DILEMAS DEL DESARROLLO
Y LAS POLITICAS FORESTALES
V. Los bosques y la orientación para el futuro
En épocas pasadas, los gobiernos nacionales consideraban los bosques como existencias de madera delimitadas que se podían incrementar, mantener o transformar con miras a aumentar el bienestar nacional. En esos planteamientos iniciales, la generación de ingresos y divisas dependía de la aplicación de políticas sectoriales y de decisiones emanadas de los ministerios centrales. En la actualidad, los poderes públicos reconocen que las jurisdicciones forestales convencionales no son las únicas fuentes de madera y que los bosques proporcionan otros beneficios y servicios distintos de la madera.
Esta visión más amplia de la esencia y de las contribuciones de los bosques exigen estrategias y políticas nacionales que los integren en los planes de desarrollo rural y que permitan conseguir un equilibrio entre las necesidades de carácter económico y ambiental en los ámbitos local, nacional e internacional. Los gobiernos intentan elaborar un marco normativo pragmático tanto por lo que respecta a las aportaciones de los bosques al desarrollo como a las estructuras institucionales necesarias para aprovechar mejor esas aportaciones. En este contexto, los bosques ocupan un lugar preeminente en los debates de política nacional acerca de la reestructuración de los sistemas económicos y políticos y de la manera de hacer compatibles esos cambios estructurales con los intereses nacionales en relación con las actuaciones en el plano local, la distribución social y sectorial y los compromisos internacionales.
Sin embargo, los gobiernos están adoptando una serie de políticas que pueden ser incompatibles entre sí: liberalización del mercado, mitigación de la pobreza, reducción del déficit, descentralización, libre comercio, seguridad alimentaria, privatización y sostenibilidad. En este contexto, existe una gran divergencia entre los intereses locales, nacionales e internacionales y las políticas ofrecen oportunidades e incentivos, a todos estos niveles, para aumentar o reducir los bienes y servicios que proporcionan los bosques. Estas expectativas, en ocasiones contrapuestas, plantean retos difíciles en materia de políticas tanto por lo que respecta al sector forestal como al desarrollo nacional.
Por otra parte, la modificación de conceptos y prioridades supone una dificultad adicional por lo que respecta a la capacidad nacional de ordenación de los bosques. Por ejemplo, en el ámbito del sector forestal, el concepto de sostenibilidad no se centra ya únicamente en el rendimiento sostenible de madera sino que se ha ampliado sustancialmente y engloba la ordenación de los procesos ecológicos, los servicios ambientales y los bienes económicos y sociales. Como ocurre en el caso del desarrollo sostenible, la inclusión de esta amplia gama de valores en la ordenación forestal sostenible es interesante pero es difícil de llevar a la práctica. El enfoque de la sostenibilidad depende de la perspectiva que se adopte.
Es necesario hallar una solución de compromiso entre las prioridades locales y generales, y entre los objetivos contrapuestos de los diferentes grupos de intereses. Cuando los intereses y el bienestar de las comunidades locales, cuyas opciones y posibilidades de subsistencia son limitadas, no coinciden con las prioridades nacionales o internacionales, adquieren una importancia crucial la equidad y la moralidad. Es esencial consultar y compensar a quienes se ven perjudicados por las prioridades establecidas y facilitar la participación de la población en la fijación del orden de prioridades.
Por todas esas razones, los gobiernos se enfrentan al reto de conciliar las necesidades de la población con los intereses de carácter nacional e internacional, de aplicar políticas que influyan en la condición de los bosques de manera que ofrezcan más oportunidades a la población y a las comunidades, y de comprender mejor en qué forma la interacción entre las políticas sectoriales y las políticas generales influye en la utilización de los bosques por parte de la población y qué consecuencias se derivan de esa utilización para el desarrollo nacional. En esta última sección se examinan las diversas formas en que las naciones intentan resolver tan complejos problemas, ya sea estableciendo nuevos programas de desarrollo forestal comunitario, fortaleciendo la capacidad institucional y analítica para conseguir una ordenación forestal sostenible y adoptando estrategias internacionales para conseguir el desarrollo de la silvicultura.
EL DESARROLLO FORESTAL COMUNITARIO
Las experiencias recientes relativas a la aplicación de programas de desarrollo forestal comunitario, permiten extraer enseñanzas sobre nuevas formas de gestión local que tengan en cuenta los intereses de la población que depende del bosque. Es necesario aprovechar estas enseñanzas para establecer mecanismos que tengan en cuenta también las cuestiones intersectoriales y de política general que determinan el destino que da la población a los recursos forestales.
Hasta comienzos de los años setenta, los gobiernos centrales responsabilizaban a las comunidades rurales de la destrucción de los bosques: las comunidades locales recolectaban demasiada leña, permitían el sobrepastoreo del ganado y dedicaban ilegalmente los terrenos forestales a la agricultura. Las necesidades locales chocaban cada vez más con los intereses nacionales, y durante mucho tiempo las autoridades trataron de resolver ese problema nacionalizando los bosques, restringiendo el acceso a los mismos por parte de la población local, recortando los derechos de la comunidad y ejerciendo una labor policial. Ese planteamiento autoritario se tradujo en el desplazamiento de grupos de población de carácter comunitario, en la desaparición de tradiciones bien establecidas de propiedad común de los recursos y en una mayor destrucción forestal84.
La implantación del control estatal alejó a la población de los bosques. La agricultura y la silvicultura eran consideradas como actividades separadas y, hasta cierto punto, mutuamente excluyentes. Sin embargo, se hizo patente que la intensificación del control estatal y el recorte de los derechos comunitarios suponía ignorar la estrecha interacción que existe entre la silvicultura, la agricultura y la población como componentes integrales del ecosistema rural. La seguridad alimentaria, la obtención de ingresos, la nutrición, la generación de empleo, la producción de energía y el bienestar de las familias rurales dependían de los bosques.
Durante los años setenta, cuando aumentó la conciencia de la importancia de esas conexiones (a medida que la atención comenzó a centrarse cada vez más en las cuestiones del desarrollo rural) empezaron a formularse nuevas formas de cooperación entre las comunidades locales y la autoridad nacional. Los gobiernos y los donantes comprendieron que las intervenciones técnicas y el control del Estado no solucionarían por sí solos el problema de la deforestación. Para afrontar los problemas sociales, económicos y demográficos de las sociedades rurales era necesario partir de un planteamiento más amplio que permitiera la participación de las comunidades locales. Este proceso de reevaluación indujo a las autoridades responsables a plantear una serie de interrogantes básicos como: ¿Cuál debe ser la primera preocupación, las comunidades o los bosques? ¿Han de estar las comunidades al servicio del desarrollo forestal o deben utilizarse los bosques para facilitar el desarrollo de las comunidades?
El intento de dar respuesta a estos interrogantes llevó a adoptar un nuevo enfoque que pretendía integrar la silvicultura y las comunidades locales en un marco normativo y de acción único, especialmente en aquellas zonas donde la pobreza es endémica y donde el agotamiento forestal es más acusado. Los nuevos programas y políticas así elaborados estaban encaminados a apoyar la silvicultura en beneficio de la población y a estimular a las poblaciones rurales a que participaran en las actividades de desarrollo y conservación de los bosques. El desarrollo forestal comunitario es el concepto genérico en el que se inscriben esas actividades de participación, entre las que se incluyen la agrosilvicultura, la silvicultura social, la gestión conjunta de los bosques y la creación de reservas para la extracción de madera. Aunque existen algunas diferencias entre los diversos programas, todos ellos suponen un tipo de silvicultura orientado hacia los intereses locales y que depende de la participación comunitaria, excluyéndose la producción de madera industrial.
El desarrollo forestal comunitario trata de afrontar diversas situaciones poniendo en primer plano los intereses locales en las actividades de gestión. Sin embargo, los programas de acción comunitarios deben inscribirse en el contexto de enfoques de carácter nacional que suponen estructuras normativas uniformes. Por ejemplo, las políticas globales y sectoriales afectan a la utilización de los bosques a nivel local al influir en factores como el grado de competencia por la utilización de la tierra para actividades no forestales (actividades agrícolas, de pastoreo e industriales y los precios relativos de sus productos); la facilidad de acceso a los productos forestales (bosques públicos no vigilados, madera agrícola de bajo costo, combustibles comerciales y otras fuentes de forraje; y acceso a los mercados y disponibilidad de servicios. Mediante las actividades de desarrollo forestal comunitario se intenta incidir, dentro de este contexto normativo, en la utilización de los bosques estableciendo acuerdos de carácter oficial y oficioso entre el Estado y las poblaciones locales.
Uno de los mecanismos habituales en el desarrollo forestal comunitario son los contratos que establecen las condiciones del programa (por ejemplo, la cuantía de las inversiones, quién las realiza, y cómo se distribuyen los productos) y la capacidad relativa de los participantes para aportar y controlar recursos y conocimientos técnicos.
El entorno normativo general ofrece oportunidades de utilización de los bosques -oportunidades que varían de un lugar a otro- y los contratos determinan en qué grado y mediante qué procedimientos se aprovechan dichas oportunidades.
Las experiencias de desarrollo forestal comunitario de diversas partes del mundo hacen patente que existe una gran diversidad respecto a los productos extraídos, la organización de los usuarios locales, las circunstancias políticas relativas al acceso a los bosques, las condiciones iniciales y los mecanismos contractuales. La disparidad de productos, servicios y grupos interesados hace difícil clasificar los casos y las políticas en éxitos y fracasos. Sin embargo, existen distintos tipos de usuarios que pueden cooperar y gestionar programas, plantar árboles y regenerar los bosques.
Por otra parte, debido a que la planificación no se realiza desde la base, muchos proyectos reflejan la percepción que tienen los planificadores de las necesidades de la población más que la idea que ésta tiene de sus propias necesidades. En un examen del desarrollo forestal comunitario realizado recientemente por la FAO se señalan algunas tendencias que divergen de lo que habían supuesto o esperado los planificadores85:
el cultivo de árboles con fines comerciales fue objeto de numerosas críticas en algunos países, ya que se decía que tenía repercusiones negativas sobre el abastecimiento de alimentos, el empleo rural y el medio ambiente.
RECUADRO 24 La política forestal actual de la India presta especial atención a las necesidades de subsistencia de los habitantes de los bosques y fomenta la participación en programas y proyectos para gestionar y utilizar los recursos forestales. Los gobiernos de los estados hacen participar a las comunidades rurales y a organizaciones de voluntarios en las tareas de regeneración de los terrenos forestales a través de un programa de ordenación forestal conjunta. El programa consta de los siguientes componentes: determinar los grupos a los que se dirige y las zonas de bosque degradado, así como las conexiones entre ambos; organizar a la población local y consultar con ella a efectos de planificación; adoptar medidas que confieran autoridad a la población local; definir la autoridad y la responsabilidad entre los participantes en las iniciativas forestales; apoyar el desarrollo institucional; supervisar, evaluar y ajustar el programa. En la actualidad, más de 1,5 millones de bosques degradados en 10 estados están sometidos al programa de ordenación forestal conjunta. Los responsables políticos llegaron a la conclusión de que era necesario aplicar un programa de estas características cuando comprendieron que la estabilidad de los bosques sólo puede conseguirse si éstos producen lo suficiente para satisfacer la demanda de los seres humanos y de los animales que dependen de ellos. A finales de los años ochenta, la demanda de productos forestales era cuatro veces mayor que la oferta. Por ejemplo, se consumían 235 millones de metros cúbicos de leña, mientras que el nivel sostenible de consumo era de 58 millones de metros cúbicos; unos 90 millones de cabezas de ganado pastaban en los bosques, cuya capacidad de carga era de 31 millones de cabezas. Las contradicciones entre la política forestal nacional y la legislación forestal impidieron, en épocas anteriores, corregir esta situación insostenible. En efecto, existían leyes de propiedad que constituían un freno para la arboricultura; no había medios jurídicos para garantizar que los derechos de propiedad y las concesiones no superaran la capacidad de carga; y aunque se afirmaba que se debían proteger los derechos consuetudinarios de las comunidades tribales y de otros grupos que vivían en los bosques o en las zonas adyacentes a los mismos, el gobierno no prestaba apoyo alguno a tal efecto; por último, aunque se especificaba que se debían cobrar derechos de pastoreo para impedir la existencia de grandes rebaños en los bosques, no se adoptaban medidas para imponer el cumplimiento de esa norma. PERCEPCION DE LA SITUACION POR LAS COMUNIDADES LOCALES Aunque la ordenación forestal conjunta constituye un planteamiento sustancialmente diferente de los enfoques anteriores, existe todavía un largo camino por recorrer para pasar del proceso de planificación y adopción de decisiones desde arriba a un régimen de verdadera planificación participativa. Hasta el momento, en pocos estados se ha consultado a la población local sobre el reparto de los beneficios obtenidos en las zonas forestales y sobre el control de las mismas. En los estados de Bengala occidental y de Gujarat, los grupos de protección forestal exigen al menos el 50 por ciento de los beneficios derivados de la extracción de postes, en lugar del 25 por ciento que ofrece actualmente el Estado. La regeneración de los bosques, aplicando el sistema de protección comunitaria, no exige un gran desembolso del Estado, porque la mayor parte de los costos son sufragados por la población local. Entre los costos más importantes caben mencionar los siguientes: la aportación considerable de la población local en forma de trabajo; los productos forestales necesarios para la subsistencia que no pueden recolectarse durante el período de regeneración del bosque; el riesgo de ser atacado por los contrabandistas de madera o por otros grupos de intereses; y los daños que se derivan para las cosechas, los hogares y las personas de la mayor presencia de fauna silvestre en los bosques regenerados. A pesar de los riesgos y de los costos que soportan las comunidades locales, prácticamente ninguna de las resoluciones adoptadas en el contexto del programa de ordenación forestal conjunta ha autorizado a la población local a incrementar su nivel de beneficios y a castigar a los transgresores de la normativa forestal. La principal insuficiencia del programa de ordenación forestal conjunta de la India es la escasa atención que recibe la cuestión de la igualdad entre los sexos. Se considera al hogar como una unidad económica, basándose en el supuesto de que los beneficios se reparten de forma equitativa entre los miembros de la familia. Existe, pues, el peligro de que la mujer deje de contribuir a la conservación y utilización de los recursos arbóreos y forestales si sólo se consulta a los hombres y si se les consideran como los protagonistas de las organizaciones comunitarias. En algunos estados se ha solicitado específicamente la presencia en las organizaciones locales de «un hombre y una mujer» por hogar, o la participación conjunta del hombre y la mujer. En el curso de los debates que han tenido lugar con participación de hombres y mujeres en tres de los emplazamientos donde se están aplicando los proyectos, las mujeres pidieron que se les entregara directamente el 50 por ciento de los beneficios, dado que realizan el 50 por ciento del trabajo. Por ejemplo, la exclusión de facto de la mujer en el proceso de adopción de decisiones suponía que la obtención de leña no era un elemento importante en el régimen de ordenación forestal conjunta. Pero lo cierto es que la mujer debe reducir el tiempo que dedica a otras actividades productivas porque tiene que recorrer grandes distancias para conseguir el combustible necesario para cocinar. La mujer se ve entonces obligada a utilizar combustibles menos adecuados. Cuando la mujer interviene en el establecimiento del orden de prioridades, se pueden evitar esos problemas o resolverlos más rápidamente. Por consiguiente, la igualdad entre los sexos es un factor de importancia crucial para conseguir una mejor gestión de los árboles y los bosques. Fuentes: U. Bannerjee. En FAO. 1994. Community forestry in India; J.B. Lal. En FAO. 1984. Forestry planning: new challenges in Indian forestry; y M. Sarin. 1993. From conflict to collaboration: local institutions in Joint Forest Management. Joint Forest Management Working Paper |
Otros estudios cuestionan los resultados del desarrollo forestal comunitario y algunos de sus objetivos86. Entre las críticas vertidas pueden mencionarse las siguientes: el grado de participación de la población no era el esperado; la extensión del monocultivo había resultado perjudicial para el medio ambiente en algunos casos; muchas plantaciones establecidas para la obtención de leña no servían para ese fin sino para producir madera industrial y comercial; y debido a la escasa atención prestada a las cuestiones de equidad entre los sexos (muchos programas consideraban el hogar como una unidad) había empeorado la posición de la mujer (véase el Recuadro 24).
De la experiencia del desarrollo forestal comunitario pueden extraerse algunas enseñanzas importantes. La primera de ellas es que de la misma manera que diferentes sectores del gobierno propugnan utilizar los bosques para actividades que resultan incompatibles entre sí (como la expansión de la agricultura, la producción de madera, la protección de cuencas hidrográficas, la obtención de ingresos públicos o el desarrollo económico local), también los intereses comunitarios son diferentes y pueden plantearse conflictos entre las actividades, los grupos de usuarios y las comunidades (véase el Recuadro 25). Dado que en el seno de una comunidad no todos los grupos disponen en igual medida de poder político y de oportunidades económicas, no es sorprendente que algunos de esos grupos resulten perjudicados por mecanismos que pretenden beneficiar a los usuarios locales en su conjunto. Esto es especialmente cierto en el caso de la mujer, que se ocupa habitualmente de recolectar forraje, leña y productos alimenticios en el bosque. La mujer resulta perjudicada cuando se aplican políticas de gestión forestal dirigidas a fomentar el crecimiento de los bosques limitando el acceso a los productos forestales87. Es posible afrontar estos problemas mediante políticas de alcance nacional, pero eso puede inhibir las iniciativas locales88.
Es más útil que sea la mujer la que decida sus prioridades y las discuta con otros grupos de interés con los que puedan entrar en competencia.
En segundo lugar, las experiencias que han dado resultado más satisfactorio en todo el mundo indican que es necesario establecer contratos explícitos que estipulen que los beneficios obtenidos por las partes serán proporcionales a los niveles respectivos de inversión y de riesgo. Los mecanismos que permiten al Estado recibir la mayor parte de los beneficios suscitan la oposición local y los acuerdos que prevén importantes subvenciones a los usuarios locales despiertan un gran interés en todos aquellos que tienen un poder político importante. Aun en los casos en que es posible controlar la usurpación de los recursos rurales, los proyectos fuertemente subvencionados no son viables desde el punto de vista financiero y difícilmente vuelven a ser aplicados.
El desarrollo forestal comunitario pone de relieve las ventajas inherentes al fortalecimiento de la capacidad de los grupos locales y de las ONG que participan en las actividades forestales. Es necesario desarrollar la capacidad tanto para la participación individual como para la gestión comunal, la gestión conjunta con los servicios forestales oficiales y las iniciativas conjuntas con grupos del sector privado. Es necesario ofrecer más oportunidades de enseñanza, así como una mayor financiación, a los grupos locales y provinciales con miras a que participen en los servicios forestales nacionales.
Para aumentar la capacidad local y nacional en el sector forestal es necesario disponer de recursos humanos con mejores aptitudes para formular y aplicar políticas, estrategias y programas y, asimismo, de un mecanismo institucional mejor para el desarrollo económico.
Los países deben aumentar su capacidad para atender la demanda creciente de recursos forestales y las obligaciones cada vez mayores con respecto a la comunidad internacional. Aunque eso es urgente en algunos países en desarrollo que se hallan en fase de transición de una economía de planificación centralizada a una economía orientada al mercado, también es necesario en los países industrializados. Todos los países deben afrontar el reto de conseguir un equilibrio entre el desarrollo y el medio ambiente, tal como se acordó en la CNUMAD.
Las organizaciones forestales deben experimentar un proceso de ajuste para realizar actividades que tengan un carácter multisectorial, mientras los servicios forestales tratan de encontrar sistemas más eficaces de colaboración con las ONG y las organizaciones populares. Para llevar a cabo esos procesos de ajuste y atender a la demanda creciente de recursos forestales, es necesario poder contar con un personal más numeroso que posea aptitudes profesionales y técnicas.
Desde el punto de vista de la creación de capacidad, la FAO señala seis ámbitos que requieren una atención especial89:
la investigación y el desarrollo tecnológico y la extensión de las actividades de investigación sobre un gran número de cuestiones técnicas, socioeconómicas y políticas de importancia para el desarrollo forestal.
RECUADRO 25 La cubierta forestal del Canadá, que cuenta con una sociedad acomodada y una baja densidad de población, es de 454 millones de ha. Sin embargo, el bosque es una realidad remota para la mayor parte de la población canadiense, que en su inmensa mayoría vive en los núcleos urbanos. Además, el 94 por ciento de los bosques son de propiedad pública y la mayor parte de los terrenos forestales son gestionados por empresas industriales alejadas de los centros urbanos. No obstante, durante el último decenio los canadienses han demostrado un interés creciente por las cuestiones forestales. Los grupos ecologistas han manifestado una gran preo-cupación por el sistema de gestión de los bosques, preocupación que comparten también las comunidades aborígenes y no aborígenes y los investigadores. Muchos de esos grupos sustentan puntos de vista comunes respecto a cuatro aspectos fundamentales: la silvicultura se ha centrado en la producción de madera a expensas de todas las demás actividades; las comunidades deben participar en el proceso de adopción de decisiones; existe una dependencia excesiva de las industrias forestales, lo cual conlleva una inestabilidad económica en las zonas rurales; y, por último, algunas prácticas forestales como la corta a hecho, la utilización de plaguicidas y las construcciones de carreteras son perjudiciales para el medio ambiente. La respuesta a esos problemas mediante una política del sector público es una tarea difícil, ya que existen muchos grupos distintos con intereses específicos. El Gobierno tiende a adoptar políticas específicas para la gestión de los bosques, de la vida silvestre, de la pesca, de las cuestiones relativas a las comunidades aborígenes, del desarrollo comunitario y rural, etc. Ello hace difícil formular una política global y el equilibrio entre las distintas políticas se establece por medio de la legislación y la normativa y no a través de un proceso de debate. Las múltiples limitaciones jurídicas y políticas relativas a la gestión maderera se traducen en el planteamiento de exigencias contrapuestas, en importantes dispendios administrativos y en numerosas controversias. En ocasiones, parece que el Gobierno se limitase a aplicar normas burocráticas. Estos problemas han inducido a los organismos forestales provinciales y federales a formular nuevos programas y estrategias con la finalidad de integrar en la gestión forestal un mayor número de aspectos de utilidad pública. Este nuevo enfoque supone eliminar barreras entre instituciones con atribuciones distintas, implantar una filosofía de la gestión forestal que incluya todos los valores y no conceda una importancia primordial a la madera, y fomentar la cooperación entre los diferentes organismos y grupos de intereses para promover una comunidad de objetivos. La cuestión radicaba en cómo traducir esos puntos de vista en actuaciones concretas. Existían ya medidas legislativas, políticas y orientaciones, y las concesiones, las tenencias y las tasas de extracción maderera estaban estrictamente controladas. Intentar modificar todo eso al mismo tiempo era imposible, particularmente porque no existía una idea clara sobre las normas que las sustituirían. Por consiguiente, se propuso que Canadá estableciera una serie de proyectos de trabajo para llevar a cabo la transición desde la gestión forestal convencional al desarrollo sostenible. Dichos proyectos se conocerían con la denominación de bosques modelo. Cada uno de ellos sería gestionado en colaboración por los principales representantes de la industria, los grupos comunitarios, los organismos oficiales, los grupos ecologistas, las instituciones universitarias y educativas, grupos aborígenes y propietarios privados, según la localización geográfica. Se decidió que todos los proyectos abarcarían de 100 000 a 1 500 000 ha; además, se practicaría la gestión integrada de los principales valores y se utilizaría la tecnología más avanzada y prácticas forestales inocuas para el medio ambiente. La investigación científica sería una parte fundamental del programa de actividades. Se invitó a los distintos grupos a colaborar y presentar propuestas, que incluían una visión de conjunto, una descripción de los objetivos de la gestión forestal y una serie de actividades para conseguir objetivos específicos. En junio de 1992 se presentaron 10 proyectos al Ministerio de Bosques de Canadá y todos ellos fueron aceptados. Fuente: D.G. Brand y R.W. Roberts. 1993. Canada's Model Forests. Documento presentado en la 14a Conferencia Forestal del Commonwealth, Kuala Lumpur, Malasia. |
Cuestiones tales como el almacenamiento de carbono, la biodiversidad y la existencia de espacios sin habitar han hecho que aumente la presencia internacional en la administración de los bosques. La financiación internacional en el ámbito del sector forestal ha pasado de 400 millones de dólares anuales a mediados de los años ochenta a más de 1 000 millones de dólares al inicio de los años noventa. Durante el último decenio se han formalizado disposiciones de carácter internacional como protocolos para la gestión internacional de los bosques; sistemas de canjes de deudas por actividades de protección de la naturaleza; programas de subvención del establecimiento de plantaciones; comercialización de permisos, establecimiento de contingentes y sistemas semicomerciales para el almacenamiento del carbono; programas científicos, políticos, de asistencia técnica y financiera para aumentar la disponibilidad de recursos e intensificar las inversiones nacionales mediante transferencia de capital y tecnología; y liberalización del comercio y del mercado.
La CNUMAD dedicó una gran atención a los bosques del mundo. La Conferencia redactó una declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, que se conoce como los «principios forestales». El Capítulo 11 del Programa 21 se ocupa de la deforestación y la silvicultura, y constituye un elemento importante de otros capítulos relativos a la desertificación y la sequía, el desarrollo sostenible de las zonas de montaña y la conservación de la biodiversidad (véase el Recuadro 26).
Los principios forestales pueden ser considerados como un código de buena administración aplicable a todos los bosques. Respetan la soberanía nacional sobre los bosques y estipulan que todos los países deben adoptar sistemas sostenibles de producción y consumo. Insisten también en las funciones y usos múltiples de los bosques y en la necesidad de consolidar un punto de vista equilibrado sobre la conservación y el desarrollo de los bosques.
El Capítulo 11 del Programa 21 consta de cuatro áreas programáticas: mantener las múltiples funciones de todos los tipos de bosques; reforzar la capacidad para la planificación, la evaluación y la observación sistemática de los bosques y de los programas, proyectos y actividades conexas; fomentar métodos eficaces de aprovechamiento de los recursos y técnicas de evaluación para recuperar el valor íntegro de los bienes y servicios derivados de los bosques, las tierras forestales y los espacios arbolados; y rehabilitar, proteger, conservar y gestionar las tierras degradadas. La Secretaría de la CNUMAD estimó en 30 000 millones de dólares el costo anual de estos programas.
La responsabilidad de aplicar los acuerdos de la CNUMAD corresponde a los gobiernos nacionales, y el grado de progreso estará en función de los compromisos contraídos por las ONG, las comunidades locales y el sector privado en cada país. Por su parte, la FAO ha identificado varias esferas de acción90.
Las actuaciones que se llevan a cabo en el ámbito del sector forestal no pueden garantizar, por sí solas, la ordenación sostenible y la utilización racional de los bosques. Para realizar correctamente las actividades complementarias de la CNUMAD es necesario fomentar, asimismo, actividades complementarias en otros sectores que influyen en el sector forestal, especialmente en la agricultura, que es la principal causa de deforestación en el mundo.
RECUADRO 26 El Convenio marco sobre los cambios climáticos se centraba en las emisiones de gases de efecto de invernadero, la necesidad de controlar la emisión de ese tipo de gases y las actuaciones dirigidas a retenerlos, así como la respuesta a los cambios climáticos. Se consideró de gran importancia la función de los bosques en la retención de los gases de efecto de invernadero y en el almacenamiento del carbono. La biodiversidad es objeto de atención en el Capítulo 15 del Programa 21 y en el Convenio sobre la diversidad biológica. La CNUMAD reconoció la gran importancia de la diversidad por razones ecológicas, genéticas, socioeconómicas, educativo-científicas, culturales y estéticas. Se subrayó la función de los bosques como depósito de riqueza genética. La CNUMAD hizo un llamamiento para evaluar el estado de la biodiversidad, formular estrategias, llevar a cabo actividades de investigación, fomentar sistemas adecuados de usos de las tierras forestales y de otro tipo de tierras, distribuir equitativamente los beneficios, proteger y, en caso necesario, restaurar los hábitat y ecosistemas deteriorados y difundir biotecnologías. Se hizo hincapié en la transferencia de tecnología y de financiación y se insistió en la equidad en el reparto de los beneficios. El Convenio internacional de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en Africa (que se está negociando en el seno de un comité intergubernamental de negociación) complementará el Capítulo 12 del Programa 21, relativo a la lucha contra la desertificación y la sequía. Este convenio garantizará la función de la silvicultura en los planes nacionales de lucha contra la desertificación y la sequía. |
Los recursos forestales ocupan un lugar de primer orden en el debate de política nacional en curso sobre la reestructuración de los sistemas económicos y políticos y sobre la forma de compatibilizar esos cambios estructurales con los intereses nacionales relativos a la actuación en el plano local, la distribución social y sectorial, las obligaciones internacionales y la soberanía nacional. Son cada vez más los grupos de diversa identidad política que plantean sus perspectivas y sus exigencias, lo que constituye una grave dificultad para las instituciones y políticas actuales. Sin embargo, la importancia que se ha concedido a las cuestiones forestales ha permitido que tenga lugar un productivo debate del que han salido respuestas innovadoras a las preocupaciones del público en general.
RECUADRO 27 La FAO y el PNUD son dos de los organismos de las Naciones Unidas encargados de aplicar proyectos forestales. Desde 1945, la FAO tiene el mandato de la silvicultura y viene cooperando con los Estados Miembros en los ámbitos del desarrollo rural, el análisis de las políticas, el fortalecimiento institucional, el establecimiento de plantaciones forestales, el desarrollo forestal comunitario, la silvicultura participativa, la ordenación forestal sostenible, la enseñanza y capacitación y la realización de estadísticas forestales de carácter científico a escala mundial. La FAO constituye un foro importante para el debate de las cuestiones forestales a escala mundial y regional, a través de diversas reuniones como las que celebra el Comité sobre Desarrollo Forestal en los Trópicos y el Comité de Montes (COFO). El PNUD trata de fomentar el desarrollo rural sostenible que sea ecológicamente racional, económicamente viable y socialmente aceptable, mediante proyectos coordinados relativos a la lucha contra la desertificación, la repoblación forestal, los recursos energéticos y la conservación del suelo. En 1985, la FAO, el PNUD, el Banco Mundial y el Instituto Mundial sobre Recursos establecieron una estrategia forestal de alcance mundial con la finalidad de aumentar la sensibilidad pública respecto a la situación crítica de los bosques tropicales y para conseguir movilizar recursos humanos y financieros con miras a detener la deforestación tropical. Esta estrategia, a la que se dio inicialmente la denominación de Plan de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT), sustituida en 1991 por la de Plan de Acción Forestal Tropical (PAFT), constituye un marco para la formulación de programas nacionales de utilización sostenible de los bosques y para armonizar y reforzar la cooperación de los donantes internacionales. El PAFT ha puesto el acento en la gestión y planificación en el contexto del desarrollo global del aprovechamiento de la tierra, así como en la participación de la población rural. Este fue un acuerdo histórico que reconocía explícitamente la importancia de la dirección nacional y de los enfoques multidisciplinarios y, asimismo, de la participación de la población dependiente de los bosques y de las ONG. Posteriormente, las actividades del PAFT, basadas en la coordinación de los donantes y la aplicación de proyectos, han dejado paso a un programa a más largo plazo, que hace hincapié en la capacidad de los países y en el asesoramiento en materia de políticas sobre la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques. El Banco Mundial es el principal organismo de financiación multilateral en el sector forestal. Hasta 1991, había aportado casi 2 500 millones de dólares en préstamos a un total de 94 proyectos forestales. En su nuevo documento normativo en materia forestal identificaba dos retos principales: la prevención de una deforestación excesiva, especialmente en los bosques húmedos tropicales; y las actuaciones encaminadas a atender la demanda creciente de productos y servicios forestales por parte de la población rural en los países en desarrollo, mediante la plantación de árboles y la gestión de los recursos forestales existentes. El documento de política forestal elaborado por el Banco Mundial en 1991 afirmaba que en adelante las evaluaciones distinguirían entre proyectos que protegen el medio ambiente o que están orientados al pequeño campesino y aquellos que son estrictamente comerciales. Se afirmaba también que para la concesión de préstamos en el sector forestal se exigiría que los gobiernos explicitaran un compromiso de aplicar una gestión forestal sostenible y orientada a la conservación. Una de las condiciones establecidas es que «en ningún caso financiará el Banco Mundial la explotación comercial en bosques húmedos primarios». La creación de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT), que aglutina a los principales países productores y consumidores de madera tropical del mundo, data de 1986. Fue establecida como una organización de productos cuya finalidad principal era el desarrollo del comercio sostenible de madera tropical. La conclusión de que para conseguir un comercio sostenible era necesario disponer de recursos sostenibles llevaron a la Organización a centrar sus esfuerzos en la gestión sostenible de los bosques tropicales. Una de sus actuaciones en esta esfera consiste en promover el objetivo de que para el año 2000 todas las exportaciones de madera tropical procedan de bosques gestionados de manera sostenible. La Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO), creada en 1982, ha reunido en una red mundial a todos los institutos de investigación forestal. Su Programa Especial para los Países en Desarrollo, establecido en 1983, apoya la aplicación de programas de capacitación y de aprendizaje por cuenta propia, presta servicios de extensión e información y fomenta los contactos inter-institucionales. El Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR), cuya sede está en Bogor, Indonesia, fue creado en febrero de 1993 como miembro del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI). El interés primordial del CIFOR es la conservación y la mejora de la productividad de los ecosistemas forestales tropicales, para lo cual cuenta con programas relativos a los bosques naturales, los espacios arbolados abiertos, las plantaciones y arboledas y las tierras degradadas, así como importantes componentes para el fortalecimiento de las instituciones nacionales de investigación forestal de los países tropicales. El Centro Internacional para Investigación en Agrosilvicultura (ICRAF) ha realizado, desde su creación en 1978, una labor de investigación en agrosilvicultura a escala mundial y en la actualidad coopera estrechamente con el CIFOR. El ICRAF, cuya sede se halla en Nairobi, Kenya, está promoviendo, en la actualidad, alternativas al sistema de corta y quema en el sudeste asiático, en Africa y en América Latina. El Instituto Internacional de Recursos Fitogenéticos (IPGRI), que anteriormente era la Junta Internacional de Recursos Fitogenéticos, se independizó de la FAO con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972). La esfera de competencia del IPGRI es la conservación de la biodiversidad y del germoplasma de especies forestales. El Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) es una ONG internacional que se ocupa intensamente de las cuestiones forestales. Tiene diversos programas sobre biodiversidad, conservación y ordenación sostenible para países de todo el mundo. La Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) tiene como misión promover proyectos y buscar financiación para la protección del medio ambiente y la ordenación de los recursos. Al igual que en el caso de la WWF, las actividades de la UICN no son dirigidas por los miembros en cada uno de los países. |
Para reorientar la política del sector público con miras a la ordenación eficaz y sostenible de los bosques es necesario realizar cambios significativos. Sin embargo, el consenso manifestado en la CNUMAD sobre los principios forestales constituye el primer compromiso de asumir responsabilidades que desborda las fronteras nacionales. El reto que es necesario afrontar es el de llevar esos principios a la práctica. El grado de éxito que se consiga determinará la aportación de los bosques al desarrollo nacional.
84 M. Sarin. 1993. From conflict to collaboration: local institutions in joint forest management. Joint Forest Management Working Paper No. 14. Nueva Delhi. Fundación Ford.
85 J.E.M. Arnold. En FAO. 1992. Desarrollo forestal comunitario: un examen de diez años de actividades. Programa de silvicultura comunitaria, No 7. FAO. Roma.
86 Por ejemplo, véase C. Nesmith. 1990. Gender, trees and fuel: social
forestry in West Bengal.
Social Forestry Network. Londres, Overseas Development Institute.
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90 FAO, op. cit., nota 89, pág. 342.
