Relations avec le Plan à moyen terme 2006-11

1.     La présente version intégrale du Programme de travail et budget (PTB) 2006-07, plus concise et mieux ciblée, se veut un pas en avant important vers un processus rationalisé d'établissement du budget-programme selon les instructions des organes directeurs.

2.     Après l'expérience considérable acquise en matière de planification à partir de principes axés sur les résultats, il s'agit maintenant d'adapter le contenu des deux principaux documents de planification, à savoir le PMT 2006-11 et le PTB 2006-07, pour tenter de répondre aux souhaits des organes directeurs qui désirent éliminer les chevauchements d'efforts et améliorer le ciblage du PTB.

3.     Dans le premier cas, pour réduire les chevauchements d'efforts et les doubles emplois, l'on a reconnu de façon plus explicite la complémentarité entre le PTB et le PMT. Avec l'arrivée du nouveau modèle de planification du Programme, approuvé par la Conférence, et la série de documents correspondants, le PMT s'impose comme le principal instrument de formulation des programmes et de définition des priorités. Sur la base des éléments contenus dans le PMT, le PTB précise, selon les principes axés sur les résultats, le "plan d'activités" biennal de l'Organisation, y compris les grandes lignes d'action et les besoins financiers. Des informations plus détaillées peuvent être consultées sur le site web de la FAO - www.fao.org/pbe - (par exemple, produits biennaux prévus, sessions programmées, information sur les postes).

Relations avec le Sommaire du PTB    
4.     La version intégrale du PTB développe les analyses présentées dans le Sommaire (qui, il faut le rappeler, a également été fortement remanié et raccourci). Ainsi, la section concernant l'Évaluation des risques pour l'Organisation a été mise à jour et développée davantage comme indiqué ci-après. En réponse aux demandes formulées par le Comité du Programme et le Comité financier, les mécanismes internes de définition des priorités ont été décrits plus en détail.

Caractéristiques du processus de planification du PTB
5.     L'allocation des ressources entre produits biennaux et entités de programme a été définie sur la base des considérations suivantes. Tout d'abord, les gestionnaires ont été invités à passer en revue les objectifs stratégiques visés par chaque entité, ainsi que la justification, l'objectif, les réalisations et les principaux produits correspondants. De plus, on a également tenu compte des contributions aux priorités régionales, aux DPAI et au Plan d'action sur la parité hommes-femmes, identifiées lors du processus d'établissement du PMT. Finalement, les orientations reçues des organes directeurs (y compris les Comités techniques, le Comité du Programme et le Comité financier et les Conférences régionales) après la préparation du PMT et du SPTB ont été prises en considération dans les activités planifiées. Une synthèse du modèle actuel de planification est reproduite à la rubrique traitant de l'application du Cadre stratégique de la FAO.

6.     Afin d'épauler cet effort, de nouvelles améliorations ont été apportées au système d'appui à la planification PIRES afin de fournir aux unités des informations plus détaillées et multidimensionnelles (par exemple sur les priorités régionales, les DPAI, les données sur le PMT, etc.) ainsi que de nouveaux outils d'aide à la décision (par exemple rapports définis par les usagers). Cette initiative était accompagnée d'une formation concernant les concepts axés sur les résultats ainsi que l'utilisation du système. En outre, compte tenu de la nécessité de fournir un meilleur appui au personnel des bureaux extérieurs, relevée dans l'Évaluation indépendante de la décentralisation de la FAO, un effort particulier a été fait pour appuyer les efforts de planification des bureaux régionaux, sous-régionaux et de liaison.

Autres améliorations
7.     Le PTB 2006-07 constitue un tournant dans le traitement des programmes non techniques et du Programme de coopération technique, pour lesquels l'on a défini les produits et les ressources nécessaires par rapport aux nouvelles entités introduites dans le PMT 2006-11, en appliquant à ces domaines des principes analogues axés sur les résultats. Cela comprenait l'identification de mesures d'amélioration des résultats, y compris des gains d'efficience potentiels. L'adoption des principes axés sur les résultats, qui constituera une plate-forme pour des améliorations continues et de nouveaux gains d'efficience dans les programmes non techniques, facilitera également la gestion coordonnée par les unités responsables des stratégies destinées à aborder les questions intersectorielles dans toute l'Organisation, telles qu'elles sont énoncées dans le Cadre stratégique.

8.     Une autre caractéristique est l'importance qui continue à être accordée à l'évaluation des résultats. À cet égard, il convient de rappeler qu'un régime d'auto-évaluation a été lancé en 2004-05, à l'aide principalement de contributions volontaires. Le Comité du Programme a approuvé l'institutionnalisation de l'auto-évaluation, confirmant son importance en tant qu'élément essentiel du système de gestion axé sur les résultats de la FAO et que complément utile des évaluations indépendantes. Étant donné que les financements extrabudgétaires susmentionnés arriveront à expiration à la fin de 2005, une nouvelle entité 122P4: Auto-évaluation, est introduite pour permettre la répartition de ressources inscrites au budget aux unités exécutant des évaluations en 2006-07.

9.     L'élargissement du modèle de planification aux programmes non techniques et au Programme de coopération technique facilitera l'application du même processus de suivi et d'évaluation que dans les programmes techniques. Le suivi systématique et l'examen périodique des résultats obtenus par les gestionnaires de programme, y compris par auto-évaluation, aideront à tirer les enseignements voulus au niveau de l'Organisation et faciliteront les recentrages en cours d'exécution, si cela s'avère nécessaire.

10.     Les Membres s'étaient félicités précédemment des informations fournies sur les principaux risques qui menacent la réalisation du Programme de travail ont été appréciées dans le passé par les Membres. Au cours des débats portant sur le SPTB 2006-07, le Comité financier a estimé que le cadre amélioré d'évaluation des risques constituait une base rationnelle pour l'identification des facteurs internes et externes qui auront un impact sur les résultats financiers, budgétaires et opérationnels et il a noté avec satisfaction que cette analyse était liée à des aspects financiers, budgétaires et programmatiques du plan biennal. Il a demandé au Secrétariat de continuer à appliquer cette méthodologie dans la version intégrale du PTB¹. De même, le Comité du Programme s'est félicité de la section relative à l'évaluation des risques, tout en soulignant que les points soulevés couvraient à la fois des opportunités et des risques².

11.     Ce processus a permis à la direction et aux organes directeurs de prendre des décisions plus appropriées, par exemple en répondant aux risques liés au taux de change par l'introduction du recouvrement fractionné des contributions ordinaires de l'Organisation. Il a également favorisé un processus de gouvernance plus ouvert, notamment en prévoyant la nécessité d'un financement des obligations au titre de l'assurance maladie après la cessation de service et en encourageant la poursuite du débat au sein des organes directeurs.

12.     En outre, des améliorations ont continué à être apportées aux rapports financiers, de gestion et de reddition de comptes destinés aux organes directeurs; par exemple, rapport régulier sur les faits saillants en matière financière, rapport sur l'exécution du budget, rapport sur les questions touchant aux ressources humaines et rapport sur l'exécution du programme. Les processus de contrôle, de vérification et de reddition de comptes couvrent les travaux du Commissaire aux comptes et des vérificateurs locaux, les activités internes de vérification des comptes et d'inspection et celles du Corps commun d'inspection ainsi que le processus d'auto-évaluation et d'évaluation indépendante et sont eux-mêmes essentiellement fondés sur une évaluation des risques liés aux opérations de la FAO. Ces mécanismes permettent un suivi interne et externe efficaces des performances, y compris l'examen critique de tout écart par rapport aux résultats escomptés.

13.     La gestion du risque est une condition préalable essentielle à une bonne gestion axée sur les résultats. Les gestionnaires doivent être conscients des risques et des opportunités à saisir, pour faire en sorte que les résultats soient conformes aux objectifs de l'Organisation. L'application accrue des évaluations des risques à la gestion, à tous les niveaux de l'Organisation, permettra aux parties prenantes de tirer le meilleur profit des ressources destinées à l'exécution du Programme de travail 2006-07.

14.     Les "risques" au niveau des travaux de l'Organisation tiennent à des facteurs à la fois internes et externes, notamment à l'évolution des demandes, des attentes et des relations institutionnelles. Ils influent sur la réalisation effective et efficiente du Programme de travail de par leur incidence sur l'utilisation du budget et sur les résultats financiers et opérationnels. La présente section anticipe certains des risques et des opportunités auxquels l'Organisation est confrontée dans ces domaines et, le cas échéant, les mesures proposées pour réduire leur impact jusqu'à la fin de 2007. Elle met également en lumière les domaines où une gestion efficace du risque pourrait déboucher sur de nouvelles opportunités.

Évolution des demandes et des relations institutionnelles
15.     L'évaluation indépendante de la décentralisation de la FAOa abouti à la formulation d'un certain nombre de recommandations visant à mieux répondre aux besoins, sans accroître les coûts. L'Organisation mettra progressivement à profit les opportunités qu'elle peut saisir (par exemple, rationalisation des processus administratifs) dans le cadre du budget approuvé.

16.     La solution réside en partie dans l'amélioration des relations de la FAO avec ses partenaires, comme indiqué dans la section Partenariats. En même temps, il est nécessaire d'aborder la question de l'appui fourni par l'Organisation à la mise en œuvre des Objectifs du Millénaire pour le développement et de renforcer sa participation aux processus des Nations Unies dans les pays, ce qui requiert un examen attentif de la position future de la FAO, compte tenu de l'effort de réforme en cours au sein du système des Nations Unies. Le cadre opérationnel proposé pour le Programme de coopération technique, qui met par exemple l'accent sur l'intégration avec les priorités nationales et les OMD, donne également la possibilité aux organes directeurs d'aider le Secrétariat à améliorer l'efficacité des travaux de la FAO.

17.     De nouvelles possibilités de partenariats apparaîtront également dans la mesure où les pays donateurs et les organismes de financement renouvellent leur engagement à réaliser les OMD, comme l'Union européenne qui a récemment pris l'engagement de doubler son aide d'ici 2010. Le rapport de la Commission pour l'Afrique présente également une feuille de route convaincante sur la façon d'appuyer les changements requis pour réduire la pauvreté. Les grandes institutions financières ont l'intention d'accroître leur appui au secteur agricole (par exemple Banque mondiale). L'opinion selon laquelle l'agriculture contribuerait de manière importante à la croissance et à la prospérité économiques gagne du terrain, ce qui permettra à la FAO de jouer un rôle plus décisif aux niveaux national et international. Les financements acheminés par l'intermédiaire de la FAO pour les opérations d'urgence ont également été importants.

18.     Ce contexte prometteur pourrait amener à une expansion des programmes financés par les ressources extrabudgétaires, mais comme expliqué dans la section Ressources extrabudgétaires, il sera essentiel d'éviter une dépendance excessive à l'égard de telles ressources. Les Membres ont souligné à maintes reprises que les activités de base de l'Organisation devraient bénéficier d'un financement adéquat provenant du budget ordinaire et ne pas être exposées aux fluctuations et contraintes éventuelles liées aux financements volontaires.

19.     Il s'agira donc de faire preuve de souplesse dans les méthodes adoptées pour l'exécution du Programme de travail 2006-07 pour pouvoir incorporer de nouveaux objectifs, apporter des améliorations et réaliser des économies le plus rapidement possible.

Gestion du risque budgétaire
20.     Le processus budgétaire de la FAO comprend un élément de risque important. Les crédits budgétaires ouverts pour l'exercice biennal ne sont pas connus avant novembre ou décembre de l'année précédente, ce qui ne laisse aucun délai pour procéder aux ajustements de programme rendus nécessaires par l'approbation d'un niveau budgétaire différent de celui qui était proposé. Pour faire face à des restrictions budgétaires imprévues ou importantes, comme celles de l'exercice 2004-05, il faut dans une large mesure faire des économies chaque fois que la situation s'y prête. De telles mesures prévoient, par exemple, le gel des postes vacants ou la résiliation à l'amiable de contrats – d'habitude avec des ressources généralement insuffisantes, même à cette fin.

21.     Un rapport récent du Corps commun d'inspection (CCI) sur la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats dans le système des Nations Unies recommandait que les États Membres: "s'attachent à fournir des ressources en rapport avec les programmes approuvés et, lorsque cela n'est pas possible, à donner des directives précises concernant l'ordre de priorité à suivre pour l'exécution des activités et l'affectation des ressources ³." Les propositions présentées au titre des différentes hypothèses budgétaires le sont moins dans un souci de précision budgétaire que d'attachement aux résultats au niveau du programme. Les parties descriptives figurant à l'Annexe I, ainsi que dans les sections ci-après intitulées Approche pour la définition des priorités et Définition et montant des scénarios de ressources tentent d'établir des liens entre les niveaux de ressources et les priorités et résultats au niveau des programmes. Le Secrétariat continuera à l'avenir d'accorder une attention particulière à ces liens.

22.     Le Secrétariat poursuivra sa recherche de gains d'efficience et de productivité; les mesures correspondantes sont décrites dans une section ci-après, portant le même titre. Toutefois, la tendance de l'Organisation à fixer des objectifs d'économie beaucoup trop ambitieux, comme cela a été le cas dans le PTB 2002-03, pose problème. Les prévisions de gains d'efficience excessivement optimistes qui en résultent au niveau du PTB donnent lieu à une sous-évaluation budgétaire des programmes au cours du cycle biennal d'exécution, qui a une incidence négative sur la réalisation des objectifs prévus. Il est essentiel de gérer ce risque en assurant un meilleur équilibre entre la nécessité de fixer d'une part des objectifs d'économies stimulants et de l'autre, d'évaluer de façon réaliste le calendrier et l'ampleur des gains d'efficience réalisables. Les analyses conjecturales et spéculatives des avantages à tirer d'une réforme complexe des processus à l'avenir devront faire l'objet d'un examen particulièrement attentif.

23.     Une part importante des compressions budgétaires continues auxquelles l'Organisation a dû faire face au cours des dix dernières années a été absorbée grâce à d'importants gains d'efficience. Toutefois, comme il devient de plus en plus difficile de trouver de nouveaux moyens de comprimer les coûts tout en maintenant les résultats, la nécessité de réduire les programmes en tenant compte des priorités des Membres se fait plus impérieuse. La méthodologie interne actuellement en vigueur tente d'éviter la fragmentation des programmes. Des secteurs de plus en plus nombreux du Programme de travail reçoivent toutefois des fonds tout à fait insuffisants si la demande de services doit être pleinement satisfaite. Le Secrétariat et le Comité du Programme continuent donc à tenter d'élaborer une méthodologie de définition des priorités qui reconnaisse les rôles respectifs du Secrétariat et des organes directeurs, réponde aux besoins collectifs des Membres au niveau des programmes et tienne compte de la nécessité impérieuse de maintenir une masse critique minimale de ressources pour les programmes approuvés.

24.     La budgétisation des investissements qui sera mise en œuvre en 2006-07, conformément à la décision prise par la Conférence en 2003, permet une planification plus systématique des dépenses importantes concernant des biens d'une durée de vie utile supérieure à deux ans. Cela évite ainsi de devoir faire face à des pics de dépenses d'investissement au cours d'un seul exercice, ce qui dans le passé se traduisait souvent par des retards et par la nécessité d'effectuer des virements budgétaires à partir de programmes techniques. L'efficacité de ce mécanisme en 2006-07 est néanmoins fonction de l'existence de ressources adéquates dans le Dispositif pour les dépenses d'équipement, notamment pour l'infrastructure institutionnelle et la technologie de l'information. Pour l'exercice 2006-07, il est proposé de transférer le solde non dépensé des arriérés disponibles, conformément aux dispositions de la Résolution 6/2001 de la Conférence, au compte de dépenses d'équipement. Malgré l'amélioration de la méthode de planification et de gestion des dépenses d'investissement, le risque est que sans un financement adéquat, des investissements essentiels continueront à être différés et les investissements viables qui avaient déjà été entrepris n'atteindront pas leur plein potentiel.

25.     Le système consistant à recevoir une partie des contributions ordinaires de l'Organisation en dollars EU et le restant en euros protège le Programme de travail des principaux risques liés au taux de change dans la mesure où les besoins en euros prévus correspondent aux paiements effectifs et où les contributions sont versées en temps utile. Le recouvrement fractionné des contributions, introduit à partir de 2004-05, ne protège l'exécution du programme que des effets des fluctuations des taux de change de l'euro par rapport au dollar EU. Ce système n'assure aucune protection pour les dépenses de l'Organisation qui sont effectuées dans d'autres devises (20 pour cent). Les répercussions négatives de ces fluctuations sur le budget ont été importantes en 2004, du fait de la faiblesse du dollar par rapport à certaines devises, là où la présence décentralisée de l'Organisation est forte. Les organes directeurs devraient être saisis d'un rapport sur le fonctionnement du système de mise en recouvrement fractionnée des contributions vers la fin de 2005.

Gestion du risque financier
26.     Le Secrétariat surveille actuellement la santé financière de l'Organisation, notamment ses comptes de capital et de réserve et les prévisions de dépenses et de trésorerie:

• les mesures visant à réduire le déficit cumulatif du Fonds général ainsi que les propositions concernant le financement des obligations au titre de l'assurance maladie après la cessation de service sont essentielles à cet égard;
• dans le scénario le plus défavorable, d'éventuels déficits de trésorerie en 2006-07 pourraient entraîner une réduction ou une sous-exécution forcée des programmes, malgré l'autorité de dépenses dérivant de l'approbation des crédits budgétaires. Le Secrétariat continuera d'encourager un règlement rapide des contributions dues, même si le calendrier des versements est laissé à la discrétion des Membres.

27.     Pour assurer les contrôles internes, surtout en période de rationalisation plus poussée des procédures et de délégation de pouvoirs accrue, une solide unité chargée des contrôles financiers au sein de la Division des finances (AFF) permettra de réduire les risques de non-respect des procédures administratives et opérationnelles. Le budget proposé pour 2006-07 dans le scénario CRZ comprend donc, comme recommandé par le Comité financier, le rétablissement au sein de la Division AFF des cinq postes qui avaient été supprimés pour faire aux réductions budgétaires en 2004-05.

28.     Un secteur de dépenses difficile à prévoir et susceptible d'avoir des effets sensibles sur le Programme de travail est celui des dépenses de personnel. La méthodologie employée par la FAO pour l'établissement des taux standard, qui sont utilisés à des fins budgétaires, est complexe et aboutit à des taux budgétaires uniques pour chaque classe et lieu d'affectation. Toutefois, même à l'aide de méthodes de prévisions plus sophistiquées, les dépenses sont difficiles à prévoir avec une précision absolue. Une variation d'à peine 1 pour cent entre les coûts unitaires réels du personnel et les taux standard programmés jusqu'à deux ans et demi avant que ces dépenses ne soient engagées correspond à une erreur de prévision de 5,5 millions de dollars EU. Lorsque les dépenses de personnel effectives sont supérieures aux taux standard inscrits au budget, comme cela est probablement le cas en 2004-05, l'Organisation doit réduire ses programmes, ses produits et ses services, pour rester dans la limite des crédits budgétaires approuvés. Le Compte de réserve spécial peut protéger le Programme de travail de l'Organisation contre le risque de dépenses supplémentaires non inscrites au budget au cours d'un exercice, mais la nécessité de reconstituer éventuellement ce compte par des affectations spéciales limite de fait son application dans la pratique.

Gestion du risque opérationnel
29.     L'Organisation doit faire en sorte qu'en 2006-07, l'environnement et les processus de travail soient propices à l'obtention des résultats souhaités.

30.     La menace qui pèse sur le personnel et les biens de l'Organisation n'a jamais été aussi forte et un environnement de travail sans danger ne peut être tenu pour acquis. Une meilleure sûreté passe par une amélioration de la sécurité au Siège et sur le terrain. Afin de réduire les risques pour la sécurité, la FAO a introduit un certain nombre de mesures supplémentaires au Siège au cours de l'exercice 2004-05, avec notamment l'application de pellicules de sécurité aux fenêtres, l'installation de barrages anti-intrusion aux entrées principales et le recrutement de nouveaux gardes. Dans les bureaux de terrain, la FAO prend des mesures afin de se conformer aux normes de sécurité de terrain des Nations Unies. L'Organisation perçoit toutefois le besoin d'un cadre de gestion financière renforcé pour ce secteur de dépenses de plus en plus important et imprévisible. En 2006-07, il est proposé d'introduire un chapitre distinct du budget, consacré à la sécurité et à la protection du personnel et des biens, pour faciliter la planification et la gestion. Cette proposition est décrite plus en détail dans la section ci-après concernant le Dispositif de dépenses de sécurité.

31.     Un autre risque se présente sous la forme de menace aux ressources et aux systèmes d'information. Le Comité de haut niveau des Nations Unies sur la gestion a recommandé, avec la participation active de la FAO, que toutes les institutions des Nations Unies adoptent une "feuille de route" en quatre étapes pour gérer la sécurité de l'information. Pour lancer ce processus, la FAO entreprend actuellement une évaluation des risques en matière d'information, passant en revue les aspects à la fois techniques et non techniques de la sécurité de l'information.

32.     Pour améliorer ses processus opérationnels, l'Organisation procède à un examen attentif des recommandations émanant d'autres rapports ou études. Par exemple, compte tenu du rapport intérimaire du Comité indépendant qui a enquêté sur les allégations avancées contre le programme "pétrole-contre-nourriture", la FAO réexamine actuellement ses modalités opérationnelles concernant l'exécution nationale.

33.     Les risques dérivant d'une augmentation importante des activités d'urgence de la FAO et des délais d'intervention qu'appellent de telles opérations rendent nécessaires un examen critique des contrôles internes, des contraintes au niveau des procédures, du mécanisme de coordination et de gestion, des processus budgétaires, financiers et administratifs et du soutien opérationnel qui s'y rapportent. D'importantes questions de politique, y compris la révision des taux de remboursement des dépenses d'appui pour les opérations d'urgence doivent être examinées par les organes directeurs.

34.     Une institution moderne fondée sur le savoir est tenue, selon son mandat, à s'imposer comme un centre d'excellence technique, se doit d'examiner et de mettre à jour constamment les profils de compétences de son personnel. Le nouveau système Oracle de gestion de ressources humaines (SGRH), financé par des arriérés, a été mis au point pour relever ce défi. Ce système contribuera à assurer l'excellence en facilitant l'évaluation et le renforcement des capacités et des compétences du personnel de la FAO. Par ailleurs, au moment de la préparation des budgets biennaux, les gestionnaires doivent réserver au moins 1,35 pour cent des dépenses de personnel aux activités de formation professionnelle. Le Plan d'action sur les ressources humaines approuvé par le Comité financier est décrit ci-après.

35.     L'évaluation des risques et des occasions à saisir qui peuvent affecter la FAO en 2006-07, récapitulée plus haut, cherche à réaliser un équilibre optimal entre l'accomplissement des objectifs et les risques connexes. Des informations plus détaillées sur les mesures prévues par la Direction en réponse à l'évaluation de la décentralisation sont présentées ci-après ainsi que dans un document séparé présenté aux organes directeurs.

36.     Le présent document principal du PTB décrit les trois scénarios que sont la croissance réelle zéro (CRZ), la croissance nominale zéro (CNZ) et la croissance réelle (CR).

37.     Le tableau ci-après donne une vue d'ensemble des ouvertures de crédits nettes par chapitre pour ces trois scénarios, y compris les montants totaux après augmentation de coûts. Les scénarios sont décrits plus en détail dans la section Définition et montant des scénarios de ressources. L'Annexe I: Description des programmes, l'Annexe II: Dimensions régionales et l'Annexe III: Tableaux détaillés du Budget-Programme fournissent un complément d'informations et de données financières sur le budget-programme. La section consacrée à la Proposition pour un dispositif de sécurité de la FAO décrit en outre la proposition du Directeur général dans le nouveau Chapitre 9: Dépenses de sécurité, pour lequel un montant de 8,8 millions de dollars EU a été prélevé sur les divers crédits alloués à la sécurité tels qu'ils étaient inscrits dans le PTB 2002-03, le montant restant de 10,6 millions de dollars EU étant financé en raison de l'escalade exceptionnelle des coûts de la sécurité qui a été imposée à l'Organisation.

Vue d'ensemble des différents scénarios de ressources (en milliers de dollars EU)