El futuro del entorno del comercio agrícola: cuestiones que se plantean en la actual ronda de negociaciones comerciales sobre la agricultura
La Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, concluida en Marrakesh en abril de 1994, elevó la calidad de las normas en que se basan las relaciones comerciales internacionales. Estableció la Organización Mundial del Comercio (OMC) como plataforma intergubernamental para las negociaciones comerciales y la solución de controversias relacionadas con el comercio, y fortaleció las disciplinas sobre las políticas comerciales internacionales. Una de las cuestiones que constituyeron el objeto de la atención de las partes negociadoras fue la integración más completa de la agricultura en el sistema de comercio internacional, basándose en la apertura de los mercados y el comercio libre. Las negociaciones sobre la agricultura fueron difíciles, pero el resultado final indicó el camino a seguir9. Se llegó a un acuerdo sobre disciplinas mejores, así como sobre compromisos completos y vinculantes de reducción en los tres amplios sectores del acceso a los mercados, la competencia de las exportaciones y las ayudas agrícolas internas. Todo ello se incorporó en el Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura y en las listas de compromisos específicos de los países10.
No obstante, la Ronda Uruguay no eliminó completamente el trato excepcional de la agricultura en el sistema del comercio internacional. El sector agrícola goza todavía de varias exenciones a las disciplinas generales de la OMC. Se siguen concediendo subvenciones a la exportación dentro de los límites especificados en las listas de compromisos de los países. Se prevén disposiciones especiales de salvaguardia en el sector del acceso a los mercados. En virtud de la llamada «Cláusula de Conciliación» del Acuerdo sobre la Agricultura (Artículo 13, Debida moderación), algunas subvenciones internas específicas a una empresa o industria no son recurribles; en otras palabras, gozan de inmunidad de las disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio de 1994 (GATT, 1994)11. Además, la Cláusula de Conciliación pide la debida moderación, al menos hasta el año 2003, al establecer derechos compensatorios y otras medidas con arreglo al GATT 1994 contra las subvenciones a la exportación y las subvenciones internas que estén en plena conformidad con las disposiciones del acuerdo y que no otorguen ayuda a un producto básico específico por encima de la decidida durante la campaña de comercialización de 1992. Los miembros de la OMC subrayaron su deseo de seguir negociando reducciones progresivas sustanciales del apoyo y la protección, según lo establecido en el Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Es de señalar que el Artículo 20 no sólo constituye el punto de partida para continuar las negociaciones de la reforma ulterior un año antes del final del período de aplicación de las disposiciones de la Ronda Uruguay, es decir, 1999, sino también contiene una lista específica de asuntos que han de negociarse. Los miembros de la OMC acordaron tener en cuenta la experiencia adquirida en el cumplimiento de los compromisos de la Ronda Uruguay y su efecto en el comercio agrícola mundial. Se comprometieron asimismo a centrar la atención en «las preocupaciones no comerciales, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo Miembros y el objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado...»12.
En la Conferencia Ministerial celebrada en Singapur en diciembre de 1996, los miembros de la OMC establecieron un procedimiento de «análisis e intercambio de información» como plataforma para la comunicación sobre asuntos agrícolas en preparación de la continuación del proceso de reforma. Se ha utilizado este procedimiento para trasmitir recomendaciones de los miembros relativas a revisiones del Acuerdo sobre la Agricultura. Numerosos países presentaron ya propuestas sobre asuntos agrícolas, por ejemplo, en preparación para la Conferencia Ministerial de Seattle de 1999 y para las negociaciones sobre la agricultura que se están celebrando desde marzo de 200013. El debate no ha superado la fase de intercambio de opiniones, pero las partes han acordado iniciar, a comienzos del 2001, las negociaciones sobre las disposiciones y compromisos futuros en la agricultura.
Las propuestas presentadas por los países hasta el momento difieren mucho en su grado de especificidad. No obstante, ninguna de las partes negociadoras pone en duda la necesidad de una liberalización ulterior del comercio agrícola en cuanto tal. En las secciones siguientes se ofrece una visión preliminar de la situación de los debates en noviembre de 2000, resumiendo primero el examen de las cuestiones «tradicionales» relacionadas con el Acuerdo sobre la Agricultura, a saber, acceso a los mercados, competencia de las exportaciones y ayuda interna, para pasar después al análisis de las preocupaciones no comerciales y cuestiones de desarrollo.
El debate actual sobre la reforma ulterior en materia de acceso a los mercados se centra en tres cuestiones fundamentales: i) consolidaciones arancelarias de nación más favorecida (NMF); ii) establecimiento de un acceso mínimo por medio de contingentes arancelarios; y iii) cláusulas de salvaguardia especial (SGE) aplicables a los productos básicos agrícolas en caso de aumentos rápidos de las importaciones.
Recuadro 1 TÉRMINOS ESCOGIDOS DE LA OMC Medidas de la caja ámbar. Ayuda interna a la agricultura que se considere que distorsiona el comercio y, por lo tanto, está sujeta a los compromisos de reducción. Pagos de la caja azul. Pagos realizados como parte de determinadas políticas de ayuda interna (principalmente las de las Comunidades Europeas y los Estados Unidos) que están específicamente exentas de los compromisos de reducción. Consolidaciones al tipo máximo. Consolidaciones arancelarias impuestas por países en desarrollo a productos básicos que no estaban sometidos antes a compromisos de consolidación. Pagos de minimis. Pagos de ayuda interna a la agricultura que representan sólo un pequeño porcentaje de transferencia a los productores (menos del 5 por ciento del valor de la producción para los países desarrollados y del 10 por ciento para los países en desarrollo). Aún en el caso de que los efectos de los pagos de minimis puedan causar distorsiones de la producción o el comercio, esta ayuda está exenta de los compromisos de reducción. Medidas de la caja verde. Medidas de ayuda que se considera que tienen efectos mínimos o ningún efecto de distorsión del comercio o de la producción. Por lo tanto, estos pagos están exentos de los compromisos de reducción de la ayuda interna. Arancel de NMF. Arancel aplicado con carácter de nación más favorecida y, por lo tanto, no discrimina a los distintos abastecedores. Trato especial y diferenciado. Trato excepcional reservado a los países en desarrollo, que permite adoptar una mayor flexibilidad al establecer medidas de ayuda y protección. Progresividad arancelaria. Mayor protección arancelaria de los productos según estén sometidos a una mayor elaboración. La progresividad arancelaria indica la protección de la industria transformadora. Contingente arancelario. Sistema arancelario en dos niveles en virtud del cual a un determinado volumen de contingente de importaciones se aplica un arancel dentro del contingente, que es inferior al arancel de NMF fuera del contingente. Arancelización. Conversión de las medidas de importación no arancelarias (por ejemplo derechos variables y restricciones cuantitativas a la importación), que aplicaban anteriormente los miembros de la OMC, en derechos de aduana ordinarios. El cálculo para esta conversión se basó en la diferencia entre los precios de mercado externos e internos, incluyendo los efectos en el precio de la medida no arancelaria durante el período de base (1986-88). |
En cuanto a otras reducciones de las consolidaciones arancelarias de NMF, hay dos cuestiones que tienen una importancia especial: i) el margen para ulteriores reformas, incluida la cuestión de lo que se utilizará como punto de partida; y ii) si seguir un enfoque que abarque todas las líneas arancelarias, o negociar ulteriores reducciones producto por producto, que permitan exenciones de productos básicos delicados. Quienes defienden las políticas comerciales más liberales, sobre todo el Grupo Cairns14 y los Estados Unidos, proponen una reforma bastante radical. El principal objetivo del Grupo Cairns es establecer el comercio de productos agrícolas sobre la misma base que el de otras mercancías. Según esto, propugna notables reducciones de todos los aranceles, utilizando un método de fórmulas que redujese más los aranceles más elevados e incluye el recorte de los máximos arancelarios y la progresividad arancelaria15. Además, los Estados Unidos piden reducciones sustanciales, o la eliminación, de todos los aranceles. Lo mismo se aplica a la dispersión arancelaria y a la progresividad arancelaria. Con respecto al punto de partida para ulteriores reducciones de los aranceles, los Estados Unidos propugnan que se utilicen las tarifas aplicadas en lugar de los compromisos de consolidación especificados en las listas de los países16. En este caso, lo mismo que en otras esferas del Acuerdo sobre la Agricultura, los Estados Unidos son también partidarios de las llamadas iniciativas sectoriales, lo que significa una liberación más progresiva en algunos casos17. La CE propone un planteamiento más moderado y considera las ulteriores reducciones de los compromisos de acceso a los mercados «como un proceso en curso que dará lugar a una reforma fundamental», pero que no tiene por qué completarse dentro de la actual ronda de negociaciones18. La República de Corea es partidaria de un «enfoque flexible y gradual» que tenga en cuenta el «carácter especial de la agricultura» 19. Japón adopta una posición semejante, pero insiste menos en la función especial de la agricultura que en las características e importancia interna de determinados productos básicos. Japón pide ulteriores reducciones producto por producto, que puedan tener en cuenta las características de determinados productos sensibles y la «necesidad de mantener un cierto nivel de producción agrícola interna»20.
La India y otros países en desarrollo piden también mayor flexibilidad en el mantenimiento de la protección aduanera, recortes sustanciales de los aranceles, la limitación de la dispersión arancelaria y la progresividad arancelaria de los países desarrollados, a fin de mejorar las oportunidades de acceso a los mercados para sus exportaciones a dichos países21.
Otra cuestión fundamental es el acceso mínimo a los mercados, que se ha asegurado en la Ronda Uruguay mediante contingentes arancelarios, a fin de fomentar el comercio de productos que han sido sometidos a arancelización. La mayoría de las propuestas presentadas hasta ahora se refieren tanto a la cuantía de los contingentes, como a su administración. También en este caso, los Estados Unidos y el Grupo Cairns propugnan un aumento sustancial de los volúmenes de los contingentes, a fin de ampliar las oportunidades de acceso a los mercados22. Piden asimismo una mejor reglamentación para hacer más transparente la administración de los contingentes y asegurar una distribución más competitiva de los derechos al comercio utilizando el arancel dentro del contingente23. Esto se ajustaría a la propuesta de la CE24, si bien ésta no ha planteado todavía la cuestión de los aumentos de los contingentes. Japón y la República de Corea tampoco se han pronunciado sobre los tamaños de los contingentes, pero piden que haya flexibilidad al aplicar distintos métodos de administración de los mismos25. Varios países en desarrollo subrayan la necesidad de una administración simplificada, más transparente y equitativa de los contingentes arancelarios establecidos por los países desarrollados, a fin de mejorar las oportunidades para las importaciones concedidas en virtud de las disposiciones de acceso mínimo26.
La situación es muy similar en lo que respecta al debate sobre las disposiciones de salvaguardia especial (SGE) que, por toda la duración del proceso de reforma, dan a los países el derecho a establecer aranceles adicionales a productos agrícolas que han sido objeto de arancelización, si se superan niveles de activación definidos explícitamente en los precios o volúmenes de importación27. Los Estados Unidos y el Grupo Cairns piden la eliminación de este trato excepcional, que llevaría a medidas generales de contingencia más restrictivas como las salvaguardias antidumping, compensatorias y de emergencia, como la única salvaguardia posible contra las importaciones agrícolas. Se oponen a esto otros miembros de la OMC, incluida la CE28. Algunos países en desarrollo, la mayoría de los cuales no tienen derecho a establecer disposiciones de SGE porque no se les exigió empeñarse en la arancelización, piden la oportunidad de hacerlo también. La India, por ejemplo, aduce que las SGE serían «una condición imprescindible para el desarrollo agrícola sostenible en los países en desarrollo», porque protegen a los agricultores internos contra «la competencia desleal»29.
Al examinar la competencia de las exportaciones, desempeñan una función fundamental tres categorías de medidas aplicadas en frontera: i) subvenciones a la exportación; ii) instrumentos como créditos a la exportación o medidas adoptadas por empresas estatales de comercio; y iii) impuestos a la exportación. La primera categoría está ya sujeta a los compromisos bastante completos de consolidación y reducción contraídos en la Ronda Uruguay. Sin embargo, en lo que respecta a la segunda categoría, existe sólo una normativa bastante general que prohíbe eludir las disposiciones y compromisos existentes. Los impuestos a la exportación no son actualmente objeto de ningún compromiso relacionado específicamente con productos básicos y otras medidas.
Recogida de fruta para la exportación
La competencia en materia de exportación es uno de los asuntos comerciales tradicionales que se están debatiendo actualmente en las rondas de negociación.
- FAO/20421/G. BIZZARRI
En cuanto a las subvenciones a la exportación, los Estados Unidos, el Grupo Cairns y varios países en desarrollo defienden su prohibición30, aduciendo que causan distorsiones muy perjudiciales en el mercado mundial y que la consiguiente depresión de los precios mundiales es especialmente perjudicial para la competitividad de sus sectores agrícolas internos. La CE, que es con mucho la que mayores subvenciones a la exportación ha concedido en el pasado, se inclina a examinar ulteriores reducciones en los compromisos relativos a las subvenciones de las exportaciones, pero sólo a condición de que mejoren las normativas sobre otras medidas relativas a la exportación, como los créditos para la exportación o las operaciones realizadas por empresas estatales de comercio31. Algunos países en desarrollo que son importadores netos de alimentos, como Mauricio, expresan, no obstante, su preocupación por el hecho de que normas más estrictas sobre las subvenciones a la exportación, así como el aumento de los precios de importación que puede derivarse de ellas, podrían elevar sus facturas de importación de alimentos. Por esta razón, muchos países piden un planteamiento más prudente y pragmático32.
Otra preocupación fundamental para muchos países son las disposiciones más estrictas y específicas sobre otros instrumentos que afectan a la competencia de las exportaciones, tales como los créditos a la exportación y las empresas estatales de comercio. Como se enuncia en el Acuerdo sobre la Agricultura (Artículo 10, párrafo 2), los miembros de la OMC acordaron en la Ronda Uruguay esforzarse en elaborar disciplinas más estrictas sobre créditos a la exportación y programas de seguro de las exportaciones, pero no se han conseguido progresos a este respecto. Algunos miembros de la OMC, como la CE, pretenden que la aplicación de disciplinas más estrictas sobre estos instrumentos sea una condición para la reforma ulterior de los compromisos sobre las subvenciones a la exportación33. Los Estados Unidos y los miembros del Grupo Cairns afrontan también esta cuestión. Aunque los Estados Unidos expresen su deseo de realizar negociaciones sobre disciplinas más estrictas dentro de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)34, los miembros del Grupo Cairns ponen en duda la necesidad de disciplinas especiales. Algunos países en desarrollo importadores netos de alimentos consideran beneficiosos los créditos a la exportación. En cuanto a las subvenciones a la exportación, piden un planteamiento más prudente en la elaboración de disciplinas más estrictas sobre esta medida. Se oponen también a la idea de continuar las negociaciones sobre estos temas dentro de la OCDE, ya que les excluiría de ellas35.
El tercer tipo de preocupaciones en el sector de la competencia de las exportaciones son los impuestos a la exportación. Como tales impuestos tienden a mantener los precios internos por debajo del nivel del mercado mundial, pueden reducir la producción interna y los suministros para la exportación y causar subidas de los precios en el mercado mundial. Además, si los impuestos a la exportación se aplican de forma variable, es decir, si aíslan el mercado interno de las fluctuaciones de los precios del mercado mundial, estas medidas podrían influir también perjudicialmente en la estabilidad de los precios del mercado mundial. Los principales defensores de disciplinas más estrictas sobre los impuestos a la exportación son los miembros del Grupo Cairns y los Estados Unidos36. Estos últimos incluso piden la prohibición de tales impuestos. Aducen que las restricciones a la exportación tienen efectos negativos en la seguridad alimentaria de los países importadores netos de alimentos y, por tanto, deberían disciplinarse. Algunos de los países desarrollados importadores netos de alimentos piden también normas más estrictas sobre los impuestos a la exportación. Por ejemplo, Japón considera que la aplicación de normas más estrictas sobre la competencia de las exportaciones, incluyendo las relativas a impuestos a la exportación y restricciones cuantitativas de las exportaciones, es esencial para adoptar un enfoque más equilibrado hacia los importadores y exportadores en el curso de la reforma ulterior37. La CE no ha adoptado hasta ahora ninguna posición sobre los impuestos a la exportación, mientras que algunos países en desarrollo rechazan cualquier prohibición de los mismos38. En efecto, algunos países en desarrollo aplican impuestos a la exportación para mantener los precios internos por debajo de los niveles del mercado mundial, con lo cual subvencionan a los consumidores internos. También es posible que influya la importancia de los impuestos a la exportación como fuente de ingresos presupuestarios. Además, al pedir el mantenimiento de los impuestos a la exportación, la India, por ejemplo, ha aducido como razón la gestión de la oferta. Por otra parte, algunos países en desarrollo utilizan estas medidas para desaconsejar las exportaciones de materias primas con vistas a compensar los efectos negativos que la progresividad arancelaria -practicada por algunos de sus interlocutores comerciales- puede ejercer en su industria nacional de transformación.
También en este aspecto el Grupo Cairns y los Estados Unidos han presentado propuestas de reforma bastante progresistas. El Grupo Cairns desea que se eliminen todas las medidas que distorsionan el comercio39, mientras que los Estados Unidos piden reducciones sustanciales de la ayuda que prestan las medidas internas de distorsión del mercado de la llamada caja amarilla, la suma de las cuales es ya objeto de compromisos de reducción40. Una característica bastante nueva de las propuestas de los Estados Unidos es la de reducir la ayuda total a un porcentaje fijo del valor total de la producción agrícola de los miembros. Este método daría lugar a tasas de reducción diferentes para cada país. En cuanto a las exenciones de estos compromisos de reducción, los Estados Unidos y el Grupo Cairns se refieren a la caja verde, que incluye medidas basadas en criterios explícitos que se considera no producen efectos de distorsión del mercado o, al menos, estos son mínimos. Los Estados Unidos han declarado también estar dispuestos a negociar la inclusión de políticas adicionales de exención en la caja verde41.
Otros miembros rechazan decididamente las limitaciones a las políticas de ayuda interna, que actualmente están exentas de los compromisos de reducción. La CE y otros miembros de la OMC, como Japón, Noruega, la República de Corea y Suiza, piden también una revisión de sus criterios generales y/o específicos de determinadas políticas relacionados con la caja verde42. Defienden que el mantenimiento, o incluso la ampliación, de la serie de políticas de exención es imprescindible para tener en cuenta preocupaciones no comerciales. La CE y Japón propugnan el mantenimiento de la caja azul, que incluye medidas adoptadas en programas de limitación de la producción que no están desconectadas de la producción y que, por lo tanto, no cumplirían los requisitos de la caja verde. Aducen que tales medidas son necesarias para «facilitar la transformación [de sus políticas de ayuda interna] hacia una política orientada al mercado»43.
Los países en desarrollo son también partidarios de exenciones de las medidas de ayuda interna, que consideran esenciales para alcanzar determinados objetivos de desarrollo. Algunos incluso piden una caja específica para el desarrollo44. De igual forma, algunas economías en transición consideran que las exenciones de la caja verde son insuficientes para sus necesidades específicas45 y son partidarios de exenciones específicas que reconozcan y aborden sus problemas de transición.
Las preocupaciones no comerciales desempeñan una función importante en la fase actual del debate político sobre el entorno futuro del comercio agrícola. Se mencionan explícitamente en el Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura como asunto que deberá estudiarse al llevar adelante la reforma en la agricultura, y se destacan en varias propuestas y recomendaciones presentadas hasta ahora a la OMC. La noción de preocupaciones no comerciales se refiere a la existencia de objetivos distintos del objetivo fundamental de la OMC consistente en el comercio libre, pero que también son pertinentes a la función multidimensional del bienestar de las personas, los países, y el mundo en su conjunto. Implica también que estos otros objetivos pueden exigir la limitación de la primacía del comercio libre dentro de la OMC. Los objetivos principales de las preocupaciones no comerciales se incluyen en el concepto del carácter multifuncional de la producción agrícola, que abarca también las preocupaciones ambientales y la seguridad alimentaria. La cuestión central en el debate es si estas preocupaciones justifican desviarse de los objetivos de liberalización de la OMC o si pueden conseguirse también por otros medios que no entrarían en conflicto con el objetivo del comercio libre.
El concepto del carácter multifuncional de la agricultura (expresado en esta sección con el término multifuncionalidad) ha sido planteado por varios miembros de la OMC, la mayoría de ellos desarrollados, sobre todo la CE, Japón, Noruega, la República de Corea y Suiza. El concepto de multifuncionalidad abarca varios objetivos específicos de política. Para la CE, la preocupación fundamental es el mantenimiento de la capacidad del sector agrícola de suministrar bienes públicos, especialmente con respecto al medio ambiente, y la viabilidad de las zonas rurales46. Noruega destaca la conservación del patrimonio cultural y la diversidad agrobiológica, así como el mantenimiento de «una buena salud vegetal, animal y pública»47. Suiza menciona la seguridad alimentaria como las «necesidades de una población dispersa», cuestiones de conservación del medio ambiente y el paisaje y la calidad de los alimentos48. La República de Corea indica la multifuncionalidad como un problema que ha de examinarse, pero sin hacer referencia a políticas específicas49. La serie de finalidades de política señalada por el Japón es similar a la indicada por otros países, pero se hace especial hincapié en la función de la producción agrícola interna para alcanzar objetivos de seguridad alimentaria50.
Los proponentes del concepto de multifuncionalidad subrayan que la producción agrícola crea externalidades51 positivas y produce bienes públicos52 intangibles, además de su función de suministrar alimentos. Defienden que el suministro de estos bienes intangibles no quedaría garantizado por mecanismos de mercado solamente y, por lo tanto, es necesaria la ayuda a la agricultura, incluido el mantenimiento de la posición excepcional de la agricultura dentro del GATT y la OMC53. Con respecto a las medidas específicas propuestas para alcanzar estos objetivos, la CE destaca los pagos directos sin ninguna consecuencia comercial o con consecuencias mínimas, es decir, políticas que incluso pueden cumplir la condición principal de la caja verde54. La propuesta de Suiza se orienta en la misma dirección55. Noruega pide solamente que se traten por separado estas cuestiones dentro del sistema comercial multilateral, pero, lo mismo que la República de Corea, no proporciona detalles sobre medidas específicas56. Japón pide un «determinado nivel de intervención» y señala expresamente los aranceles como medio para afrontar las preocupaciones relacionadas con el carácter multifuncional de la agricultura57.
Otros países, sobre todo Estados Unidos y varios miembros del Grupo Cairns, se oponen firmemente a la inclusión del concepto del carácter multifuncional de la agricultura en las negociaciones comerciales. Los Estados Unidos no discuten que sea legítimo que los gobiernos afronten preocupaciones no alimentarias, pero destacan la necesidad de hacerlo de forma que no se distorsione el mercado58. Los Estados Unidos señalan que «la OMC no emite juicios sobre los objetivos de los países, sino que limita las políticas agrícolas y comerciales de los países basadas en los instrumentos que utilizan para alcanzar tales objetivos»59. Propugnan que el logro de los objetivos indicados por los proponentes de la multifuncionalidad no exigiría ayudas internas relacionadas con la producción o ni siquiera medidas en la frontera, y consideran que la adopción de medidas selectivas y no relacionadas con la producción es más apropiada para alcanzar estos objetivos y evitar distorsiones perjudiciales en los mercados tanto internos como externos. Pagos selectivos y desconectados60 podrían remunerar directamente a los agricultores, o incluso a los no agricultores, por sus actividades de conservación del paisaje. Se propone que los programas de ajuste estructural encaminados a incrementar el empleo fuera de la explotación agrícola o a mejorar la infraestructura rural son un medio más eficaz para proveer a la viabilidad de las zonas rurales61. Tales medidas deberían cumplir las condiciones principales de la caja verde. De ser necesario, los Estados Unidos estarían dispuestos a renegociar o ampliar la lista de políticas específicas dentro de esta categoría.
El Grupo Cairns pide la eliminación del trato excepcional de la agricultura en el GATT/OMC. En consecuencia, se opone a la introducción de consideraciones de multifucionalidad en las negociaciones comerciales. Lo mismo que los Estados Unidos, el Grupo Cairns62 pide que las medidas de ayuda interna sean «selectivas, transparentes y estén plenamente desconectadas, de forma que no distorsionen la producción y el comercio»63.
El debate sobre la seguridad alimentaria tiene algunas características comunes con el de la multifuncionalidad. Algunos países importadores netos de alimentos, principalmente desarrollados, como Japón, Noruega, la República de Corea y Suiza, hacen hincapié en los aspectos internos o nacionales de la seguridad alimentaria. Aducen que un determinado nivel de autosuficiencia reduciría el efecto negativo de la inestabilidad del mercado mundial creada por los cambios en las condiciones atmosféricas y/o la influencia de exportadores e importadores dominantes en el mercado mundial64. Se identifica esta irregularidad del mercado mundial como algo especialmente perjudicial para los países importadores netos de alimentos, por lo que sería necesario mantener un determinado nivel de producción agrícola interna. El mantenimiento de la seguridad alimentaria nacional por medio de la producción agrícola interna sería así una preocupación no comercial y, por lo tanto, legitimizaría el trato excepcional de la agricultura dentro de la OMC. En general, las propuestas presentadas hasta ahora se centran en dos aspectos. Primero, los proponentes piden exenciones de la normativa sobre medidas internas y aplicadas a la importación, que les permitirían establecer medidas relacionadas con la producción a fin de alcanzar objetivos de autosuficiencia. Segundo, propugnan la adopción de disciplinas más estrictas sobre las medidas de exportación utilizadas por interlocutores comerciales exportadores, a saber, los impuestos a la exportación, las restricciones cuantitativas a la exportación, las empresas estatales de comercio y las subvenciones a la exportación.
Varios países en desarrollo han planteado también la seguridad alimentaria como preocupación no comercial65. Aducen asimismo la necesidad de medidas relacionadas con la producción, de una mayor flexibilidad al adoptar medidas en la frontera e incluso de «aranceles moderadamente altos»66. Sin embargo, sus reclamaciones a este respecto se plantean en el contexto más amplio de las cuestiones de desarrollo, en las que la seguridad alimentaria es justamente una de las principales preocupaciones.
La posición de los Estados Unidos y el Grupo Cairns sobre las políticas propuestas es diferente. En particular, se oponen decididamente a la noción de que la autosuficiencia sea el medio apropiado para conseguir la seguridad alimentaria. Defienden que la seguridad alimentaria es una cuestión que «incluye la capacidad para comprar alimentos, mientras que las políticas de autosuficiencia -políticas encaminadas a apoyar la producción interna por encima de los niveles del mercado- frecuentemente frenan el crecimiento económico, reducen los ingresos y fijan los recursos en sectores no productivos de la economía»67. Medidas más selectivas, como el mantenimiento de existencias públicas o el fomento del potencial de producción no utilizado, serían más apropiadas para afrontar las situaciones de escasez de alimentos en períodos de crisis. Algunos países señalan también que la seguridad alimentaria es incluso una cuestión relacionada con el comercio y que las medidas y restricciones que distorsionan el comercio influyen perjudicialmente en la distribución de los alimentos, mientras que las medidas adoptadas en la frontera desestabilizarían el mercado mundial y causarían así efectos perjudiciales en la seguridad alimentaria68.
Las preocupaciones por el desarrollo han formado parte de las negociaciones comerciales multilaterales desde el establecimiento del GATT en 1947. En efecto, se establecen normas sobre estas preocupaciones en el Acuerdo General, así como en otros acuerdos comerciales multilaterales en el ámbito de la OMC. Según las disposiciones del llamado trato especial y diferenciado, estipulado en la Parte 4 del GATT, los países en desarrollo están exentos del principio de reciprocidad, es decir, no se espera que concedan a otros países las mismas concesiones comerciales que ellos reciben.
En la agricultura, los países en desarrollo están sujetos a compromisos menos restrictivos de consolidación y reducción. Por ejemplo, en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura (Artículo 6), la ayuda interna que forma parte integrante de programas de desarrollo está exenta del requisito de reducción. La ayuda alimentaria directa, que se concede de conformidad con el Artículo 10.4, tampoco está sujeta a ningún compromiso de reducción69. Estas y otras exenciones para los países en desarrollo reflejan la percepción persistente de los signatarios del GATT de que algunos Estados miembros que se enfrentan con problemas de subdesarrollo deben recibir privilegios específicos en el sistema comercial internacional.
Para los países en desarrollo, la preocupación fundamental es la existencia de «disposiciones reales, sólidas y operativas [especiales y diferenciadas] en la agricultura»70. Hacen hincapié en la gran contribución que los sectores agrícolas aportan al PIB, al empleo y a los ingresos en divisas. Los países en desarrollo, con referencia a la importante función que desempeña en ellos la agricultura de subsistencia, subrayan que las medidas que fomentan la producción agrícola interna son también esenciales para resolver los problemas de la seguridad alimentaria. A este respecto, algunos señalan asimismo que las ineficiencias en su infraestructura interna limitarían también el suministro adecuado de los productos alimenticios importados. La India plantea esto en términos más generales: «su capacidad para participar en el comercio internacional es limitada. Por ello, las perspectivas de un crecimiento económico que estimule el comercio en estos países agrarios no son muy prometedoras a plazos corto y medio»71.
La India y otros países en desarrollo piden al menos cierta protección de su sector agrícola interno, incluyendo la posibilidad de conceder ayuda relacionada con la producción, a fin de atender sus preocupaciones específicas de desarrollo. Subrayan también que tales privilegios serían indispensables para superar los efectos negativos de las subvenciones que están concediendo sus interlocutores comerciales desarrollados. La lista de las políticas propuestas para afrontar las necesidades de los países en desarrollo incluye «aranceles moderadamente elevados» y el derecho a aplicar medidas especiales de salvaguardia72. Algunos países piden también una «caja de desarrollo» específica, que incluya exenciones para los países en desarrollo, tales como la flexibilidad para elevar los aranceles sobre productos fundamentales a fin de crear una salvaguardia contra las importaciones a bajo precio procedentes del mercado mundial, y un aumento del nivel de minimis de la ayuda interna exenta de reducción, del actual 10 por ciento al 20 por ciento del valor de la producción agrícola interna73. Sin embargo, algunos países en desarrollo subrayan que deberían disponer de plena flexibilidad para adoptar cualquier medida que consideren adecuada con el fin de promover el desarrollo de sus sectores agrícola internos74.
Al mismo tiempo, para mejorar su competitividad internacional como elemento decisivo del desarrollo económico, algunos países en desarrollo (sobre todo exportadores netos) piden la eliminación de las subvenciones a la exportación agrícola y de la ayuda interna que conceden los países desarrollados. Piden también la mejora de las oportunidades de acceso a los mercados mediante una reducción sustancial de los obstáculos arancelarios, máximos arancelarios y progresividad arancelaria que aplican sus interlocutores comerciales75. Los países en desarrollo importadores netos de alimentos, por su parte, piden un enfoque más prudente en la aplicación de disciplinas nuevas o más estrictas sobre las subvenciones a la exportación y los compromisos de créditos.
En principio, parecería que todas las partes negociadoras reconocen en un trato especial y diferenciado para los países en desarrollo como medio legítimo de superar sus problemas, especialmente el de la seguridad alimentaria. Algunos declaran su disponibilidad a examinar la cuestión durante las negociaciones, mientras que otras partes aluden sólo a determinados aspectos del trato especial y diferenciado. Por ejemplo, los Estados Unidos, propugnan el establecimiento de criterios adicionales para las medidas de exención relacionadas con la ayuda interna. Tales medidas deberían formar parte de programas específicos encaminados a mejorar la distribución interna, ayudar en la gestión de riesgos al nivel de la explotación agrícola y fomentar la productividad de la agricultura de subsistencia76. Sin embargo, este enfoque implica rechazar la plena flexibilidad que proponen la India y otros países en desarrollo. Sigue el mismo enfoque por políticas específicas y basado en criterios, que se estableció durante la Ronda Uruguay y se incorporó en el Artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura, que actualmente exime de los requisitos de reducción a medidas específicas de ayuda interna aplicadas por países en desarrollo. Las propuestas del Grupo Cairns son más restrictivas y se refieren a un período de aplicación más largo y a la continuación de las exenciones actuales para los países en desarrollo solamente77.
En cuanto al acceso a los mercados en beneficio de los países en desarrollo, los Estados Unidos están dispuestos a examinar recortes más acentuados de los aranceles aplicados a productos de interés para los países en desarrollo y menos adelantados. No se proponen exenciones ni una flexibilidad plena para que los países en desarrollo apliquen aranceles más altos. La propuesta del Grupo Cairns es similar a la de los Estados Unidos. Pide recortes en todas las restricciones del acceso a los mercados y, por lo tanto, también implícitamente de las restricciones del acceso a los mercados para los países en desarrollo. En cambio, Canadá declara su disponibilidad a examinar un trato especial y diferencial en la esfera del acceso a los mercados después de que se hayan presentado ideas concretas sobre exenciones para los países en desarrollo78. La CE hace referencia explícita a los países menos adelantados y propone el establecimiento de oportunidades de acceso al mercado con exención de derechos para los productos exportados por dichos países79.
Al final de 2000, las negociaciones de la OMC en curso sobre la agricultura se hallaban todavía en una fase de examen de política general y mostraban diferencias considerables entre las actitudes de las partes negociadoras con respecto a ulteriores reformas en este sector. Ninguno de los miembros de la OMC ha discutido la necesidad de una reforma ulterior en cuanto tal. Las partes negociadoras pueden hacer referencia a la serie completa de disposiciones y compromisos establecidos en la Ronda Uruguay como punto de partida para las negociaciones en materia de protección y ayuda a la agricultura.
Pueden determinarse tres amplias fracciones de miembros de la OMC: i) un grupo de países desarrollados que piden la eliminación de las exenciones de OMC para la agricultura, que preferiblemente debería concluirse en la ronda actual; ii) un grupo de países desarrollados más conservadores que, en contraposición al primer grupo, desearían mantener el carácter excepcional de la agricultura dentro del GATT/OMC; y iii) varios miembros en desarrollo que piden exenciones en virtud del principio del trato especial y diferenciado. Este último grupo, en particular, es probable que desempeñe una función más importante que en la Ronda Uruguay, como lo indican su participación activa en los debates actuales y el reconocimiento de sus preocupaciones en las propuestas de otros países.
Las justificaciones de las distintas actitudes con respecto a la ulterior liberalización difieren considerablemente. El primer grupo considera la eliminación, o la reducción sustancial, de la función excepcional de la agricultura como un medio importante para conseguir la expansión del comercio mundial de productos agrícolas y la consiguiente mejora del bienestar. Los miembros del segundo grupo señalan que sus sectores agrícolas internos son fuente de múltiples productos además del suministro alimentario. Defienden que estas otras funciones, tales como la conservación del medio ambiente, pueden garantizarse solamente si se mantiene la función excepcional de la agricultura. Los países en desarrollo destacan la función dominante de la agricultura en el conjunto de sus economías. Consideran que un trato diferenciado de sus sectores agrícolas en el comercio internacional es imprescindible para superar problemas de desarrollo como la pobreza y la inseguridad alimentaria.
