en la región amazónica.
La actividad maderera ha conquistado un lugar importante, cada vez mayor, en la economía regional, llegando a representar hasta el 15% del Producto Interno Bruto (PIB) de los Estados de Pará, Mato Grosso y Rondónia. La producción de madera en trozas para transformación industrial aumentó de 4 millones de m3 en 1975 a 39 millones de m3 en 1990/91, pasando a representar más del 70% de la producción total del país la madera en trozas de especies nativas.
