DILEMAS DEL DESARROLLO
Y LAS POLITICAS FORESTALES

IV. Bosques, comercio y medio ambiente

Algunos de los temas más controvertidos con los que se enfrentan las autoridades nacionales del sector es el impacto ambiental del comercio internacional. Algunos grupos ecologistas y de defensa del medio ambiente interesados en el debate entre comercio y ecología afirman que una ulterior liberalización del comercio aumentaría la demanda de madera tropical. No es sorprendente que estos grupos tiendan a desconfiar de los acuerdos comerciales, regionales y mundiales destinados a eliminar las barreras comerciales. Una serie de grupos de interés abogan por la adopción de medidas comerciales más restrictivas en las negociaciones multilaterales a fin de detener el agotamiento de los bosques, fomentar una ordenación sostenible de la madera y elevar las compensaciones financieras para los países productores de madera que disminuyen sus ingresos y tienen que hacer gastos cuando cambian su política forestal.

Entre los temas más importantes relativos al debate comercio-medio ambiente se encuentran los siguientes: i) la explotación maderera de bosques de árboles de edad madura situados en algunas regiones del mundo para abastecer el comercio maderero; ii) los efectos de la política mercadológica y los desajustes comerciales sobre los incentivos para el comercio maderero; y iii) la incapacidad de muchos países para realizar una transición sostenible desde la dependencia de los árboles de edad madura a los árboles de crecimiento secundario y para hacer compatible la capacidad nacional de elaboración con la disponibilidad de existencias de madera. Después de un breve examen de la estructura del comercio mundial con respecto a los productos forestales, en esta sección se hace un examen del debate sobre las barreras comerciales de los productos forestales, la exportación de madera y las restricciones a la importación de la misma, las prohibiciones comerciales y las restricciones ambientales relativas al comercio, incluido el etiquetado ambiental y la certificación de la madera.

Si bien el objetivo de esta sección es examinar la índole de los aspectos relativos a la silvicultura del debate sobre medio ambiente y comercio, es importante tener en cuenta una serie de cuestiones adicionales. Por ejemplo, la liberalización del comercio plantea cuestiones importantes con respecto a la distribución social de la riqueza, los recursos y los ingresos. La apertura de los mercados tiende a concentrar la riqueza y a redistribuirla entre los grupos económicamente fuertes a expensas de los segmentos de la sociedad menos favorecidos. Estos cambios requieren intervenciones públicas para ajustar la competencia imperfecta y los fallos del mercado. Cómo sostener una distribución productiva y regular los conflictos en relación con los recursos forestales es una cuestión básica en el nuevo mundo del mercado liberalizado, y los países están sólo comenzando a enfrentarse con la complejidad de estos problemas.

CUADRO 14
Comercio mundial de productos forestales
	1961		1992
	Total	Madera en rollo	Total	Madera en rollo
	(.................................... millones de dólares EE.UU. ....................................)
Comercio mundial	6 039	708	103 331	9 876
Comercio de los países desarrollados	5 493	408	86 455	6 402
Comercio de los países en desarrollo	546	300	16 876	3 474

MODELOS DE COMERCIO MUNDIAL DE PRODUCTOS FORESTALES

Aproximadamente una cuarta parte de la producción mundial de madera entra en el mercado internacional; en 1992 alcanzó más de 102 000 millones de dólares cantidad que corresponde aproximadamente al 3 por ciento del comercio mundial de mercancías (véase el Cuadro 14). El comercio de productos de la madera está aumentando más rápidamente que la producción. Los países desarrollados dominan las corrientes comerciales y a ellos corresponde más del 80 por ciento del mercado mundial. Además, el comercio se concentra en un pequeño grupo de países; los cinco primeros importadores, que aparecen en la Figura 12, representan el 50 por ciento de las importaciones mundiales mientras que los cinco principales exportadores representan más del 50 por ciento de las exportaciones mundiales. Brasil, Indonesia y Malasia por sí solos concentran el 10 por ciento de las exportaciones mundiales y el 50 por ciento de las exportaciones de los países en desarrollo.

Para varios de los principales exportadores, los productos forestales son un componente importante de su comercio exterior; en el caso de Camboya, la República Centroafricana, Guinea Ecuatorial, Finlandia, Laos, Liberia, Myanmar y las Islas Salomón, los productos de la madera representan más del 20 por ciento de sus exportaciones totales; en cuanto al Canadá, Camerún, Congo, Côte d'Ivoire, Gabón, Fiji, Finlandia, Indonesia, Malasia, Nueva Zelandia, Swazilandia y Suecia, exceden del 10 por ciento. Canadá exporta casi el 50 por ciento de su producción, y otros países dependen fuertemente de las importaciones. Tal es el caso sobre todo del papel, de cuyas importaciones dependen unos 80 países en desarrollo y representan más de la mitad de los suministros. Incluso los Estados Unidos, que es el mayor productor del mundo y el segundo mayor importador de productos forestales, es también el mayor importador de dichos productos.

Uno de los rasgos más importantes del comercio de los países en desarrollo ha sido el aumento de la parte correspondiente a los productos manufacturados de sus exportaciones totales. En 1961, el 54 por ciento del valor de las exportaciones era de madera en rollo sin elaborar mientras que en 1991, esta proporción había descendido al 20 por ciento de un total mucho mayor.

Mientras que la madera tropical representa sólo una pequeña parte del comercio mundial y de la producción total, es significativa en una serie de países. En Malasia, la exportación de madera aserrada y de paneles a base de madera constituyó más del 60 por ciento de la producción en 1991 y 1992. Las exportaciones de Indonesia están compuestas en más del 80 por ciento de paneles y tableros a base de madera. Otros países con un alto porcentaje de exportaciones son el Congo, Côte d'Ivoire, Gabón, Ghana, Liberia y Papua Nueva Guinea.



El 80 por ciento aproximadamente de la madera en rollo industrial procedente de los países tropicales la importan los países de Asia (China, Japón, Tailandia y la República de Corea). Japón es el mayor importador por sí solo, y en 1992 importó el 45 por ciento de las importaciones totales.

POLITICAS COMERCIALES Y ORDENACION FORESTAL

Además de aplicar restricciones con miras a los ingresos fiscales o para reducir la dependencia de las importaciones, los países con industrias forestales pueden aplicar normas comerciales restrictivas para proteger sus propias industrias forestales, para estimular la elaboración de los productos de valor añadido o para reducir el contenido en madera en rollo de sus exportaciones de productos madereros. Las barreras al comercio son entre otras los aranceles, los contingentes y otros tipos de controles que limitan la calidad y el volumen de los productos forestales comercializados en relación con los que deberían incluirse en un mercado libre. Los aranceles y contingentes sobre los productos forestales importados proporcionan protección para las industrias forestales nacionales. Se utilizan las subvenciones y las normas estándar para los productos a fin de discriminar a los productos forestales importados. Los impuestos y las prohibiciones a la exportación de madera en rollo están destinadas a promover la elaboración del producto con valor añadido y a reducir la extracción de madera.

En los últimos 40 años, las negociaciones sobre comercio internacional han intentado reducir las restricciones al comercio de una gran variedad de bienes y servicios, entre ellos los productos forestales.

Foros como el GATT proporcionan un medio para llegar a acuerdos sobre la reglamentación comercial, solucionar las controversias y reducir las barreras comerciales.

Restricciones a la exportación

Las prohibiciones de exportación de trozas y las restricciones conexas se utilizan a menudo en los países productores para permitir a los elaboradores nacionales el acceso a troncos de madera de menor costo, y para aumentar las actividades que generan valor añadido y empleo. Los defensores de dichas restricciones afirman que las prohibiciones a la exportación son buenas también para el medio ambiente ya que, al disminuir la demanda exterior se reduce la extracción de madera; cuando las industrias de elaboración se expanden y dependen de un suministro regular de madera, aumentan los incentivos para invertir y administrar los recursos forestales, y las prohibiciones de exportación de trozas son necesarias para contrarrestar los altos aranceles impuestos por muchos países industriales sobre los productos acabados de la madera.

Si bien se trata de un tema complejo, las prohibiciones a la exportación de madera en rollo no han provocado ni una mejor conservación de los bosques ni el desarrollo de industrias de elaboración eficaces. Las prohibiciones no reducen la demanda general de trozas sino que cambia el lugar de su elaboración. Si bien las restricciones a las exportaciones de troncos pueden estimular el crecimiento a corto plazo y el empleo en el sector de elaboración nacional durante un tiempo, tienden a provocar a la larga una infravaloración de los troncos, pérdidas del valor añadido y de los ingresos procedentes de los recursos, una elaboración por encima de la capacidad existente y unas prácticas de producción ineficaces⁶³.

Además, al darse una demanda interior elástica para las trozas como insumos, aumentarán probablemente las tasas de deforestación⁶⁴. Por ejemplo, cuando las prohibiciones a la exportación provocan el descenso de los precios de las trozas, los bosques tropicales se consideran como una utilización secundaria de la tierra y la madera en pie como un bien abundante. Si las restricciones a la exportación provocan una capacidad excesiva, a medio y largo plazo aumenta la presión para la extracción maderera. En el caso de Indonesia, las políticas gubernamentales encaminadas a promover las exportaciones de productos de madera elaborados en relación con las trozas, provocaron pérdidas económicas, ineficacia en las operaciones de elaboración y una aceleración de la desforestación⁶⁵. No obstante, Indonesia duplicó el valor de sus exportaciones en un decenio y aumentó del 0 al 30 por ciento su parte en el comercio mundial de tableros de contrachapado. La producción industrial de madera en rollo aumentó en un 50 por ciento, pero las exportaciones descendieron de 20 millones de metros cúbicos a ser prácticamente inexistentes.

Restricciones a la importación

Aun cuando los aranceles a la importación sobre los productos forestales tropicales son generalmente bajos y están descendiendo en los principales mercados consumidores desarrollados, los obstáculos no arancelarios pueden ser significativos e ir en aumento⁶⁶. En algunos casos, los principales importadores han aumentado los obstáculos no arancelarios (a pesar de los compromisos de reducirlos) a fin de mantener algún tipo de protección a las industrias nacionales, sobre todo las de los tableros contrachapados. En muchos países desarrollados, el aumento de tales obstáculos puede reflejar la creciente presión por parte de los grupos partidarios de reducir el consumo de madera tropical, que piensan -justa o equivocadamente- que perjudican al medio ambiente.

Las restricciones a la importación influyen sobre la utilización de recursos forestales disminuyendo la demanda mundial de productos madereros tropicales, reduciendo el valor de la madera en pie en los países productores, desalentando las inversiones en sistemas de elaboración más eficaces y, en algunos casos, eliminando los incentivos para una mejor ordenación forestal. Además, las restricciones a la importación sobre los productos de madera elaborados inducen a los países productores a solicitar subvenciones y restricciones a la exportación de trozas a fin de compensar a sus industrias nacionales.

Prohibiciones a la importación de madera tropical

En algunos países industriales, se han introducido prohibiciones a la importación de productos madereros tropicales o prohibiciones selectivas sobre aquellos productos que no se pueden obtener de forma sostenible. En Alemania unos 450 ayuntamientos y más del 90 por ciento de los consejos locales de los Países Bajos han prohibido el uso de madera tropical para sus propias actividades. En los Estados Unidos, los estados de Arizona y Nueva York prohíben la utilización de madera tropical en proyectos de construcción pública⁶⁷. Sin embargo, a pesar de su carácter popular, tales prohibiciones no son susceptibles de fomentar la ordenación sostenible en los países exportadores de madera tropical debido a varias razones.

Los países productores afirman que una prohibición sobre el comercio de los productos de madera tropical es discriminatoria debido a que a los productores de madera de las zonas templadas y boreales no se les imponen normas similares para las prácticas sostenible. Además, para que los acuerdos comerciales multilaterales existentes sancionen una prohibición, tendrán que estar de acuerdo tanto los productores tropicales como los de las zonas templadas, y resulta aún menos viable el ampliar la prohibición al comercio de los productos de las zonas templadas. Dado que el mercado mundial para los productos madereros de las zonas templadas es mucho más amplio que para los productos de madera tropical, los gobiernos se resistirían a perjudicar sus propias industrias forestales haciendo extensiva la prohibición a todo el comercio de productos madereros. En el Recuadro 22 se examina esta cuestión en el sentido de cómo las autoridades forestales de las zonas templadas tratan de influir en las políticas forestales de los países tropicales.

Una prohibición sobre los productos de la madera tropical sería ineficaz para reducir tanto la desforestación como el comercio, si la producción de madera sigue siendo no sostenible. La parte correspondiente a la madera tropical producida para la exportación es reducida y está descendiendo, mientras que están aumentando las exportaciones de madera tropical correspondiente al comercio Sur-Sur. En respuesta a una prohibición del comercio de madera tropical impuesta por los actuales importadores, los principales exportadores podrían desviar algunos de sus suministros al consumo interior o a otros nuevos mercados de exportación. En cuanto a los países de la zona tropical donde las exportaciones no son significativas ni constituyen un factor importante de la deforestación (por ejemplo en América Latina), la prohibición podría tener escasa repercusión en la gestión de la madera o en la deforestación general. Además, una prohibición al comercio tendría escasa repercusión sobre los incentivos económicos para una ordenación sostenible en lo que respecta a las concesiones, y puede de hecho fomentar las prácticas de gestión inadecuadas. Son las políticas interiores las que determinan si los costos ambientales están internalizados, y la mayoría de ellas influyen sobre las decisiones de los usuarios.

RECUADRO 22 INFLUENCIAS NORDICAS EN LAS POLITICAS CON RESPECTO A LOS BOSQUES TROPICALES Los bosques tropicales son objeto de investigaciones, debates y controversias internacionales centrados en los países de la zona templada. Muchas de las controversias se refieren a los beneficios regionales y mundiales que se pierden cuando los bosques tropicales se talan, explotan o fragmentan. Muchos de los grupos de científicos ecologistas afirman que los costos económicos, ambientales y sociales de convertir 154 millones de ha de bosques tropicales durante los años ochenta han sido muy superiores a los beneficios. Las propuestas para detener la destrucción de los bosques tropicales y garantizar su ordenación sostenible son un factor preeminente de los actuales programas de ayuda al desarrollo y del asesoramiento en materia de políticas. El Fondo para la Protección del Medio Ambiente (GEF), la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT), el Banco Mundial, el Instituto Mundial sobre Recursos, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), los bancos regionales de desarrollo, las actividades complementarias de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y el Programa de Acción Forestal Tropical, así como las otras numerosas ONG y donantes bilaterales están instando a los países donde se encuentran los bosques tropicales a que adopten prácticas forestales sostenibles. A muchos países tropicales les parece que los objetivos de los donantes para la protección ecológica están en conflicto con sus propios objetivos de desarrollo económico. En las últimas reuniones internacionales, los representantes de los países productores de madera tropical han señalado que en América del Norte la tala anual de bosques primarios se realiza en mayor escala que en la mayor parte de los países tropicales, y que la extensión de las reservas y bosques protegidos es frecuentemente mayor en los países subdesarrollados que en las zonas boreales y templadas. Los países con una zona forestal muy reducida debido a la desforestación están actuando de una forma no sostenible al depender de la madera de los demás países. En definitiva, el Sur, está acusando al Norte de hipocresía. Las propuestas de introducir normas de producción y barreras al comercio, incluido el etiquetado ecológico (véase «Etiquetado ecológico, certificación y ordenación sostenible», pág. 326) se perciben como discriminatorias solamente contra los productores de madera tropical. Algunos consideran que los exportadores de las zonas templadas están utilizando estas medidas para mantener la parte que les corresponde en los mercados madereros mundiales, enmascarándose de defensores del comercio de la madera en forma sostenible inocua para el ambiente. Algunos países utilizan esta contracrítica para desviar la atención de sus propias prácticas perjudiciales para el medio ambiente. Cuando se critica a Brasil por la desforestación de la Amazonía se desvía la atención de la destrucción de los bosques nacionales de Alaska y Canadá1. En el Seminario Internacional sobre Ordenación Forestal Mundial celebrado en 1991 en Bangkok, la representante de Malasia expresó su desaliento por la excesiva importancia que se daba a los bosques tropicales, y pidió que se hiciera una evaluación cuidadosa de los problemas que afectan a los bosques de todo el mundo2. La representante pidió que se cuantificaran los valores respectivos de los bosques de las distintas zonas tanto en lo que respecta a los servicios ambientales como a los productos comercializados internacionalmente. Este tipo de evaluación es un requisito previo para establecer las metas nacionales que justifican beneficios mundiales tales como las plantaciones que constituyen sumideros de carbono (además puede contribuir a determinar los niveles adecuados de financiación para el GEF). Si se van a atender las demandas de Malasia de establecer niveles mínimos de cubierta forestal, sobre todo en los países desarrollados, habría que fijar criterios de desarrollo sostenible. Pronto se pusieron de manifiesto las posibles dificultades inherentes a este criterio global. En enero de 1994, los países en desarrollo y desarrollados firmaron un nuevo Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (ITTA) para fomentar las prácticas forestales sostenibles en todo el mundo. Durante las negociaciones, los países en desarrollo intentaron reducir la importancia que se daba en el acuerdo a los bosques tropicales, insistiendo en que los países industrializados deberían mantener normas similares de sostenibilidad, tal como se proponía en el Convenio original de 1983 para los productores tropicales. Los países industrializados estaban dispuestos a acceder a ello sólo adoptando orientaciones y criterios adecuados para la ordenación sostenible de sus bosques3. 1 N. Dudley, J.-P. Jeanrenaud y S. Stolton. 1993. Towards a definition of forest quality. WWF-UK. 2 W.L. He Ting 1991. Notas sobre la intervención del Embajador de Malasia en Italia. En Proceedings of Technical Workshop to Explore Options for Global Forestry Management. Londres. IIMAD. 3 Cutter Information Corp. 1994. Global Environmental Change Report, 6(2) (Arlington).

Los defensores del comercio libre afirman que eliminando los beneficios del comercio, la prohibición de las importaciones de madera tropical haría descender el valor derivado de la producción de madera y, por lo tanto, reduciría los incentivos para los países tropicales de mantener bosques de producción permanente. Ante las declinantes perspectivas de exportación y de ganancias, estos países pueden decidir que haya más bosques dedicados a usos alternativos. Mientras que el objetivo de la prohibición puede ser reducir la producción y exportación de trozas, a medio y largo plazo tal vez contribuya a aumentar la deforestación.

Muchos de los problemas relacionados con una prohibición total de la importación de productos madereros tropicales son aplicables también a una prohibición selectiva con respecto a la madera producida de
forma no sostenible (de zonas tropicales o templadas). Una prohibición selectiva a las importaciones puede ser contraproducente debido a las siguientes razones:

• Desviación del comercio a otros mercados (mercados interiores y mercados de exportación no sujetos a prohibición). Si estos mercados están destinados a productos de menor valor, los países productores tal vez necesiten suministrar mayores volúmenes de madera para generar ganancias comparables, con lo que ejercerán una mayor presión sobre los recursos forestales.
• Menor impulso político de los países importadores para influir sobre las políticas forestales en los países productores.
• Escaso refuerzo de los incentivos para una gestión sostenible. Las prohibiciones selectivas tendrían un efecto inmediato sobre la capacidad de un país para obtener beneficios de su producción maderera y actuarían como desincentivo a medio y largo plazo para mantener los bosques en lugar de convertirlos en tierra agrícola y para otros usos.
• Incentivos para eludir la prohibición. Existe una gran elasticidad para la sustitución de los productos de madera tropical por otras de distintos orígenes y fuentes, sobre todo para los productos con mayor valor como los tableros de contrachapado⁶⁸. Así pues, los países productores se beneficiarían si pudieran «hacer pasar» su madera producida de forma «no sostenible» como producto obtenido de manera sostenible.
• Menores incentivos para proteger y utilizar la madera procedente de los terrenos talados para dedicarlos a la agricultura y a la infraestructura.

COMERCIO FORESTAL Y POLITICAS AMBIENTALES

La industria de la madera se ve directamente afectada por las condiciones de favor que requiere la repoblación forestal o la rehabilitación de las zonas sometidas a explotación maderera. El sector forestal puede verse restringido por los límites a la intensidad y al tipo de explotación maderera; la creación o ampliación de los parques públicos y de las reservas; la protección legal de algunas especies en peligro de plantas forestales o animales, o la reserva de zonas forestales para uso exclusivo de las poblaciones locales. Todas estas iniciativas públicas pueden reducir efectivamente tanto la escala como la rentabilidad de las actividades forestales.

Desde una perspectiva general de bienestar económico, los cambios se justifican si se deriva una ganancia neta de estas otras demandas y las necesidades son mayores que los costos de la reducción de las ganancias procedentes de la madera. (Las cuestiones relativas a la distribución añaden otra dimensión al debate.) Es preciso analizar los usos diferentes de las tierras forestales, ya se trate de la producción de madera o de su conversión a un uso alternativo o a una zona protegida, a fin de determinar los beneficios y costos relativos de cada opción⁶⁹. En la práctica, rara vez se realiza un análisis tal de costos-beneficios (ya sea a priori o a posteriori) para determinar la idoneidad de una reglamentación ambiental determinada o de una opción de utilización de la tierra. En un informe sobre Australia nordoriental se confirmaba que los procedimientos de explotación maderera para reducir el impacto ambiental, introducidos a principio de los años ochenta, aumentaban los costos marginales en menos de un 3 por ciento⁷⁰. En un estudio realizado en Malasia se indicaba que la ordenación de bosques naturales con un sistema de extracción maderera que reduzca el impacto ambiental producía mayores beneficios económicos que los actuales sistemas de prácticas, lo que confirma lo establecido en un estudio anterior realizado por la FAO en Sarawak⁷¹.

Si no se realizan estudios de costos-beneficios podrían llegar a subestimarse todos los efectos sobre la producción y el comercio de las políticas sobre medio ambiente, e incluso socavar los objetivos previstos. En los países en desarrollo, en los últimos años, se han impuesto más restricciones ambientales sobre la ordenación forestal y las operaciones de extracción maderera.

En los Estados Unidos, la combinación de restricciones ambientales y comerciales sobre la explotación maderera en el Pacífico nordoccidental ha tenido efectos significativos sobre la producción de madera así como sobre los precios tanto en el interior como en el extranjero. En la región se han impuesto tres restricciones a la explotación maderera (que afectan sobre todo al abeto de Douglas):

• Prohibición a la exportación de trozas de propiedad estatal. La ley de 1990 sobre conservación de recursos forestales y mitigación de la escasez, aprobada por el Congreso de los Estados Unidos, prohibía las exportaciones de la mayor parte de las trozas vendidas por el Estado, con excepción de las de Alaska, y el 25 por ciento de la madera de propiedad estatal del estado de Washington.
• Nueva planificación. La nueva planificación de la explotación maderera en tierras forestales nacionales provocará una reducción sustancial de las extracciones regionales.
• Reservas del «búho moteado». Se han propuesto determinadas zonas geográficas, situadas sobre todo en tierras de bosques públicos primarios, como hábitat reservado al búho moteado. Además, se ha propuesto una revisión del plan de extracción maderera en todas las tierras forestales públicas y privadas que se consideran fundamentales para restaurar la población de esa ave.

Las reservas del búho moteado representan una limitación ambiental a las operaciones de extracción maderera, y la nueva planificación de las mismas está limitada, tanto desde el punto de vista de obtención de la madera como del medio ambiente, mientras que la prohibición de exportación de troncos constituye una restricción al comercio. Se han analizado los efectos acumulativos de dichas restricciones sobre las corrientes nacionales y exteriores del comercio maderero y de los precios, tanto para las trozas como para la madera elaborada procedente del Pacífico nordoccidental⁷². Los resultados de este análisis indican un descenso considerable tanto de los precios interiores como del comercio de exportación. En otro de los estudios realizados se estima que la legislación ambiental puede reducir el volumen total de la madera vendida en tierras públicas y privadas en un 44 por ciento⁷³.

La liberalización del comercio y el medio ambiente

No se puede afirmar que la supresión de las restricciones, tanto a la importación como a la exportación, tenga efecto sobre el medio ambiente. En un estudio realizado en Filipinas se investigaban las conexiones entre una liberalización amplia del comercio de exportación (es decir, la supresión de las restricciones a la exportación) y la deforestación tropical⁷⁴. Se llegaba a la conclusión de que la liberalización del comercio elevaría la extracción de madera en un 6,5 por ciento, las exportaciones de productos a base de madera en un 28,5 por ciento, las inversiones en la industria maderera en un 2,8 por ciento y el empleo en la industria forestal en un 13 por ciento. Se señalaba que el principal beneficiario de la liberalización comercial sería el sector de la manufactura de productos a base de madera, que está muy orientado a la exportación y que no recibe ninguna protección arancelaria nominal.

En un reciente estudio realizado por la OIMT se examinan los efectos de una reducción general del 10 por ciento en los costos de transferencia (es decir la diferencia entre los precios de exportación y los precios de importación) como medida sustitutiva de la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias para los productos de madera tropical. El informe insta asimismo a suprimir totalmente las prohibiciones a la exportación de trozas en Malasia, Indonesia, Papua Nueva Guinea, Filipinas y Africa occidental⁷⁵.

Es muy probable que la liberalización del comercio produzca ganancias considerables a los países importadores, especialmente a los que cuentan con una gran capacidad de elaboración de las trozas.

Los efectos sobre los países exportadores de madera tropical son varios. En la hipótesis de simulación normativa, la elevación de los precios al productor de las trozas podría constituir un importante incentivo para la ordenación sostenible de la madera, pero en dicha hipótesis se supone que las políticas que fomentan niveles de extracción maderera sostenibles funcionarán ya en el año 2005. Sin dichas políticas, la elevación de los precios podría provocar un aumento de la tala de las reservas de madera comercial existentes en dichos países.

Para sacar ventaja de las estrategias de expansión comercial, los países deben abordar los fallos normativos existentes y la estructura de incentivos subyacente a la desforestación mediante, por ejemplo, la internalización de los factores externos, la mejora del acceso a las tierras agrícolas, la expansión de las oportunidades de empleo y la mayor seguridad de la propiedad común y privada.

La liberalización general del comercio para los productos de la madera tropical puede no resultar realista en la actual coyuntura del comercio mundial. Los acuerdos entre los países exportadores e importadores sobre reducciones de gran alcance son a menudo difíciles de alcanzar. Por ejemplo, las negociaciones del GATT en cuanto a la supresión de sólo una restricción a las importaciones -el sistema de contingentes de contrachapados de la CE- no consiguió el acuerdo general. Los países exportadores se resisten a suprimir las restricciones a la exportación de trozas, sobre todo si ello significa transmitir su capacidad de elaboración a los países importadores.

Probablemente resultará igualmente realista eliminar incluso las más visibles restricciones y aranceles cuantitativos en todos los países. Es probable que tanto los países importadores como los exportadores continúen aplicando las restricciones al comercio como parte de sus estrategias nacionales para fomentar la industrialización, basándose en los productos forestales y proteger las industrias nacionales. Así pues, puede sencillamente no existir la voluntad política de una liberalización general del comercio de la madera tropical.

Sería recomendable pasar por fases de liberalización comercial más selectivas, tales como:

• Instar a los países importadores a que revisen aquellas políticas que sean claramente discriminatorias contra los exportadores de madera tropical, como los contingentes arancelarios o el sistema de límites máximos de la Unión Europea y el Japón para las exportaciones de tableros de madera distinta de las coníferas.
• Instar a los países exportadores a que revisen los efectos de sus políticas de restricción al comercio sobre la ordenación sostenible de la madera, y en particular la medida en que las restricciones exacerban los problemas ocasionados por una falta de reglamentaciones y políticas forestales a nivel nacional. Esas restricciones comerciales deberían mantenerse solamente en el caso de que no contribuyan a una desforestación mayor en relación con la madera, y el país exportador demuestre que está haciendo progresos hacia una ordenación sostenible de la madera, sobre todo mediante la aplicación correcta de las políticas y reglamentaciones para una ordenación forestal sostenible.

Etiquetado ecológico, certificación y ordenación sostenible

El etiquetado ecológico constituye a la vez un instrumento de defensa del medio ambiente y una política comercial. La certificación de la madera es una de las formas de aplicar el etiquetado ecológico destinado a evaluar los resultados de las operaciones forestales. Actualmente funcionan cuatro planes de certificación que, en 1993, abarcaban unos 1,5 millones de m³ de madera y de productos de ésta⁷⁶. Este volumen representa menos del 1 por ciento del comercio mundial de la madera.

Se están preparando muchos otros planes de certificación: la Unión Europea cuenta con un programa para establecer criterios uniformes destinados a una serie de productos (no solamente productos madereros) y una única etiqueta puede aplicarse en toda Europa. El WWF comenzó un «Club 1995» en el Reino Unido dentro del cual 24 minoristas han acordado vender madera procedente de fuentes sostenibles, y la Organización Africana de la Madera (OAM) ha propuesto un programa regional de etiquetado ecológico para Africa occidental y central⁷⁷.

El Consejo de Administración Forestal (CAF), organización no gubernamental dedicada al medio ambiente y creada a finales de 1993 para fomentar la buena administración forestal en todo el mundo, acredita los distintos sistemas de certificación privada y organizaciones encargadas de la certificación para establecer la autenticidad de sus afirmaciones. En julio de 1994 el CAF estableció una serie de principios y criterios que había que aplicar a todos los bosques tropicales, así como de la zona templada y boreal. En todas las evaluaciones de certificación se tiene en cuenta la escala e intensidad de las operaciones de ordenación forestal, el carácter único de los recursos afectados y la fragilidad ecológica relativa del bosque de que se trate⁷⁸.

Los programas de etiquetado ecológico están destinados a complementar aquellas opciones de políticas comerciales que fomentan la ordenación forestal sostenible; el principal objetivo es facilitar y no restringir la corriente de productos de la madera al mismo tiempo que proporciona un incentivo para la ordenación sostenible.

El término certificación se utiliza de varias formas con los siguientes significados:

• Etiquetado de los productos. Etiquetado de los productos a base de madera para indicar si se trata o no de un artículo producido de forma sostenible.
• Certificación de las concesiones. Certificación de que la madera producida por una determinada concesión ha sido producida de forma sostenible. Una alternativa parecida es la certificación de las empresas.
• Certificación de los países. Certificación de los productos madereros procedentes de un país que puede demostrar que ha comenzado a aplicar las directrices para una ordenación sostenible acordadas internacionalmente, por ejemplo las de la IOMT.

El etiquetado de los productos es difícil de aplicar y verificar debido a la gran variedad de productos madereros que se comercian y a las etapas de elaboración necesarias para los productos finales. Por ejemplo, es frecuente que los usos finales de la madera no sean en forma de productos independientes sino de componentes y compuestos o de partes de estructuras básicas, accesorios y guarniciones. Los que defienden el comercio libre afirman que el etiquetado del producto podría utilizarse como un poderoso obstáculo no arancelario para discriminar a los importadores de madera tropical en general.

La certificación de las concesiones significa: i) examinar una concesión forestal para asegurarse de que cumple las directrices sobre ordenación sostenible; ii) vigilar las prácticas forestales en la concesión, incluidos los volúmenes vendidos y el destino de la madera, hasta la venta al por menor; iii) garantizar que cada producto elaborado con la madera de esa concesión cuente con una certificación adecuada para verificar su origen.

El sistema de certificación de las concesiones parece ser un buen medio de garantizar la madera procedente de fuentes donde se practican métodos de explotación sostenible. La certificación permite a los comerciantes y a las compañías madereras obtener el reconocimiento de su nombre de marca, lo cual representa adquirir un importante punto de venta en los mercados del consumidor donde se pagan precios más altos por los productos cultivados orgánicamente o con sistemas inocuos para el medio ambiente.

Estos rasgos positivos de la certificación de las concesiones (o de las empresas) proporcionan incentivos para que las empresas promocionen sus productos mediante planes de etiquetado voluntario. Podría haber también grupos de países consumidores y productores que establecieran planes voluntarios de etiquetado común. Dichas actividades constituyen elementos de unas estrategias idoneas de comercialización y promoción de las exportaciones.

En este tipo de planes hay que superar una serie de obstáculos. En primer lugar está el alto costo de las operaciones de supervisión, aplicación y verificación. Además, se trata de determinar quién va pagar estos costos adicionales, cómo se va a obtener el dinero y cómo se va a aplicar dicho mecanismo, cuestión que no será fácil de resolver sobre todo si no todos los concesionarios de los países productores están dispuestos a aceptar un sistema obligatorio.

En segundo lugar, los países y empresas productoras pueden poner objeciones a una supervisión intensiva de todos los aspectos de su producción industrial forestal. Es muy improbable que se permita que un equipo de inspectores internacionales visite a todos los países productores para supervisar todos los niveles de la cadena maderera.

En tercer lugar, la certificación de concesiones o empresas en sí misma no proporciona apoyo a la administración y a los servicios de ordenación forestal de los países productores. En todo caso, un sistema amplio y obligatorio sí puede suponer gastos adicionales para los departamentos forestales.

En cuarto lugar, la supervisión a nivel de concesiones requiere el escrutinio de los productos en el extremo del proceso comercial correspondiente a los minoristas. La verificación es bastante directa cuando se trata de productos de consumo compuestos solamente de un tipo de madera procedente de una única fuente. Sin embargo, para los productos compuestos que contienen dos o más tipos de madera diferentes, o para la madera utilizada como parte de las estructuras básicas, los accesorios y las guarniciones, el proceso es más complicado.

El objetivo de la certificación por países es garantizar que los países participantes estén aplicando las políticas, las normas y los planes de ordenación exigidos por una ordenación forestal sostenible. A su vez, los productos madereros tropicales de dicho país se certificarían como procedentes de un bosque bien ordenado, y tendrían un acceso más fácil a los mercados de importación de las economías desarrolladas.

Los que propugnan una certificación por países afirman que es más eficaz que otros sistemas por su menor costo, más fácil administración, mayor aceptación por parte de los países productores y más facilidad de aplicación para los países consumidores (véase el Recuadro 23). Los problemas que pueden plantearse son los siguientes: si un país ha sido certificado y posteriormente criticado por una determinada concesión forestal, se pone en cuestión la credibilidad de todo el sistema; no existe ninguna organización internacional que esté en situación de emitir certificados para los países con bosques templados y tropicales y, dentro del marco institucional existente para la certificación establecida por la Organización Internacional de Normalización (ISO), sólo se certifican determinadas empresas u operaciones, es decir no existe ningún precedente para la certificación por países.

Equilibrio entre el comercio y el medio ambiente

En un reciente estudio sobre los muchos temas relativos al debate actual sobre comercio-medio ambiente, se proponen cuatro principios para establecer un equilibrio entre las políticas sobre medio ambiente y el comercio en un mundo ideal⁷⁹. Sin embargo en las situaciones reales existentes en el mundo, las cuestiones se hacen más complejas cuando las políticas comerciales provocan daños ambientales o la reglamentación ambiental imponen cargas comerciales. Así pues, estos principios sirven como orientación para el debate y como base para la reforma. En la primera norma se establece el principio lógico de hacer coincidir los objetivos y los instrumentos; las otras dos se refieren a las políticas comerciales y ambientales y a la forma de determinar cada una de ellas de manera razonable; el cuarto principio hace extensiva esta lógica al marco internacional.

Principio 1. Hay que hacer coincidir los objetivos comerciales con los instrumentos correspondientes y las metas ambientales con los suyos propios.

Principio 2. Las políticas comerciales deberán ir encaminadas a reducir las barreras comerciales al mismo tiempo que se mantienen neutrales con respecto al ambiente.

Principio 3. Las políticas ambientales deben tender a conservar los recursos naturales y mejorar la calidad de los ecosistemas al mismo tiempo que se mantienen neutrales con respecto al comercio.

Principio 4. Habrá que inducir a los gobiernos nacionales a que persigan objetivos similares con respecto al comercio y al medio ambiente, es decir habrá que coordinar internacionalmente las políticas comerciales y ambientales.

En otro estudio sobre silvicultura se indica cómo pueden hacerse coincidir las políticas comerciales con estos principios y proporcionar incentivos para una ordenación sostenible⁸⁰. Las políticas comerciales alcanzan su mayor eficacia cuando:

• mejoran en lugar de restringir el acceso a los mercados de importación de los productos forestales en el sentido que garantizan el máximo valor añadido posible para las exportaciones de madera tropical producida con sistemas sostenibles;
• se aplican en conjunción con políticas y normativas nacionales que permiten una ordenación forestal sostenible dentro de los países productores, y las complementan;
• ayudan a los países productores a obtener los recursos financieros adicionales necesarios para aplicar planes nacionales detallados que permiten una ordenación forestal sostenible⁸¹.

La primera condición es que los países productores revisen las políticas del sector forestal para determinar de qué forma las políticas nacionales y comerciales influyen en la utilización de los bosques. Una de las medidas necesarias es ocuparse de las distorsiones normativas que entorpecen el desarrollo sostenible del sector forestal.

La segunda condición es eliminar las barreras a las importaciones forestales en los mercados consumidores, sobre todo en aquellos países productores que demuestran haberse comprometido con una ordenación forestal sostenible y con la consiguiente reforma normativa. La eliminación de las barreras específicas arancelarias y no arancelarias sobre las importaciones podría llevarse a cabo por caso, según el progreso verificable dentro de cada país exportador. Esto podría realizarse a través de negociaciones comerciales normales bilaterales o mediante acuerdos y organizaciones multilaterales.

La condición final provoca cuestiones de carácter contencioso sobre la soberanía, la necesidad de compensaciones internacionales, la escala de transferencia de recursos y los posibles mecanismos de aplicación.

RECUADRO 23 CERTIFICACION POR PAISES Los recientes estudios sobre la certificación por países mencionan las siguientes ventajas: i) La certificación por países es menos costosa y más fácil de aplicar. Probablemente bastaría con viajes de inspección periódicos por equipos internacionalmente certificados, que realizaran la supervisión en los puertos con aduanas y revisaran las políticas forestales y los planes de ordenación, para garantizar la eficacia de tal sistema. ii) Los países productores considerarían la certificación por países más aceptable desde el punto de vista político, siempre que: los países productores pudieran ayudar a determinar el sistema de certificación así como cualquier proceso de verificación que contara con protección internacional; los certificados de origen pudieran ser emitidos por los países exportadores o las empresas autorizadas por dicho país; el país productor se encargara de establecer un plan nacional de ordenación sostenible para abordar cualquier problema planteado en la producción (desde los bosques destinados a su conversión para otros fines, las plantaciones, la repoblación forestal, etc.), una vez dicho plan fuera verificado internacionalmente todos los productos madereros de cualquier tipo de bosque del país estarían certificados; se estableciera una política forestal nacional para la ordenación sostenible y un plan para el aprovechamiento de la tierra que favoreciera a su vez las actividades de las compañías y de los concesionarios para desarrollar prácticas de gestión forestal más sostenibles, que podrían promoverse voluntariamente mediante el etiquetado de los productos; correspondiera al país productor garantizar el cumplimiento con el plan de ordenación sostenible y las autoridades forestales competentes fueran responsables en primer lugar por las operaciones de supervisión a nivel de concesión y de industria en colaboración con las inspecciones independientes; a cambio de adoptar el plan, los países exportadores tuvieran un mayor acceso a los mercados internacionales para sus productos elaborados de forma sostenible y, pudieran incluso conseguir ayuda financiera internacional para llevar a la práctica sus planes de ordenación sostenible. iii) Los países consumidores pueden también considerar más viable el sistema de certificación por países debido a que: los países consumidores podrían contribuir a determinar el sistema de certificación así como cualquier proceso de verificación bajo protección internacional; todos los productos comerciales procedentes de un país certificado pueden importarse con seguridad y puede realizarse cualquier tipo de inspección de forma rutinaria en el puerto de entrada (aduana); la certificación por países requiere un compromiso político por parte de los gobiernos de los países productores para que administren sus bosques destinados a la producción de forma sostenible, de conformidad con las directrices de la OIMT y del Objetivo 2000, para establecer planes nacionales viables a fin de llevar a la práctica estas políticas así como un mandato para corregir los defectos del mercado y de la política nacionales que inducen a la deforestación relacionada con la madera; es más fácil destinar ayuda financiera bilateral y multila-teral a una ordenación forestal sostenible, es decir tales corrientes deberían estar entonces condicionadas a que los países productores cumplieran con el sistema de certificación. Fuente: E.B. Barbier. 1993. Policy issues and options concerning linkages between the tropical timber trade and sustainable forest management. Documento presentado en la 14a reunión del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales, Kuala Lumpur.

RESUMEN

A menudo las medidas comerciales no son el medio más adecuado para abordar las cuestiones relativas a la deforestación y a la degradación ambiental. En primer lugar, pueden ya existir desajustes sustanciales en el comercio de la madera, cuyos efectos ambientales no se conocen bien. Si se adoptaran nuevas medidas para alcanzar los objetivos ambientales se podrían aumentar dichas incertidumbres y demostrarse que provocan efectos no deseados e incluso contraproducentes.

En segundo lugar, los fallos del mercado y de las políticas tienen efectos considerables sobre la ordenación forestal. Las políticas ambientales nacionales pueden repercutir sobre la producción de madera, así como sobre su comercio y sus precios. Las intervenciones comerciales, por otra parte, abordan estos problemas sólo indirectamente. Las medidas comerciales impuestas de manera unilateral por los países importadores tendrían escasa influencia en las políticas nacionales dentro de los países productores.

En tercer lugar, los estudios empíricos contradicen la opinión de que la extracción maderera destinada al comercio internacional es una causa importante de la deforestación y de la degradación ambiental⁸². En muchos países, una gran parte de la extracción maderera está destinada al consumo interior. Dado que la mayor parte de los bosques tropicales se talan para obtener tierra agrícola y que la mayoría de la madera está destinada a la producción de energía, sólo un 6 por ciento aproximadamente de la cantidad total de madera talada en las zonas tropicales se incorpora al mercado internacional⁸³. Las prohibiciones de extracción de madera, destinadas a proteger los recursos forestales pueden ser contraproducentes y dar lugar a costos económicos y ambientales aún mayores.

Por último, el efecto más directo de las medidas comerciales es sobre las corrientes de productos y los precios internacionales. Las alteraciones introducidas en estas corrientes internacionales pueden tener poca influencia sobre las causas principales de la deforestación y la degradación forestal de los países productores. Incluso en lo que respecta a las operaciones forestales, puede existir un escaso control efectivo sobre cómo estos efectos influyen sobre los incentivos económicos a nivel de las masas de madera en pie.

Las políticas comerciales pueden jugar sin embargo un papel importante introduciendo incentivos comerciales que favorecen una ordenación forestal sostenible. Tales políticas deberían utilizarse en conjunción con las normas y reglamentaciones del sector forestal destinadas a complementar la ordenación. Otras políticas sectoriales y macroeconómicas pueden influir en la modalidad de deforestación y de utilización de las tierras forestales.

⁶³ Véase J.R. Vincent. 1992. A simple, non-spatial modelling approach for analyzing a country's forest-products trade policies. En R. Haynes, P. Harou y J. Mikowski, eds., Forestry sector analysis for developing countries. Actas de las reuniones celebradas por los grupos de trabajo sobre aprovechamiento integrado de la tierra y política forestal y análisis del sector forestal, Décimo Congreso Forestal Mundial, París; J.R. Vincent. 1992. The tropical timber trade and sustainable development. Science, 256: 1651-1655; y L.F. Constantino y
D. Ingram. 1990. Supply-demand projections for the Indonesian forest sector. Yakarta, Ministerio de Montes, Gobierno de Indonesia y FAO.

⁶⁴ P.N. Varangis, C.A. Primo Braga y K. Takeuchi. 1993. Tropical timber trade policies: what impact will eco-labelling have? Documento de trabajo sobre investigación normativa WPS 1156. Washington, D.C. Departamento de Economía Internacional, Banco Mundial.

⁶⁵ Véase Repetto y Gillis, eds., op. cit., nota 46; y Barbier, Burgess, Bishop, Aylward y Bann, op. cit., nota 46, pág, 304.

⁶⁶ I.J. Bourke. 1988. En FAO. Trade in forest products: a study of the barriers faced by the developing countries. Estudio FAO: Montes 83, Roma; e I.J. Bourke. 1992. Restrictions on trade in tropical timber. Documento para la Comisión Forestal y de la Flora y Fauna Silvestre para Africa, Rwanda.

⁶⁷ Cutter Information Corp. 1991. Global Environmental Change Report, 3(16) (Arlington).

⁶⁸ En la sección 4 de Barbier, Burgess, Bishop, Aylward y Bann, op. cit., nota 46, pág. 304 se pone de manifiesto esta elasticidad.

⁶⁹ Para un examen de la tecnología utilizada en dichos sistemas, véase: LEEC. 1993. The economics of tropical forest land use options: methodology and valuation techniques. Informe preparado para la Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Administración de Desarrollo de Ultramar del Reino Unido. Londres.

⁷⁰ D.S. Cassells. 1994. Considerations for effective international cooperation in tropical forest conser-vation and management. Documento presentado en la Conferencia de la Universidad de Oslo sobre ordenación de los bosques higrofíticos en Asia, marzo 1994.

⁷¹ Ibid.

⁷² D.F. Flora y W.J. McGinnis. 1991. Effects of spotted-owl reservations, the state log embargo, forest replanning, and recession on timber flows and prices in the Pacific Northwest and abroad. Proyecto de revisión. Seattle, Washington, Trade Research, Pacific Northwest Research Station, United States Forest Service, USDA.

⁷³ J.M. Pérez-García, 1991. An assessment of the impacts of recent environmental and trade restrictions on timber harvests and exports. CINTRAFOR, Documento de trabajo 33. Seattle, Center for International Trade in Forest Products, Universidad de Washington.

⁷⁴ R. Boyd; W.F. Hyde y K. Krutilla. 1991. Trade policy and environmental accounting: a case study of structural adjustment and deforestation in the Philippines. Departamento de Economía, Columbus, Universidad del Estado de Ohio.

⁷⁵ La simulación formativa se realizó utilizando el Modelo de Comercio Global CINTRAFOR (CTGM) para los productos forestales, que se incluye en el Anexo K de Barbier, Burgess, Bishop, Aylward y Bann, op. cit., nota 46, pág. 304.

⁷⁶ B.H. Ghazali y M. Simula. 1994. Certification schemes for all timber and timber products. Yokohama, Japón, OIMT.

⁷⁷ Varangis, Primo Braga y Takeuchi, op. cit., nota 64, pág. 319.

⁷⁸ CAF. 1994. Principles and criteria for natural forest management. Oaxaca, México.

⁷⁹ C. Ford Runge, Ortalo-Magne y P. Vande Kamp. 1994. Freer trade, protected environment. Nueva York, Consejo de Relaciones Exteriores.

⁸⁰ Barbier, Burgess, Bishop, Aylward y Bann, op. cit., nota 46, pág. 304.

⁸¹ El ámbito de aplicación de las intervenciones comerciales directas destinadas a obtener este dinero, como pueden ser los recargos a la importación o la exportación, es probablemente limitado.

⁸² Véase nota 46, pág. 304.

⁸³ FAO, op. cit., nota 5, pág. 252.