El RPLP 2006-07 en el marco del proceso de planificaciÓn mejorado

1.     En 1999, la Conferencia de la FAO ratificó los principios de planificación estratégica así como un enfoque basado en los resultados para la formulación de los programas de trabajo de la Organización, que permitieron mejorar el proceso de definición de los objetivos y lograr resultados cuantificables estableciendo una jerarquía de objetivos y actividades vinculados por criterios lógicos. La Conferencia aprobó en particular un documento de políticas que abarcaba un período de 15 años, el Marco Estratégico, junto con un sistema de programación y presupuestación que comprendía un Plan a Plazo Medio (PPM) progresivo de seis años, que se actualiza cada dos años, y un plan bienal en el Programa de Labores y Presupuesto (PLP). Los órganos rectores ratificaron también un nuevo modelo de programación que tenía por objeto articular claramente objetivos con un plazo de realización y pertinentes para las distintas actividades, junto con indicadores cuantitativos y cualitativos verificables y resultados cuantificables, así como un régimen de evaluación más completo.

2.     La aplicación del nuevo modelo de programación se ha venido mejorando progresivamente a lo largo de los años, por ejemplo, perfeccionando el diseño de objetivos, indicadores y resultados, y su incorporación mediante la introducción del nuevo modelo en todos los programas y dependencias de la organización. Los avances simultáneos realizados en las políticas, los procedimientos y los sistemas de información relativos a la gestión de los programas y de los aspectos financieros están contribuyendo también a mejorar el seguimiento de la ejecución y la rendición de cuentas respecto de los resultados.

3.     La Secretaría ha adaptado la estructura y el contenido de los principales documentos de planificación, el PPM y el PLP completo, a esta nueva estrategia de planificación y marco basado en los resultados. Sin embargo, no se ha emprendido todavía ningún nuevo examen de la finalidad del Resumen del PLP (RPLP), ni del tipo de información que debería contener.

4.     El RPLP se presentó por primera vez en relación con el PLP de 1974-75. Antes de esa fecha, el PLP completo se preparaba con mucha mayor antelación, para permitir a los Comités y al Consejo examinarlo en sus períodos de sesiones de primavera de los años de Conferencia. Si bien no se hubiera adoptado nunca una formulación rigurosa de la estructura y el contenido del RPLP, se esperaba que un documento resumido facilitaría el diálogo preliminar entre los Miembros. La preparación del PLP completo en una fase posterior, tras recibir el asesoramiento de los comités técnicos, es decir los Comités del Programa y de Finanzas y el Consejo, permitía a la Secretaría tener en cuenta mejor los aspectos que pudieran repercutir en las estimaciones del presupuesto bienal y hacían que el contenido del PLP completo fuera más pertinente y preciso.

5.     Se presenta ahora un RPLP para 2006-07 que aborda mejor las necesidades actuales de los Miembros. Su finalidad principal es que sirva de puente entre los dos principales documentos de planificación actualmente utilizados, es decir, el PPM y el PLP, reconociendo no obstante que el RPLP tiene una vida útil de apenas tres meses, ya que es sustituido luego por el PLP completo.

6.     Esta función de "puente" deriva directamente de los principios de planificación estratégica adoptados por la Conferencia en 1999:

• el PPM es el principal vehículo de la FAO para la formulación y el establecimiento de prioridades de los programas en un horizonte temporal de seis años; sus estimaciones de alto nivel y de carácter provisional de los recursos no lo habilitan como documento de decisión sobre la cuantía del presupuesto bienal;
• el PLP da cuerpo al período de dos años de ejecución de los programas descritos en el PPM, estableciendo los productos y servicios que habrán de proporcionarse a los Miembros a lo largo de un bienio, y el personal y las aportaciones de otro tipo que se necesitarán para ello; establece la base para la resolución de la Conferencia sobre la cuantía del presupuesto bienal.

7.     El Resumen del PLP para 2006-07 parte, pues, de las consideraciones expuestas en el PPM 2006-11, y las amplía, incluyendo por ejemplo diversas hipótesis de recursos e ilustrando sus efectos en términos generales. Presenta cuestiones de política fundamentales que tienen repercusiones directas en las posibles decisiones de la Conferencia respecto del presupuesto para el siguiente bienio y sobre las cuales se invita al Consejo a que proporcione sus orientaciones. No se detiene, sin embargo, en formular las propuestas programáticas y presupuestarias detalladas que se presentarán en el PLP completo para 2006-07, evitando así toda duplicación en el proceso interno de formulación y en su examen por los órganos rectores. Por ejemplo, en este RPLP no se presentan asignaciones de recursos que sean inferiores a la cuantía prevista para el programa y se hace referencia, en cambio, a las principales actividades sustantivas de las propuestas para el bienio, incluidas las repercusiones de las diversas hipótesis. En el PLP completo se indicarán las asignaciones detalladas propuestas de recursos a nivel de entidad de programa.

8.     El presente RPLP para 2006-07 de nuevo diseño mira por tanto a:

• centrar la atención en las cuestiones fundamentales para el siguiente bienio, es decir, aquéllas que repercutirán en mayor medida en el siguiente PLP;
• proporcionar un puente efectivo entre la dimensión programática fundamental del PPM y el enfoque presupuestario necesariamente más estricto del PLP; y
• reducir toda duplicación en la recopilación y presentación de datos programáticos y de recursos, así como la longitud del documento.

9.     La atención prestada a las cuestiones fundamentales se refleja en particular en las secciones tituladas Líneas generales del presupuesto y Marco financiero, que abarcan los temas siguientes:

• Evaluación de riesgos
• ahorros por eficiencia;
• criterios para el establecimiento de prioridades;
• efectos de las hipótesis de recursos;
• descentralización;
• presupuestación de capital;
• un servicio de gastos de seguridad para fines de seguridad e incolumidad del personal y los bienes;
• perspectiva general del aumento de los costos; y
• análisis financiero del Fondo General y los fondos conexos.

10.     Las principales realizaciones programáticas y los efectos de las hipótesis de recursos a nivel de programa principal se presentan en la sección mucho más reducida titulada Propuestas de presupuesto por programas.

11.     Respecto a la longitud del documento, la primera versión del Resumen del PLP fue de 53 páginas ¹. No obstante, en el intento de prever muchos detalles que se presentan en el PLP completo, y a pesar de la adición de un documento de PPM renovado a partir del año 2000, el RPLP se ha alejado del concepto de documento conciso. Las casi 200 páginas de la versión de 2004-05 contrastan con las expectativas normales de un "Resumen".

12.     En un reciente informe sobre ahorros por eficiencia presentado al Comité de Finanzas ² se identificó un posible sector como "la reducción de la longitud de la documentación de planificación". En respuesta a la petición de los Miembros de que se presentaran documentos más reducidos, para 2006-07 se ha invertido la tendencia de presentación de un RPLP con detalles y longitud constantemente crecientes. Además del efecto evidente en los costos del documento, este cambio ha permitido también agilizar el proceso de planificación evitando a las dependencias de la FAO la necesidad de elaborar información detallada de planificación con más de un año de antelación al comienzo del período bienal, asegurando así que el tiempo del personal se dedique a reunir los detalles necesarios sólo en la fase del PLP completo.

13.     Teniendo en cuenta estos esfuerzos por reducir la longitud de la documentación del RPLP, los órganos rectores tal vez deseen alentar a la Secretaría a simplificar todavía más los documentos de planificación de la FAO. Además del RPLP de 200 páginas, el PLP de la FAO para 2004-05 sumó 298 páginas, complementadas con una extensa información adicional publicada en el sitio web de la FAO en los cinco idiomas oficiales. Esfuerzos por reducir la longitud de la documentación de planificación se han realizado también con éxito en otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas:

• en las propias Naciones Unidas, el documento más o menos equivalente al Resumen del PLP es de sólo seis páginas (Esbozo del PLP para 2006-07)
• en un organismo especializado de gran envergadura como es la Organización Mundial de la Salud (OMS), no existe la práctica de preparar un Resumen, y en los dos últimos bienios sus PLP completos han sido documentos sumamente breves (119 y 157 páginas);
• en otro organismos análogo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), tampoco existe la práctica de preparar un Resumen, y la última versión del PLP completo tiene tan solo 144 páginas, menos de la mitad del tamaño que alcanzaba antes de que se introdujera la presupuestación estratégica en 1999.

14.     Teniendo en cuenta lo expuesto, sería al parecer razonable que la FAO tratara de recortar la longitud del PLP para 2006-07 aproximadamente a la mitad del tamaño del PLP de 2004-05. No obstante, la necesidad de lograr economías en la producción de documentos y la conveniencia de imitar a los organismos análogos mediante la preparación de un PLP más reducido para 2006-07 debe equilibrarse con el requisito de continuar satisfaciendo a los Miembros mediante la presentación de información adecuada, y mantener la transparencia y confiar en el intercambio de información entre los Miembros y la Secretaría. La Secretaría acogería, por tanto, con satisfacción toda información y orientaciones por parte de los Comités y el Consejo sobre la longitud y el contenido tanto del Resumen como del PLP completo para 2006-07.