INTRODUCCIÓN
En este documento, la expresión África meridional se refiere a los países de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC) que comprende Angola, Botswana, la República Democrática del Congo, Lesotho, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Seychelles, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzanía, Zambia y Zimbabwe.
Los bosques proporcionan una amplia gama de bienes y servicios importantes para la vida humana. Nunca podrá insistirse demasiado en el valor de los bosques para la consecución de medios de subsistencia sostenibles de la población de África meridional. Sin embargo, la existencia de los recursos forestales está amenazada por una serie de problemas y restricciones como los incendios forestales, la presión demográfica que resulta en un mayor desbroce forestal, plagas y enfermedades, explotación excesiva de los recursos madereros y pastoreo ilegal, entre otros. Todos tienen efectos negativos en la disponibilidad de los recursos forestales y conducen a la deforestación, que es el mayor problema en África meridional.
Los incendios forestales son comunes en África meridional y se deben a una variedad de factores. Este documento pone de relieve los factores relacionados con las políticas (económicos, sociales, políticos y legales) responsables de los incendios forestales en la mayor parte de África meridional.
TIPOS DE RECURSOS FORESTALES
En África meridional los recursos forestales pueden ser clasificados en términos generales como bosques autóctonos y plantados. Estos cubren más del 60% de la superficie total de la región.
La vegetación natural predominante está constituida por el bosque abierto, relativamente sabanas xerofíticas y estepas arboladas áridas. Hay un total de más de 20 ecozonas forestales naturales, diferentes desde el punto de vista botánico. Las ecozonas forestales principales son los bosques de miombo (sabana salpicada de árboles), mosaicos de bosque y sabana, manglares, bosques xerofíticos de caducifolias, tierras de pastos arboladas y montes cerrados, como los de tipo perenne mixto y semiperenne. El bosque de miombo es el tipo forestal más extenso, pues cubre casi 3 millones de hectáreas. Debido a las cambiantes condiciones edáficas, climáticas y ecológicas, que varían en África meridional, hay varios tipos de bosques naturales.
La historia de las actividades de plantación se remonta a más de 100 años atrás. Por ejemplo, en 1876 en Cabo Occidental (Sudáfrica), se estableció una plantación pionera para complementar los recursos naturales y aumentar la cantidad de combustible destinada a los primeros ferrocarriles que llegaban al interior. En 1995, el área total cubierta de plantaciones forestales en los países de África meridional ascendía a 2 331 100 ha. La superficie actual de plantaciones aún no se ha estimado ya que no todos los países han realizado inventarios de sus recursos forestales. Más del 70% de las plantaciones se estableció para abastecer a las industrias de madera, y el resto para la leña, y las principales especies son eucalipto, ciprés, pino y acacias.
IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS FORESTALES
Los recursos de los bosques naturales y de las plantaciones son muy importantes desde muchos puntos de vista: estético, nutritivo, económico, ecológico, ambiental, medicinal, social y de los valores recreativos y ambientales, entre otros. Los bosques proporcionan una amplia gama de bienes y servicios, que incluyen trozas de sierra, leña, palos, forrajes, frutas comestibles, miel, cera de abejas y varios beneficios no tangibles. Más del 80% de la población de África meridional depende de la leña para cocinar, calentarse y alumbrar. En algunos países los bosques sostienen una industria próspera basada en los safaris y expediciones de caza.
Por lo general, nunca podrá insistirse demasiado en la importancia de los bosques. Son importantes por muchas razones y cruciales para sostener los medios de subsistencia sostenibles.
PROBLEMAS EN LA ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES
Los problemas que afectan al sector forestal en África meridional son muchos y su alcance y magnitud difieren de un país al otro. Éstos son los siguientes:
Los problemas arriba mencionados son comunes a todos los países de África meridional, pero no son exhaustivos. La magnitud de cada problema a nivel nacional depende de una serie de factores, la mayor parte de los cuales se deben los recursos financieros insuficientes y a las políticas imperantes. La deforestación representa el problema principal y sus causas son numerosas. Cada año se talan o se queman más de un millón de hectáreas forestales. Las causas principales incluyen: el crecimiento demográfico que hace que la demanda de madera supere la oferta, el pastoreo excesivo, la producción agrícola y los incendios forestales, entre otras.
INCENDIOS FORESTALES
Los incendios forestales representan una de las mayores amenazas para el desarrollo forestal en África meridional. Todos los años los bosques se incendian por un motivo u otro. Los incendios forestales causan un enorme daño físico a los bosques, especialmente a las plantaciones de especies como el eucalipto y el pino, que no son tan resistentes como los montes autóctonos. Las plantaciones pueden ser destruidas completamente según sea su edad y la intensidad de los incendios.
Políticas públicas que afectan a los incendios forestales
Las causas de los incendios forestales son muchas y muy variadas, y su análisis indica que se deben a las políticas, normas, reglamentos y procedimientos establecidos por los gobiernos o las instituciones forestales. No obstante, algunos de estos factores son exógenos; por lo tanto los gobiernos y las instituciones forestales en África meridional tienen poco control sobre ellos. Las distintas causas que se resumen a continuación están influenciadas por factores relacionados con las políticas. Estas se pueden clasificar como causas políticas, económicas, sociales y administrativas.
Políticas
En algunos casos los incendios se deben a decisiones políticas equivocadas. En el pasado se perdieron grandes superficies de cubierta forestal debido a la falta de voluntad y compromiso políticos de parte de los gobiernos para promover la ordenación sostenible y la conservación de los recursos forestales. Aunque los políticos han hecho declaraciones públicas sobre la importancia de los recursos forestales, no las acompañaron por la acción práctica, por ejemplo, la concesión de una financiación adecuada para el manejo y la conservación sostenibles de los recursos forestales. En la mayoría de los casos las medidas emprendidas por los gobiernos son reactivas, y no proactivas. Por ejemplo, existe la norma tradicional de proporcionar fondos extra a las instituciones forestales públicas cuando los bosques se han quemado. Los gobiernos parecen preocuparse sólo cuando la propiedad forestal es devastada por los incendios. Debido a la falta de voluntad y compromiso políticos para promover el desarrollo forestal, las asignaciones económicas públicas para la ordenación forestal y la protección del medio ambiente son extremadamente insuficientes, de ahí que la protección de los recursos forestales no se lleve a cabo en modo adecuado. El estado de preparación para la lucha contra los incendios forestales es limitado. Como consecuencia de la financiación insuficiente concedida a las instituciones forestales y al patrimonio forestal ordenado por el gobierno, los administradores de las plantaciones:
Los administradores de las plantaciones no se pueden preparar en modo adecuado para prevenir los incendios forestales. Es por eso que cuando hay un incendio se queman grandes extensiones de cubierta forestal.
Aunque nunca podrá insistirse demasiado en la importancia de los bosques en toda África meridional, su ordenación y protección no tienen la prioridad que merecen, no obstante constituyen las bases de la producción agrícola y el desarrollo industrial. Frecuentemente la importancia del sector forestal se reconoce sólo a través de las palabras. La financiación gubernamental, por lo general, concede prioridad a la defensa, seguridad interna, agricultura, educación, sanidad, comercio, etc. En general, las actividades forestales en la estructura del gobierno disponen sólo de una sección o división en los ministerios de agricultura, subestimando así su importancia. Sólo en algunos países este sector ha obtenido reconocimiento a nivel departamental o ministerial en las estructuras gubernamentales. Los gobiernos están reconociendo lentamente la necesidad de crear ministerios forestales para dar la debida importancia al sector.
Con la llegada del pluralismo en África meridional, la mayoría de las personas piensa que puede hacer lo que quiere. Muchas personas no entienden sus derechos e interpretan la democracia como el derecho de hacer lo que desean. En algunos casos, esto ha hecho que individuos/comunidades incendien los bosques por cualquier motivo.
El desarrollo del sector forestal necesita orientación y dirección por parte de los líderes comprometidos en proporcionar servicios que promuevan la ordenación sostenible de los recursos forestales. En el pasado era frecuente que los ministerios, que incluían secciones, divisiones o departamentos forestales, estuvieran dirigidos por políticos con poco interés o incluso poco conocimiento de las actividades de dichos ministerios. En estos casos, resulta difícil disponer de apoyo político del más alto nivel para las cuestiones fundamentales que afectan la conservación y el aprovechamiento de los recursos forestales mediante la ordenación sostenible.
Económicas
A principios de los años ochenta los países de África meridional comenzaron a adoptar los Programas económicos de ajuste estructural (ESAP) con objeto de mejorar el bienestar de la población y sus economías. Los primeros países que adoptaron los ESAP en la región de la SADC fueron Zambia y Zimbabwe. El impacto de los ESAP en el sector forestal ha sido fundamentalmente negativo.
A nivel nacional el ESAP ha significado:
En Malawi, por ejemplo, el Departamento de Montes es la institución forestal pública encargada de dirigir el desarrollo forestal en el país y en la región de la SADC. En los últimos cuatro años, la financiación para este propósito ha disminuido de más de 10 veces. Por lo que concierne a los Departamento de Montes, los ESAP han ocasionado:
Entre junio y octubre de 1997, el Departamento de Montes perdió 25 000 ha, (casi el 25%) de su recurso total de plantaciones. La mayoría de los incendios fue causada por las personas que habían sido despedidas y aún vivían en las plantaciones, puesto que el gobierno no pudo pagarles las liquidaciones. Hoy esta situación sigue siendo prácticamente la misma. Todavía hay algunas personas que han sido despedidas a las que no se les ha pagado lo que les corresponde, y éstas son responsables de algunos de los incendios forestales, ya que piensan que han sido tratadas injustamente y, por tanto, se encargan de vengarse del gobierno.
Énfasis en las plantaciones exóticas
La mayoría de los países de África meridional están prestando mucha atención a la plantación de especies exóticas a expensas de la ordenación de los bosques naturales, como demuestra el desarrollo de gran escala de las especies de eucalipto y pino para leña y madera de construcción. Este énfasis se debe principalmente a razones económicas, y es el responsable del descuido de los bosques autóctonos, la mayor parte de los cuales no posee un plan de ordenación. Mucha gente pobre tiene la impresión de que el gobierno está interesado más en las plantaciones exóticas y por eso recurren a actividades ilegales como incendiar los bosques naturales.
Por ejemplo, no se da toda la atención necesaria a los recursos forestales autóctonos de las reservas silvícolas localizadas las áreas rurales. Hay poco personal de patrulla desplegado en sus alrededores. Los cazadores furtivos pueden entrar inadvertidamente en las reservas forestales e incendiar los bosques, y el personal forestal se percata de ello cuando los incendios ya han alcanzado proporciones alarmantes.
Producción agrícola
Las áreas de vegetación natural se queman para dar paso a la producción agrícola. El sistema utilizado es el de la agricultura nómada (conocida como visoso en Malawi y chitemene en Zambia). La tierra se despeja de su vegetación y se pone bajo aprovechamiento agrícola por dos a cuatro años antes de ser abandonada por otra zona. Con frecuencia la vegetación se quema con objeto de ampliar los huertos para la producción agrícola. Se trata de un sistema destructivo. Debido a los altos costos de los fertilizantes inorgánicos, gran parte de la población no puede permitirse emprender una producción agrícola intensiva, de ahí la dependencia de la agricultura nómada. En algunos casos, los gobiernos han eliminado los subsidios relacionados con los insumos (factores esenciales de producción), pero han mantenido los relacionados con el consumo. Es necesario analizar dichas políticas puesto que con el tiempo tienen repercusiones negativas en los recursos forestales como mencionado anteriormente.
Venta del producto forestal
Muchas personas en Zambia, Malawi, Tanzanía y Mozambique están ocupados en la producción de carbón vegetal en las zonas rurales, principalmente para la venta, como medio de generar ingresos familiares. En muchas zonas productoras de carbón vegetal hay pocas oportunidades estacionales generadoras de ingresos a las que se puede dedicar la población, por tanto la venta de carbón vegetal parece ser la única alternativa comercial existente en todo el año. La población sabe que la producción de carbón vegetal destruye los bosques, pero tiene poca elección para su supervivencia. La producción de carbón vegetal es sumamente destructiva para los bosques. Hay que talar tres hectáreas forestales para producir una tonelada de carbón. Algunos gobiernos no se han mostrado disponibles a introducir otras actividades generadoras de renta en las zonas de producción de carbón vegetal en modo de cambiar la dependencia de la población de los bosques.
Sociales
A continuación se exponen los factores sociales que conducen a los incendios forestales.
Prácticas de pastoreo: en muchas zonas, la vegetación de gramíneas se quema para dar paso a la regeneración (pasto verde). Esta práctica es común entre la población local que generalmente quema la vegetación seca durante el verano, causando daños a los brinzales que se están regenerando. En muchas partes de África meridional el ganado (vacuno y cabrío) apacenta libremente en las tierras comunales. La ganadería y la producción intensiva de ganado se practican en pequeñas áreas, por tanto se depende de la quema de la vegetación para producir pienso para el ganado.
Falta de participación de las comunidades locales: por muchos años desde la época colonial, algunas superficies forestales fueron designadas zonas prohibidas por parte de los gobiernos. Las comunidades locales (hombres, mujeres, muchachos y muchachas) no podían acceder a los productos forestales disponibles en dichas áreas, como pasto, leña, hongos, madera, etc.
En muchas zonas dicha situación originó animosidad entre las comunidades locales y las instituciones forestales públicas, y llevó a la población a dedicarse a actividades ilegales como la quema deliberada de los bosques. Debido a las políticas gubernamentales de excluir a la población de la participación en el manejo de los recursos forestales de sus propias áreas, la población llegó a considerar los bosques como una propiedad del gobierno, no suya. Es por eso que aparentemente existe poca preocupación por la quema de los bosques; de hecho, la población siente placer al incendiar los bosques.
Hasta finales de los años ochenta la mayoría de los países había adoptado una ordenación de las superficies forestales en las que éstas eran consideradas zonas prohibidas para los que vivían en sus cercanías. Luego se comprendió que la participación de las comunidades en la ordenación, conservación y aprovechamiento de los recursos forestales es crucial. Se suponía que las instituciones forestales públicas eran mejores administradores de los recursos forestales que las comunidades locales. La falta de propiedad conduce la apatía frente un bosque incendiado.
Incentivos inadecuados: la mayor parte de los recursos forestales como las plantaciones y las reservas de bosques autóctonos se encuentran en áreas rurales, por lo general en zonas aisladas. En muchos casos, las personas que trabajan en las regiones rurales no disponen de los mismos servicios sociales que los que viven en las áreas periurbanas y urbanas. Por lo tanto, nunca podrá insistirse demasiado en la necesidad de motivar al personal que trabaja en éstas zonas. Desgraciadamente, no se les proporcionan los incentivos necesarios para que ellos logren darse cuenta que sus superiores valoran sus servicios. Los trabajadores de las áreas rurales, además, deben enfrentarse a condiciones duras y situaciones arriesgadas. Por ejemplo, el trabajo forestal, aparte el combate de los incendios, supone actividades peligrosas como treparse y patrullar los árboles. El personal bombero no recibe asignaciones en concepto de riesgo. Todo ello, junto al hecho que los oficiales que trabajan en las estaciones forestales generalmente no reciben los incentivos necesarios, conduce a un nivel moral más bajo. Por eso, algunos incendios que estallan actualmente son el resultado de la escasa moralidad del personal, que deriva de las malas políticas de servicios sociales e incentivos para el personal.
Recursos de la propiedad comunal: cuando no existen títulos de propiedad los bosques tienden a estar afectados en modo negativo. Por ejemplo, en Malawi, Zambia y Zimbabwe, la mayor parte de la tierra es de propiedad comunal o tierra tradicional. Los bosques que se encuentran en estas zonas son considerados por las comunidades locales como un don de Dios, de ahí que todos tengan libre acceso a ellos. Esto lleva a la tragedia de los comunes, la explotación excesiva. Todos los años la población quema los bosques para varios usos, que incluyen la producción agrícola, la caza y el pastoreo, entre otros. Las causas subyacentes son las políticas ineficaces sobre el aprovechamiento de las tierras establecidas por el gobierno.
Coordinación inadecuada: en algunos casos la coordinación entre las instituciones forestales y las demás instituciones públicas, las ONG y el sector privado es inadecuada. La opinión de muchas de estas instituciones es que el desarrollo forestal es responsabilidad del gobierno y de las instituciones privadas que se ocupan de silvicultura. A dicha actitud se debe la participación reducida de las ONG, del sector privado y de otras instituciones en el sector forestal por lo que concierne la concesión de ayuda financiera y material a las instituciones forestales a fin de permitirles procurar equipos antiincendio o emprender medidas de control contra los incendios. La coordinación inadecuada es una consecuencia de las políticas forestales, que son anticuadas y no dan importancia a la participación de la comunidad y del sector privado en el desarrollo forestal.
Por mucho tiempo el sector forestal no ha sido dirigido por actividades forestales multisectoriales. Sólo recientemente aquellos países que revisaron sus políticas han sugerido la creación de juntas forestales compuestas por miembros de diferentes disciplinas para gobernar las operaciones de las instituciones forestales públicas. Esta medida va a promover un enfoque imparcial para la ordenación de los bosques, así como va a proporcionar un mayor conocimiento sobre la importancia de los bosques a las personas que toman las decisiones.
Administrativas
Muchos gobiernos de África meridional cuentan con instituciones forestales que no están a la altura de sus mandatos. Con el pasar de los años, gracias a la ejecución de varios proyectos y programas realizados con la asistencia de donantes, el mandato de las instituciones forestales se ha ampliado considerablemente. Sin embargo, apenas el proyecto entra en su fase conclusiva y los donantes se retiran, los gobiernos brindan muy poca ayuda para continuar con las actividades que se habían iniciado, debido a la falta de recursos y compromiso. No existen directrices o procedimientos claros acerca de cómo seguir y mantener las actividades iniciadas gracias a las donaciones. En muchos países no se ha dado mantenimiento a los equipos contra los incendios forestales adquiridos con la ayuda de los donantes desde que éstos acabaron de financiar los proyectos y, por consiguiente, éstos ya no son funcionales.
Aplicación de instrumentos jurídicos
La ley forestal es el marco jurídico para la aplicación de la política forestal. Cualquier punto débil de la ley volverá ineficaz la aplicación de la política.
En muchos países, los instrumentos jurídicos en vigor para la promoción de la ordenación y conservación sostenibles de los recursos forestales no se han demostrado eficaces. Por ejemplo, las sanciones para las infracciones cometidas por incendiar los bosques no han sido de utilidad como elementos disuasivos. En Malawi, por más de 25 años la multa ascendía a unos K 5,00 (USD 0,12). Esta multa más bien propiciaba las violaciones en las reservas forestales ya que los transgresores obtenían más beneficios en comparación con las multas.
Investigación forestal inadecuada: las políticas gubernamentales han dado mucho énfasis a la investigación forestal acerca de las especies exóticas para la plantación en lo relativo a varias áreas de la silvicultura, patología, entomología, contra las enfermedades y plagas de insectos, etc.
Existen varias investigaciones en materia de incendios forestales, pero su aplicación es limitada dado que dichos estudios no han sido consolidados o sus resultados no se han difundido a los organismos de ejecución. Los vínculos entre la investigación y la extensión forestal son débiles. Además, muchas políticas forestales son anticuadas y no prevén la investigación sobre el manejo participativo de los incendios forestales. Si bien éstos son destructivos, muchos diseñadores de políticas consideran natural que la población queme los bosques todos los años, como han hecho desde tiempo inmemorial. Con el crecimiento demográfico y la presión sobre la tierra para una serie de aprovechamientos, resulta indispensable cambiar dicha actitud.
RECOMENDACIONES
Se presentan las siguientes recomendaciones para mejorar el manejo de los fuegos forestales y, por consiguiente, reducir los daños originados por éstos a los bosques.
CONCLUSIÓN
Las causas que conducen a los incendios forestales están relacionadas con las políticas vigentes. La mayoría de éstas es anticuada y debe ser examinada para ajustarla al actual desarrollo social, económico, político y legal. Es imprescindible que los gobiernos dispongan de una política forestal que tome en consideración las necesidades de las distintas organizaciones sin arriesgar la ordenación, conservación y aprovechamiento sostenibles de los recursos forestales. El desarrollo forestal participativo representa la clave para el desarrollo, la protección y la sostenibilidad forestal. Las políticas forestales deberían estar formuladas no sólo por los gobiernos, sino que también deberían incluir todas las partes interesadas de modo que los intereses de los distintos sectores sean tomados en cuenta.
Nunca podrá insistirse demasiado en la importancia del control de los incendios forestales. Es necesario que las distintas organizaciones valoren su importancia en relación con el desarrollo socioeconómico de los países. La participación de todas las partes interesadas en la promoción de un manejo acertado de los incendios forestales debería representar el objetivo final, puesto que éste lleva a la ordenación y a la conservación sostenibles de los recursos forestales.
RECONOCIMIENTOS
Deseo expresar mi más sincero agradecimiento al sr. John Ngalande (planificador superior) y al sr. Joel Mayolera Luhanga (primer oficial forestal), ambos del Departamento de Montes de Malawi, por sus valiosos comentarios, que se han tenido en cuenta en la redacción de este documento. Asimismo, deseo agradecer a la sra. E. Chikafa por su servicio de secretariado.
Mi gratitud también se dirige al Departamento de Montes, que coordina el sector forestal en la SADC, por haberme nombrado para participar a la Reunión sobre Políticas Públicas que Afectan a los Incendios Forestales, celebrada en Roma, y a la FAO por haber financiado mi viaje.
BIBLIOGRAFÍA
Gobierno de Malawi, 1989, Informe del taller sobre la ordenación y el desarrollo de los recursos forestales indígena en la región de la SADC celebrado en las cataratas de Victoria, Zimbabwe, 19-25 de octubre de, 1992.
Forestry in South Africa, 1992 - Forestry Council, Pretoria.
SADC FSTCU, 1994 - National Data Collection Reports.
