La región de América Latina y el Caribe alcanzó en 1997 sus mejores resultados económicos del último cuarto de siglo.La región de América Latina y el Caribe alcanzó en 1997 sus mejores resultados económicos del último cuarto de siglo, pese a los efectos desestabilizadores de la crisis financiera de Asia22. La tasa de crecimiento del conjunto de la región fue del 5,3 por ciento, frente a un promedio del 3,2 por ciento durante los cinco años anteriores, y se logró una tasa de inflación menor del 11 por ciento, que es notablemente inferior a la del 18 por ciento registrada en 1996, del 26 por ciento en 1995 y de más del 300 por ciento en 1994. El nivel sin precedentes de la afluencia de capitales que ascendió a más de 73 000 millones de dólares ?dos tercios de los cuales en forma de inversión extranjera directa? compensó con creces el crecimiento del déficit de cuenta corriente, que se estima en 60 000 millones de dólares. Mejoró algo la situación del desempleo que, no obstante, sigue siendo un grave problema sobre todo en las subregiones de América Central y el Caribe y en otros países como Argentina. Se progresó poco en la reducción de la pobreza y las desigualdades, que continúan ensombreciendo las perspectivas económicas y sociales de la región.
Hay dos factores principales que explican el sólido crecimiento económico de la región: la fuerte recuperación de la inversión, favorecida por el entorno macroeconómico favorable y el optimismo general de los inversores nacionales y extranjeros; y la expansión continua de las exportaciones (debida al aumento de los volúmenes exportados, ya que los precios medios se mantuvieron en general estacionarios), siendo particularmente dinámico el comercio intrarregional.
No es de prever que en 1998 se mantengan los altos niveles de
crecimiento registrados en 1997, los cuales se debieron en gran medida
a la recuperación de Argentina y México con respecto a la
crisis mexicana de 1994-95, lo que explica que se alcanzaran tasas de crecimiento
muy superiores al potencial a largo plazo. Asimismo, aunque se han absorbido
bastante bien los primeros efectos de la crisis asiática ?sobre
todo gracias a los progresos alcanzados en la estabilización y reforma
macroeconómicas?, se registraron efectos negativos en el comercio
y las corrientes financieras, las cuales se habían debilitado ya
algo durante el último trimestre de 1997. Se pusieron también
de relieve los riesgos de la excesiva dependencia del capital extranjero
con niveles de ahorro interno demasiado bajos para generar un crecimiento
rápido y sostenido, así como el subdesarrollo de los mercados
de capitales nacionales. Las perspectivas del futuro dependerán
en gran medida del desarrollo de los acontecimientos en Brasil, que representa
una parte importante de la producción de la región y es el
principal interlocutor comercial con muchos de sus vecinos. Debido a sus
déficits de presupuesto y cuenta corriente, Brasil quedó
especialmente expuesto a los efectos de la crisis financiera de Asia, que
provocaron caídas verticales en los precios de las acciones y obligaciones
y una presión especulativa sobre la moneda. La adopción por
parte de este país de medidas fiscales y crediticias evitó
la crisis inmediata pero creó el riesgo de una desaceleración
del crecimiento, que se prevé se reducirá a menos del 1 por
ciento en 1998. Aunque los efectos de la crisis variaron en los distintos
países de la región, algunos de ellos se enfrentan con perspectivas
de una reducción del crecimiento, una subida de la inflación
y aumentos de los déficit de cuenta corriente a corto plazo. En
general, se pronostica para el conjunto de la región una reducción
del crecimiento económico a un 3,3 por ciento aproximadamente en
1998.
La producción agrícola y ganadera aumentó alrededor del 2,9 por ciento, pero este crecimiento general se concentró en un número relativamente pequeño de países.En contraposición a los brillantes resultados de la economía general en 1997, para la agricultura de la región fue éste un año anodino. La producción agrícola y ganadera aumentó alrededor del 2,9 por ciento, es decir, algo más que el promedio de los cinco años anteriores y el 1 por ciento más que el crecimiento demográfico. Sin embargo, el crecimiento general se concentró en un número relativamente pequeño de países. De los 44 países de la región, sólo 13 consiguieron incrementar su producción agrícola per cápita. Para varios de ellos, como Argentina, Brasil, Perú, Bolivia, Uruguay y Barbados, esto representó la continuación de una tendencia favorable registrada ya durante los cinco años anteriores. En cambio, varios países de América Central y el Caribe (Cuba, Dominica, Granada, Haití, Guatemala, Panamá, la República Dominicana, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas), así como Colombia y Paraguay, registraron un crecimiento negativo de su producción agrícola per cápita en 1997, después de haber tenido ya malos resultados medios durante los cinco años anteriores. En el resto de la región los resultados fueron diversos, ya que en México se produjo una débil recuperación después del catastrófico año 1996 y, en Chile, el crecimiento de la producción agrícola fue inferior al 1 por ciento, lo que representa el peor resultado desde 1985.
Los déficit de producción agrícola y ganadera registrados en 1997 se debieron en muchos casos a los primeros efectos del fenómeno El Niño, cuyo impacto se dejó sentir plenamente en 1998. Las elevadas temperaturas y sequías padecidas en amplias zonas de América Central y la alternancia de sequías y lluvias torrenciales e inundaciones, en los países del Caribe, han causado importantes pérdidas en todas las actividades agrícolas y, en algunos casos, graves problemas de suministro alimentario (véase Análisis Mundial, Situaciones de escasez y urgencias alimentarias, pág. 17). Entre los países más afectados figuran Haití, Guyana y Jamaica, pero muchos otros países de la zona del Caribe han registrado graves pérdidas provocadas por la sequía. La escasez de precipitaciones causada por El Niño ha provocado también sequías y extensos incendios forestales en América Central y el Brasil, mientras que en varios países andinos se han padecido fuertes lluvias e inundaciones. En cambio, en Perú, pese a los graves efectos de El Niño, se estima que la producción agrícola aumentó el 5 por ciento en 1997. En efecto, algunos productos como el maíz duro y el arroz se han beneficiado de las lluvias, mientras que las medidas preventivas adoptadas por el Gobierno limitaron los daños.
El efecto general de las catástrofes provocadas por El Niño en la producción es difícil de evaluar por el momento, pero probablemente va a ser considerable en varios países. Por ejemplo, sobre la base de la experiencia del fenómeno El Niño en el pasado, el Gobierno de Colombia ha pronosticado las siguientes reducciones de la producción agrícola en 1998: aproximadamente el 4 a 5 por ciento para el maíz, el 7 por ciento para la cebada, el 5 por ciento para el arroz, el 7 por ciento para la palma aceitera, el 5 por ciento para la leche y el 4 por ciento para el cacao.
Sin embargo, ha habido otros lugares donde se han obtenido buenos resultados. En Argentina, se alcanzaron niveles récord de producción de cereales debido a que se sembró una superficie sin precedentes respondiendo a los precios en general favorables, continó la adopción de una tecnología agrícola avanzada y los mercados fueron propicios para los cereales argentinos. Las perspectivas a largo plazo son también positivas teniendo en cuenta la reducción de las subvenciones a la exportación y del apoyo a la agricultura en todo el mundo. Son también buenas las perspectivas para las exportaciones de carne tras la declaración de la Oficina Internacional de Epizootias de que el país está exento de la fiebre aftosa con vacunación. Si no se producen nuevos brotes en los próximos tres años se quitará la salvedad «con vacunación», con lo que es probable que se abran nuevas oportunidades de mercado para el bovino de Argentina a precios más altos. Es importante en este contexto la decisión adoptada por las autoridades de los Estados Unidos en junio de 1997 de autorizar las importaciones de carne bovina argentina, después de casi 70 años de prohibición.
Los resultados de la agricultura fueron también favorables
en Uruguay, donde la producción aumentó casi el 8 por ciento
en 1997, siendo especialmente importante el crecimiento de la producción
arrocera que alcanzó cifras récord por cuarto año
consecutivo. La agricultura es uno de los sectores principales de crecimiento
de la economía gracias a la mejora de la situación macroeconómica
general y una utilización mayor de tecnología y prácticas
de gestión modernas. Además el acceso preferencial al mercado
del Brasil en virtud del acuerdo de MERCOSUR está fomentando un
fuerte incremento de la demanda de muchos productos, como arroz, trigo,
lacticinios, carne bovina y fruta. También la producción
triguera ha aumentado considerablemente en los últimos años,
pese a que en un principio se abrigaba el temor de que la entrada de Uruguay
en Mercosur pondría al país en desventaja con respecto a
la Argentina. Las perspectivas de expansión de los mercados agrícolas
de Uruguay son ahora mejores gracias a los esfuerzos realizados en los
sectores público y privado para mejorar la situación sanitaria
y fitosanitaria de varios de sus productos.
El sector agrícola ha reaccionado favorablemente a las oportunidades de mercado facilitadas por el nuevo entorno.Las políticas agrícolas aplicadas en la región han seguido encaminadas al logro de los objetivos generales de la liberalización del mercado nacional y exterior. El sector agrícola ha reaccionado favorablemente en muchos casos a las oportunidades de mercado facilitadas por el nuevo entorno, sobre todo porque la mejora de las condiciones económicas registrada en los últimos años reforzó también la demanda nacional y exterior. Varios países de la región, que se hallaban ya bien situados en los mercados internacionales y otros en los que las políticas y los programas contribuyeron a mejorar su competitividad, se han beneficiado también de la tendencia hacia la liberalización del comercio y de los acuerdos comerciales regionales.
No obstante, la eliminación de los mecanismos protectivos que antes defendían a la agricultura y la exposición a las fuerzas del mercado de explotaciones agrícolas cuyos niveles de eficiencia varían considerablemente han producido también situaciones de crisis y planteado nuevos desafíos de política. La experiencia reciente de dos países vecinos, Ecuador y Colombia, muestra las consecuencias en muchos casos opuestas de la liberalización. En el caso del Ecuador, que disfruta de ventajas comparativas con respecto a varios productos, la liberalización de la economía y el comercio de productos agrícolas y la reducción de los aranceles de importación realizadas durante los cinco últimos años se consideran factores importantes que explican los excelentes resultados generales de la producción del sector.
El aumento de las oportunidades de mercado impulsó el crecimiento de la inversión en la agricultura y la utilización de tecnología agrícola moderna, como la inseminación artificial y la utilización de semillas híbridas. Algunos sectores se han beneficiado también de la Zona Andina de Libre Comercio y más recientemente de la adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Sin embargo, en Colombia la política de apertura se está aplicando en el contexto de graves dificultades para el sector. Con la apertura económica, se espera que Colombia se especialice en líneas de producción en las que goza de ventajas comparativas, como flores cortadas, café, caña de azúcar, frutas y hortalizas, renunciando a los cereales y semillas oleaginosas. En efecto, se ha aumentado la producción y productividad de varios de los cultivos con ventajas comparativas. En cambio, la competencia externa hizo poco rentables la mayoría de los cereales y semillas oleaginosas, lo que provocó un pronunciado descenso de su producción, incrementó el desempleo y la pobreza rural y ocasionó la pérdida de dinamismo en la actividad empresarial rural. Por otra parte, la eliminación del crédito subvencionado elevó el nivel de la deuda agrícola. Para satisfacer la demanda interna, incluso de la dinámica industria de los piensos compuestos, se necesitaron grandes importaciones.
Estos efectos tan diversos de la liberalización del mercado plantean dificultades crecientes a los responsables de las políticas en la región. La persistencia o intensificación de los problemas sociales, que dieron lugar a manifestaciones y disturbios civiles en algunos países, han obligado a aplicar medidas compensatorias y de contingencia en favor de los sectores más desfavorecidos. Sin embargo, en muchos casos se ha ido reduciendo gradualmente la necesidad de tales medidas y se ha subrayado expresamente su carácter transitorio.
Dentro de este contexto general, se pueden observar amplias variaciones
en la forma en que las preocupaciones económicas y sociales se han
traducido en medidas de política en la región. En las secciones
que siguen se examina la evolución reciente de las políticas
en algunos sectores fundamentales: programas y medidas en favor de la agricultura;
privatización; crédito y financiación agrícolas;
precios de los alimentos y protección del consumidor; medidas para
la conservación ambiental.
El apoyo a la agricultura se ha centrado en productores y cultivos económicamente prometedores, en particular los más adecuados para obtener divisas.En muchos casos, el apoyo a la agricultura se ha centrado en productores y cultivos económicamente prometedores, en particular los más adecuados para obtener divisas. Cabe citar como ejemplo Honduras, donde la política empieza a orientarse a la agricultura de escala mediana y grande y no a la pequeña de subsistencia, y la República Dominicana, donde el apoyo se ha centrado sobre todo en cultivos de exportación competitivos, si bien se beneficia también de la asistencia oficial alimentos básicos como arroz, frijoles, papas, cebollas y carne de pollo.
En México se han aplicado varios programas para fomentar el crecimiento de la población facilitando al mismo tiempo la transición a una economía más orientada al mercado. El programa Alianza para el campo incluye varias otras iniciativas, tales como PROCAMPO (cuya finalidad es racionalizar la producción agrícola suprimiendo el apoyo a los precios de los cultivos y sustituyéndolo con pagos directos del Gobierno por hectárea cultivada, sin afectar a los precios de los productos); PRODUCE (Asistencia directa y productiva a la agricultura); varios programas para la reconstitución de la cabaña de vacuno; y asistencia técnica sobre todo en forma de investigación y enseñanza para mejorar la producción de café, ganado y cultivos.
En el Perú, el Gobierno ha seguido comprando directamente
a los agricultores pequeñas cantidades de productos agrícolas,
sobre todo leche, arroz, algodón y lana de alpaca. Aunque los productores
se lamentan de que las cantidades adquiridas por el Gobierno son insuficientes,
estas compras han contribuido en algunos casos a sostener los precios.
Nicaragua creó un Consejo Nacional de Producción
Agrícola (CONAGRO), con el fin de elevar la productividad. CONAGRO
es una institución gubernamental que somete propuestas sobre políticas
de producción agrícola y aplica las políticas aprobadas
por el Ministerio de Agricultura.
El Gobierno de Colombia persigue traspasar al sector privado la responsabilidad de definir las políticas sectoriales.El Gobierno de Colombia sigue aplicando acuerdos de absorción específicos de productos básicos, cuya finalidad era en un principio inducir a las industrias elaboradoras a comprar cultivos locales a precios equitativos determinados por el Gobierno, vinculados a los costos de producción. Tales acuerdos se aplican actualmente al maíz, sorgo, cebada para malta y trigo. Sin embargo, se hace hincapié en la utilización de estos acuerdos para fomentar relaciones de trabajo más estrechas entre todos los elementos de la cadena de comercialización y, en último término, para traspasar al sector privado la responsabilidad de definir las políticas sectoriales. Ejemplo de este nuevo enfoque es el acuerdo de absorción del maíz amarillo aplicado en febrero de 1997, por el que se establece una fórmula para establecer automáticamente el precio que la industria de los piensos compuestos pagará a los productores durante los próximos cinco años. Los precios al productor no estarán ya vinculados a los costos de producción, sino que se ajustarán gradualmente con arreglo a los precios internacionales.
El Gobierno de Colombia está estudiando también la posibilidad de ampliar el funcionamiento de los actuales fondos de estabilización de precios, el más importante de los cuales es el algodón, a productos a los que anteriormente no se aplicaban. El fondo de estabilización del precio del aceite de palma, creado en 1996, empezó a funcionar en 1997. Existe también un fondo para el cacao, pero no está funcionando y se está procediendo a su reorganización. Se está estudiando la posibilidad de crear fondos de estabilización de precios para los productos lácteos, los cárnicos y el banano.
En Venezuela, la oferta y la demanda determinan los precios al productor de la mayoría de los productos agrícolas, pero el Gobierno sigue estableciendo precios al productor para la leche cruda, el arroz, el maíz y el sorgo. El Gobierno tiende a establecer estos precios sin referencia a los precios mundiales, en niveles que garanticen beneficios incluso a los productores ineficientes. La subvención resultante de esta política debe ser absorbida en su totalidad por los sectores de la producción de piensos y elaboración de alimentos y, en último término, por el consumidor. Los precios obligatorios al productor para el maíz y sorgo aumentaron considerablemente en 1997 para contrarrestar los malos resultados del año anterior. Aunque estos aumentos incrementaron realmente la producción, implicaron también riesgos de distorsiones en los sectores de los piensos y las carnes de aves y porcino, y reducciones en la producción de pollos, huevos y cerdos. Además, muchas de las fábricas de harina de maíz y piensos se negaron a pagar los precios establecidos por el Gobierno ya que, por ejemplo, los del sorgo eran el doble que el precio c.i.f. del maíz importado. Esto condujo a la aplicación de un sistema de licencias de importación de maíz pienso que sirve para obligar a las fábricas de piensos a comprar sorgo de producción nacional.
En Honduras, el Plan de apoyo a la producción de granos
básicos emprendido en mayo de 1996, tenía por objeto fomentar
la producción de granos en la segunda cosecha de 1996/97 y durante
toda la temporada de 1997/98. El Plan incluía un fondo nacional
de garantía de crédito complementario y otros componentes
crediticios. Además, incluía un programa de transferencia
de tecnología por valor de 15 millones de dólares EE.UU.,
el aumento de la asistencia técnica y una mayor distribución
de semillas mejoradas, la transferencia a los agricultores de muchos silos
de propiedad gubernamental, la financiación de otros proyectos de
almacenamiento rural, y la inversión en varios proyectos de riego.
Las agroindustrias y cooperativas paraestatales con apoyo oficial entrañan fuertes costos financieros, pero también representan fuentes importantes de ingresos y empleo.Se han registrado nuevos progresos en este difícil sector, pese a los notables debates y oposición surgidos en algunos países. Aunque se reconoce que las agroindustrias y cooperativas paraestatales con apoyo oficial entrañan fuertes costos financieros, también es verdad que en algunos casos representan fuentes importantes de ingresos y empleo. Un ejemplo de estas situaciones es el de la industria azucarera del Perú. Las 12 cooperativas azucareras, de las que se benefician 300 000 empleados, sus familias y otras empresas asociadas, han estado sometidas a presión para que modifiquen su estructura de gestión y propiedad colectiva que se consideran un obstáculo para la necesaria inversión extranjera. Estas cooperativas, que se hallan fuertemente endeudadas, se enfrentan con importantes problemas financieros y no pueden pagar los sueldos. Por estas razones, se vieron obligadas a vender partes de su capital social al sector privado. También los inversores extranjeros están interesados en la industria azucarera, pero para que entren en ella hay que resolver antes varios problemas relacionados con los beneficios sociales, la vivienda, la educación y la asistencia sanitaria de los trabajadores.
Pese a tropezar con dificultades semejantes, otros países
han avanzado en el proceso de la privatización, registrándose
ejemplos significativos, como el del Instituto del Café de Costa
Rica o el de las cooperativas establecidas durante la primera fase de la
reforma agraria de 1980 en El Salvador. Estas habían acumulado desde
entonces grandes deudas y el sector privado ha estado presionando para
que se privaticen, por lo que se ha aprobado una legislación que
permite el desmembramiento y la venta de las mismas. Asimismo, se emprendió
la privatización de las azucareras controladas por el Gobierno,
pese a la fuerte oposición de los trabajadores que exigían
una mayor participación en las fábricas. La mayor parte de
las industrias azucareras se privatizaron durante 1996 y 1997.
Nicaragua ha procedido a la privatización de la organización
paraestatal, Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos (ENABAS).
En Haití se han logrado algunos progresos en el programa de privatización, si bien no se ha podido realizar plenamente el ambicioso programa que se había previsto completar para marzo de 1998.
En Jamaica uno de los problemas que se han planteado al tratar
de hacer más competitiva la industria bananera es el costo de mantenimiento
de los tres organismos paraestatales que intervienen en la comercialización
y venta del banano.
Las pequeñas explotaciones se han visto penalizadas por la reducción de la función del sector público en la financiación agrícola y por las duras condiciones del crédito privado.La falta de disponibilidad de créditos ha continuado siendo la preocupación central de los productores en la región y un obstáculo decisivo para la modernización y diversificación de las actividades agrícolas. La reducción de la función del sector público en la financiación agrícola y las duras condiciones del crédito privado han penalizado sobre todo a los pequeños agricultores. Aunque muchos gobiernos han mantenido líneas especiales de crédito en favor de ellos, las cantidades en cuestión han sido en general modestas.
Por ejemplo en Argentina, el Gobierno concede algún crédito
a los productores agrícolas menores, pero los fondos son limitados
y muchos agricultores pueden obtener créditos solamente a tipos
de interés muy elevados. Se han creado unos grupos de inversión
para aumentar la producción agrícola, que han cobrado importancia
en los últimos años y han contribuido a aliviar las limitaciones
financieras en algunos casos. Estos grupos alquilan tierras, suministran
insumos y conocimientos técnicos y dividen los beneficios (o las
pérdidas) de forma equitativa entre sus accionistas. A falta de
créditos disponibles para los agricultores pequeños y medianos,
tales grupos de inversión les ofrecen la oportunidad de conservar
sus explotaciones agrícolas y eliminan gran parte de sus riesgos.
En el Perú, los agricultores siguieron enfrentándose
con dificultades financieras pese a que las tendencias de la producción
son relativamente favorables y mejoró algo la disponibilidad de
créditos a corto plazo en los últimos años. De igual
forma, en Paraguay la escasez de crédito continuó perjudicando
especialmente a los pequeños agricultores que padecen grandes altibajos
en su disponibilidad de dinero en efectivo. Se está facilitando
apoyo crediticio a los agricultores del sector de subsistencia que acepten
diversificar su producción sembrando otros cultivos.
En agosto de 1997, el Gobierno de Venezuela eliminó el
tipo de interés preferencial para los préstamos agrícolas
que era un 85 por ciento de los tipos comerciales. Sin embargo, los pequeños
agricultores siguen teniendo acceso a tipos preferenciales a través
del Fondo de Crédito Agrícola del Ministerio de Agricultura.
El plan agrícola del Brasil 1997/98, anunciado a mediados de
1977, incluye una reducción del tipo único de interés
del 12 por ciento (cosecha de 1996/97) a distintos niveles según
el tamaño de la explotación (9 por ciento para los pequeños
productores). Se asignaron a este programa alrededor de 1 000 millones
de dólares, de los que el 20 por ciento se destinan a costos de
producción y el 80 por ciento a sufragar gastos de inversión.
En Honduras se han introducido nuevas líneas de crédito y garantías a través de distintos canales con el fin de estimular el incremento de la actividad agrícola. La disponibilidad de más liquidez en el sector financiero y la reducción de la inflación en 1997 han influido también positivamente en los tipos de interés del crédito comercial. Sin embargo, la respuesta ha sido hasta ahora sólo moderadamente alentadora. Se han hecho grandes inversiones en la producción de banano y aceite de palma, así como en las industrias de cultivo del camarón, las cuales pueden servir como catalizador para el sector.
En Guatemala el año 1997 comenzó con la firma de
los Acuerdos de Paz que ponían fin a 36 años de conflictos
internos. Como respuesta, la comunidad internacional prometió casi
2 000 millones de dólares para contribuir en los próximos
cuatro años al desarrollo económico y social. En particular,
se realizarán las grandes inversiones necesarias para mejorar el
transporte, el comercio y los servicios, e incrementar la competitividad
del sector agroalimentario.
La mayoría de los países han aflojado los rígidos controles de los precios de los alimentos que eran característicos de las políticas del pasado en la región de América Latina y el Caribe.La mayoría de los países han reducido o eliminado los rígidos controles de los precios de los alimentos que eran característicos de las políticas del pasado en la región. Se espera que los beneficios de la reforma y crecimiento económicos y del descenso general de la inflación compensen con creces a los consumidores de la reducción de los controles de los precios. Sin embargo, tales beneficios no han llegado todavía a la mayoría de la población lo que, en muchos casos, ha obligado a adoptar distintas formas de intervención en favor de los grupos necesitados.
Un programa especialmente amplio de asistencia alimentaria en favor de las poblaciones pobres y vulnerables es el de Venezuela. Cuando se eliminaron los controles de los precios en 1996, el Gobierno estableció el Programa de alimentos estratégicos (PROAL), que prevé la venta de alimentos básicos en paquetes marcados especiales a precios inferiores en un 40 por ciento a los de la venta al por menor. Con arreglo a un programa semejante, la Corporación de abastecimiento y servicios agrícolas (CASA) vende algunos alimentos a precios subvencionados en tiendas especiales situadas en todo el país, sobre todo en barrios pobres. Se distribuyen también cupones para la adquisición de alimentos a las familias de bajos ingresos con arreglo al Programa de subvenciones familiares que en 1997 benefició a unos 2,9 millones de personas (alrededor del 13 por ciento de la población total). Además alrededor de un millón de madres lactantes reciben alimentos subvencionados mediante el Programa de alimentos materno-infantiles (PAMI). Por último, aproximadamente un millón de estudiantes de barrios pobres reciben gratuitamente leche, desayunos y almuerzos en la escuela.
En enero de 1997, el Gobierno de Honduras estableció también un programa para proteger la cesta básica de artículos de consumo, compuesta por 20 productos (frijoles, maíz, arroz, leche, azúcar, aceite vegetal y grasa para cocinar, carne de pollo, café y otros). El plan implica también una notable transformación de BANASUPRO, cadena gubernamental de tiendas que será reestructurada modificando sus canales de distribución y se centrará en el suministro de únicamente los 20 productos contenidos en la cesta básica de artículos, para lo cual recibirá del Gobierno como apoyo financiero en 1997 aproximadamente 20 millones de lempiras (1,5 millones de dólares). Otras novedades en las políticas relacionadas con los consumidores podrían incluir una legislación más moderna de protección del consumidor y sobre nuevos pesos y medidas. Se está estudiando también la creación de un instituto de protección del consumidor para fortalecer los esfuerzos en esta dirección.
El Gobierno de Guatemala no subvenciona directamente los precios de los alimentos al consumidor ni aplica programas de asistencia alimentaria directa. No obstante, el Ministerio de Economía publica en la prensa local los precios actuales de los alimentos en las distintas tiendas y señala los más convenientes. El Ministerio explica esta medida como un esfuerzo para crear competitividad entre los minoristas y educar a los consumidores.
En la República Dominicana, aunque la tasa de inflación
fue inferior al 10 por ciento en 1997, los precios de los alimentos subieron
mucho más que los de otros productos, debido a que la sequía
y graves tormentas provocaron la escasez de algunos productos alimenticios
básicos. Sufrieron especialmente las consecuencias de ello los grupos
de ingresos menores, y la convocación de una huelga nacional se
atribuyó en parte a estas subidas de precios. Para aliviar la escasez
de alimentos básicos, el Gobierno decidió autorizar un volumen
notable de importaciones exentas de impuestos.
En Guatemala, la deforestación es de 90 000 ha al año, y puede atribuirse en sus tres quintas parte al consumo de leña y actividades de desbroce y en otras dos quintas partes, a la producción maderera en su mayor parte ilegal.Guatemala constituye un buen ejemplo de las dificultades que entraña la conservación de la base de recursos forestales, si se quiere mantener al mismo tiempo el dinamismo de la industria de productos forestales y alimentos elaborados (que representa en este país alrededor del 2 por ciento del PIB y proporciona unos 10 millones de dólares en divisas al año). Según cálculos oficiales la deforestación es de 90 000 ha al año, y puede atribuirse en sus tres quintas parte al consumo de leña y actividades de desbroce y en otras dos quintas partes, a la producción maderera en su mayor parte ilegal. Es probable que la tasa de deforestación aumente en el período siguiente a la guerra, a medida que la gente invade zonas que eran inaccesibles a causa del conflicto.
En Costa Rica, las consecuencias de las numerosas infracciones de los reglamentos forestales indujeron a las autoridades a suspender todas las actividades de explotación maderera en la península de Osa. Se interrumpió la corta de todo tipo de árboles en la zona durante 90 días, período que se consideró el mínimo necesario para realizar un inventario de la masa forestal.
En Paraguay se ha prohibido desde 1994 la exportación de toda madera sin elaborar o semielaborada. La finalidad de estas restricciones es afrontar el grave problema de la deforestación y conservar las especies nativas, pero también se trata de fomentar la producción de las serrerías locales. Se hace hincapié en el fortalecimiento del marco jurídico que rige la explotación forestal y las actividades de reforestación, así como el control de las exportaciones ilegales en madera; sin embargo, la respuesta ha sido escasa y actualmente se está utilizando asistencia financiera para fortalecer el programa.
En Nicaragua la Asamblea Nacional, preocupada por la sobrexplotación de las reservas forestales, prohibió la concesión de ulteriores permisos de explotación maderera. Se prohibió especialmente la corta de cedros reales (Cedrela odorata) y caobas.
En Honduras se estima que se halla sometida al plan de ordenación
una superficie de más de 1 millón de ha de tierras forestales,
y el sistema de subasta pública que se ha establecido para la venta
de recursos forestales públicos ha sido transparente y competitivo.
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RECUADRO 9
MUNICIPALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN POPULAR EN BOLIVIA
• La creación de municipios urbanos-rurales que permite la incorporación del sector rural en el contexto municipal. El municipio constituye la unidad territorial básica del Sistema de Planificación Nacional para la aplicación de las políticas y la gestión pública. • La asignación de recursos fiscales a todos los municipios del país en proporción a su población. La LPP ha dado lugar a una redistribución radical de los recursos fiscales en favor de las regiones y zonas rurales más desfavorecidas de Bolivia. Antes de emprender el proceso de descentralización, el Gobierno central decidía acerca de la asignación de más del 75 por ciento de la inversión pública, mientras que actualmente decide acerca de sólo el 30 por ciento de los mismos fondos. • La transferencia a los municipios de numerosas responsabilidades de la administración pública. Entre ellas cabe señalar la financiación y gestión de los servicios de salud y educación, pequeñas infraestructuras de riego y carreteras locales. Los municipios tienen poder de decisión sobre la utilización de los fondos de inversión pública puestos a su disposición. • El reconocimiento jurídico de comunidades rurales, aldeas
indígenas y órganos de gobierno local que existían
antes de la promulgación de la LPP. Además, se les dan responsabilidades
y funciones específicas en el sector de la planificación
y gestión municipal y se las define como objetos de la participación
popular.
A pesar de los progresos que representa, la LPP entraña también limitaciones. En particular, al definir las organizaciones territoriales (órganos de gobierno local, comunidades rurales y aldeas indígenas) como objeto de participación popular, se limita la posibilidad de incluir en el proceso de participación a otros actores locales que no son estrictamente territoriales. El proceso de descentralización de Bolivia alcanzó
el nivel de departamentos mediante la promulgación de la Ley de
Descentralización Administrativa, en virtud de la cual el gobierno
del departamento se convierte en centro coordinador para las políticas
de nivel nacional, el suministro de recursos, la aplicación de las
políticas y planes de desarrollo del departamento y la determinación
de las prioridades y la tramitación de las solicitudes municipales.
La experiencia de Bolivia muestra que los gobiernos locales pueden
comprender las necesidades de la población y dar respuestas adecuadas.
Además, la descentralización ha ejercido la función
implícita de asegurar la presencia del Estado en muchos municipios
donde anteriormente no existía de hecho.
Fuente: I. Cossío. 1997. Bolivia:
descentralización, participación popular y desarrollo rural.
Documento presentado a la Consulta Técnica sobre Descentralización,
16-18 de diciembre de 1997, FAO, Roma.
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RECUADRO 10
DESCENTRALIZACIÓN Y MUNICIPALIZACIÓN EN COLOMBIA
Casi todos los municipios tienen una UMATA. Según el primer
Censo nacional, en 1995 dichas unidades prestaban servicios de asistencia
técnica a 435 000 pequeños agricultores, mientras que en
1990, antes de la creación de las unidades, se ayudaba solamente
a 120 000. Esto ha implicado un aumento presupuestario para tales servicios
del 220 por ciento. Al mismo tiempo, se redujo en un 10 por ciento el costo
de tales servicios por cada beneficiario. En 1993, eran 167 los beneficiarios
por cada municipio, mientras que aumentaron a 269 en 1994 y a 436 en 1995.
Se pueden señalar varias razones del efecto limitado de esta
iniciativa. La falta de consolidación de las organizaciones rurales
y la poca difusión de la información sobre las CMDR,
fueron las causas de la escasa participación de dichas organizaciones.
En contraposición al caso de Bolivia, donde organizaciones ya existentes
eran la fuerza impulsora del fortalecimiento de los municipios, aquí
se esperó que el municipio promovería la organización
y participación. Otro obstáculo fue la capacitación
insuficiente de los agentes sociales y del personal del municipio para
aprovechar las posibilidades que ofrecían los CMDR.
Fuente: E. Pérez. 1997. Los consejos municipales de desarrollo rural o la reglamentación de la participación campesina. Documento presentado a la Consulta Técnica sobre Descentralización, 16-18 de diciembre de 1997, FAO, Roma.
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Pueden hacerse varias observaciones sobre las experiencias de «municipalización».
El aumento de las funciones de los municipios frecuentemente no ha ido
acompañado de la transferencia de los recursos necesarios para cumplir
las nuevas tareas ni de la creación de las condiciones requeridas
para la participación efectiva de los grupos menos favorecidos en
las organizaciones de base. El ejemplo de Bolivia es bien claro, ya que,
en primer lugar, su municipalización consiguió incorporar
a organizaciones preexistentes y, en segundo lugar, se hizo hincapié
en la participación popular que, a su vez, permitió fortalecer
los gobiernos locales.
La agricultura aporta el 7 por ciento del PIB, pero su peso en la economía es mucho mayor que el que puede indicar esa cifra. De hecho, si se agregan los productos industriales estrechamente relacionados con la agricultura, la contribución a la formación del PIB asciende a casi el 15 por ciento y su aportación a los ingresos de exportación a más del 30 por ciento.
De una superficie total de unos 75 millones de ha, casi 5 millones
de ha son tierra cultivable y se dedican a los cultivos permanentes, mientras
que los pastos naturales y mejorados ocupan alrededor de 13 millones de
ha. Un tercio de la superficie de la tierra cultivable es de regadío.
Los bosques y los espacios arbolados abarcan 16,5 millones de ha y cerca
del 18 por ciento del territorio del país ?un elevado porcentaje?
corresponde a parques o reservas naturales.
La extensión geográfica y el relieve del país
determinan una amplia variedad de microclimas y condiciones locales especiales.
A pesar de ello, Chile es el único país de la región
en el que no se practica la agricultura tropical, salvo en algunos pequeños
valles de la zona más septentrional. Se pueden distinguir de norte
a sur varias zonas agroecológicas importantes. En el norte, zona
desértica que se extiende desde la frontera con el Perú hasta
unos 400 km al norte de Santiago, apenas se practica la agricultura, excepto
en pequeños oasis.
La agricultura de secano comienza a practicarse a unos 400 km al norte de la capital, donde las precipitaciones, que no superan 200 mm, permiten una cierta actividad ganadera muy extensiva (principalmente de ganado caprino). La actividad agrícola de las zonas irrigadas es de características similares a la que tiene lugar en los oasis del extremo norte, aunque reviste una mayor importancia. Esas zonas son las principales productoras de uva temprana y otras frutas que se destinan a los mercados internacionales.
La principal zona de cultivo de Chile se extiende desde 200 km al norte de la capital hasta 500 km al sur de la misma y es en ella en la que se producen la mayor parte de las frutas y hortalizas de exportación y los vinos de gran calidad. Tiene un clima mediterráneo con veranos secos y calurosos y lluvias invernales, que aumentan progresivamente hacia el sur, hasta alcanzar los 800 mm en el límite de esta macrorregión. Desde el punto de vista del relieve, se trata fundamentalmente de un valle central ininterrumpido que ha sido descrito como uno de los valles más feraces del mundo, comparable al valle Napa de California. Está circundado por los Andes en el este y por la cordillera de la Costa en el oeste. En las faldas de los Andes y la cordillera de la Costa se practica la ganadería extensiva y se producen cultivos anuales (principalmente trigo y leguminosas), y en el transcurso de los últimos 20 años ha aumentado la extensión de las plantaciones forestales (básicamente de pino radiata y eucaliptus).
En el territorio que se extiende desde unos 1 500 km al sur de
Santiago y hasta los límites de la zona continental, las precipitaciones,
estivales, aumentan ininterrumpidamente y el relieve montañoso ofrece
condiciones favorables para la producción lechera basada en los
pastizales, así como para el cultivo de cereales y la existencia
de bosques naturales y de plantación. Hacia el sur, el valle central
se sumerge en el océano Pacífico, quedando como únicos
rasgos destacables la cordillera de la Costa, que se interrumpe y deja
paso a la formación de islas de gran tamaño o más
reducidas, y la cordillera de los Andes, que se eleva a una altitud mucho
menor (hasta un máximo de 1 200 m). Esta región se encuentra
en la misma latitud que Nueva Zelandia, con la que presenta una gran similitud.
La región de la Patagonia, que ocupa el extremo meridional de
Chile, se dedica principalmente a la cría de ganado ovino y bovino,
actividad complementada recientemente con el cultivo de hortalizas para
el consumo local.
El sector agrícola impulsó la recuperación de la economía chilena tras la crisis económica de 1982-1983.Superada la crisis económica de 1982-1983 (el PIB cayó el 14 por ciento en 1982 y el 0,7 por ciento al año siguiente) la economía chilena ha experimentado una intensa recuperación. Desde 1984, el PIB ha crecido a razón del 6 por ciento anual. Fue el sector agrícola el que impulsó la recuperación, seguido muy de cerca por otros sectores como la minería, la actividad forestal, la pesca y las industrias de transformación de recursos naturales. Este resultado fue fruto de la introducción de algunas medidas pragmáticas en las rígidas políticas macroeconómicas aplicadas durante la primera fase del régimen militar, la mayor parte de las cuales se mantienen todavía en la actualidad. Una de las principales medidas consistió en reintroducir la regulación del mercado de los tipos de cambio, frente a la política de tipos fijos aplicada en 1979, a la que muchos atribuyen el origen de la crisis. Se aplica lo que se denomina «flotación sucia» que consiste en que el Banco Central establece una banda de fluctuación dentro de la cual el precio queda determinado por la acción de la oferta y la demanda. Sin embargo, el Banco Central puede intervenir (comprando y vendiendo) en cualquier momento para contrarrestar los movimientos especulativos, y los límites máximo y mínimo de la banda se ajustan todos los meses con arreglo a la inflación interna y externa. Se decretó también un aumento inicial de los aranceles uniformes de importación del 10 al 35 por ciento, pero muy pronto se redujeron y actualmente son del 11 por ciento.
Dado que la crisis de los años ochenta había sido ocasionada por el nivel excesivo de deuda del sector privado, sometido a una fuerte presión por los acreedores internacionales, el sector público tuvo que asumir el pago de la deuda privada para que se reanudara el flujo de recursos del exterior. Esta medida estuvo acompañada de una intervención pública para regularizar la situación de los activos de los principales bancos privados y establecer una normativa más estricta para las operaciones financieras en el país. Si bien es cierto que estas medidas permitieron el despegue de la economía por una senda de crecimiento autosostenido, el ingente costo de la intervención destinada a asumir la deuda externa privada y consolidar el sistema bancario pesa todavía sobre el conjunto de la nación e impide al Banco Central adoptar una posición más activa en el mercado de tipos de cambio. En efecto, el Gobierno adeuda todavía al Banco Central alrededor de 6 600 millones de dólares de la operación de reflotación bancaria de 1983.
La inversión extranjera ha aumentado notablemente, gracias al clima de confianza que ha creado la reinstauración de un régimen democrático estable y el mantenimiento de las políticas económicas que habían dado resultados satisfactorios.Desde 1990, tras la reimplantación de la democracia, el desarrollo económico se ha mantenido en los mismos niveles, porque la política económica sigue siendo en sus aspectos fundamentales la misma que en el período de gobierno militar posterior a la crisis. Sin embargo, se han registrado cambios significativos en algunas esferas cruciales. Por un lado, la inversión extranjera ha aumentado notablemente, gracias al clima de confianza que ha creado la reinstauración de un régimen democrático estable y el mantenimiento de las políticas económicas que habían dado resultados satisfactorios. De hecho, la inversión extranjera aumentó el 250 por ciento entre 1990 y 1996, cifrándose en más de 4 500 millones de dólares en esa última fecha. No obstante, esto ha tenido efectos contradictorios, puesto que la afluencia de capital, unida al dinamismo del sector exportador, dio lugar a una importante apreciación de la moneda nacional, que se estima en un 26 por ciento en términos reales desde 1990.
Los gobiernos de centro-izquierda que han ocupado el poder desde 1990 han prestado más atención a la solución de los problemas de equidad planteados por el modelo de desarrollo orientado al mercado. Tras las elecciones, el nuevo gobierno comenzó a aplicar un programa de aumento de la presión fiscal, con la introducción periódica de nuevos impuestos (en la actualidad se está estudiando una nueva reforma fiscal). Los mayores ingresos públicos se han destinado básicamente al gasto social, principalmente en materia de salud y educación (para el gobierno actual la educación es el sector prioritario). De hecho, el gasto social público ha aumentado el 50 por ciento desde comienzos de los años noventa. Estas iniciativas, junto al acelerado crecimiento económico, explican la disminución de la pobreza absoluta a la que se ha hecho referencia anteriormente. Sin embargo, esta meta no se ha conseguido a expensas de la inversión, que aumentó del 18 por ciento del PIB en tiempos del régimen militar al 24 por ciento con el primer gobierno democrático y que se sitúa actualmente en el 27 por ciento.
Otro sector prioritario al que no se había prestado la atención necesaria es el de la infraestructura, en el que no sólo aumentó notablemente el gasto público, sino que se aprobó una nueva legislación que permitiera efectuar ingentes inversiones privadas en la construcción y mantenimiento de las carreteras y en los sectores de las telecomunicaciones, la energía, etc.
El gasto público en infraestructuras ha aumentado considerablemente, y una nueva legislación permitió ingentes inversiones privadas en este sector.
El período de la reforma agraria. El proceso se intensificó a partir de 1964, tras la elección del candidato demócrata cristiano de centro-izquierda. Se aprobó una nueva legislación para facilitar la expropiación de grandes fincas, tanto productivas como improductivas, y para hacer posible la sindicalización de los trabajadores agrícolas. Así, se expropiaron 3,6 millones de ha (el 12 por ciento de la tierra agrícola del país) y se organizaron en nuevas unidades de explotación conjuntas. Al mismo tiempo, casi el 50 por ciento de la mano de obra agrícola se organizó en sindicatos agrarios, alcanzándose en un plazo de seis años un índice de sindicalización más alto que el de los trabajadores urbanos, que desde principios de siglo tenían reconocido el derecho de asociación sindical.
Las ventajas comparativas de la agricultura chilena consisten principalmente en la producción frutícola y vinícola en el valle central y en la de productos lácteos y forestales en la zona sur.Al mismo tiempo, se adoptó una marcada política de fomento de la producción, con un aumento de los precios administrados al productor de productos básicos y una serie de programas globales de fomento de la producción en los diversos subsectores. Apoyándose en estudios estratégicos de planificación, el Gobierno diseñó y comenzó a aplicar un conjunto de programas destinados a promocionar las que se veían como principales ventajas comparativas de la agricultura chilena, la producción frutícola y vinícola en el valle central y los productos lácteos y forestales en la zona sur. Los programas preveían el suministro de crédito a largo plazo, asistencia técnica, inversiones públicas en infraestructura básica de transformación, elaboración del vino y de la leche y establecimiento de fábricas de celulosa, así como incentivos especiales para la organización de cooperativas de producción de esos productos. Se puede afirmar que la capacidad de planificación estratégica que mostró el Estado en ese período sentó las bases de la agricultura chilena moderna.
Gracias a ese conjunto de medidas, y pese al efecto distorsionador que produce el cambio social acelerado, el crecimiento del valor bruto de la producción pasó de sólo el 1,8-2 por ciento registrado desde los años treinta, hasta el 5 por ciento anual, es decir, el doble de la tasa de crecimiento demográfico. Esto permitió frenar el incremento constante de la factura de las importaciones de productos alimenticios, a pesar del gran aumento de la demanda interna derivada de las políticas de distribución de la renta que se aplicaron durante este período.
La reforma agraria y el proceso de sindicalización se intensificaron enormemente en el período de gobierno de Allende, prestándose menos atención a sus repercusiones sobre el proceso productivo. Se generalizaron las confiscaciones de tierra, socavando la confianza de los grandes y medianos agricultores y las nuevas unidades creadas en el sector se transformaron en empresas del Estado o comenzaron a ser explotadas, de facto o de jure, mediante un sistema comunitario, minando también los incentivos a la producción. El resultado fue el hundimiento de la producción agrícola, que registró un descenso del 4,8 por ciento anual entre 1970 y 1973. De hecho, el deterioro de las condiciones del medio rural fue un factor de gran importancia en el golpe militar del 11 de septiembre de 1973.
El período del régimen militar (1973-1990). Este período, que se prolongó desde septiembre de 1973 hasta marzo de 1990, se puede dividir en dos subperíodos, separados por la crisis económica de comienzos de los años ochenta.
El período entre 1973 y cominezos de los años ochenta fue un período de profundos cambios estructurales, en el que se ensayaron las últimas teorías sobre la liberalización del mercado.El período ortodoxo, entre 1973 y la crisis de comienzos de los años ochenta. En esos años, los esfuerzos del Gobierno se centraron en poner fin a la hiperinflación (del 1 000 por ciento en 1973) y poner en práctica una liberalización económica rápida y completa. Para conseguir esos objetivos se adoptó la terapia de choque propuesta por el economista Milton Friedman en 1975. Fue éste un período de profundos cambios estructurales, en el que se ensayaron las últimas teorías sobre la liberalización del mercado en un laboratorio social exento de fricciones. Durante esos años, las políticas agrícolas reflejaron plenamente los objetivos del Gobierno para el conjunto de la economía. Las principales finalidades de la política sectorial eran: la liberalización de los mercados agrícolas; la reducción de la presencia del Estado en el sector; y el ofrecimiento de garantías plenas a la propiedad privada en el medio rural. Tal vez, la política sectorial más significativa fue la reglamentación plena del sector reformado, proceso que quedó completado hacia 1979. Para entonces, casi el 30 por ciento de la tierra que había sido expropiada legalmente o confiscada durante los últimos tiempos del gobierno de Allende se devolvió a sus antiguos propietarios; un tercio de las tierras de difícil división (las faldas de los Andes, las tierras secas costeras y las tierras de potencial ganadero de la zona meridional) se subastaron al mejor postor; y el resto se distribuyó en parcelas privadas a los antiguos trabajadores agrícolas de las explotaciones.
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RECUADRO 11
EL «MILAGRO» DE LA EXPORTACIÓN FRUTÍCOLA
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Sin embargo, al mismo tiempo, la reducción del apoyo del Estado y los altos tipos de interés vigentes en el mercado recién liberalizado (que en algunos años llegaron a ser de hasta el 60 por ciento en cifras reales) impedían a los nuevos propietarios disponer de los medios necesarios para cultivar adecuadamente su tierra, obligándoles a venderla a precios muy bajos. A mediados de los años ochenta se estimaba que casi el 50 por ciento de ellos habían vendido sus propiedades, pese a los esfuerzos realizados por el movimiento creciente de ONG impulsado por la Iglesia católica y por otras confesiones religiosas para sustituir los deficientes servicios del Estado. Como resultado de todo ello y en ausencia de unas políticas sectoriales adecuadas, que se modificaban en función de las macrodirectrices, el sector también respondió de forma irregular. Entre 1974 y 1984, el crecimiento de la producción se situó de nuevo solamente en el 2 por ciento, al igual que en el período 1930-1960, pero con importantes divergencias entre los distintos subsectores y regiones. En efecto, mientras que las plantaciones de árboles frutales se expandieron a un ritmo del 8-10 por ciento anual en este período, la producción ganadera resultó gravemente afectada por la disminución de la demanda interna derivada del ajuste macroeconómico y la alta tasa de desempleo. Durante los primeros años del período se produjo un aumento importante de los cultivos anuales, tal vez al mejorar la situación en lo referente a la propiedad privada. No obstante, cuando en 1979 se fijó el tipo de cambio en el marco de un nuevo experimento macroeconómico, en esta ocasión con arreglo al enfoque monetario de la balanza de pagos, la producción empezó a disminuir con la apreciación de la moneda nacional. Otro subsector que experimentó un fuerte crecimiento en este período fue el de las plantaciones forestales, en este caso por el aumento de los incentivos que supuso la puesta en marcha de un plan que subvencionaba el 75 por ciento de los costos de las plantaciones y suprimía la contribución territorial en las tierras forestales.
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RECUADRO 12
EL SISTEMA DE LA ESCALA DE PRECIOS
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La grave situación de la balanza de pagos obligó a adoptar nuevamente políticas macroeconómicas más pragmáticas.El retorno al pragmatismo (1983-1989). La grave situación de la balanza de pagos obligó a adoptar nuevamente políticas macroeconómicas más pragmáticas, es decir, una mayor regulación del mercado. Esto implicó, en particular, una importante devaluación de la moneda, que supuso que entre 1981 y 1987 se duplicara prácticamente el valor real del dólar. La devaluación permitió que los productos agrícolas, y todos los productos comercializables, volvieran a ser rentables. Además, se adoptó una política agrícola activa, cuyos principales elementos eran los siguientes:
Sistema de créditos especiales. El Gobierno volvió a otorgar al sector créditos especiales, que se habían suprimido en el contexto de la macropolítica agrícola. Esta política se aplicó por conducto del Banco del Estado aún no privatizado y del organismo especial del Estado para la promoción de los pequeños agricultores, el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). Se suministraron fondos con un tipo de interés real, pero razonablemente bajo (el 7 por ciento anual) y con períodos de reembolso en consonancia con el ciclo de producción agrícola. El plan incluía crédito para inversiones refinanciado por instituciones financieras multilaterales de carácter internacional (BID y BIRF).
Asistencia técnica. También como parte del conjunto de medidas para recuperar el dinamismo agrícola se puso en marcha un programa de transferencia tecnológica fuertemente apoyado por el Estado, con la participación del Instituo Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA) y la institución dedicada a la ayuda a los pequeños agricultores (INDAP).
Otras medidas: Otras medidas importantes fueron el relanzamiento de la industria estatal de elaboración de la remolacha, que volvió a poner en práctica el plan de cultivo mediante contrata y se convirtió en un elemento importante en la revitalización de la producción agrícola en el centro-sur y sur de Chile. Cabe mencionar también el establecimiento de un fondo especial para subvencionar los sistemas privados de regulación del agua en pequeña escala.
Gracias a este conjunto de medidas, el sector impulsó la
recuperación económica del país, con un incremento
de la producción del 7 por ciento anual entre 1983 y 1989. Los rendimientos
experimentaron un notable incremento: el del trigo, que oscilaba tradicionalmente
entre 1,5 y 1,7 toneladas por ha, pasó a 3,3 toneladas en 1989;
y el del maíz se duplicó prácticamente en ese mismo
período, pasando de 3,5 a 7,3 toneladas por ha. La revitalización
del sector propició una disminución de las importaciones
agrícolas desde los 900 millones de dólares (la cota máxima)
de 1981 a 270 millones en 1989. También como consecuencia de la
disminución de la demanda (el consumo per cápita de la mayor
parte de los productos básicos era todavía inferior a los
niveles de 1971), se alcanzó la autosuficiencia en productos tradicionalmente
deficitarios como el trigo, el maíz, el arroz y los productos lácteos
y cárnicos. El empleo generado por el sector aumentó el 30
por ciento entre 1982 y 1989.
• mantener y aumentar el dinamismo de la producción agrícola;
• proteger los recursos naturales y superar el deterioro que había producido la expansión sin freno de las actividades económicas;
• promover activamente la participación de los pequeños productores en la agricultura modernizada y combatir la pobreza rural.
El tercero de esos objetivos era el prioritario pero también
el más difícil de conseguir. La agricultura chilena comparte
con el resto de América Latina una estructura agraria dual muy marcada.
El sector de los pequeños agricultores aporta del 25 al 30 por ciento
de la producción agrícola total pero representa cerca del
70 por ciento de los productores agrícolas y posee un tercio de
toda la tierra agrícola. No obstante, poseen una parte mayor de
los cultivos anuales tradicionales (trigo, leguminosas y tubérculos)
y de la ganadería y tienen una participación muy inferior
en el sector mucho más dinámico y de gran calidad de los
frutales y el vino. Los pequeños productores tienden a concentrarse
en las tierras marginales de la cordillera de la Costa, las faldas de los
Andes y el sur del país. Por consiguiente, a su marginación
social tradicional hay que añadir una base de recursos más
escasa y de menor calidad que la del sector comercial.
Los tres objetivos a los que se ha hecho referencia anteriormente
constituyeron el marco de las principales políticas y programas
del nuevo gobierno.
Dinamismo de la producción. Cuando entró
en funciones el nuevo gobierno era evidente que las fuentes de expansión
de la producción agrícola estaban llegando al límite.
Los cultivos tradicionales y los productos agropecuarios estaban alcanzando
el límite de la demanda interna y las exportaciones frutícolas
también afrontaban una mayor competencia de las de otras procedencias
y no eran tan rentables como en los años setenta y ochenta. A este
respecto, la estrategia consistió en fomentar la demanda de esos
productos mejorando al mismo tiempo la capacidad de la oferta para dar
una respuesta flexible.
La demanda externa de productos agrícolas aumentó constantemente
durante este período, como resultado de una serie de medidas de
distribución adoptadas por el Gobierno y del fuerte crecimiento
de la actividad económica y de los salarios reales. Ahora bien,
las medidas más significativas en esta esfera incidieron en la mejora
de las condiciones internas de comercialización, que se consiguió
mediante la participación activa de la empresa paraestatal COTRISA
(véase el Recuadro 13), que impidió las prácticas
oligopolísticas del sector de la molienda, que había causado
problemas en el pasado.
En el frente exterior, el Gobierno firmó acuerdos de libre comercio con varios países latinoamericanos, al amparo de la mejora de las condiciones políticas, siendo los más importantes los que se suscribieron con la Argentina y México. Al mismo tiempo, comenzaron a dar frutos las gestiones efectuadas para abrir los mercados asiáticos a los productos chilenos, sobre la base de las excepcionales condiciones de higiene del país.
La principal ventaja de Chile reside en su clima mediterráneo, pero para poder explotarla plenamente es indispensable el riego.Desde el punto de vista de la oferta, el Gobierno puso en marcha una política decidida de fomento del riego. La principal ventaja de Chile reside en su clima mediterráneo, pero para poder explotarla plenamente es indispensable el riego. Así pues, se reiniciaron las grandes obras de riego financiadas por el Estado, que habían quedado totalmente abandonadas durante el régimen anterior. Además, el Gobierno ayudó a los agricultores privados a rehabilitar y ampliar los sistemas existentes, promovió nuevos proyectos de tamaño mediano y dio un especial impulso a las subvenciones para las pequeñas obras, haciéndolas extensivas al sector de los pequeños productores. Este esfuerzo supuso una inversión de 500 millones de dólares. Cuando haya concluido hacia el año 2000, la superficie irrigada de Chile, de 1,3 millones de ha, habrá aumentado el 30 por ciento.
Con el fin asimismo de mejorar la respuesta de la oferta, el Gobierno inició un ambicioso programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para aumentar la capacidad de investigación del INIA. En el marco de este programa se dio prioridad a la investigación adaptativa sobre sistemas para los pequeños productores, a la agricultura de secano y a una investigación más sostenible desde el punto de vista ecológico, reforzándose al mismo tiempo la capacidad del organismo de control sanitario, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).
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RECUADRO 13
¿SON NEGATIVOS TODOS LOS ORGANISMOS PARAESTATALES?Durante los últimos años del decenio de 1970, dominados por el afán privatizador, se suprimió el organismo estatal de comercialización, pero una parte de sus instalaciones de almacenamiento pervivieron como propiedad estatal. Tras la crisis de 1982 y el establecimiento de la escala de precios, pronto se comprendió que debido a las imperfecciones intrínsecas del mercado interno de cereales (prácticas oligopolísticas por parte de los molturadores y pequeños compradores locales, generalmente conductores de camiones) era necesario establecer un organismo de compra que hiciera efectivo el precio mínimo en destino de la escala en el mercado interno. Ante la desconfianza demostrada por el régimen militar frente a cualquier forma de acción estatal directa, esta función se encomendó a una confederación de cooperativas de productores comerciales de cereales (COPAGRO), que llevaba a cabo sus actividades por cuenta del Gobierno utilizando una línea de crédito abierta del Banco del Estado, así como las instalaciones de almacenamiento de propiedad estatal. Este plan se aplicó a lo largo de varias campañas, hasta que COPAGRO fue a la bancarrota y el Gobierno tuvo que crear un nuevo organismo, una empresa con personalidad jurídica, en la que el Estado era el accionista mayoritario, pero en la que también participaban los molturadores y productores. Volvió así a surgir el organismo paraestatal que había desaparecido, pero con un nuevo nombre: Comercializadora de Trigo, S.A. (COTRISA), con una participación simbólica del sector privado, pero con carácter transitorio a los ojos del gobierno militar. Cuando accedió al poder el gobierno demócrata, con menos prejuicios respecto a la intervención del Estado en los mercados agrícolas, se reforzó su importancia y se determinó que su función consistiría en asegurar el buen funcionamiento del mercado del trigo a nivel de las explotaciones. COTRISA tendría que comprar todo el trigo que los agricultores quisieran vender al precio mínimo de la escala, puesto en destino (el costo total del trigo importado al precio mínimo), descontados los costos financieros y de almacenamiento de la cosecha nacional hasta que fuera totalmente consumida. La credibilidad del compromiso de COTRISA de comprar todo el trigo ofertado era crucial para estabilizar y establecer un mercado de compradores. Para conseguir esa credibilidad, COTRISA tenía que fijar correctamente el precio de compra, pues si era demasiado elevado, los compradores lo advertirían de inmediato, dejarían de comprar y el organismo estatal acumularía demasiadas existencias, lo que le obligaría a modificar el precio o interrumpir las compras. Eso fue lo que ocurrió cuando accedió al poder el primer gobierno democrático en marzo de 1990, cuando estaba finalizando la campaña de comercialización del trigo, pues el gobierno anterior había fijado un precio de compra demasiado elevado y COTRISA tuvo que racionar las compras. El nuevo gobierno redujo el precio y 15 días después el mercado estaba estabilizado. Ese año, COTRISA tuvo que comprar alrededor del 8 por ciento de la producción total de trigo. A partir de entonces, sus compras han supuesto entre el 0,2 y el 3 por ciento de la producción total, y los mercados del trigo han funcionado sin contratiempos en todas las campañas. Durante el período democrático, COTRISA ha dejado de abrir puntos de compra en el valle central para hacerlo principalmente en las zonas más remotas de las tierras áridas ubicadas en las cordilleras de los Andes y de la Costa, donde se concentra la mayor parte de los pequeños agricultores y el número de compradores es más reducido. Además, en lugar de gestionar directamente los puntos de compra, los contrata a cooperativas de pequeños agricultores y ONG. De hecho, mientras que en 1990 COTRISA tenía cinco puntos de venta que gestionaba directamente, su número era de 27 en 1994/95, sólo siete de los cuales los controlaba directamente. La apertura de un nuevo punto de compra en las zonas remotas redunda en un incremento inmediato de los precios pagados por los compradores tradicionales hasta el nivel ofrecido por COTRISA. El aumento de precios ha venido oscilando entre el 2 por ciento en una localidad bien comunicada y, por tanto, competitiva, y el 22 por ciento en los lugares remotos y aislados, en los primeros años de funcionamiento del plan. A medida que ha ido creciendo la credibilidad de COTRISA, han disminuido las diferencias y también las compras. Hoy en día, la Comercializadora es un elemento importante en el mercado del trigo de Chile, aunque su intervención es muy limitada, como lo demuestra el nivel de compras que realiza.En algunas campañas, sus operaciones de catalización se han extendido a los mercados del arroz y el maíz (en este último no funciona el sistema de escala de precios). COTRISA ha tenido respecto de esos productos el mismo efecto de aumentar la transparencia del mercado, y al cabo de algunas semanas, cuando los compradores oligopolistas comprueban la capacidad de la empresa para manejar un mercado desconocido, éste se estabiliza y el organismo estatal prácticamente deja de recibir suministros.
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Conservación de los recursos naturales. Teniendo en cuenta que era muy poco lo que se había hecho en esta esfera en el período anterior, las principales iniciativas se orientaron al establecimiento de una nueva normativa y la aprobación de una legislación sobre los niveles máximos de contaminación del aire y el agua. En este contexto se produjeron importantes enfrentamientos con el sector minero, principal causante de la contaminación atmosférica en las zonas rurales. También se elaboraron y estudiaron nuevas leyes para regular la explotación de los bosques naturales y dedicar tierras agrícolas para usos urbanos. En esos dos ámbitos, en los que los intereses comerciales privados son extremadamente fuertes y se oponen enérgicamente a cualquier reglamentación, fue imposible realizar avances significativos a pesar de su importancia para la sociedad chilena. Sin embargo, en el caso de los bosques naturales se realizó un inventario que permitió fijar la superficie forestal en 13,3 millones de ha, muy superior a lo que se pensaba después de la explotación intensiva de estos recursos para la exportación de astillas de madera. .
La actuación del Gobierno se orientó a la ampliación de los programas de crédito y asistencia técnica y a la creación de mecanismos para ayudar a los pequeños productores a competir en mejores condiciones con el sector comercial.Promoción del sector de los pequeños agricultores. La actuación del Gobierno en esta esfera se orientó a la ampliación y mejora de la cobertura de los programas de crédito y asistencia técnica y a la creación de mecanismos para ayudar a los pequeños productores a competir en mejores condiciones con el sector comercial.
En lo que concierne a la asistencia técnica, se ofrecieron oportunidades de participación a ONG y a organizaciones de agricultores, estrechándose los vínculos con la institución de investigación INIA. Por otra parte, los beneficiarios comenzaron a participar en las evaluaciones periódicas del programa y se modificaron las modalidades de ayuda, sustituyéndose la ayuda individual por la ayuda a grupos de agricultores. En el lapso de cuatro años, el programa duplicó su cobertura, de 26 000 a 51 000 campesinos, cifra esta última que, sin embargo, representa tan sólo el 20 por ciento del sector de los pequeños agricultores.
En cuanto al crédito, se puso gran empeño en ampliar los diversos planes existentes para beneficiar a los agricultores pequeños y más pobres, que hasta entonces no tenían acceso a él, así como a las organizaciones de agricultores. Por otra parte, se pusieron en marcha varios programas para que pudieran acceder a una agricultura más modernizada. Cabe mencionar entre ellos el programa de concesión de títulos sobre la tierra, que afectó a unos 50 000 agricultores durante el período, la incorporación de los pequeños productores al plan de subvenciones para el establecimiento de plantaciones forestales, que abarcó un total de 27 000 ha, y la iniciación de varios planes de ayuda a la comercialización. A este respecto, un programa de gran interés consistió en la vinculación de pequeños agricultores con plantas agroindustriales con arreglo al sistema de cultivador externo. El INDAP canalizaría la asistencia técnica y el programa de crédito por conducto de agroindustrias cooperantes que ofrecerían contratos seguros en el período de la siembra a un precio justo preestablecido. Pero tal vez el programa de nuevo cuño que tuvo más éxito fue la inclusión de los pequeños productores en el plan de subvenciones al riego en pequeña escala. Anteriormente, los agricultores comerciales habían monopolizado las subvenciones porque los fondos se asignaban con arreglo a un sistema de subasta, en el que se valoraba especialmente la contribución propuesta por el beneficiario. El nuevo gobierno separó las subastas destinadas a los pequeños agricultores de aquellas en las que participaban los agricultores comerciales y facilitó una financiación especial para efectuar los estudios. Esta medida provocó una auténtica explosión de la demanda de los pequeños productores y el plan de subvención del riego ha beneficiado a una superficie cercana a las 130 000 ha durante el período.
Todos estos programas dieron un fuerte impulso a las cooperativas de pequeños agricultores, cuyo número se duplicó con respecto al existente en 1989 y cuyas actividades conocieron una rápida expansión. Sin embargo, queda todavía un largo camino por recorrer hasta que el sector de los pequeños agricultores sea suficientemente fuerte y activo como para poder competir con el dinámico sector comercial.
La proporción de la población que vivía por debajo del umbral de pobreza, que era del 52 por ciento en 1987, descendió al 34 por ciento en 1992.En coordinación con las administraciones locales se formularon programas especiales de desarrollo para aquellas zonas en las que la pobreza rural tenía una mayor incidencia. En el marco de esos programas, se asignaron fondos especiales para financiar actividades productivas que decidían y ejecutaban los propios beneficiarios. En la actualidad, constituyen un campo de experimentación de nuevos enfoques para luchar contra la pobreza rural. Ahora bien, los mayores esfuerzos en este ámbito se dirigieron a ampliar los servicios sociales prestados por el Estado a la población pobre, que hasta 1990 apenas alcanzaban a las zonas rurales. La actuación se centró especialmente en la mejora de los servicios de salud y educación. Al mismo tiempo, se duplicaron las subvenciones para vivienda y las inversiones destinadas a la construcción de carreteras y a los sistemas de abastecimiento de agua en las zonas rurales. Gracias a estas iniciativas, un total de 200 000 personas del medio rural consiguieron superar la pobreza. La proporción de la población rural que vivía por debajo del umbral de pobreza, que era del 52 por ciento en 1987, descendió al 34 por ciento en 1992, cifra todavía superior al 28 por ciento estimado en 1970.
Chile ha negociado acuerdos de libre comercio con el Canadá y México, como un primer paso hacia una posible adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte.En el marco de apertura permanente de la economía nacional, las políticas agrícolas se han visto influidas por las diversas negociaciones comerciales en curso, en las que el sector agrario tiene un papel esencial. Especialmente importante ha sido la adhesión de Chile al Consejo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), que ha contribuido a abrir los mercados asiáticos a las exportaciones agrícolas, forestales y pesqueras del país. También ha revestido gran importancia la negociación de la condición de asociado con MERCOSUR (el bloque comercial integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Mientras que en el caso de la APEC el principal interés del sector residía en la apertura de nuevos mercados, el elemento central de la negociación con MERCOSUR ha consistido en la reducción gradual de los aranceles y la puesta en marcha de programas internos para ayudar a la reconversión de las actividades y cultivos tradicionales (cereales, semillas oleaginosas y cría de ganado). La reconversión es necesaria ante la fuerte competencia que previsiblemente plantearán otros países que producen dichos productos a bajo precio, principalmente la Argentina y el Uruguay. También se han negociado acuerdos de libre comercio con el Canadá y México, como un primer paso hacia una posible adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), así como con la Unión Europea (UE).
Estos nuevos acuerdos han sido objeto de un intenso debate en el sector y en el plano político. El Gobierno ha asignado importantes recursos adicionales para la necesaria modernización del sector y está brindando una ayuda especial a aquellos grupos y zonas que pueden resultar más afectados por la firma de esos acuerdos. El Ministerio de Agricultura actúa como motor de la transformación productiva del sector. La superación de la pobreza rural, a la que se atribuye una atención prioritaria, se concibe como una responsabilidad del sector público en su conjunto, pero especialmente de los ministerios sociales (Educación, Salud, Vivienda, etc.) y de la administración local.
En este marco, el Gobierno ha asumido dos compromisos esenciales:
• el Compromiso de fomentar el desarrollo de las zonas rurales, que se concentra en diversas actividades económicas no agrícolas en las zonas rurales y en medidas de carácter estrictamente social; y
• el Compromiso en favor de la agricultura, para ayudar al sector a afrontar la internacionalización económica y conseguir una mayor competitividad mediante la asignación de recursos presupuestarios complementarios.
Se han definido seis ámbitos de actuación en la política agrícola con una serie de objetivos nítidos encaminados a aumentar la capacidad y los bienes de los productores y a mejorar el entorno comercial:
i) aumentar la superficie agrícola bajo riego y conseguir una mayor eficiencia en la gestión de los recursos hídricos;
ii) rehabilitar los suelos degradados, mejorar la calidad de la tierra de los productores y recuperar el patrimonio natural;
iii) mejorar la situación sanitaria del sector con miras a promover las exportaciones de productos agrícolas;
iv) fomentar la innovación tecnológica y conseguir una mayor capacidad de gestión a fin de que el sector sea más competitivo;
v) mejorar los servicios y sistemas de comercialización, conseguir una mayor transparencia en los mercados internos y ampliar la presencia del sector en los mercados internacionales.
vi) reforzar el dinamismo y el desarrollo del sector forestal, incorporando a los pequeños y medianos agricultores en el proceso; promover la ordenación sostenible de los bosques autóctonos y fortalecer la posición institucional del sector público.
Resultados del sector durante el período. La producción agrícola aumentó a razón del 4 por ciento anual en el transcurso del período 1990-1996, porcentaje inferior al 6 por ciento anual alcanzado tras la crisis de 1982. Ello se debió a la combinación de tres factores negativos ajenos al sector. En primer lugar, la afluencia de capital extranjero determinó una importante depreciación de la moneda nacional, comprometiendo la competitividad de la agricultura, que en Chile es totalmente comercializable. En segundo lugar, el crecimiento constante de la economía, sumado a la decidida política del Gobierno de mejorar la distribución de la renta, se tradujo en un importante aumento de los salarios reales que repercutió en la rentabilidad de un sector que, como la agricultura, es muy intensivo en mano de obra. Por último, los precios internacionales de los productos alimenticios básicos (principalmente el trigo, el arroz y el maíz) experimentaron un acusado descenso en 1992 y 1993 y, tras un corto período de recuperación, volvieron a mostrar una tendencia a la baja. Dado el régimen comercial imperante en el país, estos descensos de precios se trasladaron inmediatamente a los mercados internos (el índice de precios de los cultivos anuales descendió el 16 por ciento en cifras reales entre 1990 y 1993). No pueden olvidarse tampoco las graves consecuencias de los cuatro años de sequía habidos durante el período 1990-1997.
Los productos forestales representan casi el 35 por ciento de las exportaciones agrícolas, y han aumentando a una tasa próxima al 30 por ciento anual.Estas tendencias ocultan amplias variaciones dentro del sector, que reflejan los profundos cambios estructurales registrados en la agricultura chilena. Mientras que algunos subsectores experimentaron un crecimiento sustancial (el vino, los productos forestales, las hortalizas y los productos lácteos), otros crecieron a un ritmo más moderado, aunque constante (el sector frutícola), y otros, por fin, registraron una reducción significativa (el trigo y las semillas oleaginosas). Sin embargo, ello ocurrió en un contexto general de aumento sostenido de la productividad. Los datos existentes indican un rendimiento promedio a nivel nacional de 3,8 toneladas/ha en el caso del trigo, 9,1 en el del maíz y más de 50 para la remolacha. Las exportaciones continuaron creciendo fuertemente, a un ritmo cercano al 12 por ciento anual, durante todo el período. Las exportaciones agrícolas y forestales totales alcanzaron los 4 750 millones de dólares en 1997. Casi el 35 por ciento son exportaciones de productos forestales, que siguieron aumentando a una tasa próxima al 30 por ciento anual. Las exportaciones agroindustriales, especialmente el vino, han conocido una expansión acelerada (el 42 por ciento anual) que no parece se vaya a reducir. Actualmente, el valor total de las exportaciones de vino asciende a 434 millones de dólares, frente a 150 millones en 1993. Durante este período se llevó a cabo una notable modernización de la industria vinícola, junto a la diversificación de las marcas y tipos de vino ocasionada por los movimientos de la demanda en el mercado internacional y por la inversión extranjera. También las importaciones agrícolas aumentaron fuertemente, debido, por un lado, al aumento de la demanda interna derivada de los mayores ingresos de los segmentos más pobres de la sociedad y, por otro, a la menor producción de los cultivos sustitutivos de las importaciones. De cualquier forma, la balanza comercial del sector ha seguido siendo muy positiva, alcanzando alrededor de 3 300 millones de dólares en 1997, frente a 1 500 millones en 1989.
La agricultura chilena es hoy en día uno de los sectores agrícolas menos distorsionados del mundo, y la importante reducción de las intervenciones del Estado ha hecho que el sector responda de forma rápida y flexible a las señales del mercado.El Gobierno cumplió una función importante brindando orientación y apoyo para iniciar y desarrollar los que se han convertido en la actualidad en los tres pilares principales de la agricultura moderna de Chile: el sector frutícola, el sector forestal y los productos lácteos. También ha tenido una intervención esencial en la promoción de un sistema competitivo de comercialización en todo el país y en las esferas más tradicionales del control sanitario, la investigación y la extensión. La experiencia de Chile indica también que el Estado no puede renunciar a su papel en la definición y ejecución de las políticas sectoriales. En el caso de Chile, la consecución de un entorno macroeconómico favorable no ha sido suficiente.