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2. El sistema de referencia del desarrollo sostenible

Como hay literalmente miles de indicadores que se utilizan ya en la pesca y otros miles que podrían utilizarse, se necesita un sistema para elaborar, organizar y utilizar un conjunto de indicadores a fin de seguir los progresos con respecto al desarrollo sostenible. Estas orientaciones se basan en la elaboración de un SRDS, que incluye un marco dentro del cual puedan establecerse objetivos y organizarse los correspondientes indicadores y sus respectivos puntos de referencia. Proporciona también un medio para presentar y visualizar la información. Los términos, definiciones y ejemplos utilizados en la siguiente descripción de un SRDS pueden encontrarse en los Anexos 1 y 2.

En muchos países se recoge ya gran parte de la información necesaria para aplicar un SRDS básico. El trabajo adicional para elaborar y aplicar un SRDS no tiene por qué llevar tiempo ni ser laborioso, sino que debería proporcionar una serie de indicadores eficaces en función del costo, directamente pertinentes para los procesos de adopción de políticas y decisiones. Dicho trabajo debe considerarse como una inversión en la elaboración de indicadores no como un impedimento técnico a la misma. La experiencia en muchos sectores y países ha demostrado que no es posible elaborar indicadores significativos simplemente en el vacío y esperar que sean útiles en un contexto más amplio.

Por consiguiente, un SRDS eficiente selecciona, organiza y utiliza indicadores de forma que

Un buen SRDS no sólo organizará la información de forma útil y eficaz, sino ayudará también a hacer más visibles las finalidades de la gestión y ordenación para el desarrollo sostenible de la pesca en general. Deberá señalar la creación o el fortalecimiento de dispositivos institucionales sólidos para coordinar las acciones de todas las partes interesadas de forma transparente hacia la consecución de los objetivos del desarrollo sostenible.

La elaboración de un SRDS implica cinco etapas:

  1. Especificar el ámbito del SRDS;
  2. Determinar un marco para la elaboración de indicadores;
  3. Especificar criterios, objetivos, indicadores potenciales y puntos de referencia;
  4. Elegir el conjunto de indicadores y puntos de referencia; y
  5. Especificar el método de agregación y visualización.

    Estas etapas se examinarán estas etapas en detalle en las secciones siguientes.

    2.1 Especificación del ámbito de un SRDS

    La estructura y ámbito de un SRDS dependerán del tamaño y la complejidad del sistema al que se va a aplicar, así como de los usos y usuarios a las que se destina la información (por ejemplo, organismos internacionales, el responsable de la ordenación de una determinada pesquería, un miembro de la comunidad local). Deberán adoptarse decisiones sobre:

    2.2 Elaboración y adopción de un marco

    Cuando se haya determinado la finalidad y el ámbito del SRDS, la siguiente etapa consiste en elaborar o elegir un marco como medio cómodo para organizar los indicadores en relación con el desarrollo sostenible. El marco puede adoptar un enfoque estructural que represente todas las distintas dimensiones pertinentes del desarrollo sostenible, por ejemplo, económica, social, ambiental (ecosistema/recursos) e institucional/de gobierno. Podrá orientarse también de forma que refleje mejor las presiones de las actividades humanas, el estado de los sistemas humanos y naturales y las respuestas de la sociedad a los cambios en esos sistemas (presión-situación-respuesta). Puede utilizarse una combinación de ambas cosas como en el marco de indicadores de la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CSD).

    La elección del marco puede reflejar prioridades de política. Un marco que se esté utilizando ya para otras finalidades puede adaptarse fácilmente para su uso como SRDS pesquero. En realidad, la adopción de un marco es sólo la primera etapa en la subdivisión del amplio campo del desarrollo sostenible en la pesca hasta un nivel apropiado para la selección del indicador práctico. Aunque en muchos casos no es decisiva la selección del marco, es importante utilizar uno a fin de poder elaborar indicadores significativos.

    En el Cuadro 1 se resumen ejemplos de algunos marcos existentes basados en distintas agrupaciones y finalidades para su elaboración. En el Anexo 3 se da una explicación más detallada.

    El marco general para el desarrollo sostenible subdivide éste simplemente en sus dimensiones humanas y ambientales. Pueden derivarse también marcos de las definiciones del desarrollo sostenible (tales como la de la FAO, que da lugar a la utilización de dimensiones de recursos, medio ambiente, instituciones, tecnología y población). Del Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable se puede derivar también un marco de las dimensiones operacionales.

    Marco

    Dimensiones

    Marco general del desarrollo sostenible

    Subsistema humano Subsistema ambiental

    Definición de la FAO del desarrollo sostenible

    Recursos Medio ambiente
    Instituciones Tecnología
    Población

    Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable

    Operaciones pesqueras Ordenación pesquera
    Integración en OIZC Prácticas postcosecha y comercio
    Desarrollo de la Acuicultura Investigación pesquera

    Presión-situación-respuesta

    Presión Situación
    Respuesta

    Marco de indicadores de la Comisión de Desarrollo Sostenible

    Ambiental Económica
    Social Institucional

    Cuadro 1. Dimensiones representadas en algunos marcos potenciales del SRDS

    El marco presión-situación-respuesta (PSR) es una forma cómoda de clasificar los componentes pertinentes al desarrollo sostenible en términos de procesos, frecuentemente en combinación con algún dispositivo estructural. El marco de PSR considera la presión impuesta por las actividades humanas sobre algunos aspectos del sistema, la situación de dicho aspecto y la respuesta efectiva o deseada de la sociedad. Puede ser conveniente definir indicadores de las presiones o fuerzas impulsoras, ya que dichas fuerzas son frecuentemente el objeto de la intervención de ordenación. Se han desarrollado variantes del marco de PSR para incorporar características como impactos y fuerzas impulsoras (véase la Figura 2).

    Figura 2. Marcos de (a) presión-situación-respuesta, (b) fuerza impulsora-presión-situación-respuesta y (c) fuerza impulsora-presiones-situación-impactos-respuesta

    En la práctica, no es decisivo qué marco se adopta, con tal de que incluya el ámbito y finalidad especificados en la Sección 2.1 . En muchos casos, marcos diferentes llevarán a la adopción de conjuntos de indicadores iguales o semejantes, pero proporcionarán formas diferentes de examinar los criterios que han de incluirse en el SRDS, los objetivos y sus correspondientes indicadores y puntos de referencia.

    Figura 3. Subdivisión jerárquica de un marco de desarrollo sostenible
    Fuente: Chesson y Clayton, 1998

    En muchos marcos estructurales se pueden subdividir jerárquicamente sus partes constitutivas (véase Figura 3). En este ejemplo, se desglosa el sistema en los efectos de la pesca sobre los seres humanos y el medio ambiente y se subdividen estas categorías en alimentos, empleo, ingresos, nivel de vida, especies comerciales primarias, especies «no objetivo» y otros aspectos ambientales. Es posible una subdivisión ulterior. En muchos casos, será esencial considerar las distintas escalas que entraña el sistema, como resulta del ejemplo sencillo del Cuadro 2.

       

    Escala (nivel)

    Mundial

    Regional

    Nacional

    Local

    Dimensiones

    Económica

           

    Social

           

    Ecológica

           

    Institucional/
    de gobierno

           

    Cuadro 2. Marco sencillo para la elaboración de indicadores basándose en el marco de sostenibilidad de la CSD y varias escalas relacionadas con la zona geográfica

    2.3 Especificación de criterios, indicadores relacionados con los objetivos y puntos de referencia

    Los criterios representan las propiedades que resultarán afectadas por el proceso de desarrollo sostenible. Están determinados por las dimensiones del marco y, dentro de cada dimensión, habrá que definir varios criterios para la selección de objetivos, indicadores y puntos de referencia. La condición o comportamiento de un criterio puede describirse después por medio de indicadores y puntos de referencia. En la Sección 1.3 se ha descrito la definición y finalidad de un indicador. Sin embargo, no es posible interpretar significativamente los cambios en los indicadores a lo largo del tiempo en relación con el desarrollo sostenible sin considerarlos en relación con un valor de referencia correspondiente al objetivo, que será o bien un objetivo o una limitación (límite) identificada para el sistema. En la pesca, estos valores de referencia se llaman convencionalmente puntos de referencia objetivo y puntos de referencia límite o umbral y se refieren principalmente a la población objetivo.

    La selección de objetivos de los criterios y sus correspondientes indicadores suele implicar el examen de cierta visión o modelo conceptual de cómo funciona el sistema y cómo interactúan sus elementos, proporcionado en muchos casos proporcionado por un experto en la materia. Estas visiones conceptuales varían según las dimensiones que van a considerarse (por ejemplo, ecológica, social, económica) y la escala (sistema pesquero, etc.). Una finalidad de un SRDS es reunir las perspectivas de todas las dimensiones del desarrollo sostenibles que se superponen..

    En el Cuadro 3 se exponen criterios típicos, enumerados en relación con las dimensiones económica, ambiental, social y de gobierno. La enumeración no es en manera alguna exhaustiva, tiene en cambio por objeto ofrecer una lista de comprobación útil para la elaboración de un SRDS.

    Dimensiones

    Criterios

    Económica

    Captura pesquera

     

    Valor de la captura pesquera

     

    Contribución de la pesca al PIB

     

    Valor de las exportaciones pesqueras (en comparación con el valor total de las exportaciones)

     

    Inversión en flotas pesqueras e instalaciones de elaboración

     

    Impuestos y subvenciones

     

    Empleo

     

    Ingresos

     

    Beneficios netos de la pesca

    Social

    Empleo/participación

     

    Demografía

     

    Alfabetización/educación

     

    Consumo de proteínas

     

    Ingresos

     

    Tradiciones/cultura pesqueras

     

    Endeudamiento

     

    Distribución por sexos en la adopción de decisiones

    Ecológica

    Estructura de la captura

     

    Abundancia relativa de las especies objetivo

     

    Tasa de explotación

     

    Efectos directos de las artes de pesca en especies que no son objetivo

     

    Efectos indirectos de la pesca: estructura trófica

     

    Efectos directos del arte en los hábitat

     

    Biodiversidad (especies)

     

    Cambio en la superficie y calidad de hábitat importantes o críticos

     

    Presión pesquera-superficie pescada-y sin pescar

    Gobierno

    Régimen de aplicación de las normas

     

    Derechos de propiedad

     

    Transparencia y participación

     

    Capacidad de ordenación

    Cuadro 3. Ejemplos de criterios para las principales dimensiones del desarrollo sostenible

    En general, los criterios (por ejemplo, la abundancia relativa de peces en una población) serán independientes de la escala a que se consideran. Para que un sistema que utilice indicadores sea significativo, debe describir los objetivos de forma que puedan medirse los progresos en su consecución, con el uso de indicadores y puntos de referencia. Dentro de un SRDS, será preciso identificar en los distintos niveles del sistema los objetivos relacionados con determinados criterios. Por ejemplo, los objetivos amplios del desarrollo sostenible general podrán incorporarse en políticas nacionales, pero habrá también objetivos específicos para cada componente del sistema, tales como políticas para un determinado sector pesquero o la reducción de la pobreza en una comunidad.

    Como es posible que los objetivos no sean los mismos en los distintos niveles considerados, podrán necesitarse indicadores diferentes en relación con los criterios a los distintos niveles. El marco, los criterios y los objetivos relacionados con estos criterios deberán ofrecer en conjunto una representación acordada de lo que significa el desarrollo sostenible desde el punto de vista de la unidad pesquera que se está considerando (una pesquería, el sector pesquero nacional, la pesca mundial) y deberán hacer que la elaboración de un indicador y punto de referencia sea casi autoevidente en algunos casos. Para un objetivo muy específico, como el mantenimiento de la mortalidad por pesca en un determinado nivel, el indicador y su punto de referencia se definen inmediatamente. Cuando el objetivo es menos preciso, como la reducción de impactos en especies que no son objetivo, será necesario examinar la elección de un indicador apropiado y su interpretación.

    El proceso de elaboración y establecimiento de una serie de objetivos que sean aceptados por todos los interesados es, en sí mismo, una etapa principal en la consecución del desarrollo sostenible. Un SRDS coloca objetivos en perspectiva y puede ayudar a explicitar las relaciones y concesiones mutuas entre los objetivos.

    Para algunos criterios, es posible que los objetivos estén bien definidos (por ejemplo, mantenimiento o reconstrucción de poblaciones ícticas). Para otros, los objetivos podrán estar implicados en acuerdos internacionales, en la legislación o en las expectativas públicas (tales como la reducción al mínimo de la contaminación), mientras que para otros, es posible que nunca se hayan articulado o acordado claramente los objetivos (por ejemplo, promoción del desarrollo de una comunidad local).

    Como ejemplo de indicadores y puntos de referencia relacionados con un criterio de un sistema pesquero, la Figura 4 expone las variaciones teóricas de un indicador de sostenibilidad de la abundancia de una población íctica (su biomasa, B). El objetivo para una determinada pesquería es mantener la biomasa en un nivel capaz de soportar el rendimiento óptimo sostenible que se ha especificado en relación con dos puntos de referencia conexos:

    La variación del indicador de la biomasa en relación con los puntos de referencia identifica períodos de peligro (cuando la biomasa decrece rápidamente hacia Blim), no sostenibilidad (cuando B es inferior a Blim) y sostenibilidad (cuando B es superior a Blim y en el nivel de Bobjet).

    El enfoque tradicional de la ciencia y ordenación pesquera ha producido un gran número de puntos de referencia potenciales relacionados con la condición de la población, rendimiento, ingresos y presión de pesca (véase el Anexo 5). Es preciso elaborar y acordar una serie de puntos de referencia más amplia que abarquen las demás dimensiones fundamentales de la sostenibilidad, tales como las relacionadas con el esfuerzo y capacidad de pesca, renta, capturas incidentales, descartes, biodiversidad, hábitat, pobreza, desarrollo humano y empleo.

    Algunos puntos de referencia han llegado a ser normas internacionales, por ejemplo, el máximo rendimiento sostenible (MRS) y la biomasa de la población desovante mínima por recluta (BPD/R) y deberán incluirse en el SRDS.

    Figura 4. Ejemplo de indicador de biomasa y puntos de referencia conexos

    2.4 Elección de los indicadores y sus puntos de referencia

    Incluso después de haber determinado el ámbito del problema, elegido el marco apropiado y determinado las dimensiones, criterios, objetivos y posibles indicadores y puntos de referencia, seguirá habiendo un gran número de indicadores potenciales que podrían utilizarse. Se elaboran generalmente los indicadores a partir de datos que están ya disponibles, por ejemplo, en bases de datos institucionales y registros de la industria. No obstante, el SRDS puede identificar zonas donde se han elaborado criterios y objetivos, pero no hay datos fiables para calcular indicadores y evaluar los progresos en relación con los objetivos. En los casos en que se registran tales deficiencias, la elección de indicadores para un SRDS deberá restringirse a un número limitado de indicadores efectivos, basándose en lo siguiente:

    Es posible que se necesiten indicadores alternativos que sustituyan provisionalmente a los indicadores ideales cuando el empleo de éstos no se considere viable.

    En el Anexo 4 se ofrecen ejemplos de criterios e indicadores generales útiles en relación con las dimensiones ecológica, económica, social e institucional/de gobierno, a escalas que varían de la mundial a la de cada pesquería. En el Anexo 5 figura una lista de puntos de referencia utilizados en la ordenación pesquera convencional.

    Una vez elegido y acordado el indicador, el empleo de metodologías y especificaciones uniformadas para los indicadores y puntos de referencia ayudará a obtener un sólido fundamento técnico para un SRDS. Ayudan también a asegurar que las comparaciones dentro y entre sistemas pesqueros sean válidas y coherentes en su uso de la metodología al cabo del tiempo. Es preciso que estén bien documentadas y que sus aplicaciones sean ampliamente conocidas. En el Anexo 6 se indica una metodología de muestra. Las hojas incluyen una descripción del indicador, su lugar en el marco, su importancia política, una descripción de la metodología y de las definiciones subyacentes, una evaluación de la disponibilidad de datos y la identificación de organismos participantes en su elaboración.

    En resumen, las etapas en la obtención de los indicadores para un SRDS y un determinado marco son las siguientes:

    1. Determinar criterios y objetivos específicos o implicados;
    2. Elaborar un modelo conceptual de cómo funciona el sistema a fin de organizarlo en torno al mismo;
    3. Determinar qué indicadores y puntos de referencia potenciales se necesitan para evaluar los progresos hacia los objetivos;
    4. Examinar la viabilidad, la disponibilidad de datos, el costo y otros factores que determinan la practicabilidad de la aplicación de los indicadores; y
    5. Documentar los métodos empleados para calcular o especificar los indicadores.

    2.5 Actualización e interpretación de los indicadores: consideraciones de tiempo e incertidumbre

    Es imprescindible que se pueda disponer de la cantidad de recursos necesarios para establecer el SRDS, y que éste produzca información fácilmente comprensible no sólo por parte de los responsables de las políticas, sino también por otros interesados que tengan antecedentes educacionales y técnicos diferentes. Sin embargo, los sistemas pesqueros son complejos y la interpretación simultánea de los cambios en un conjunto de indicadores, en términos de mecanismos causales o medidas correctivas necesarias, es una tarea difícil que exige conocimientos técnicos. Deberán tenerse en cuenta varias cuestiones:

    Las repercusiones de estos dos factores son que:

    2.6 Agregación y visualización

    Para facilitar su uso dentro de un sistema de ordenación más amplio y su accesibilidad a un número mayor de destinatarios, los indicadores y su interpretación deberán presentarse de forma fácilmente comprensible para el usuario.

    En muchos casos, se presentarán los indicadores como un valor simple. Sin embargo, para poder comparar indicadores dentro de un sistema y entre sistemas diferentes será necesario reajustar la escala. Esto significa convertir el indicador en una relación, es decir, dividirlo por un valor de base, que en muchos casos sería el valor del punto de referencia correspondiente. Por ejemplo, si el indicador original era la biomasa desovante actual, el indicador reajustado sería la relación de este valor a la biomasa virgen, por lo que variaría de 0-1.

    Además de reajustar los indicadores podrá ser necesario relacionar la escala del indicador con juicios de valor sobre la medida en que cumple los objetivos de la sociedad. Para reflejar un consenso, especialmente en la pesca internacional, las partes interesadas tendrán que llegar a un acuerdo sobre la escala de tales juicios de valor. En el Cuadro 4 se presenta un ejemplo.

       

    Situación
    (B/Bv) 1

    Presión
    (F/FMRS) 2

    Presión
    (F/FMRE)3

    Respuesta
    (participación)

    Escala

    Bueno

    0,5 - 1,0

    0,6 - 0,8

    0,8 - 1,0

    0,8 - 1,0

    Bastante bueno

    0,3 - 0,5

    - 0,6
    0,8 - 1,0

    0,5 - 0,8
    1,0 - 1,2

    0,6 - 0,8

    Medio

    0,2 - 0,3

    1,0 - 1,3

    1,2 - 1,4

    0,4 - 0,6

    Malo

    0,1 - 0,2

    1,3 - 2,0

    1,4 - 2,0

    0,2 - 0,4

    Muy malo

    0,0 - 0,1

    > 2,0

    > 2,0

    0,0 - 0,2

    1 Suponiendo un punto límite de referencia en una Bv del 30% y un punto de referencia objetivo en una Bv del 50%
    2 Suponiendo un punto de referencia objetivo en F = 60 a 80% de FMRS
    3 Suponiendo un punto de referencia objetivo de 80-100% del máximo rendimiento económico (MRE).
    Notas: B = Biomasa, Bv = Biomasa virgen, F = Mortalidad por pesca, FMRS = Mortalidad por pesca en el punto de máximo rendimiento sostenible (MRS), MRE =Máximo rendimiento económico

    Cuadro 4. Escala de los indicadores y juicios de valor

    Se ha utilizado un rango de visualizaciones, incorporando varios grados de complejidad y refinamiento. Prescott-Allen (1996) ha propuesto un marco bidimensional sencillo de bienestar del ecosistema y bienestar humano, como «barómetro de la sostenibilidad»" sencillo. Es posible una representación más multidimensional utilizando un diagrama isométrico con varios ejes que indica la «firma» de los distintos temas incluyendo el «ideal» con los valores deseados de todos los parámetros (García, 1997).

    Para representar los indicadores en un número limitado de ejes es necesario en muchos casos combinar los indicadores. Si se agregan los indicadores en un valor único, hace falta imprescindiblemente una ponderación que reflejará una opinión de expertos o determinación de política de la importancia relativa que se atribuye a los distintos indicadores. Evidentemente es necesario documentar dichos indicadores en la presentación del SRDS. En muchos casos, no se podrá combinar simplemente los indicadores. Será necesario elaborar otros indicadores agregados, como el número de pesquerías en las que la biomasa de población es superior al punto de referencia acordado.

    Figura 5. Diagrama isométrico indicando la posición de una pesquería (polígono blanco) en relación con cuatro criterios (biomasa desovante, ingresos, puestos de trabajo y criaderos)
    Fuente: García, 1997
    Nota: La escala para cada criterio, de «malo» a «bueno», se indica por el grado de sombreado.

    Para seguir los progresos, se puede captar la dinámica del sistema o bien examinando la tendencia en un indicador calculado a lo largo de un período de años, o bien examinando la tasa de cambio de las distintas dimensiones del sistema. Podría presentarse esto también en un gráfico que muestre la dirección de los progresos (o la falta de los mismos) con respecto al logro de los objetivos del desarrollo sostenible.

    2.7 Procedimiento sencillo de lista de comprobación

    La aplicación de los procedimientos para producir indicadores del desarrollo sostenible de la pesca es una forma válida de establecer la cooperación entre los interesados (responsables de la ordenación, pescadores, ONG, comerciantes, comunidades locales y dirigentes comunitarios, etc.) y de demostrar el empeño en un buen gobierno para la pesca sostenible.

    Sin embargo, un sencillo procedimiento de «lista de comprobación» es en muchos casos una forma efectiva de conseguir un diagnóstico inicial en la situación de una pesquería y de las perspectivas de desarrollo sostenible de la pesca y, simultáneamente, de establecer la base para la comunicación con los interesados.

    Si se elabora una lista de comprobación que abarque los criterios decisivos para la ordenación pesquera, es relativamente barato obtener las opiniones de una amplia gama de partes interesadas en la situación de la pesquería.

    La lista de comprobación puede formularse como una serie de preguntas a las que se responde «si»/«no»" y se da la oportunidad de hacer observaciones; y después puede hacerse la encuesta por medio de cuestionarios y/o un proceso de entrevistas formales o informales.

    La realización de la encuesta exige entonces i) que se identifique una gama de partes interesadas lo más amplia posible, y ii) que se introduzca a estas partes en el proceso de ordenación mediante dichos cuestionarios o entrevistas.

    En el Anexo 7 se ofrece un ejemplo de lista de comprobación elaborada para la población íctica fijada como objetivo.

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