COMERCIO AGRICOLA:
¿COMIENZO DE UNA NUEVA ERA?

V. Comercio internacional, medio ambiente
y desarrollo agrícola sostenible

En los últimos años, el choque entre los intereses del medio ambiente y del comercio se ha convertido en uno de los problemas más complejos y polémicos de las políticas relativas al comercio mundial. Si bien son muchos los ingredientes -jurídicos, económicos y ambientales- que intervienen en el debate, todas las partes están interesadas por lo general en promover el bienestar social y nacional. Muchos de los defensores de la liberalización del comercio mundial están convencidos de que la reducción de los obstáculos comerciales es favorable al medio ambiente, ya que permitiría al mundo utilizar sus recursos con mayor eficacia y en forma más sostenible, siempre que se ponga el precio debido a las acciones que repercuten en el medio ambiente y en los recursos naturales. Además, al elevar los ingresos, la reducción de los obstáculos comerciales permite a los países gastar más en conservación del medio ambiente. Los defensores del comercio señalan también los numerosos estudios según los cuales el proteccionismo agrava con frecuencia los problemas del medio ambiente. Las prohibiciones a la exportación, la restricción de las importaciones y los boicoteos de los consumidores a los productos derivados de maderas tropicales consiguen perjudicar las actividades de conservación y alentar tasas insostenibles de extracción maderera³⁰.

Por el contrario, algunos grupos ecológicos argumentan que la liberalización del comercio, al contribuir al crecimiento económico y aumentar la demanda mundial de recursos naturales, es la causa del problema y no la solución. Algunos grupos llegan a promover las restricciones comerciales en defensa del medio ambiente. En su opinión, el crecimiento inducido por el comercio, si no va acompañado de estrictos reglamentos de protección ambiental, agotará todavía más y degradará los océanos, la atmósfera, el agua dulce, los suelos y el clima. Comprensiblemente, estos grupos desconfían por lo general de los acuerdos regionales y mundiales de comercio cuyo objetivo es eliminar los obstáculos comerciales. Por el contrario, se declaran partidarios de estos obstáculos y de restricciones más rigurosas en las negociaciones multilaterales como medio de controlar el agotamiento excesivo de los recursos y de proteger a los consumidores frente a los productos importados, especialmente alimentos, potencialmente peligrosos. En el Recuadro 14 se presenta un panorama general del debate sobre el comercio y medio ambiente en relación con la silvicultura, y se pone de manifiesto de qué forma los reglamentos de protección ambiental pueden influir en el comercio y la posible repercusión de las políticas comerciales en el medio ambiente.

El debate sobre el comercio y el medio ambiente está obligando a plantearse nuevos problemas sobre las políticas relativas al comercio mundial, y está cambiando la forma de plantear las cuestiones comerciales y ambientales en los acuerdos multilaterales. Tres acontecimientos recientes ilustran la importancia de los problemas del comercio y el medio ambiente. El primero, en 1992, fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), en la que se esbozó un programa de trabajo sobre el comercio y el medio ambiente en el Capítulo 2 del Programa 21. Dentro de ese programa, la OCDE estableció un conjunto de directrices de procedimiento para el comercio y el medio ambiente con el fin de alentar a los gobiernos miembros a promover políticas nacionales de comercio y medio ambiente más compatibles entre sí. El segundo tuvo lugar en 1993. Canadá, México y los Estados Unidos firmaron, con ocasión del TLC, un acuerdo complementario sobre el medio ambiente. Este representa un importante precedente internacional ya que, por primera vez, los acuerdos comerciales se sometieron a una revisión basada en criterios ambientales. Finalmente, en 1994 se decidió establecer un comité de comercio y medio ambiente en el seno de la OMC. Su cometido será velar por que las normas comerciales estén en consonancia con la conservación del medio ambiente.

En lo que respecta al objetivo general del desarrollo sostenible, los problemas del comercio y el medio ambiente plantean desafíos a largo plazo que sólo podrán recibir respuesta adecuada cuando los conocimientos científicos hayan progresado suficientemente; por otra parte, se plantean también problemas prácticos que necesitan inmediata atención. Para muchos países en desarrollo, la necesidad de elevar los ingresos al mismo tiempo que reducen los daños ambientales representa un verdadero dilema estratégico. Las necesidades de seguridad alimentaria y de desarrollo, junto con los desequilibrios macroeconómicos de estos países, ejercen fuerte presión sobre sus recursos naturales, con el fin de reducir la dependencia de la importación de alimentos y generar divisas con las exportaciones. Estas necesidades apremiantes de aumentar los ingresos, el crecimiento económico y las exportaciones plantean interrogantes sobre la manera de equilibrar la protección ambiental, el desarrollo económico y el comercio.

RECUADRO 14 BOSQUES, COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE Algunos grupos ambientalistas interesados en la protección de los bosques tropicales mantienen que la liberalización del comercio es nociva para el medio ambiente, ya que aumenta la demanda de maderas tropicales. Estos grupos han alentado a algunos países de la OCDE a experimentar prohibiciones a la importación de productos derivados de maderas tropicales o prohibiciones selectivas de aquellos productos que no pueden obtenerse en forma sostenible. Unos 450 municipios de Alemania y más del 90 por ciento de los ayuntamientos de los Países Bajos han prohibido la utilización de madera tropical. En los Estados Unidos, Arizona y Nueva York prohíben el uso de madera tropical en los proyectos de construcción pública1. A pesar de su atractivo popular, no es probable que estas prohibiciones favorezcan una ordenación sostenible en los países que exportan la madera tropical. Las razones son varias. En primer lugar, se ha comprobado que la explotación maderera destinada al comercio internacional no contribuye en forma notable a la deforestación y a la degradación del medio ambiente2. En muchos países, una parte considerable de la explotación maderera se destina al consumo interno. En segundo lugar, la mayor parte de los bosques tropicales se talan para dedicar la tierra a actividades agrícolas; luego la mayor parte de esa madera se consume como leña, llegando al comercio internacional sólo aproximadamente el 6 por ciento del total de la madera cortada en los trópicos3. En tercer lugar, los reglamentos que tratan de proteger los recursos ambientales forestales prohibiendo la extracción de madera y su exportación pueden resultar contraproducentes y provocar costos económicos y ambientales todavía mayores4. La mayor parte de las investigaciones realizadas hasta la fecha demuestran que la prohibición de los productos madereros tropicales es ineficaz en cuanto medio de reducir la deforestación tropical y el comercio de los productos madereros obtenidos en forma no sostenible. Las prohibiciones de la exportación no han conseguido ni mejorar la conservación forestal ni desarrollar industrias de elaboración eficientes. Dichas prohibiciones no reducen la demanda total de madera; lo único que consiguen es cambiar la ubicación del proceso elaborador. Si bien la restricción de las exportaciones de madera puede estimular a corto plazo el crecimiento y el empleo en las industrias internas de elaboración, con el tiempo suelen provocar la infravaloración de la madera (árboles), pérdidas en las rentas asociadas a los recursos y el valor añadido, capacidad excesiva de elaboración y prácticas ineficientes de producción. Por ejemplo, cuando la prohibición de las exportaciones hace que disminuyan los precios de la madera, los bosques tropicales son tratados como tierras de importancia inferior y la madera como un producto abundante. En los países con bosques tropicales donde las exportaciones de madera no son ni significativas ni un factor decisivo de deforestación (por ejemplo, en América Latina), es posible que la prohibición de importaciones influya poco en la ordenación maderera o en la deforestación en general. Además, la prohibición de importaciones de madera tropical no repercutiría demasiado en los incentivos económicos para una explotación sostenible al nivel de concesión y podría incluso favorecer prácticas de explotación inadecuadas. Es la política interna la que determina si se internalizan o no los costos ambientales y, por lo tanto, la que más puede influir en las decisiones de los usuarios. Las restricciones a la importación condicionan el uso de los recursos forestales en cuanto que reducen la demanda mundial de productos elaborados con madera tropical, disminuyen el valor de la madera en pie en los países productores, desalientan las inversiones en sistemas más eficientes de elaboración y en algunos casos eliminan los incentivos en favor de una mejor ordenación forestal. Además, la limitación de las importaciones de productos madereros elaborados anima a los países productores a proponer subvenciones y restricciones a la exportación de madera con el fin de compensar al sector nacional de la elaboración. Lo ocurrido con la silvicultura permite pensar que las medidas comerciales no son el medio más idóneo de resolver los problemas de la deforestación y la degradación ambiental. Las políticas ambientales internas pueden tener efectos notables en la producción de madera, el comercio y los precios. Las intervenciones comerciales, por el contrario, abordan estos problemas sólo de manera indirecta, en el mejor de los casos. El efecto más directo de las medidas comerciales recae sobre las corrientes transfronterizas de productos y los precios. Los cambios en estas corrientes internacionales pueden tener muy poca influencia en las causas principales de la deforestación y degradación forestal en los países productores. En cambio, las políticas comerciales pueden contribuir a alentar incentivos de tipo comercial para la ordenación sostenible de los bosques. Estas políticas deberán utilizarse conjuntamente y como complemento de las políticas y reglamentos que mejoran la ordenación forestal. Indudablemente, deberán modificarse también otras políticas sectoriales y macroeconómicas que influyen en la deforestación y utilización de la tierra forestal. 1 Global Environmental Change Report. 1991. 3(16). 2 E. Barbier, J. Burgess, J. Bishop, B. Aylward y C. Bann. 1993. The economic linkages between the international trade in tropical timber and the sustainable management of tropical forests. Informe final del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales (ITTO). Yokohama, Japón. 3 FAO. 1994. El desafío de la ordenación forestal sostenible. Roma. 4 Véase, por ejemplo, J.R. Vincent. 1992. A simple, nonspa-tial modelling approach for analysing a country's forest products trade policies, en R. Haynes, P. Harou y J. Mikowski, eds. Forestry sector analysis for developing countries. Proceedings of Working Groups, Integrated Land Use and Forest Policy and Forest Sector Analysis Meetings, Tenth Forestry World Congress, París; J.R. Vincent. 1992. The tropical timber trade and sustainable development. Science, 256: 1651-1655; y L.F. Constantino y D. Ingram. 1990. Supply-demand projections for the Indonesian forest sector. Jakarta, Ministerio de Silvicultura, Gobierno de Indonesia y FAO.

En la presente sección se expone un panorama general de las vinculaciones entre comercio y medio ambiente en el sector de la agricultura. Se identifican cuáles son las condiciones para lograr una relación de mutuo apoyo entre los objetivos de la liberalización del comercio y de la protección ambiental. Finalmente, se examinan las repercusiones en la política interna e internacional³¹.

RELACION ENTRE COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE

El comercio internacional puede influir de varias maneras en el medio ambiente y en el desarrollo agrícola y rural sostenible³². En primer lugar, puede hacer que las actividades de producción se desplacen desde las zonas donde el medio ambiente es menos sostenible a otros lugares donde su sostenibilidad sea mayor, o viceversa. En segundo lugar, un proceso de liberalización puede cambiar la estructura y volumen del comercio, la producción y los ingresos mundiales; a su vez, esos cambios pueden repercutir en el medio ambiente en formas que van más allá del desplazamiento del consumo y la producción de unos países a otros. En tercer lugar, el comercio influye en el proceso de desarrollo económico, ofreciendo nuevas oportunidades para la explotación provechosa de los recursos productivos. Por ejemplo, el comercio internacional de productos agrícolas es fuente importante de divisas para muchos países.

Al aumentar los ingresos, crece también la demanda de recursos pero, al mismo tiempo, el crecimiento de los ingresos puede dar lugar a una demanda más eficaz de calidad ambiental. Un nivel más elevado de ingresos hace que las inversiones en estrategias de conservación de recursos sean más asequibles y atractivas. Además, suele estar asociado a una desaceleración del crecimiento demográfico, lo que reduce la presión sobre los recursos ambientales. La mejora de los ingresos y de las oportunidades de empleo amplía las posibilidades de elección, lo que reduce el número de habitantes de las zonas rurales que viven de la explotación de ambientes frágiles, como las laderas empinadas.

EFECTOS DEL COMERCIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE

El comercio desplaza geográficamente la incidencia de los efectos ambientales. El comercio separa geográficamente la producción del consumo. Cuando la incidencia de los efectos ambientales es meramente nacional, no transfronteriza, y está asociada fundamentalmente a la producción, el comercio puede desviar los efectos ambientales de un país a otro. Además, cuando el consumo produce desechos que han llegado a convertirse en parte importante del ciclo ecológico (por ejemplo, cuando los nutrientes regresan a las explotaciones de los campesinos), la separación comercial entre producción y consumo puede desequilibrar algunos ecosistemas estables. En ciertos casos, la producción en un país puede tener efectos ambientales en los países limítrofes. Por ejemplo, el agua utilizada para riego que luego regresa al sistema fluvial aumenta el contenido de sal para los usuarios de otros países que se encuentran aguas abajo. En otros casos, la producción tiene, en conjunto, efectos ambientales benéficos. Por ejemplo, cuando se plantan árboles que absorben y almacenan el carbono.

Aunque el desvío geográfico de los daños ambientales quizá no influya en los daños totales a escala mundial, muchas veces plantea problemas de alcance internacional. Cuando los efectos negativos son puramente nacionales, las medidas unilaterales de un solo país por mitigar sus propios problemas ambientales pueden elevar sin duda el costo para los productores y por lo tanto provocar una merma de la productividad en las exportaciones de los productos afectados. Si el país es lo bastante grande, el efecto puede ser una subida de los precios del comercio mundial, con consecuencias para todos los países. En algunos casos, por ejemplo cuando un importador eleva las normas de higiene alimentaria, las medidas de protección ambiental pueden repercutir negativamente en las exportaciones de otros países.

El comercio influye en la producción y el consumo mundial. El comercio provoca cambios tanto en la producción como en el consumo. Si no hubiera comercio de café, por ejemplo, la producción y el consumo mundial serían mucho menores que los actuales, entre otras razones, porque no en todos los países se puede producir café. El argumento es igualmente válido en el caso de los productos que, a diferencia de las bebidas tropicales, se obtienen en una gran variedad de países. Aprovechando sus ventajas comparativas, un país puede conseguir niveles superiores de consumo y producción, lo que influye en la manera en que se utilizan y protegen los recursos naturales y ambientales.

Dada la relación básica existente entre comercio y medio ambiente, la política comercial no puede por menos de influir en la situación ambiental. Y al contrario, la política ambiental, al influir en la oferta y demanda de productos básicos, repercute también en el comercio. Convencida de la existencia de esta relación de doble sentido, la CNUMAD solicitó la adopción de políticas ambientales y comerciales que se apoyaran mutuamente.

Cuantificar los efectos. La repercusión del comercio en el medio ambiente depende del volumen de aquél, de su parte en la producción y consumo y del efecto ambiental de estos dos factores. Es muy considerable el volumen de productos forestales y pesqueros que se comercian junto con algunos productos agrícolas, por ejemplo, cereales, azúcar, grasas y aceites, harinas oleaginosas, yuca, carne, banano, cítricos frescos, algodón, legumbres, productos lácteos, vino, café y caucho. A escala mundial, el coeficiente comercio:producción es por lo general bajo, mientras que en el caso de productos como las bebidas tropicales y el caucho el comercio mundial es el principal estímulo a la producción. El comercio de cereales representa poco más del 12 por ciento de la producción mundial. En el Cuadro 24 puede verse la parte de las exportaciones en la producción mundial de varios productos básicos.

El coeficiente comercio:producción es muchas veces significativo para algunos países, aun cuando no lo sea a escala mundial. Por ejemplo, sólo se exporta el 3 ó 4 por ciento de la producción mundial de arroz, pero sus exportaciones representan más del 20 por ciento de la producción en Australia, la Unión Europea, Estados Unidos, Guyana, Pakistán, Tailandia y Uruguay. Al mismo tiempo, las importaciones de arroz constituyen más del 80 por ciento del consumo en 43 países (de un total de 130 sobre los que se dispone de información).

La producción y elaboración de productos básicos provoca efectos secundarios en el medio ambiente, pero no siempre con la misma intensidad. Dichos efectos dependen de numerosos factores, como la tecnología, suelos, topografía, calidad del agua y el ecosistema. No hay una medida global de la contaminación por tonelada producida o consumida de un determinado producto, que se pueda aplicar a todos los países y ecosistemas.

Los grupos intergubernamentales de la FAO han realizado estudios³³ y dicha Organización ha elaborado una metodología que se puede utilizar como instrumento uniforme para la evaluación de los efectos ambientales a escala comunitaria³⁴. No obstante, en la actualidad hay una escasez de datos fiables sobre la evaluación del efecto ambiental de los distintos productos y sobre el costo financiero que supondría la reducción de los daños ambientales provocados por la obtención de los mismos. Esta escasez limita en gran manera la capacidad de cuantificar los efectos que los cambios ocurridos en el comercio pueden tener sobre el medio ambiente y las bases de recursos naturales de los países participantes.

CUADRO 24
Parte de las exportaciones en la producción mundial de productos agrícolas, 1990
Producto	Parte	Producto	Parte
	(.... % ....)		(.... % ....)
CEREALES		Bebidas
TRIGO Y PRODUCTOS DERIVADOS	19	CAFÉ Y PRODUCTOS DERIVADOS	86
ARROZ Y PRODUCTOS DERIVADOS	3	TÉ	45
CEREALES SECUNDARIOS Y PRODUCTOS DERIVADOS	12	CACAO	82
Productos pecuarios		Fibras	27
CARNE Y PRODUCTOS DERIVADOS	9	ALGODÓN	17
GRASAS ANIMALES	19	YUTE	33
LECHE Y PRODUCTOS DERIVADOS	10	SISAL
Frutas		Otros productos
NARANJAS Y PRODUCTOS DERIVADOS	35	TABACO
LIMONES Y PRODUCTOS DERIVADOS	22	CAUCHO (EQUIVALENTE EN SECO)	31
POMELOS Y PRODUCTOS DERIVADOS	38	AZÚCAR (EQUIVALENTE EN AZÚCAR NO REFINADO)	85
BANANO	20	ACEITES VEGETALES Y PRODUCTOS DERIVADOS	20
MANZANAS Y PRODUCTOS DERIVADOS	13		37
PIÑAS Y PRODUCTOS DERIVADOS	26
DÁTILES	11
FUENTE: AGROSTAT.

LIBERALIZACION DEL COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE

En ausencia de comercio, cada país debe atender sus propias necesidades mediante la producción interna. Cuando el comercio es posible y no hay distorsiones debidas a subvenciones u otros obstáculos, salen ganando tanto los países importadores como los exportadores; en los primeros, los beneficios obtenidos por los consumidores compensan con crecen las pérdidas de los productores; en los segundos, los consumidores salen perjudicados como consecuencia de la subida de los precios, pero los beneficios de los productores superan esta pérdida, ya que aumentan tanto el volumen de las ventas como los ingresos obtenidos. Este es un ejemplo clásico de los beneficios del comercio, y el mundo en general saldría beneficiado si se progresara en la liberalización del comercio, ya que las mejoras compensarían sobradamente las pérdidas.

No obstante, los procesos de producción requieren recursos, entre ellos recursos ambientales. Cuando se tienen en cuenta los costos de la contaminación, la situación del comercio se complica. Para el país importador, el menor agotamiento o degradación de los recursos, o una menor presión sobre los recursos nacionales del producto importado, representa una mejora adicional. Los beneficios se manifiestan no sólo en forma de reasignación de recursos en el mercado sino también de disminución de las consecuencias ambientales negativas asociadas a la obtención del producto importado, ya que parte de la producción tiene lugar en el país exportador³⁵.

En ese mismo supuesto, en el país exportador ocurre exactamente lo contrario. En efecto, en ausencia de compensaciones, el país exportador carga con parte del costo ambiental de abastecimiento del mercado del importador y, por ello, se reducen las mejoras en el bienestar de sus ciudadanos³⁶.

Se han de analizar también las repercusiones de la reducción de los daños ambientales conseguida, por ejemplo, gravando el proceso de producción para reflejar su costo ambiental. El efecto es claro en el país exportador si sólo éste impone tales gravámenes. Su propia producción disminuye y aumenta la parte de su demanda que debe atenderse con importaciones. Los beneficios del comercio crecen y, en efecto, el costo ambiental se transfiere al país exportador. Si en este país se imponen también gravámenes ambientales semejantes, podrían disminuir los beneficios del país importador, pero aumentará el bienestar global. La producción tiende a concentrarse donde menor es la suma de costos comerciales y ambientales.

En muchos casos es posible conciliar los objetivos de la liberalización del comercio con los del medio ambiente. Si se da una respuesta adecuada a las necesidades de protección ambiental, bien por conducto de incentivos de mercado o mediante reglamentos, y existen los servicios necesarios (información, capacitación y extensión), las necesidades de los consumidores pueden atenderse con costos ambientales más bajos que en un mercado protegido.

REPERCUSIONES EN LAS POLITICAS

A pesar de la escasez de datos fiables sobre las relaciones entre comercio y medio ambiente, hay al menos indicios claros de que en algunas situaciones dichas relaciones son significativas. La producción de los artículos comerciados repercute en el medio ambiente inmediato, tanto positiva como negativamente. De la misma manera, los reglamentos ambientales tienen muchas veces efectos sobre el comercio. La naturaleza y magnitud de esas interacciones depende de las situaciones específicas en lo que respecta a dotación de recursos, tecnologías de producción y sistemas socioeconómicos.

Hay importantes diferencias entre los países de altos y bajos ingresos. Vale la pena señalarlas. En primer lugar, la naturaleza de los problemas ambientales varía en los distintos sistemas de producción hasta el punto de que lo que se considera como un mal ambiental en un sistema puede calificarse como bien ambiental en otro. Por ejemplo, en las zonas con gran densidad de población de los países de bajos ingresos el estiércol tiene gran valor y se almacena y vende como un producto más, por lo que se incluye dentro de la rentabilidad general de las inversiones en ganado. Por el contrario, en muchos países industriales los desechos de las actividades ganaderas son un efecto secundario negativo y los reglamentos ambientales controlan su tratamiento, lo que eleva los costos de producción. En segundo lugar, al aumentar los ingresos, se produce un cambio en la asignación de los recursos tanto públicos como privados en favor del mejoramiento de la calidad del medio ambiente. Cuando las deficiencias del mercado provocan problemas ambientales, los países con más probabilidad de introducir medidas correctivas son los que se encuentran en situación más desahogada. Estas medidas, en forma de reglamentos, impuestos y subvenciones, pueden hacerse incluso a expensas del crecimiento económico y de la producción de alimentos. Por el contrario, los países de bajos ingresos suelen poner especial atención al crecimiento económico y a la producción de alimentos básicos, incluso a expensas de la calidad ambiental. Por ello, en muchos casos, la diferencia básica entre la respuesta de los países de altos y bajos ingresos ante los problemas ambientales está, más que en su mejor o peor disposición, en su capacidad de sufragar los costos de la protección ambiental. En otros casos, se observan diferencias entre los intereses globales y locales en relación con los recursos naturales. Por ejemplo, los intereses de la comunidad local en un bosque tropical se relacionan muchas veces con sus valores de producción (tierra, alimentos, madera y piensos), mientras que los intereses globales pueden orientarse más bien hacia los valores de la diversidad biológica de ese mismo bosque.

Políticas nacionales. Dadas las considerables diferencias en los recursos disponibles y en los niveles de ingresos entre los países, no es prudente dictar prescripciones universales sobre políticas nacionales para controlar los efectos ambientales derivados de la producción y elaboración local de productos básicos. Sin embargo, pueden hacerse algunas observaciones generales que ayuden a formular políticas nacionales para la vigilancia del medio ambiente.

El problema más obvio se presenta en aquellos casos en que la utilización excesiva de uno de los factores de producción, por ejemplo los fertilizantes, es consecuencia de subvenciones ecológicamente inadecuadas destinadas a productos específicos. Evidentemente, la respuesta más inmediata sería la reducción o eliminación de tales subvenciones. En términos más generales, los daños ambientales se deben con frecuencia a que los productores carecen de incentivos para tener debidamente en cuenta los costos asociados al aprovechamiento de los recursos.

Los factores externos ecológicos pueden internalizarse mediante reglamentos, fijando normas cuantitativas y mecanismos para el cumplimiento de esas normas. Estos planteamientos pueden ser los únicos aceptables en ciertas circunstancias, por ejemplo, cuando están en juego la salud pública o daños inaceptables e irreversibles a los recursos. Otra posibilidad es utilizar instrumentos de la economía de mercado (incentivos y desincentivos) y, en general, éstos son más eficientes en función de los costos que el enfoque reglamentista y ofrecen un estímulo constante para reducir los costos ecológicos. Sin embargo, un requisito previo es la existencia de mercados y estructuras administrativas debidamente desarrollados, lo que no siempre ocurre, sobre todo en los países en desarrollo. En general, los países desarrollados tienen más experiencia en la adopción de políticas que permitan la internalización de los costos ambientales³⁷.

Repercusiones en el comercio internacional. Las repercusiones en la política comercial dependen de las respuestas adoptadas por los distintos países. No es posible ofrecer indicaciones de valor universal sobre las políticas internas. Iniciativas racionales en un determinado país o región, quizá sean fuente de fricción en el comercio internacional, ya que pueden impedir el acceso a los mercados de determinadas importaciones (especialmente las de los países en desarrollo), como consecuencia de la aplicación de normas nacionales sobre salud, higiene y medio ambiente. Para determinar si las normas internas implican una carga injustificada sobre el sistema comercial internacional hay que sopesar los beneficios de los reglamentos de medio ambiente, salud o higiene y compararlos con las distorsiones provocadas en el comercio, incluida la pérdida de acceso a los mercados.

Otras complicaciones se deben al efecto percibido de la internalización como posible causa de la pérdida de competitividad. De hecho, la internalización unilateral de los costos ambientales en el país productor tenderá a aumentar los costos de los productores internos afectados con relación a los competidores extranjeros (así como a los productores internos de otros sectores). Por ello, si bien la internalización unilateral de los costos ambientales mejorará la asignación de recursos en el interior, puede redundar también en detrimento de las corrientes comerciales, ya que la producción de los bienes afectados tenderá a desplazarse hacia otros países que no han introducido medidas semejantes. A su vez, ello provocará en los países que han adoptado «medidas verdes» presiones en favor de la imposición de barreras comerciales.

La internalización de los costos ambientales transfronterizos por parte de un país no debe exigir reciprocidad por parte de otros, en cuanto que su principal objetivo es mejorar el bienestar del propio país. No obstante, dadas las repercusiones comerciales de tal proceso, la armonización de los diferentes planteamientos reguladores
podría ofrecer situar en condiciones de igualdad y hacer más viable en los distintos países la internalización de los costos ambientales.

Si las normas de protección ambiental se armonizan con un nivel de exigencia elevado, es posible que los países en desarrollo no sean capaces de cumplirlas. Por el contrario, la armonización en un nivel inferior al actual podría representar una amenaza para el medio ambiente. Es necesario lograr un equilibrio entre las ventajas de la armonización y las de admitir la existencia de diferencias legítimas en las normas nacionales cuando éstas responden a diferencias en cuanto a la dotación de recursos, preferencias nacionales y nivel de desarrollo económico.

Las relaciones entre medidas ambientales y acceso a los mercados son numerosas y complejas. Se han conseguido ciertos progresos en la formulación de principios generales sobre las medidas e instrumentos que podrían utilizarse para lograr objetivos ambientales y al mismo tiempo reducir las consecuencias negativas sobre el comercio. No obstante, aun cuando todas las políticas respetaran tales principios, seguiría habiendo maneras directas e indirectas de condicionar las oportunidades de acceso a los mercados, especialmente las de los países en desarrollo. Esos efectos están vinculados a los costos que supondría, para los productos de los países en desarrollo, el cumplimiento de los nuevos reglamentos adoptados por los países desarrollados sobre especificaciones de calidad y normas de envasado y etiquetado ecológico de determinados productos. Los efectos sobre el acceso a los mercados dependen de si los costos de cumplimiento de las normas ambientales son mayores o menores para el productor nacional que para el abastecedor extranjero³⁸.

El acceso de los países en desarrollo a los mercados mundiales puede verse también afectado por los cambios en la demanda de los países desarrollados, donde los consumidores desean tener garantías de que los procesos de producción son «ecológicos» aun cuando el producto final no se distinga de los obtenidos por una tecnología más convencional. Los efectos de estos cambios de la demanda en el comercio internacional dependen de que el sistema de mercado interno tenga mayor o menor capacidad que el mercado extranjero de generar productos ecológicos.

Políticas comerciales unilaterales y multilaterales. La adopción de políticas ambientales por un solo país elevaría en él los costos de producción de los artículos afectados. Si no hay más países que adopten tales políticas, los productores internos corren peligro de perder su cuota de mercado. No obstante, las medidas ambientales unilaterales, si son adoptadas por un número suficientemente elevado de países o grandes productores, influirán en los precios mundiales y, por ello, en otros países, en cuanto que saldrán beneficiados los exportadores y aumentarán los costos para los importadores del producto. Por ello, aun cuando un problema ambiental tenga incidencia meramente nacional, es probable que repercuta en el comercio. El problema que se plantea es qué tipo de respuesta es la más adecuada a estos problemas: unilateral o multilateral.

En el caso de los países que han adoptado políticas ambientales que han dado lugar a una subida de los costos, una respuesta unilateral sería establecer derechos de importación o controlar el volumen de las importaciones de otras maneras. Esta práctica está prevista en los Artículos III y XX del GATT. Básicamente, en el Artículo III se estipula que los reglamentos e impuestos internos deben aplicarse indiscriminadamente a los productos internos e importados. Por ello, los países tienen la oportunidad de imponer los mismos requisitos para los productos nacionales que para los procedentes del exterior, aun cuando los costos de cumplimiento de la norma pudieran ser más elevados para el importador.

En cambio, otras medidas ambientales quizá requieran una protección especial en frontera para que resulten eficaces. Por ejemplo, una política nacional que establezca el sacrificio del ganado enfermo quizá sólo sea eficaz si va acompañada de una prohibición de importar ganado enfermo³⁹. En estos casos y en otros semejantes, podría aplicarse el Artículo XX del GATT. Este es quizá el artículo fundamental para examinar las relaciones del comercio con el medio ambiente y el desarrollo sostenible. Su texto dice, entre otras cosas, lo siguiente:

A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable en los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional, ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el sentido de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas:

b) necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales;

g) relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales.

Así pues, las medidas comerciales unilaterales en defensa del medio ambiente o para proteger el desarrollo sostenible están autorizadas en virtud del Artículo XXb) y g), siempre que no representen una discriminación entre los países ni constituyan una forma disfrazada de restricción al comercio. La mayor o menor posibilidad de recurrir a este artículo para justificar medidas comerciales adoptadas en apoyo de normas ambientales nacionales ha sido objeto de numerosos debates en el GATT y en el recientemente creado Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC. Es muy importante determinar hasta qué punto este artículo abarca toda la variedad de los temas que integran el problema del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Si el artículo se interpreta en sentido demasiado amplio, existe el riesgo de que se utilicen argumentos ambientales espurios para justificar restricciones comerciales. Por el contrario, una interpretación demasiado estrecha podría limitar los intentos genuinos de proteger las políticas ambientales de los países. Se ha debatido sobre el significado exacto de la palabra «necesarias» en el Artículo XXb) y sobre las condiciones para que una disposición sancionada por un acuerdo ambiental internacional puedan considerarse necesarias en virtud del Artículo XX.

Otras disposiciones del GATT (OMC) repercuten también en el uso de políticas comerciales para alcanzar fines ambientales. Dichas disposiciones son las siguientes: Artículo I sobre el trato general de nación más favorecida y la no discriminación; Artículo XI sobre la eliminación general de las restricciones cuantitativas a la importación y exportación; Artículo XXV sobre las exenciones de otros artículos del GATT; el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

Todavía no se ha conseguido dar una respuesta multilateral a los problemas ambientales nacionales. Los actuales planteamientos multilaterales de las cuestiones ambientales se centran en los problemas transfronterizos pero no en los de alcance meramente nacional que puedan requerir apoyo multilateral. Lo que ocurre es que, si bien los actuales artículos del GATT permiten a un país importador gravar con un impuesto interno los productos importados cuando se hace otro tanto con los productos nacionales, e imponer alguna forma de restricción comercial para proteger una determinada categoría de medidas internas [contempladas en el Artículo XXb) y g)], no es probable que ocurra otro tanto con todas las medidas encaminadas a proteger el medio ambiente. Así, un gravamen sobre los fertilizantes nitrogenados penalizaría a los agricultores nacionales sin que ofreciera una forma clara de compensar este costo adicional, por ejemplo, elevando el arancel del trigo importado. Por ello, una clase de medidas que podría ser importante en relación con el medio ambiente no se podría adoptar de forma unilateral sin tener que cargar con todas las repercusiones comerciales de una subida de los costos. Ello obliga a plantearse el problema de si son posibles los acuerdos ambientales multilaterales en apoyo de las políticas nacionales de este sector.

Estos acuerdos internacionales ambientales relacionados con los productos básicos han sido examinados en el seno de la OCDE. Entre los actuales acuerdos sobre productos básicos, sólo el Convenio internacional de las maderas tropicales incluye explícitamente los aspectos ambientales, y se basa en el acuerdo voluntario de los países de promover la protección ambiental y la reforestación junto con los proyectos de investigación y desarrollo para fomentar la reforestación. No contiene ninguna disposición que vincule directamente los costos de la reconstrucción forestal con los precios de la madera. En general, las ideas sobre las respuestas multilaterales a los problemas ambientales nacionales se encuentran todavía en una fase de desarrollo muy inicial, y habría que estudiarlas con mucho detenimiento antes de que pudiera decirse que constituyen un planteamiento válido para internalizar los costos en que habría que incurrir para conseguir una producción sostenible y un medio ambiente mejor.

OBSERVACIONES FINALES

Los mercados no pueden garantizar por sí solos la calidad ambiental ni el desarrollo agrícola sostenible. Los valores privados muchas veces no tienen en cuenta los costos y beneficios sociales y, si bien los individuos se preocupan por los efectos familiares a largo plazo de las decisiones relativas a la producción y el consumo, esos intereses no coinciden necesariamente con los de la sociedad en su conjunto. En consecuencia, para proteger el medio ambiente, los gobiernos deben adoptar políticas adecuadas que modifiquen el comportamiento de los productores, consumidores y mercados. Sin ellas, es probable que la asignación de recursos no sea la más adecuada. La gama de posibles políticas es muy amplia. La mayor parte de ellas deberán aplicarse a los respectivos recursos en forma directa y, por lo tanto, repercutirán en el comercio sólo indirectamente, por sus efectos en la producción o el consumo.

Además de las cuestiones ambientales nacionales, hay también problemas transfronterizos, que pueden afectar o no directamente al comercio. Los problemas resultan especialmente difíciles cuando la causa de los daños ambientales no es el producto mismo sino los métodos de elaboración y producción, que están limitados por las medidas comerciales adoptadas en otros países. Si no se introducen políticas nacionales adecuadas y si se causan daños a otros países, podría examinarse la posibilidad de intervenciones multilaterales para favorecer las «buenas prácticas», por ejemplo, a través de acuerdos ambientales internacionales. No obstante, estas iniciativas deben basarse en criterios científicos objetivos y reconocer la autenticidad de las diferencias en la valoración de los bienes ambientales en los distintos países.

El Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC está examinando algunos principios que podrían orientar la actuación multilateral. Dichos principios son, entre otros, la no discriminación, la transparencia, la proporcionalidad del efecto comercial con los daños provocados y la restricción mínima del comercio, es decir, la adopción de medidas que permitan conseguir el objetivo ambiental deseado con un mínimo impacto en el comercio.

³⁰ El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1994. Roma, FAO.

³¹ Véase, por ejemplo, K. Anderson. 1992. Agricultural trade liberalization and the environment: a global perspective. The World Economy; y C.F. Runge. 1993. Freer trade, protected environment. Nueva York, Council on Foreign Relations Press.

³² En adelante, al hablar del medio ambiente se incluye implícitamente el concepto de desarrollo agrícola y rural sostenible.

³³ FAO. 1994. Comercio internacional, medio ambiente y desarrollo agrícola sostenible: informe provisional. CCP:95/14, Roma.

³⁴ FAO. 1994. The economic assessment of production-related environmental impacts: an FAO manual. ESC/M/94/7. Roma.

³⁵ Este análisis es válido siempre que las nuevas utilizaciones de los recursos dentro del país importador no sean más contaminantes que el antiguo modelo de producción.

³⁶ En este caso se supone que al desplazarse los recursos hacia las industrias de exportación, los usos a que se asignaban anteriormente representaban daños ambientales mayores que la obtención de productos adicionales para la exportación.

³⁷ UNCTAD. 1994. El efecto de la internalización de los costos externos sobre el desarrollo sostenible. TD/B/40(2)/6.

³⁸ Puede verse un análisis sobre la cuantificación de estas diferentes repercusiones en FAO. 1994. Medición de los efectos de las reglamentaciones ambientales sobre el comercio. CCP: 95/15.

³⁹ O incluso de una política armonizada para toda la región, por ejemplo, para bloquear la difusión del gorgojo mayor de los cereales.