Egipto es una economía grande, con una población total de 60 millones de habitantes en 1996, que en los últimos años está creciendo a un ritmo de 2 por ciento anual. El PIB por habitante en 1996 se estima en 1 250 dólares EE.UU.. El sector agrícola contribuye con alrededor del 17 por ciento del PIB; representa el 39 por ciento del empleo total y alrededor del 14 por ciento de las exportaciones totales de bienes.
Desde 1986, se han venido realizando importantes reformas de política económica en dos fases. La primera (1987-89) incluyó la reforma de los precios, la atenuación de los controles sobre la comercialización, la eliminación de los contingentes de entrega para diez productos, y la reducción de las subvenciones a los insumos. Además, se abrió al sector privado la exportación de cítricos. En el sector algodonero, sin embargo, hasta 1994 se habían realizado pocos progresos.
La segunda fase (1990-94) consolidó las reformas anteriores incluyendo los siguientes aspectos:
En la mayoría de estas esferas se realizaron progresos considerables. Aunque los precios del algodón estuvieron por debajo del objetivo inicial fijado en 66 por ciento del precio medio de las exportaciones quinquenales, en 1992 superaron en 84 por ciento el precio de exportación "al contado" y en 1993 y 1994 excedieron de los precios en la frontera. Además, en 1994 se liberalizó la comercialización del algodón, y en 1991 se habían eliminado los contingentes de entrega de arroz. En 1992, los comerciantes privados distribuyeron más del 80 por ciento de los fertilizantes, y el Gobierno aprobó un plan global destinado a liberalizar el subsector de las semillas. A partir de 1991, el tipo de cambio era determinado por el mercado.
Pese a los resultados impresionantes logrados en la ejecución de las reformas económicas, Egipto se enfrenta a enormes problemas en cuanto a pobreza y seguridad alimentaria, de manera que reviste una importancia decisiva todo lo que suceda en el sector agropecuario. La población que trabaja en agricultura consiste mayormente de pequeñas familias agrícolas. Por consiguiente, cualquier merma de la producción agrícola, derivada de la liberalización del comercio agropecuario, puede tener efectos importantes en los ingresos familiares. Esta es la razón principal por la que las reformas se ejecutaron con mucha cautela. Algunos estudios han indicado que el porcentaje de la población que vive bajo la línea de pobreza podría estar aumentando, especialmente después de la ejecución de la primera fase de las reformas.
Egipto es también un gran importador de alimentos, con importaciones en los últimos años superiores a 3 mil millones de dólares EE.UU.. La dependencia excesiva de las importaciones, especialmente de algunos de los principales alimentos básicos, constituye otro motivo de preocupación. El Gobierno desea aumentar el nivel de autoabastecimiento en alimentos, en parte a causa de los riesgos relacionados con la dependencia de una única fuente importante de ingresos de exportación - a saber, los productos petroleros - para financiar las importaciones de alimentos.
2.1 Acceso a los mercados
En la RU, Egipto presentó aranceles básicos para más de 600 líneas arancelarias agrícolas y se ofreció a consolidar todos los aranceles agropecuarios. Para la mayoría de los productos, las consolidaciones cubrieron una gama que iba de 5 a 60 por ciento (Cuadro 1), con el compromiso de ir reduciéndolas progresivamente. Se estima que en 1998 el promedio no ponderado de los tipos consolidados estaba en torno a 48 por ciento, frente al 62 por ciento del período de base, y se prevé que para el año 2004 descenderá a alrededor de 28 por ciento. Egipto también se comprometió a consolidar un pequeño número de aranceles específicos para el tabaco y sus productos. En junio de 1995 dejó de acogerse al artículo XVIII:B del GATT (sobre medidas comerciales adoptadas por razones de balanza de pagos), y eliminó todas las prohibiciones de las exportaciones contenidas en el marco de dicho artículo. No hubo ningún otro compromiso en el ámbito del acceso a los mercados, por ejemplo con respecto a contingentes arancelarios.
Cuadro 1. Aranceles consolidados para determinados productos agropecuarios
Grupo de productos |
Tipo consolidado |
Determinados productos |
Tipo consolidado (%) | ||
Cereales |
5-20 |
Trigo |
5 | ||
Arroz |
20 | ||||
Cebada |
10 | ||||
Animales vivos |
5-80 |
Ovejas y cabras vivas |
10 | ||
Carne |
5-80 |
Carne de vacuno |
10 | ||
Carne de oveja y cabra |
5 | ||||
Carne de aves de corral |
80 | ||||
Hortalizas |
5-40 |
Tomates |
20 | ||
Papas |
10 | ||||
Frutas |
20-60 |
Cítricos (naranjas) |
60 | ||
Aceites vegetales |
5-60 |
Aceite de oliva |
20 | ||
Otros aceites vegetales |
20 | ||||
Productos lácteos |
5-60 |
Leche |
30 | ||
Productos del azúcar |
20-60 |
Azúcar |
20 | ||
Fuente: Lista de Egipto en la Ronda Uruguay, 1995.
Los aranceles aplicados se situaron por lo general muy por debajo de los tipos consolidados. El arancel máximo se ha reducido desde 1991 a 50 por ciento, con algunas excepciones como las bebidas alcohólicas y todas las carnes de aves de corral. En 1998, un decreto presidencial redujo en 5-10 por ciento todos los aranceles aplicados, por ejemplo los aranceles de 50 por ciento se redujeron a 40 por ciento, y los de 35 por ciento a 30 por ciento. El promedio no ponderado de los tipos aplicados a todos los productos agrícolas (salvo las bebidas alcohólicas) se estimó en 19 por ciento (21,8 por ciento, si se incluyen los derechos y recargos por servicios), frente al tipo consolidado de 48 por ciento. En 1999, los aranceles aplicados al trigo, maíz y sorgo eran del 3 por ciento. Los aplicados a los aceites vegetales eran también muy bajos: 1 por ciento para los aceites de soja, palma, girasol, algodón y maíz; y 5 por ciento para el aceite de maní, aceite de oliva, aceite de coco, copra y colza. Se exceptuaron los aceites importados al por menor, cuyos aranceles eran del 20 por ciento. También eran muy bajos los aranceles aplicados a las semillas oleaginosas.
Para algunos productos, sin embargo, los aranceles aplicados han excedido de los tipos consolidados. En 1998, éste fue el caso en alrededor del 7 por ciento de todas las líneas arancelarias agrícolas, siendo particularmente pronunciado el margen de exceso de los productos lácteos y de las carnes preparadas y preservadas.2 Esta cuestión ya se había planteado en reuniones del Comité de Agricultura de la OMC en 1996, en relación con los derechos aplicados a algunos productos lácteos (en particular para seis partidas arancelarias).
Un producto cuya arancelización resultó difícil para Egipto y sobre el cual tuvo que responder a muchas preguntas de miembros de la OMC en el Comité de Agricultura fueron las aves de corral. La arancelización no pudo emprenderse hasta julio de 1997, más de dos años después de la entrada en vigor de los acuerdos de la RU. En 1988, se prohibieron las importaciones para proteger a los productores locales. Un mes después de que se levantara la prohibición, se emanó un decreto presidencial que establecía los elementos del régimen de importación de dicho producto. En el Comité se cuestionaron mucho cuatro aspectos del plan.
Primero, se alegó que el derecho aplicado del 80 por ciento excedía del tipo consolidado de la OMC para el período en cuestión (1997), si se tenían en cuenta las reducciones previstas del arancel básico de 80 por ciento declarado (para 1995). La respuesta de Egipto fue que no tenía ningún compromiso en materia de tipos consolidados particulares para los años intermedios, ya que al final del período de ejecución el arancel consolidado definitivo era de 60 por ciento. Segundo, algunos miembros objetaron el hecho de que el impuesto se calculara en base a un precio de referencia de 1 500 dólares EE.UU. por tonelada para el pollo entero, diciendo que constituía una infracción a las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura. Egipto respondió que el derecho se determinaba en base a los precios más bajos registrados para las aves de corral importada de Europa y los Estados Unidos y que continuarían ajustándose periódicamente. Tercero, se señaló que el decreto prohibía la importación de las partes de pollo, presumiblemente a causa de las preocupaciones relacionadas con la certificación de los sacrificios de Halal. Egipto respondió que el problema principal consistía en determinar si las partes importadas eran de aves de corral sacrificadas conforme a las normas islámicas. Cuarto, algunos miembros de la OMC consideraron que la especificación del contenido máximo de humedad de la carne de ave congelada (5 por ciento) era muy inferior a la tasa prescrita en muchos otros países. En general, algunos miembros consideraron que el nuevo régimen de importaciones equivalía a una forma encubierta de protección. Son problemas aún no resueltos. En los últimos años las importaciones comerciales de carne de aves de corral y productos derivados han sido pocas y a la distancia.
En la reunión del Comité de diciembre de 1997 algunos miembros de la OMC pidieron aclaraciones sobre el fundamento y la aplicación de la prohibición relativa a las importaciones de carne de vacuno cuyo contenido de grasa superaba el 7 por ciento, y preguntaron también cómo podía justificarse la restricción en el marco de las disposiciones del artículo III del GATT sobre trato nacional.
Otro punto de fricción en el Comité ha sido el requisito de los certificados de origen. Un decreto del Ministerio de Comercio de 1998 exigió que la importación de todos los bienes de consumo (duraderos y no duraderos) debía realizarse directamente del país de origen y que la expedición debía ir acompañada de un certificado de origen verificado por todos los organismos pertinentes. Otra cuestión aun no resuelta.
Por consiguiente, se puede llegar a la conclusión de que en los últimos cinco años Egipto ha tenido una experiencia variada en materia de acceso a los mercados. Con respecto a muchos productos, los aranceles aplicados estuvieron muy por debajo de los tipos consolidados, lo que significa que pudo "convivir" tranquilamente con sus consolidaciones relativamente bajas, aunque todavía no se han evaluado a fondo las consecuencias a nivel de los flujos comerciales (importaciones). En cuanto a algunos otros productos, por ejemplo aves de corral y productos lácteos, se presentaron algunos problemas que retrasaron la arancelización en un caso y determinaron la aplicación de casi toda la gama del derecho consolidado en otros.
En lo que concierne a las negociaciones sobre una ulterior reducción de los aranceles consolidados, es posible que Egipto tropiece con algunas dificultades para muchos productos porque los aranceles consolidados son bajos comparados con los de muchos otros países en desarrollo. Todos los países hacen frente a las mismas fluctuaciones de los precios en los mercados mundiales, pero aquéllos que tienen consolidaciones más bajas son los más expuestos. En un entorno de negociación, unas tasas de referencia más altas hubieran aportado una cierta ventaja estratégica en lo relativo, por ejemplo, al acceso a los mercados. También es una desventaja la falta de acceso a las salvaguardias más simples como las del Acuerdo sobre la Agricultura, particularmente cuando los aranceles consolidados son bajos.
Se han señalado también algunas posibles anomalías en las consolidaciones arancelarias de Egipto.3 Por ejemplo, los tipos aplicados a la carne de aves de corral y a los cítricos son los más altos, y los aplicados a cereales, carne de bovino y carne de oveja son los más bajos, mientras que la mayoría de los países tienen tipos consolidados más altos para los productos "sensibles" que compiten con las importaciones (excepción hecha de la carne de ave de corral) y tipos más bajos para los productos de exportación (por ejemplo, las frutas). Por otra parte, muchos otros tienen tipos consolidados más altos para los cereales así como para la carne. Es posible que Egipto tenga que revisar la estructura de sus aranceles consolidados para racionalizarla desde el punto de vista de la "sensibilidad" a la seguridad alimentaria, como ya se dijo.
En su notificación al Comité de acceso a los mercados de la OMC, presentada en diciembre de 1996, acerca de su invocación del párrafo 5 del artículo XXVIII del GATT, el Gobierno dijo: "Quisiéramos informarles que Egipto quisiera reservarse el derecho que tiene, con arreglo al artículo XXVIII:5 del GATT de 1994, de modificar su lista LXIII de conformidad con las disposiciones de dicho artículo durante el próximo período trienal que comienza el 1 de enero de 1997". Todavía no está claro cuáles eran las líneas arancelarias que Egipto quería modificar ni por qué; ni si se han tomado de hecho algunas medidas. Este podría ser el motivo de las preocupaciones sentidas posteriormente por las autoridades acerca de los aranceles consolidados de Egipto.
En la RU, Egipto no ofreció detalles sobre las medidas de ayuda interna, aduciendo fundamentalmente que tales medidas pertenecían a las categorías exentas de los compromisos de reducción. Recién en mayo de 1999 notificó por primera vez las medidas de ayuda, para el período 1995-98, con respecto a los desembolsos con cargo al compartimento verde y al trato especial y diferenciado (TED).
En 1995, los desembolsos totales con cargo a las medidas del compartimento verde se estimaron en alrededor de 68 millones de dólares EE.UU.; en 1996, aumentaron a 76 millones de dólares EE.UU.; y en 1997, se redujeron a la mitad a causa de una fuerte reducción de los desembolsos por concepto de socorro contra las plagas. En 1998, los gastos descendieron vertiginosamente a 1,3 millones de dólares EE.UU., ya que prácticamente no habían habido operaciones de socorro contra las plagas. En consecuencia, el 90 por ciento de los desembolsos de 1998 con cargo al compartimento verde fueron en concepto de socorro por dificultades de riego (Cuadro 2). En comparación con el valor de la producción agrícola, cifrado en alrededor de 13 mil millones de dólares EE.UU., estos desembolsos fueron insignificantes.
Cuadro 2: Desembolsos del compartimento verde, 1995-98, en miles de dólares EE.UU.
Tipo de medida |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 | |
Servicios generales |
85 |
85 |
85 |
85 | |
Socorro contra plagas |
67 031 |
74 516 |
37 518 |
35 | |
Socorro por dificultades de riego |
1 177 |
1 177 |
1 177 |
1 177 | |
Total |
68 293 |
75 778 |
38 780 |
1 2971 | |
1 La cuantía de los desembolsos de 1998 por concepto de socorro contra las plagas parecería demasiado baja, de manera que podría tratarse de un error.
Fuente: Notificación de la OMC.
El Cuadro 3 indica los desembolsos correspondientes a la categoría del trato especial y diferenciado. En 1996 descendieron de forma pronunciada, después de lo cual se estabilizaron en torno a los 2,4 millones de dólares EE.UU.. Aunque las subvenciones a los fertilizantes representaron más del 70 por ciento de los desembolsos totales en 1995, a partir de entonces el total se dividió por igual entre las subvenciones a los fertilizantes y a las semillas. El AsA no establece límites a los desembolsos en concepto de trato especial y diferenciado, pero exige que se los justifique. En todo caso, los desembolsos son muy exiguos en relación con el valor de la producción agrícola, de manera que no debería ser muy difícil para Egipto cumplir con las disposiciones del acuerdo incluso si estos gastos por concepto de trato especial y diferenciado tuvieran que colocarse en la categoría de la MGA no referida a productos específicos.
Cuadro 3: Desembolsos en la categoría del trato especial y diferenciado, 1995-98, en miles de dólares EE.UU.
Tipo de medida |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Subvenciones a los insumos para los productores de bajos ingresos: Fertilizantes |
5 216 |
1 219 |
1 210 |
1 194 |
Semillas |
1 917 |
1 227 |
1 227 |
1 218 |
Total |
7 133 |
2 446 |
2 437 |
2 412 |
Fuente: Notificación a la OMC.
Por lo que se refiere a las medidas de ayuda con efecto de distorsión del comercio (compartimento ámbar) incorporadas a la MGA, Egipto no reclamó ninguna en el período de base; ni ha hecho notificación alguna al respecto a la OMC hasta ahora.4 Si Egipto decidiera proporcionar tal ayuda en el futuro lo podría hacer siempre y cuando los desembolsos se limitaran al nivel de minimis de 10 por ciento del valor de producción de determinados productos (por ejemplo arroz y algodón) y al mismo porcentaje del valor total de la producción agrícola para la MGA no referida a productos específicos, tales como las subvenciones a los fertilizantes y las semillas. Por consiguiente es sumamente improbable que se vea limitado por las normas actuales en materia de medidas de ayuda interna.
Pero la situación podría cambiar notablemente si se modificaran las políticas actuales sobre el trigo, el principal alimento básico de la dieta popular. Se ha estimado que el aumento del autoabastecimiento de trigo, de 48 por ciento a 60 por ciento, implicaría una ayuda superior al nivel de minimis.5 Los recursos limitados en materia de tierras y agua hacen que para aumentar la producción de cultivos, como el trigo, se debería mejorar la productividad. A corto plazo, ello podría requerir un aumento del sostenimiento de los precios agrícolas que aliente la adopción de nuevas tecnologías.
Una cuestión que podría revestir una gran importancia para Egipto, así como para otros países de la región, es la que se refiere a las normas de la OMC sobre la inversión de capital en obras de riego. Tales gastos actualmente están eximidos de los compromisos de reducción (artículo 6.2). La adopción de tecnologías avanzadas en materia de riego es de fundamental importancia para aumentar los abastecimientos de agua y mejorar la eficacia de su utilización. Es decisivo para la seguridad alimentaria de estos países el asegurar que tales inversiones continúen estando exentas de los compromisos de reducción. A tal fin, Egipto debe considerar como asunto prioritario la documentación y el análisis de las medidas de ayuda interna, tanto actuales como previsibles. Al mismo tiempo, sería importante que siguiera de cerca el debate sobre la situación de las subvenciones a las inversiones en las nuevas negociaciones sobre la agricultura.
Al no haber declarado subvención alguna a la exportación en la lista presentada a la OMC, Egipto no tiene derecho a otorgarlas en el futuro. En la práctica, es improbable que esta limitación tenga consecuencias, ya que las subvenciones a la exportación no son convenientes para la mayoría de los países en desarrollo, además de que no se lo pueden permitir. Es más, pareciera que en la OMC predominara la idea de prohibir completamente las subvenciones o de restringirlas notablemente. En virtud de las normas actuales, Egipto podría todavía otorgarlas para rebajar los costos del transporte y la comercialización internos y los fletes internacionales.
Al igual que muchos otros países en desarrollo, Egipto aplica algunas medidas de incentivo para promover las exportaciones, como las enumeradas en el Anexo I del Acuerdo sobre las subvenciones y medidas compensatorias.6 Por ejemplo, los derechos aduaneros pueden reducirse con criterio selectivo para fomentar el aumento de los productos locales y las actividades orientadas a la exportación. Análogamente, el Banco de Fomento de las Exportaciones de Egipto concede préstamos a largo y mediano plazo para financiar los activos de capital de las industrias orientadas a la exportación y créditos para financiarles los insumos. Entre los beneficiarios de estos créditos figuran los productos agrícolas elaborados.
En su mayor parte se han eliminado las prohibiciones a la exportación que pesaban sobre algunos productos agropecuarios. Por ejemplo, en 1994 se levantó la prohibición a las exportaciones de cuero curtido, y en 1998 la referente a los cueros frescos. Anteriormente, existían contingentes de exportación para la lana, los desperdicios de lana, los desperdicios de algodón y el cuero curtido, pero se eliminaron en 1993. Ultimamente se tomó la decisión de restringir la exportación de las papas ('baby potatoes') fuera de las producidas en terrenos específicos. Al parecer, esta disposición está relacionada con la reglamentación técnica de la UE sobre las importaciones de papas.
Salvaguardias
Egipto no tiene derecho a salvaguardias especiales (SGE) para la agricultura ni experiencia al respecto. En 1998 se aprobó una legislación que establecía reglamentaciones y procedimientos específicos para examinar las medidas en materia de dumping, subvenciones y salvaguardias. En los últimos años se han empezado a aplicar algunas medidas antidumping, pero principalmente para productos no agropecuarios. En 1998 se estaba realizando una investigación sobre las subvenciones otorgadas por la UE para el azúcar refinado. El acceso a las SGE para la agricultura debe considerarse un asunto de particular importancia para Egipto en vista de sus consolidaciones arancelarias relativamente bajas.
Contingentes arancelarios
Egipto no aplica contingentes arancelarios y, por consiguiente, no tiene experiencia alguna en administrarlos. Con respecto a la experiencia que tiene de los contingentes arancelarios de sus asociados comerciales, se dispone de poca información. El único sector en el que ha adquirido alguna experiencia es el de la exportación de frutas y hortalizas al mercado de la UE, pero los contingentes se asignaron expresamente a Egipto, de manera que no había competencia con otros países en materia de acceso a ese mercado.
Decisión ministerial de Marrakech
Durante las negociaciones de la RU Egipto influyó de manera determinante para que esta Decisión formara parte integrante de los acuerdos de la RU y, posteriormente, para que se aplicara efectivamente durante las diversas reuniones del CdA. Presentó también pruebas de que la RU era responsable, en parte, de los siguientes resultados: el aumento de las importaciones de alimentos de los países beneficiarios, en particular a causa de la reducción de la ayuda alimentaria a su nivel más bajo en 20 años; los cambios estructurales relacionados con la aplicación de los compromisos contraídos en dicha Ronda; las medidas de control de la oferta que redundaron en un agotamiento de las existencias; y las reducciones presupuestarias relacionadas con los compromisos en materia de reducción de las subvenciones a la exportación. Egipto también se ha mostrado a veces decepcionado por las declaraciones del FMI y del Banco Mundial al CdA en el sentido de que en la fase actual no se justificaba la creación de nuevos servicios relacionados con la RU. Algunos miembros de la OMC han ratificado las opiniones manifestadas por Egipto, recalcando la necesidad de una acción concreta para aplicar la Decisión.
Empresas estatales de comercialización (EEC)
Egipto ha notificado que no tiene empresas estatales de comercialización como las entiende la OMC. Se ha señalado, sin embargo, que continúan existiendo y funcionando algunas EEC agrícolas, principalmente la Autoridad General para Productos, que importa cereales. Hasta ahora no se ha planteado en la OMC la cuestión de las EEC egipcias.
Solución de diferencias
Egipto no ha intervenido como parte directa en ninguna solución de diferencias de la OMC. Junto con el Japón y los Estados Unidos, participó como tercero en una disputa acerca de los derechos antidumping aplicados a las importaciones de sábanas de algodón de la India, a raíz de una demanda formulada por ese país contra la UE. La India sostenía que la determinación del dumping y del daño así como las explicaciones de las conclusiones de las autoridades de la UE, eran incompatibles con la legislación de la OMC.
Acuerdos MSF y OTC
Egipto ha extraído una enorme experiencia en esta esfera durante los últimos cinco años. En vista de la importancia cada vez mayor de estos acuerdos para Egipto, a continuación se presenta un resumen de la situación.
Primero, hubo dos experiencias relacionadas con las MSF y la importación de productos avícolas. Una se refería a un decreto que prohibía la importación de las partes de pollo dada la dificultad de verificar si pertenecían o no a aves sacrificadas conforme a las tradiciones islámicas del Halal. La segunda se relacionaba con la especificación del contenido máximo de humedad de la carne de ave congelada (5 por ciento), que algunos miembros de la OMC consideraron muy inferior al contenido medio de humedad permitido en muchos otros países (véase la subsección 2.1 supra).
Segundo, en diciembre de 1997 algunos miembros de la OMC pidieron aclaraciones sobre el fundamento y la aplicación de la prohibición de las importaciones de carne de vacuno con un contenido de grasa mayor del 7 por ciento. La respuesta de Egipto fue que su Norma N0. 1522 de 1991 requería que los trozos de carne importados para el consumo directo no debían contener más del 7 por ciento de grasa, mientras que los importados con fines de elaboración no debían contener más del 20 por ciento. Estos porcentajes se basaban en normas establecidas por expertos, en las que se tienen en cuenta las transformaciones químicas de las grasas como consecuencia de las condiciones de almacenamiento y manipulación en el clima de Egipto y sus posibles efectos en la salud pública.
Tercero, el Ministerio de Agricultura restringe todas las importaciones de semillas de algodón a determinadas zonas portuarias para evitar la entrada de plagas y enfermedades potencialmente peligrosas.
Cuarto, en junio de 1999, el Ministerio de Comercio promulgó otro decreto que prohibía la importación, durante ese año, de productos alimenticios de la UE que pudieran estar contaminados con dioxina. La prohibición afectaba principalmente a la carne, los huevos y los productos lácteos.
Quinto, por lo que se refiere a las exportaciones de frutas y hortalizas al mercado de la UE, no ha habido problemas particulares. Se considera en general que las medidas relativas a las MSF aplicadas por la UE se justifican en su mayor parte. En efecto, un estudio observa que un grupo de comerciantes de la UE consideró que las medidas aplicadas por muchos otros países eran más restrictivas que las de la UE.7 Una excepción interesante a esta situación general se refiere a la modificación de las normas (hacia un régimen de importaciones más estricto) que siguió a la creación del mercado único de la UE en 1993. En 1998, con objeto de proteger a los miembros del sur de la Unión, las normas se hicieron más estrictas para toda la UE. Aunque esto era compatible con la OMC, no quedaba claro por qué, si el peligro de infección era tan importante, Italia permitiría la importación de cítricos de las zonas infectadas en períodos en los que escaseaba el producto en el mercado interno. Esta es una cuestión que Egipto debería seguir de cerca.
Por último, recientemente se tomó una decisión encaminada a restringir la exportación de papas ('baby potatoes') no producidas en terrenos especificados. Como ya se ha señalado, esto estaba relacionado con las reglamentaciones técnicas de la UE sobre las importaciones de papas.
Los alimentos representan alrededor del 80 por ciento de todas las importaciones agrícolas egipcias, porcentaje invariado desde mediados de los años ochenta. En cambio, el porcentaje de los productos alimenticios en el total de las exportaciones de productos agropecuarios se ha duplicado, desde alrededor de 30 por ciento en 1985-87 a 65 por ciento en 1996-98. Los principales productos de exportación son el algodón, el arroz, las naranjas frescas, las papas y las cebollas frescas, mientras que las importaciones principales son de trigo y harina de trigo, maíz, carne congelada, productos lácteos, azúcar refinado y aceites vegetales. Egipto tiene un déficit notable en el comercio agrícola, que en 1985-87 ascendía a 2 550 millones de dólares EE.UU. anuales (importaciones de 3 218 millones de dólares EE.UU. y exportaciones de 668 millones de dólares EE.UU.). En 1996-98, este déficit había aumentado 25 por ciento hasta alcanzar un promedio de 3 180 millones de dólares EE.UU., ya que las importaciones aumentaron pero disminuyeron las exportaciones (véase la figura 1).
Las importaciones agrícolas fueron disminuyendo constantemente durante 1985-93, desde 3 700 millones de dólares EE.UU. en 1985 a un nivel mínimo de alrededor de 2 300 millones de dólares EE.UU. en 1993. En 1994 subieron un 22 por ciento, así como en 1995, y 15 por ciento en 1996. Tras un descenso de 11 por ciento en 1997, volvieron a aumentar en 1998. En consecuencia, el valor medio de las importaciones en 1995-98 superó en 37 por ciento al de 1990-94 (Cuadro 4), pero en 68 por ciento a los valores extrapolados a 1995-98, a causa de una fuerte tendencia negativa.
Cuadro 4: El comercio agrícola en 1990-94 (valor medio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Figura 1: El comercio agrícola en 1985-98 (en millones de toneladas de dólares EE.UU.; las líneas gruesas corresponden a los valores reales, las finas marcan las tendencias para 1985-94 extrapoladas a 1998.
Fuente: FAOSTAT
Las exportaciones agrícolas, que son relativamente mucho más reducidas, registraron también una tendencia descendente hasta 1993 (una disminución lineal de alrededor de 30 millones de dólares EE.UU. por año). En 1994, crecieron en 192 millones de dólares EE.UU., lo que equivalió a un aumento de 53 por ciento. Después de eso siguieron tres años consecutivos de una declinación que osciló entre 3 y 15 por ciento, y en 1998 repuntaron de forma pronunciada (30 por ciento). A causa de la debilidad de las exportaciones anteriores a 1994, en 1995-98 el valor medio de las exportaciones (519 millones de dólares EE.UU.) superaba todavía en un 22 por ciento al nivel medio correspondiente a 1990-94, pero en un 69 por ciento al valor de tendencia extrapolado (debido a la tendencia fuertemente negativa registrada en 1985-94).
Por consiguiente, el excedente de importaciones en 1995-98 superó en un 40 por ciento (878 millones de dólares EE.UU.) al de 1990-94, y en un 68 por ciento a los valores de tendencia extrapolados.
El Cuadro 5 muestra en forma comparativa las tendencias, en general alcistas, del volumen de las exportaciones de determinados productos. La actividad exportadora fue impresionante, particularmente en el caso del arroz y las papas, cuyo volumen aumentó en 1995-98 en 73 y 87 por ciento, respectivamente. Las exportaciones de naranjas se mantuvieron mas o menos estables, pero el volumen de 1995-98 fue muy superior (115 por ciento) a la cifra de la tendencia extrapolada.
Cuadro 5: Las exportaciones de los principales productos agrícolas en 1990 -94 y 1995-98 (promedio anual, en miles de toneladas)
|
Período |
Algodón |
Arroz |
Frutas y horta-lizas |
Naranjas |
Cebollas |
Papas | |
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado c)1 de 1995-98 Variación porcentual: (b)/(a) (b)/(c) |
41 51 neg. 24,4 - |
161 279 256 73,2 9,0 |
474 659 540 39,1 22,0 |
89 90 42 1,0 114,7 |
89 119 145 32,7 -18,5 |
174 326 201 87,4 62,4 | |
1 Véase la nota 1 del Cuadro 4. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT. | |||||||
Haría falta un análisis ulterior para identificar los factores concretos que han contribuido al crecimiento de las exportaciones a partir de 1995, y es fundamental para elaborar posiciones de negociación sobre el acceso a los mercados en las nuevas negociaciones sobre la agricultura de la OMC.
Como ya se ha indicado, los alimentos predominan en las importaciones agrícolas, pero también han ido cobrando cada vez mayor importancia como porcentaje de las exportaciones (32 por ciento en 1985-87 y 65 por ciento en 1996-98). Por lo tanto, la evolución de la tendencia registrada en las importaciones de alimentos es inevitablemente semejante a la de las importaciones agrícolas. En 1985 disminuyeron alrededor de 3 mil millones de dólares EE.UU. hasta alcanzar un nivel mínimo de 1,9 millones de dólares EE.UU. en 1993 (Figura 2). Después fueron aumentando cada año hasta 1998 (salvo en 1997). Pese a la tendencia negativa registrada a lo largo de todo el período, el valor medio de las importaciones realizadas en 1995-98 superó en un 42 por ciento a las de 1990-94 (Cuadro 6), y fue aún superior (74 por ciento) si se lo compara con los valores de tendencia extrapolados.
Cuadro 6: El comercio alimentario en 1990-1994 y 1995-1998 (valor medio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Importaciones |
Exportaciones |
Importaciones netas | |
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Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado c) 1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
2 086 2 954 1 702 868 (42%) 1 252 (74%) |
265 330 309 65 (25%) 21 (7%) |
1 821 2 624 1 394 803 (44%) 1 231 (88%) | |
1 Véase la nota 1 del Cuadro 4. 2 Los números entre paréntesis son variaciones porcentuales con respecto a a) y c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. Los alimentos excluyen los productos pesqueros. | ||||
Figura 2: El comercio alimentario en 1985-98 (en millones de toneladas de dólares EE.UU.; las líneas gruesas corresponden a los valores reales, las finas marcan las tendencias de 1985-94 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
A diferencia de otras exportaciones agrícolas, las exportaciones de alimentos han registrado una tendencia alcista desde 1991. En 1995-98 han superado en un 25 por ciento, por término medio, a las de 1990-94, pero sólo en un 7 por ciento al valor de tendencia extrapolado.
A pesar de esta actividad exportadora impresionante, las importaciones netas de alimentos han ido aumentando. En 1995-98 superaron en un 44 por ciento, por término medio, a las de 1990-94, y en un 88 por ciento al valor de tendencia extrapolado. Por consiguiente, la experiencia de Egipto en materia de comercio de alimentos ha sido negativa, sobre todo en relación con la tendencia.
El Cuadro 7 compara las cantidades importadas de determinados productos alimenticios en 1990-94 y 1995-98. En este último período fueron muy superiores las importaciones de maíz y azúcar (56 por ciento y 76 por ciento, respectivamente). En cuanto a los otros productos, los aumentos fueron por lo general inferiores al 10 por ciento, sobre todo en el caso del trigo y la harina de trigo, la principal importación de alimentos de Egipto.9
En último análisis, ¿qué se puede decir de las importaciones totales de alimentos comparadas con las exportaciones totales de productos agrícolas?. En 1985-87 la relación era, por término medio, de 3,8, es decir las importaciones de alimentos eran 3,8 veces más que las exportaciones agrícolas; en 1988 la relación aumentó vertiginosamente a 5,0, permaneciendo en torno a ese nivel hasta 1993. Tras una disminución en 1994, volvió a repuntar en 1995 y se mantuvo en ese nivel (más de 6,0) hasta 1997, descendiendo un poco al año siguiente. En consecuencia, la relación fue por término medio de 5,7 en 1995-98, alrededor de un 16 por ciento más que en 1990-94, y un 7 por ciento más que el valor de tendencia extrapolado. Resumiendo, pues, hubo un marcado deterioro del equilibrio entre las importaciones totales de alimentos y las exportaciones totales de productos agrícolas durante 1995-98, en comparación con los cinco años anteriores y con los valores de tendencia extrapolados.
Cuadro 7: Las importaciones de los principales productos alimenticios en 1990-94 y 1995-98 (promedio anual en miles de toneladas)
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Período |
Maíz |
Aceites vege-tales |
Total de carne |
Total de productos lácteos |
Azúcar | |||||
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado (c) 1 de 1995-98 Variación porcentual: (b)/(a) (b)/(c) |
6 095 6 521 5 716 7.0 14.1 |
1 763 2 750 1 707 56.0 61.1 |
690 741 811 7.4 -8.5 |
133 138 86 4.1 61.2 |
601 555 471 -7.6 18.0 |
544 959 325 76.2 195.3 | ||||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 4. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. | ||||||||||
Figura 3: Relación entre el valor total de las importaciones de alimentos y el total de las exportaciones de productos agropecuarios en 1985-98.
Fuente: FAOSTAT
Partiendo del examen y análisis realizados en la sección anterior, en ésta se resumen algunas de las cuestiones principales que pueden ser de interés para Egipto en las nuevas negociaciones sobre la agricultura y se señalan los aspectos fundamentales que requerirían ulteriores análisis, estudios y un fortalecimiento institucional, como parte de la preparación para las mismas.
Los compromisos del AsA
El examen realizado en la sección II mostró que las disposiciones del AsA sobre la ayuda interna y las subvenciones a la exportación no limitaban las actuales políticas egipcias, pero que se habían presentado algunas dificultades en el ámbito del acceso a los mercados.
No fue posible realizar un análisis exhaustivo de las medidas de ayuda interna por falta de información sobre las medidas que comportan efectos de distorsión del comercio (la categoría MGA). Ahora bien, la falta de información en los compromisos de Egipto en la OMC hace suponer que la MGA se mantuvo dentro de los límites de minimis. Esto fue así (véase el Cuadro 2) en el caso de la MGA no referida a productos específicos, en el que Egipto pudo ofrecer una ayuda de hasta 1 300 millones de dólares EE.UU. sin contravenir las actuales normas del AsA, y los desembolsos reales con cargo al compartimento verde fueron muy inferiores al nivel de minimis. Es probable que en el caso de la MGA referida a productos específicos, por ejemplo el arroz y el algodón, los gastos por concepto de ayuda se hayan mantenido dentro de los límites permitidos.
Ello no obstante, en vez de vivir con la incertidumbre acerca de su posición, y con la posibilidad de enfrentar alguna que otra vez interrogatorios de los miembros de la OMC, sería conveniente que Egipto calculara meticulosamente sus niveles de MGA correspondientes a los últimos años y los actualizara periódicamente. Lo cual no solamente sería algo en sí mismo válido, como parte del proceso de análisis de las políticas, sino también útil en el marco de la OMC.
Existen, además, razones de peso que hacen necesario que Egipto realice este análisis también de cara al futuro. Muchos expertos egipcios sostienen que la razón por la que el debate nacional no ha abordado hasta ahora el nivel conveniente de autoabastecimiento de trigo hay que buscarla tal vez en la gran cantidad de envíos de trigo que ha recibido el país como ayuda alimentaria y en las subvenciones a la exportación que encubrieron la facturación de las importaciones de alimentos que posiblemente haya sido mucho mayor. En esa situación, tenía sentido desde el punto de vista económico el bajo nivel de ayuda concedida al trigo, pero esa estrategia ya no es válida ahora. Es probable que el debate comience ahora no sólo a causa de la elevada factura de las importaciones sino también a causa de la gran importancia del trigo para la seguridad alimentaria. Un estudio ha llegado a la conclusión de que hacer pasar el coeficiente de autoabastecimiento de trigo de 48 por ciento en 1994/95 a 60 por ciento implicaría desembolsos por un producto específico que excedería del nivel de minimis, contraviniendo los actuales compromisos con la OMC.10
Otro problema que debe ser aclarado y plenamente comprendido es el de las normas del AsA sobre inversiones en materia de riego. Actualmente, pareciera que las subvenciones a las inversiones están eximidas del compromiso de reducción en el caso de los países en desarrollo, aunque en el CdA se han planteado algunas cuestiones a propósito de ese tipo de subvenciones concedidas por otros países. En vista de la importancia que reviste el riego para Egipto, es conveniente que documente meticulosamente las subvenciones que ha destinado al riego y, lo que es más importante, que siga de cerca el debate sobre este tema en la OMC para asegurar que se mantenga el derecho a conceder tales subvenciones.
Con respecto al acceso a los mercados, el único compromiso de Egipto era el de los aranceles consolidados. Como ya se ha visto, sus tipos consolidados eran en general más bajos que los de muchos países en desarrollo, incluida la mayoría de los países de la región. No resulta claro si los aranceles se consolidaron en base a algunos análisis, por ejemplo el examen de las tendencias e inestabilidades de los mercados mundiales y su posible efecto en los sectores que compiten con las importaciones. Como la próxima ronda de negociaciones podría determinar una ulterior reducción de los tipos consolidados, Egipto tiene que analizar atentamente su situación arancelaria, aprovechando su experiencia con los aranceles aplicados en los últimos cinco años y teniendo en cuenta las perspectivas de las tendencias e inestabilidades de los mercados mundiales. También necesita formular su posición con respecto al acceso a las SGE para la agricultura, que son particularmente útiles cuando los aranceles consolidados son bajos.
Debido al nivel relativamente bajo de sus consolidaciones arancelarias, es también difícil que Egipto pueda incluir muchos de sus productos agrícolas en un acuerdo comercial regional con países que tienen consolidaciones arancelarias más elevadas.
El mercado de la UE para las frutas y hortalizas
Dado que los países de la UE constituyen la destinación principal de las exportaciones de frutas y hortalizas de Egipto, es de la máxima importancia lograr una plena comprensión del régimen de importaciones de la UE, sobre todo en vista de las nuevas negociaciones sobre la agricultura de la OMC. Alrededor del 60 por ciento de las importaciones de frutas y hortalizas de la UE proceden de países que no gozan de preferencias comerciales, lo cual indica que existe la posibilidad de aumentar las exportaciones destinadas a ese mercado. Una de las cuestiones principales que debe examinar y analizar Egipto es si: i) debe oponerse fundamentalmente al sistema de precios de entrada; ii) si no debe oponerse, sino tratar de negociar ulteriores reducciones de los elementos proteccionistas del sistema, es decir, los precios de entrada y los aranceles adicionales; o iii) negociar un aumento de los contingentes, aceptando a la vez los actuales elementos proteccionistas.11
La evaluación de los beneficios y los costos de cada opción exige un análisis exhaustivo. Por ejemplo, la tercera alternativa es atrayente si se supone que los excedentes exportables se limitarán a los niveles actuales, dado que en ese caso las rentas de los contingentes se mantendrán altas. La segunda alternativa debería preferirse en el caso de que Egipto prevea un aumento de sus exportaciones como consecuencia de una reducción del proteccionismo en la frontera por parte de la UE. Si pudiera aumentar considerablemente sus exportaciones a precios competitivos, la primera alternativa (reforma fundamental del régimen de exportaciones de la UE) sería interesante. Desde luego que el mundo real podría ser muy diferente. Por ejemplo, los exportadores no preferenciales podrían aumentar su parte en ese mercado. Análogamente, la UE podría reemplazar su régimen actual por uno basado exclusivamente en aranceles ordinarios, pero a niveles que significaran una protección incluso mayor que la actual.
Habría que examinar también otros aspectos del régimen de la UE respecto de las frutas y hortalizas, teniendo en cuenta que la UE tiene acceso a las SGE y que, si las aplicara, aumentaría la protección. Con respecto al acceso a los mercados, es interesante saber cómo la UE hace sus compromisos mínimos y corrientes en ese ámbito. En la RU, sus compromisos mínimos de acceso se establecieron poniendo todas las hortalizas en una sola categoría y todas las frutas en otra, lo cual facilitó el cumplimiento de sus compromisos mínimos de acceso (5 por ciento del nivel de consumo del período de base). Según algunos analistas, el acceso a los mercados hubiera sido mayor si los compromisos se hubieran basado en partidas de productos separadas.
Un segundo aspecto es la opción de la UE, realizada en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura, de subvencionar las exportaciones de frutas y hortalizas, subvenciones que en 1996/97 ascendieron a 72 millones de Ecus. Si las exportaciones subvencionadas se destinan a un mercado abastecido también por Egipto, las repercusiones son evidentes. Las subvenciones socavan también los precios de las frutas y hortalizas en el mercado mundial. Sin embargo, algunos analistas han señalado que el impacto global de las subvenciones a la exportación de la UE en Egipto podría ser indeterminado, dado que reduce o elimina los excedentes de la UE haciendo que los precios internos sean más altos, lo que beneficia a exportadores preferenciales como Egipto.12 Es evidente que Egipto tiene que hacer sus propios análisis antes de llegar a una posición de negociación.
Un tercer aspecto es la ayuda interna de la UE a la producción de frutas y hortalizas. Los desembolsos involucrados son exiguos, de alrededor de 1,2 mil millones de Ecus en 1996, o sea un 4 por ciento del valor total de la producción. En todo caso, las normas actuales del AsA permiten una considerable flexibilidad para continuar con dichas subvenciones. Pero la situación podría cambiar si las subvenciones del "compartimento azul" fueran eliminadas en la próxima ronda de negociaciones.
Liberalización de la economía mundial del arroz
El régimen comercial del arroz es otra realidad importante para Egipto. Sus exportaciones de arroz han sido buenas y las tendencias recientes son prometedoras. Ahora bien, la economía mundial del arroz está muy distorsionada. Algunos estudios han indicado que el AsA debía beneficiar a los productores de arroz (por ejemplo, precios más altos en el mercado mundial, aumento del comercio) y a los países en desarrollo exportadores de arroz. Pero también advirtieron que ello dependía mucho de la aplicación leal de los compromisos en materia de acceso a los mercados por parte de un número limitado de países. Aunque el margen para las subvenciones a la exportación de arroz es pequeño, persisten todavía niveles muy altos de ayuda interna a la producción arrocera así como de la protección en la frontera. Por ejemplo, en 1998 la estimación de la ayuda al productor de arroz en los países de la OCDE ascendió, por término medio, a 74 por ciento del valor de la producción de arroz - la tasa más alta de todos los productos incluidos - mientras que la tasa nominal de la protección en frontera alcanzó a 3,8. Es evidente que la reforma radical del comercio de arroz debería figurar como prioridad para Egipto en la próxima ronda de negociaciones de la OMC.
Medidas MSF/OTC
De la experiencia de los últimos cinco años (resumida al final de la sección 2.4) resulta claro que las medidas MSF/OTC serán cada vez más importantes para sostener las importaciones de Egipto. Se deben redoblar los esfuerzos destinados a documentar y compartir dichas experiencias, ya que los comerciantes internos son los que conocen mejor la situación. Se necesita un esfuerzo concertado por el Gobierno para encuestarlos, analizar sus últimas experiencias y perseguir los casos desleales en el foro apropiado de la OMC, especialmente en relación con los principales productos de exportación de Egipto, tales como las frutas y las hortalizas, tanto frescas como elaboradas.
Seguridad alimentaria
Los efectos que las reformas políticas orientadas al mercado han tenido en la seguridad alimentaria han sido variados. Hubo una clara disminución de los ingresos netos agrícolas, especialmente de los pequeños agricultores, ya que los precios de la producción no aumentaron lo suficiente para compensar el aumento de los costos de los insumos agrícolas, debido en parte a la reducción de las subvenciones. La orientación al mercado y la liberalización del comercio han afectado las modalidades de cultivo. Como efecto de su rentabilidad mejor, las frutas y las hortalizas se están expandiendo a expensas del algodón, el trigo y el arroz. Aunque estos cambios tienen sentido desde un punto de vista económico, hay muchos en Egipto que los ven como un resultado negativo del proceso de reforma, ya que el algodón y el trigo se consideran cultivos de importancia estratégica y cuentan con mayores eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante con el resto de la economía, por lo que contribuyen más al alivio de la pobreza y a la seguridad alimentaria de las familias. Para Egipto es también decisivo examinar las consecuencias de las políticas en la seguridad alimentaria, sobre todo las aplicadas en el marco del AsA. En las secciones anteriores, especialmente sobre la ayuda interna y el acceso a los mercados, se abordó esta cuestión, si bien indirectamente.
Además de las disposiciones generales del AsA, la aplicación de la Decisión ministerial de Marrakech es otro asunto que reviste un interés considerable para Egipto, habida cuenta del tiempo y de los recursos dedicados hasta ahora a los debates correspondientes. La nueva ronda de negociaciones ofrece otra oportunidad para elaborar una decisión eficaz.
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por Emam El-Gamasy, Cairo.
2 Esta cuestión se planteó durante el examen de las políticas comerciales de Egipto realizado en la OMC en 1999. Las autoridades egipcias indicaron que cuando los tipos aplicados excedían de los tipos consolidados, las autoridades aduaneras gravaban los tipos consolidados para los miembros de la OMC. Véase el examen de las políticas comerciales de Egipto, informe de la Secretaría de la OMC, 1999.
3 Véase N. Elamin, "Implementation of the Uruguay Round Agreement on Agriculture in the context of emerging issues in the food and agriculture sector in the Near East", en Report of the Expert Consultation on the Preparation for the Next Trade Negotiations on Agriculture, Oficina subregional de la FAO, Túnez, 1999.
4 Parece que algunos países han presentado estimaciones recientes relativas a la MGA para los años corrientes aún cuando no lo hicieron para el período de base, por ejemplo Perú.
5 H. Lofgren and M. Kherallah, A General Equilibrium Analysis of Alternative Wheat Policy Scenarios for Egypt, Proyecto No. 2 para la seguridad alimentaria en Egipto, IIPA, Washington, D.C., junio de 1998.
6 Examen de las políticas comerciales de Egipto, 1999. OMC.
7 Véase H. Grethe and S. Tangermann, "The EU import regime for fresh fruit and vegetable after implementation of the results of the Uruguay Round", en Report of the Expert Consultation on the Preparation for the Next Trade Negotiations on Agriculture, Oficina subregional de la FAO, Túnez, 1999.
8 Los alimentos excluyen los productos pesqueros.
9 Nótese que el debate sobre el aumento de las importaciones de alimentos en el marco de la Decisión ministerial de Marrakech se refiere al valor y no al volumen de las importaciones. Las importaciones podrían aumentar incluso si hubiera pocas variaciones en la cantidad, como consecuencia del aumento de los valores unitarios de las importaciones que podría derivarse de la influencia de algunos factores, tales como el precio nominal del mercado mundial, la ayuda alimentaria y las ventas de exportación en condiciones de favor.
10 Lofgren and Kherallah, op. cit.
11 La presente subsección aprovecha en gran medida el excelente análisis de estos problemas realizado en el estudio de Grethe y Tangermann, op. cit.
