T. Michaelsen
La participación popular es considerada cada vez más por los organismos gubernamentales como componente esencial en la ejecución de iniciativas de ordenación de cuencas hidrográficas en las zonas altas habitadas. La política de nacionalizar los recursos naturales, como bosques y pastos, imperante hace 30 ó 40 años, está dejando paso al convencimiento de que el medio más eficaz para conservar los recursos naturales es que las comunidades locales participen directamente y puedan beneficiarse de su ordenación y de un aprovechamiento racional.
Sin embargo, este cambio de perspectiva está encontrando gran resistencia, sobre todo porque los intentos estatales de «imponer» la conservación de los recursos naturales no han conseguido producir los resultados deseados de forma sostenible. En algunos casos, los servicios nacionales encargados de los bosques, parques nacionales, etc., consideran esta nueva orientación como fuente de confusión e incluso como una amenaza para sus competencias y fuentes de ingresos tradicionales. Sin embargo, estas instituciones podrían beneficiarse enormemente en términos de apoyo popular y político si se transformaran en instituciones al servicio de la población rural. Los técnicos forestales tendrían por su parte mucha mayor demanda con un planteamiento forestal comunitario que si se limitan a la protección de una base de recursos cada vez menor.
Tage Michaelsen es Oficial de Conservación Forestal del Departamento de Montes de la FAO.
En los diez últimos años, la ordenación de cuencas hidrográficas, que era una actividad de competencia gubernamental y limitada casi exclusivamente a las tierras públicas, ha ido pasando a ser competencia de la población directamente interesada, mientras que los organismos gubernamentales adoptan un papel de apoyo y asesoramiento. Las razones son varias: la protección de los bosques basada en la vigilancia de guardias forestales o en su nacionalización han fracasado en gran parte; las poblaciones afectadas por la ordenación de cuencas hidrográficas y la presión sobre los recursos de las tierras altas han aumentado por el enorme crecimiento demográfico del siglo XX (la población se ha multiplicado por dos cada 25 ó 30 años); los programas de reasentamiento han resultado muy costosos y por lo general socialmente inaceptables; los proyectos experimentales con fondos gubernamentales, jornaleros asalariados, etc. han sido también muy costosos y de breve duración.
El personal que participa en la ordenación de cuencas hidrográficas es cada vez más conciente de que los elementos tradicionalmente considerados al margen del ámbito de interés de un proyecto - por ejemplo la agricultura - pueden desempeñar un papel decisivo en la ordenación de cuencas. Las políticas y subvenciones a los precios de los alimentos pueden favorecer determinados cultivos o, por el contrario, hacerlos poco rentables; la mayor atención a los cultivos de exportación puede confinar a los agricultores de subsistencia a tierras cada vez más marginales; la inseguridad en la tenencia de tierras puede hacer que los agricultores tengan más interés en ocupar la tierra que en mantener su capacidad de producción a largo plazo; la ordenación de las tierras comunales se está convirtiendo en un tema de interés mundial.
Sin embargo, las poblaciones locales y sus representantes sólo participan en casos aislados en las fases de diseño y planificación de los proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas. La mayor parte de los encargados de la planificación de las cuencas trabajan todavía en departamentos gubernamentales centralizados y ordenancistas y, por lo tanto, no tienen los reflejos necesarios para responder simultáneamente a las exigencias de una mejor y más rápida formulación y planificación de proyectos para las cuencas prioritarias y a la necesidad de contar con los dirigentes locales en el diseño de los proyectos. Además, la mayor parte de los organismos de asistencia técnica y crédito, tanto nacionales como internacionales, exigen todavía la presentación de un detallado documento de proyecto antes de autorizar fondos para las actividades, incluso las que pudiera realizar la población local. De ello se deduce la necesidad de descentralizar los organismos gubernamentales, crear o consolidar las organizaciones e instituciones locales, controlar y ordenar los recursos locales y establecer programas rurales de capacitación.
Se requiere un nuevo planteamiento en el diseño y ejecución de los proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas que, en vez de luchar contra las condiciones externas antes mencionadas, trate de incorporarlas en la justificación de los proyectos y beneficiarse de ellas. Si un cultivo es rentable puede ayudar a los agricultores a financiar prácticas de cultivo mejoradas; si la tenencia de tierras es un problema, un certificado escrito que garantice una explotación duradera de la tierra puede ser un incentivo importante para que participen los agricultores; el control local sobre las tierras y recursos forestales puede motivar a un grupo de usuarios - una asociación de colmeneros, por ejemplo a participar en la prevención de incendios forestales.
La planificación de cuencas hidrográficas de carácter participativo debe ir más allá de las meras consultas iniciales con la «población destinataria», tras lo cual los encargados de diseñar el proyecto se encerrarían en sus despachos para redactar una propuesta detallada de proyecto. La participación en la planificación presupone la existencia de un mecanismo para determinar las prioridades y adoptar decisiones a nivel local. Hay que informar sobre las alternativas existentes y demostrar que se tienen en cuenta las preocupaciones de la población. La planificación inicial requiere como complemento un sistema de seguimiento y evaluación. Sólo así la propia población rural podrá supervisar y medir los progresos realizados en relación con las decisiones conjuntas e introducir cambios, si fuera necesario, para mejorar los resultados.
La participación supone también el diseño de proyectos preliminares o provisionales para «tomar contacto» con la realidad. Como se ha indicado antes, la mayor parte de los organismos nacionales e internacionales de crédito exigen un documento de proyecto perfectamente detallado antes de asignar fondos. Sin embargo, para que el nuevo planteamiento pueda ser tomado con seriedad, las fases de ejecución deberán ser precedidas por proyectos de formulación con los fondos necesarios para lograr la participación de la población local o de sus representantes.
Lo que se requiere es un nuevo planteamiento en que aumente la proporción de fondos asignados a la formulación de proyectos y se prevea un período relativamente largo de «arranque», en que los detalles se perfilen en consulta con la población afectada.
Un proyecto representativo podría implicar las siguientes fases:
· Identificación del proyecto y formulación de su idea básica. Para ello se necesitarían dos o tres semanas de trabajo de campo y la preparación de un breve documento.· Evaluación de la idea del proyecto y, si se considera positiva, presentación a los organismos interesados de crédito para que manifiesten su interés en términos generales. Podrían requerirse varios meses.
· Formulación de un proyecto inicial y esbozo general de la fose principal. La preparación podría durar de cuatro a seis semanas y requeriría la preparación de un documento de formulación del proyecto.
· Evaluación y, en caso afirmativo, aprobación oficial y financiación del proyecto preliminar. Según el organismo de crédito, podría durar desde unos meses hasta un año, o incluso más.
· Ejecución del proyecto preliminar. Ello implicaría los siguientes aspectos: identificación de instituciones rurales y de sus dirigentes; el establecimiento de un diálogo con la población local; una rápida valoración rural; estudios sobre las cuencas hidrográficas; análisis de los problemas; formulación de objetivos inmediatos, estrategias, actividades, resultados, insumos, presupuesto, etc.; identificación de técnicos competentes nacionales y, en su caso, internacionales; identificación de las necesidades de cambios o acuerdos institucionales y establecimiento de un sistema de seguimiento y evaluación; formulación de un plan preliminar de ordenación de cuencas hidrográficas para toda la cuenca o para algunas subcuencas; preparación del documento de proyecto para el proyecto principal.
La necesidad de cultivar plantas alimenticias es determinante para la suerte de una cuenca
Durante ese período, la ejecución de las actividades experimentales - por ejemplo, la estabilización de una pendiente que amenace a una escuela local - podría ser un medio especialmente eficaz para suscitar el interés y el apoyo de la población.
Deberá alentarse el uso de técnicas e instrumentos avanzados de planificación (evaluación rural rápida, planificación computarizada del aprovechamiento de la tierra, elaboración de modelos hidrológicos sobre cuencas hidrográficas, sistemas de información geográfica, etc.) para agilizar la planificación y hacerla más fiable y flexible. Sin embargo, el tiempo ahorrado deberá dedicarse a la cooperación con los usuarios de la tierra, más que a una planificación detallada y jerarquizada para ellos. Este proyecto tendría normalmente una duración de 6 a 18 meses.
Primera fase del proyecto principal. Tendría lugar inmediatamente después de la fase preparatoria y podría durar de tres a cinco años.
Segunda fase del proyecto principal. La mayor parte de las iniciativas de ordenación de las cuencas hidrográficas que respondan a las necesidades y preocupaciones de la población local requerirán un período de ejecución relativamente largo. En algunos casos, después viene una fase de seguimiento de cinco años de duración.
Seguimiento y evaluación basados en la participación.
El seguimiento y la evaluación basados en la participación deben formar parte integrante del nuevo concepto de ordenación de cuencas hidrográficas. Las personas que participan, es decir que invierten tiempo y esfuerzo en una actividad con la esperanza de obtener beneficios, deberán intervenir en un proceso continuo que permita examinar cómo van las cosas, qué cambios son necesarios, qué resultados se pueden conseguir, qué nuevas alternativas se presentan, etc.
La población pobre - que quizá ha invertido una proporción mayor de su tiempo y de sus recursos - correría mayores riesgos en el caso de que fracasase el proyecto, por lo tanto tendrá especial interés en conocer los progresos realizados. En tales casos es preciso perfilar un conjunto práctico de indicadores que permitan responder a los interrogantes planteados por los participantes y den la alarma cuando las cosas comiencen a andar mal, y si es posible antes.
La decisión de proteger la cuenca superior de un embalse corresponde a autoridades de nivel nacional
Nuevos planteamientos de la extensión
Es evidente que los métodos tradicionales de extensión, en que la misión del extensionista era transmitir al campesino el «mensaje» del centro de investigación o del Ministerio, deben ampliarse ahora en consonancia con el nuevo concepto de ordenación de cuencas hidrográficas. Ahora la misma comunidad es con frecuencia el «centro de investigación» o «laboratorio externo», y el ministerio y su personal, además de enseñar, pueden aprender algo de la población local.
Los extensionistas deberán examinar nuevas soluciones con la población rural, ayudar en la formación y consolidación de los grupos de usuarios, asociaciones de cultivadores, etc. e, inicialmente, hacer de vínculo con los organismos gubernamentales, estaciones de investigación, universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG), etc., para transmitir un «mensaje» pero en sentido contrario, de la comunidad a los servicios de apoyo. El extensionista deberá enseñar a los representantes de la comunidad a obtener los servicios gubernamentales directamente.
Incentivos
Los incentivos directos - alimentos por trabajo, distribución de plantines gratuitos en los viveros gubernamentales, etc. - pueden tener cierta importancia en las actividades de ordenación, pero deben organizarse de tal manera que permitan a la población de tierras altas dedicar tiempo y esfuerzo a la puesta en marcha de actividades que sean productivas y que más adelante, en menos de 4 ó 6 años, puedan prescindir de los insumos recibidos durante la fase de establecimiento.
Las organizaciones rurales son un elemento clave tanto para promover la participación en las fases previas como para garantizar la sostenibilidad y continuidad del proyecto una vez comenzada la ejecución. Sin ellas, no puede haber diálogo entre organismos gubernamentales y población local ni, por lo tanto, una planificación con participación de la base.
Los organismos gubernamentales deben localizar instituciones rurales y dirigentes, tanto oficiales como extraoficiales. Sin embargo, procurarán no comandar ni emplear a dichos dirigentes, ya que ello reduciría su autoridad y competencia para hablar en nombre del grupo o de la comunidad.
No hay normas ni modelos establecidos para las organizaciones rurales ni ninguno que sea implícitamente el mejor para la planificación y ejecución de actividades de ordenación de cuencas hidrográficas. Pueden formarse grupos partiendo de una serie de intereses comunes a sus miembros: religión, sindicatos, asociaciones de cultivadores (de café, por ejemplo), asociaciones ganaderas, familia en sentido amplio, fronteras comunes, grupos de mujeres, cooperativas, etc. Lo que importa no es qué son sino cómo funcionan, si representan los intereses de sus miembros y si sus dirigentes hablan realmente en nombre de todos los miembros.
Organizaciones no gubernamentales
Las ONG pueden contribuir de forma decisiva al apoyo de las organizaciones rurales, a su formación, a la capacitación de los dirigentes comunitarios, a la sensibilización política, etc. Al ser independientes de la estructura gubernamental, pueden ser más flexibles y abiertas a las necesidades de la comunidad, así como tener acceso más fácil a las tribus y grupos minoritarios, zonas de conflicto nacional o internacional, etc.
Sin embargo, es preciso tener cierta cautela cuando las ONG hablan o actúan en nombre de la población rural. Las ONG tienen sus propios objetivos, que no siempre coinciden con las necesidades de la población de las tierras altas. Las grandes ONG nacionales e internacionales tienen con frecuencia una mentalidad urbana ante problemas como la conservación de la naturaleza, la deforestación, la contaminación del agua y el aire, etc., y su orden de prioridades difiere considerablemente del de los agricultores de subsistencia de tierras altas que trabajan para alimentar a sus familias.
Como se ha señalado al comienzo del artículo, la participación eficaz de la población local en la planificación y ejecución de actividades de ordenación de las cuencas implica el paso del sistema jerárquico tradicional a otro más descentralizado. Pero ello no significa el desmantelamiento de las actividades de alcance nacional. Más bien al contrario, existen razones que aconsejan la consolidación y coordinación de los organismos y mecanismos nacionales. La planificación centralizada es necesaria para las cuencas de importancia nacional. Las zonas situadas aguas arriba de las grandes presas hidroeléctricas, las fuentes de abastecimiento hídrico para las ciudades, los grandes planes de riego y las zonas expuestas a las inundaciones deben ser objeto de planes nacionales de protección. Y en las iniciativas de gran alcance, es fundamental contar con los recursos de todo el país. Sin embargo, aun en las cuencas de importancia nacional, es impensable planificar o modificar la explotación de la tierra sin consultar a los usuarios de la misma, sean organismos gubernamentales o comunidades locales, agricultores comerciales o de subsistencia, propietarios o pastores de ganado, recolectores de madera, etc. Sería también poco realista pensar que la explotación de la tierra puede cambiar sin que el usuario perciba un beneficio para él y para su familia o comunidad.
Las comprobaciones de la Red de cooperación técnica en ordenación de cuencas hidrográficas de América Latina confirman la necesidad de una fuerte organización nacional y señalan una serie de elementos básicos para que las iniciativas sean eficaces y sostenibles. Estos elementos, especialmente válidos en los proyectos y programas que intentan contar con la participación de la población local y aportarle beneficios, son los siguientes:
· Un comité interministerial. Los desafíos de la conservación de tierras altas son competencia de muchos ministerios y lo mejor es confiar su supervisión a un comité encargado de promover la armonización de las materias más importantes, como la protección del medio ambiente, la producción agrícola, la silvicultura, la infraestructura del suministro hídrico, el empleo, los asentamientos humanos y la migración, etc., para de esa manera tener debidamente en cuenta las necesidades de la población local.· Un mecanismo para la coordinación interinstitucional de la acción sobre el terreno. La coordinación de las instituciones encargadas de la ejecución es fundamental para orientar debidamente el desarrollo y conseguir un aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos naturales. Por ejemplo, la construcción de caminos (quizá bajo la jurisdicción del Ministerio de Obras Públicas) debe progresar con cautela en las cuencas con instalaciones hidroeléctricas (competencia del Ministerio de Energía). Los programas de conservación de suelos, las redes de zonas protegidas, la construcción de escuelas rurales, etc. deben coordinarse y, en caso necesario, modificarse con vistas a una ordenación eficaz de las cuencas hidrográficas.
· Un organismo principal. Para la planificación y ejecución eficaz de una determinada iniciativa de ordenación, es preciso identificar y reforzar las competencias de uno de los organismos coordinadores. El organismo principal variará de unos casos a otros. Lo fundamental es que esté plenamente decidido a resolver todos los problemas de la cuenca, y no sólo los que sean directamente de su competencia.
Muchos países han realizado progresos significativos en relación con los temas antes examinados, pero en la mayoría de ellos, por no decir en todos, queda todavía mucho por hacer para que los programas en gran escala de ordenación de cuencas hidrográficas basados en la participación popular pasen de la teoría a la realidad. La tarea pendiente es, por tanto, analizar las deficiencias e identificar la forma de combinar las experiencias incompletas, pero valiosas, de los distintos países en la búsqueda de soluciones generales que luego puedan aplicarse según la situación peculiar de cada país.
