Marco legal e institucional
Entre las normas legales forestales de Colombia destaca la Ley 99 de 1993, mediante la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se ordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones relacionadas con las funciones de las Corporaciones Regionales.
La Ley 79 de 1986, declara áreas de reserva forestal protectora, para la conservación y preservación de fuentes de agua.
Con relación a la investigación forestal, en el país se coordina la Red de Información Forestal para América Latina y el Caribe de IUFRO. El Decreto N° 1.600 de 1994 reglamenta el Sistema Nacional Ambiental (SINA) en relación con los sistemas nacionales de Investigación Ambiental y de Información Ambiental. CONIF y el MINAMBIENTE promueven y coordinan desde 1995 la Red Nacional para el Diagnóstico y Control de Plagas y Enfermedades Forestales, que reúne todos los centros de investigación y de servicios en esta materia.
Los requisitos legales para la protección del bosque en materia de prevención de incendios forestales se contemplan en el Decreto Nº 2.340 de 19/09/97 y las quemas controladas se norman por el Decreto 619 del 99 y el Decreto 948 del 95, todos expedidos por el Ministerio del Medio Ambiente; por otra parte, en el Decreto número 2.762/73 se autoriza al Consejo Nacional de Prevención y Control de Incendios Forestales para crear Consejos Regionales de Prevención y Control de Incendios Forestales.
La legislación colombiana establece como obligatoria la Licencia Ambiental para proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales. En los Estudios de Impacto ambiental se exige un Plan de manejo ambiental, que debe incluir el plan de seguimiento, vigilancia y contingencia. También se establece el procedimiento para obtener la licencia ambiental.
En el Decreto Numero 1.791 (octubre del 96), se establece el Régimen de Aprovechamiento Forestal y da directrices para el aprovechamiento forestal ambientalmente aceptado.
Historia de la ordenación forestal
En 1989 se promulgó la Ley 37 con las bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo Forestal y se crea el Servicio Forestal Nacional. Posteriormente, la ley 99 de 1993, que adoptó una nueva estructura institucional para el manejo y administración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, determinó, dentro de las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, la coordinación para la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF), y la estructuración, implementación y coordinación del Servicio Forestal Nacional.
El Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación elaboraron la Política de Bosques aprobada en 1996. En Mayo de 1998, el Consejo Nacional Ambiental aprobó el Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia (Plan Verde) elaborado por el Ministerio del Medio Ambiente.
Previamente a la aprobación de las anteriores iniciativas, destacan las desarrolladas por el Plan de Acción Forestal de Colombia, PAFC, que contribuyeron a establecer un enfoque interinstitucional, multidisciplinario y descentralizado en los programas y propuestas nacionales y sectoriales. Entre 1990 y 1993, se adelantó el diseño, evaluación, negociación y aprobación del Programa de Manejo de Recursos Naturales y el Programa Ambiental, que se formalizaron a principios de 1994.
El Ministerio del Medio Ambiente, asumió la coordinación de los proyectos propuestos por el PAFC y negociados con las agencias mencionadas, estableciéndose para el BID los subprogramas Manejo de Recursos Naturales, Fortalecimiento Institucional e inversiones Ambientales y para el BIRF, los componentes: Política Forestal, Investigación Ambiental y Protección, Rehabilitación y Manejo de Cuencas Hidrográficas.
En el Plan de Desarrollo “Cambio para construir la paz” (1998-2002) en relación con el medio ambiente, se impulsa la articulación sectorial y regional, utilizando el agua como elemento articulador de la política. Dentro de los logros en esta materia se cuentan la estructuración de un esquema de criterios e indicadores para el manejo (u ordenación) forestal sostenible. En cuanto a la legislación, el principal objetivo establecido en casi todos los documentos de Política estudiados, se refiere a la reglamentación del Código de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente.
De acuerdo con análisis recientes, los diferentes ecosistemas colombianos comprenden un área de 63.777.519 hectáreas equivalente al 55,86% del territorio nacional distribuidos así: bosque basal 37.965.359 ha.; bosque andino 9.108.474 ha.; bosque ripario 3.907.090 ha.; bosque andino fragmentado 3.040.711 ha.; bosque basal fragmentado 6.868.216 ha.; especial pantano 2.501.966 ha.; insular pacífico 1.451 ha.; manglar 348.649 ha.; y bosque plantado 35.603 ha.
Objetivos de la ordenación forestal
En el Decreto Número 1.791 del 4 de octubre de 1996, se establece el régimen de aprovechamiento forestal y se reglamenta los planes de manejo forestal. Según el Reglamento de este Decreto, los planes de aprovechamiento forestal y de manejo forestal no son objeto de aprobación, sino conceptos técnicos que sirven de base a la decisión que adopte la autoridad ambiental competente. Por lo anterior, los planes no son instrumentos vinculantes ni parte integral del acto administrativo que otorga o niega el aprovechamiento.
El aprovechamiento forestal o de productos de la flora silvestre se otorgan mediante resolución motivada, previo dictamen técnico sobre el cumplimiento de las normas vigentes.
Las Corporaciones Regionales, a fin de planificar la ordenación y manejo de los bosques, reservan, deslindan y declaran las áreas forestales productoras y protectoras que serán objeto de aprovechamiento en sus respectivas jurisdicciones. Cada área contara con un plan de ordenación forestal que será elaborado por la entidad administradora del recurso.
Mientras las Corporaciones declaran las áreas mencionadas y elaboran los planes de ordenación, pueden otorgar aprovechamientos forestales con base en los planes de aprovechamiento y de manejo forestal presentados por los interesados.
Los términos de referencia para elaborar planes de aprovechamiento forestal, y de manejo forestal y las consideraciones ambientales, así como los estudios para el aprovechamiento de productos de la flora silvestre, los realizan las Corporaciones. En todo caso, el Ministerio del Medio Ambiente puede establecer criterios generales a los que se deberán someter dichos términos de referencia.
La duración de los planes de manejo es variable, dependiendo del tipo de Plan. Las clases de aprovechamiento son Únicos (se realizan por una sola vez); persistentes, los que se efectúan con criterios de sostenibilidad y con la obligación de conservar el rendimiento del bosque con técnicas silvícolas, que permitan su renovación, lo cual determina que se deben establecer plantaciones forestales, y Domésticos, los que se efectúan exclusivamente para satisfacer necesidades vitales de carácter doméstico.
La Corporación Autónoma Regional respectiva, es la encargada de la supervisión e implementación del plan, la cual requerirá el cumplimiento de las obligaciones no realizadas. Cuando se constate el óptimo cumplimiento de las obligaciones se archivará definitivamente el expediente; en caso contrario, se iniciará el correspondiente proceso y se sancionarán las faltas o delitos cometidos. La Corporación Regional efectuará la liquidación definitiva, previo concepto técnico, en el cual se dejará constancia del cumplimiento de los diferentes compromisos adquiridos por el usuario.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
Las prácticas actuales de manejo se basan en el marco legal, en especial la Ley 79-86, que declara áreas de reserva forestal protectora, para la conservación y preservación de fuentes de agua:
• los bosques y la vegetación natural que se encuentren en los nacimientos de agua, en una extensión no inferior a doscientos metros a la redonda.
• los bosques y la vegetación natural existentes en una franja no inferior a cien metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas.
• los bosques y la vegetación natural, existentes en el territorio nacional, que se encuentren sobre la cota de los tres mil metros sobre el nivel del mar.
El Ministerio del Medio Ambiente tiene un programa de Biodiversidad para la conservación y restauración de áreas prioritarias de ecosistemas forestales y no forestales en eco-regiones estratégicas y para la protección de especies amenazadas y de distribución limitada.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
Un análisis más a fondo de la problemática de los mecanismos de financiación del sector forestal indica que los incentivos para el mismo incluyen el Certificado de Incentivo Forestal, el Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), y los incentivos tributarios, así como los programas que se han venido adelantando con recursos del Fondo Nacional de Regalías y con recursos de Cooperación y Crédito Internacional, entre otros.
Actualmente, se aplican distintas medidas para el fortalecimiento económico del sector. Los recursos e instrumentos financieros para el desarrollo forestal hacen énfasis en la ley 16/90 que asigna a FINAGRO como entidad encargada de administrar las inversiones obligatorias dirigidas al funcionamiento de todas las actividades económicas que se pueden desarrollar en el sector rural. No obstante, la calificación de alto riesgo que tiene la actividad agropecuaria, por la pérdida de rentabilidad y por problemas de orden público y seguridad, es una de las principales limitaciones para obtener financiamiento para el sector.
La política del programa bosques tiene como objeto principal avanzar en la conservación y restauración de áreas prioritarias en eco-regiones estratégicas. En este contexto, trata de promover e incentivar la acción conjunta del Estado y la sociedad civil en la conservación y el uso sostenible de los bosques, la reforestación, la restauración ecológica y el establecimiento de plantaciones productoras que generen beneficios económicos y sociales para la comunidad. También busca fortalecer su incorporación a la economía nacional y al mejoramiento de la calidad de vida de la población.
En el marco de este programa se da prioridad a la creación de paquetes tecnológicos para los diferentes tipos de reforestación (industrial, protección de aguas, suelos, para combustibles, etc.), se promueve la definición de prioridades regionales de acuerdo con los centros de consumo, con el fin de no estimular el uso de maderas naturales, se pretende la adecuación normativa y la clarificación de competencias institucionales a fin de conseguir una aplicación más eficiente del Certificado de Incentivo Forestal (CIF). Se impulsarán además aquellos proyectos que puedan vincularse al Mecanismo de Desarrollo Limpio de la Convención del Cambio Climático y a la sustitución de economías ilícitas.
Las normas que, a través del tiempo, han creado diversos incentivos, crédito forestal y fondos legales con el fin de fomentar las actividades de reforestación son, en primer lugar, la Ley 26 de 1977, que crea el Fondo Financiero Forestal; el Decreto 1.533 de 1978, reglamenta la ley 26 de 1977.
En la Ley 16 de 1990 se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO. En el Decreto 1.313 de 1990 se organiza la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, creada por la Ley 16 de 1990 y en el Decreto 2.917 de 1992 se regulan algunos aspectos de la actividad del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO.
En la Ley 69 de 1993 se establece el Seguro Agropecuario en Colombia, se crea el Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios y se dictan otras disposiciones en materia de crédito agropecuario; la Ley 101 de 1993 regula en forma general el desarrollo agropecuario y pesquero.
Para resolver el problema de financiamiento inicial de las plantaciones beneficiadas por el CIF, se está desarrollando una propuesta que permita que la disponibilidad presupuestaria que otorga FINAGRO sirva de aval para el crédito de reforestación.
CONIF tuvo la gran oportunidad y el desafío de situarse como líder de la investigación forestal productiva, convirtiéndose en un centro de apoyo nacional a la actividad forestal en general, trabajando más estrechamente con el sector privado y los entes regionales, actividad en la que viene empeñada, sin dejar de atender sus áreas tradicionales (agro-silvicultura, bosque natural y plantaciones) que fueron redefinidas (silvicultura y agro-silvicultura comunitaria, manejo y conservación de bosques naturales y plantaciones y recuperación de áreas degradadas) y ampliadas para incluir los estudios socioeconómicos y la informática y apoyo a la investigación.
La Constitución Política de 1991 dedica 31 de sus 380 artículos al tema ambiental. Entre las medidas de protección y conservación que establece la legislación se pueden mencionar: protección contra incendios forestales, plagas y enfermedades; protección de la cobertura forestal de terrenos situados en cabeceras de ríos, arroyos y quebradas; protección de las márgenes y laderas con pendiente superior al 40 % y en todos los demás terrenos que por ley se determinen.
El Decreto Número 1.791 de octubre del 96, establece el Régimen de Aprovechamiento Forestal y las directrices o guías para el aprovechamiento forestal sostenible y ambientalmente aceptable. En tal sentido, las corporaciones, de acuerdo con las características biofísicas y socioeconómicas de cada región, podrán establecer una clasificación, por área o superficie, de los aprovechamientos forestales o productos de la flora silvestre.
Tendencias de la ordenación forestal
En Agosto de 2000 se evaluó la Política Forestal Nacional, para ajustar y consolidar el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF).
Las iniciativas de carácter regional tendentes a la estructuración de propuestas para el desarrollo de proyectos forestales que se puedan articular en el Marco del Protocolo de Kyoto, en favor del Desarrollo Limpio no cuentan con suficiente respaldo de los organismos del nivel central, que no tienen una política clara sobre este particular.
En materia de investigación forestal, se ha acentuado el debilitamiento institucional; se han perdido las estaciones de investigación, sin haber realizado investigaciones continuadas, salvo excepciones, con verdaderos planes de investigación, lo que ha significado la pérdida de esfuerzos y de formación de investigadores para el desarrollo del sector.
En los Acuerdos, Convenios y Protocolos Internacionales, se ha dado prioridad a los aspectos jurídicos, dejando de lado, en la mayoría de las ocasiones, los aspectos técnicos que son los que en definitiva determinan su aplicabilidad y cumplimiento.
En base a las recomendaciones del VII Congreso Forestal Nacional, se defiende la necesidad de una Política Forestal Nacional, con visión a largo Plazo. Se pretende llamar la atención de las entidades e instancias responsables, para que se articulen, unifiquen y armonicen los criterios y procesos metodológicos que desarrollan y relacionan los planes de Ordenación Territorial y la Zonificación de Áreas Forestales.
Del documento del Congreso se extraen las recomendaciones más importantes relacionadas con este sector.
• Concentrar mayores esfuerzos en la ejecución y cumplimiento de las políticas aprobadas. Se considera de especial prioridad la elaboración y ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal; la Zonificación de Áreas Forestales con la evaluación correspondiente para la ordenación o manejo de bosques; el Plan Nacional de Investigaciones Forestales y la unificación de la normativa forestal.
• Que el Ministerio del Medio Ambiente y demás instituciones competentes procedan con prontitud a la adecuada estructuración, priorización y ajuste del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, como instrumento real para la ejecución efectiva de la Política Forestal.
• Transformar el Comité Asesor de Política Forestal, en la Comisión Nacional Forestal en un espacio amplio para la participación representativa de los actores públicos y privados del sector, con posibilidad real de incidir en las decisiones de la Política Forestal.
• Que las directrices de la Política Forestal y las propuestas de Planes y Programas, se analicen en las distintas regiones del país, adaptándolas a sus necesidades y condiciones particulares.
• Desarrollar el Servicio Forestal Nacional, como organismo con capacidad de coordinación, ejecución y seguimiento de programas y proyectos a nivel nacional.
• Que los programas de sustitución de cultivos ilícitos se lleven a cabo, en lo posible, con especies forestales productivas o fomentando los sistemas agroforestales, atendiendo a la aptitud de los terrenos.
• Participar en las iniciativas de carácter regional, estimulando la formulación de proyectos forestales, articulados con los mecanismos de desarrollo limpio en el marco del protocolo de Kyoto, con la colaboración de las comunidades en la prestación de esta clase de servicios ambientales.
• Que las CARS cumplan sus funciones y atiendan los programas de carácter forestal, adaptando sus estructuras institucionales con unidades técnicas adecuadas y con la vinculación de profesionales forestales que atiendan las necesidades de la población en este campo.
