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Capítulo 6
Derechos de uso y pesca responsable: limitando el acceso y la captura a través de la ordenación basada en derechos

por
Anthony T. CHARLES[9]
Universidad de Saint Mary, Nueva Escocia, Canadá

1 ¿QUÉ SON LOS DERECHOS DE USO?

En otras secciones de este volumen se discuten diversas formas de regular una pesquería - tales como vedas espaciales, limitaciones a la entrada y otros controles de insumos (limitación del esfuerzo) y controles de productos (cuotas). Estas regulaciones tratan una gama de asuntos pesqueros: ¿Quién puede pescar? ¿Dónde se permite pescar? ¿Cuánto equipo de pesca se puede usar? ¿Cuánto pescado se puede capturar? Supongamos, sin embargo, que miramos estas restricciones desde una perspectiva diferente, la de los derechos de uso - los derechos que tienen los pescadores o las comunidades pesqueras de usar los recursos pesqueros.

Cuando una pesquería se administra restringiendo quién puede tener acceso a pescar, cuánta actividad pesquera (esfuerzo de pesca) pueden ejercer los participantes individuales o cuánta captura puede tener cada uno, se dice que éstos tienen derechos de uso. Dichos derechos de uso son reconocidos o asignados por la autoridad de ordenación competente (sea ésta formal o informal). Por ejemplo, la limitación de entrada - vista como «control de insumo» desde la perspectiva de la ordenación del recurso - puede verse como un «derecho de acceso» desde la perspectiva de la ordenación de los pescadores. Ciertos individuos, grupos o comunidades tienen el derecho de «usar» la pesquería (es decir, de salir a pescar) mientras que todos los demás no tienen ese derecho. De manera similar, limitar el número de trampas que se permite usar podría verse como una restricción (negativa), o como un derecho de uso (positivo) - el pescador, el grupo o la comunidad tiene el derecho de usar una cierta cantidad de trampas.

Naturalmente, los derechos conllevan responsabilidades: como indica el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (Párrafo 6.1): «El derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable...». Por lo tanto, un as pecto clave para lograr pesquerías responsables es el desarrollo de conjuntos efectivos y aceptados tanto de derechos como de responsabilidades entre los pescadores. Con este fin, el presente capítulo trata los derechos de uso, explorando las diversas formas de dichos derechos, sus ventajas y desventajas, los asuntos de política relacionados con las opciones entre sistemas alternativos de derechos de uso y temas relacionados con la ejecución en la práctica de los derechos de uso y quién puede o debe tener estos derechos.

Existe una gran variedad de opciones en los derechos de uso; por ejemplo, cada uno de los siguientes enfoques de la ordenación pesquera involucra derechos de uso:

Aunque existe una considerable diversidad entre los sistemas de derechos de uso, en general se pueden dividir en dos categorías principales:

(a) derechos de acceso, que autorizan la entrada a una pesquería o a un área de pesca específica;
(b) derechos de captura (extracción), que típicamente involucran el derecho a una cantidad específica de esfuerzo de pesca (ej., pescar durante un período de tiempo específico o con cierta cantidad de equipo) o el derecho a aprovechar una captura específica.

Cada una de estas categorías puede darse a diferentes niveles organizacionales, es decir, derechos que tienen los individuos, las comunidades o regiones, o grupos específicos tales como sectores de armadores o de artes de pesca. De hecho, aunque los derechos de uso a menudo se discuten en términos de derechos individuales de los pescadores, una clase importante de derecho de uso, tanto histórica como actualmente, es la que tiene una comunidad colectivamente.

Nótese que los derechos de uso surgen en una multitud de contextos que van mucho más allá de la pesquería. Por ejemplo, consideremos al propietario de una casa en un sitio como un pueblo rural o de un condominio urbano (un bloque de apartamentos donde cada unidad tiene un propietario diferente). Dichos propietarios ciertamente tienen el derecho de «usar» la unidad. Además, como se discutirá más adelante, probablemente disfrutarán también de otros derechos: el derecho de excluir a otros del uso de su unidad y tal vez el derecho de venderla a otra persona. Ahora consideremos las áreas comunes alrededor de la unidad y las casas vecinas, tales como las áreas verdes del pueblo o el jardín del edificio de condominios. El grupo de propietarios de las unidades bien podrían compartir los derechos de uso sobre estas áreas comunes, y ninguna persona individualmente tendría el derecho de excluir a otros ni de vender las áreas comunes. Situaciones similares surgen en una amplia gama de escenarios donde los individuos y las familias tienen diversos derechos dentro de sus propios hogares, así como derechos colectivos compartidos sobre la propiedad comunal. De manera alternativa, en esta situación, el contexto cultural podría disponer que los derechos colectivos (del grupo) son los que predominan, como es el caso en algunas sociedades indígenas/nativas.

2 ¿POR QUÉ SON PERTINENTES LOS DERECHOS DE USO EN LA ORDENACIÓN PESQUERA?

El Código de Conducta (Párrafo 10.1.3) hace referencia a los derechos de uso, no sólo con respecto a las pesquerías sino también a los recursos pesqueros en general: «Los Estados deberían, según proceda, elaborar marcos institucionales y jurídicos con el fin de determinar los posibles usos de los recursos costeros y regular el acceso a los mismos, teniendo en cuenta los derechos de las comunidades costeras de pescadores...». ¿Por qué son tan importantes los derechos de uso?

Los derechos de uso ayudan en la ordenación al especificar y aclarar quiénes son los interesados en una pesquería en particular, además de que le ayuda a los mismos interesados - sean éstos pescadores, organizaciones de pescadores, compañías pesqueras o comunidades pesqueras - al ofrecer alguna seguridad con respecto al acceso a las áreas de pesca, al uso de un conjunto permitido de insumos o al aprovechamiento de una cierta cantidad de pescado. Si los derechos de uso están bien establecidos, los pescadores saben quién puede tener acceso a los recursos pesqueros y quién no, cuánta pesca se le permite a cada uno y por cuánto tiempo son aplicables estos derechos.

Comparemos las pesquerías con derechos de uso claramente definidos con las pesquerías de acceso abierto. En su más amplia dimensión, las pesquerías de acceso abierto son las que no cuentan con una regulación de la flota o de la captura. En particular, no hay límites al acceso - cualquiera puede salir a pescar. Tal vez los casos más famosos de acceso abierto (y, hasta muy recientemente su más seria manifestación) han sido las pesquerías de alta mar - que ocurren en los océanos fuera de la jurisdicción de las naciones.

Con base tanto en la teoría como en las experiencias de colapso de pesquerías y agotamiento de las poblaciones mundialmente, se ha aceptado que el acceso abierto llevará a problemas económicos y de conservación que probablemente serán desastrosos. La explotación no regulada, tipo «laissez-faire», de los recursos marinos figura entre las mayores amenazas a la sostenibilidad a largo plazo de las pesquerías. De hecho, la amenaza que significan las pesquerías de acceso abierto fue uno de los factores principales que impulsó los esfuerzos para regular las pesquerías en alta mar, a través de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Poblaciones de Peces Altamente Migratorios y el subsiguiente Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces[10] que instrumenta las disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

Nótese que el término «acceso abierto» también se usa a veces para referirse a una pesquería en la cual no existen controles sobre el número de buques o la cantidad de equipo de pesca, aunque la captura total esté regulada. En dichos casos, las poblaciones de peces no necesariamente van a colapsar (si las regulaciones funcionan) pero la flota podría tornarse excesiva (capitalización excesiva), impulsada por los incentivos económicos de entrar en la pesquería e invertir en buques más grandes (en una «carrera por el pescado» en la cual los que pueden capturar más pescado antes serían los «ganadores»). Si se usan más insumos de los necesarios para capturar el pescado, la salud económica de la pesquería podría verse amenazada, aún si se salvaguarda el recurso.

Ya que las pesquerías abiertas tienen una mala reputación, tanto internacionalmente como dentro de las jurisdicciones nacionales, por lo general se acepta la necesidad y deseabilidad de restringir el acceso como una premisa básica de la ordenación pesquera. De hecho, por mucho tiempo se ha aceptado la necesidad de tener derechos de uso - específicamente las restricciones al acceso - en mucha partes del mundo. Los derechos de uso informales y tradicionales existen desde hace siglos en una amplia variedad de jurisdicciones pesqueras. Aún en los casos donde domina la regulación gubernamental directa, los derechos de uso se están utilizando cada vez con mayor frecuencia.

Los derechos de uso son importantes para el administrador pesquero no sólo para resolver los problemas de acceso, sino también para ayudar a aclarar quién se ve afectado por la ordenación. Este concepto tiene los siguientes beneficios.

3 ¿CÓMO SE RELACIONAN LOS DERECHOS DE USO CON OTROS DERECHOS DE LAS PESQUERÍAS?

Los derechos de uso se establecen para especificar quién participará en el uso del recurso, haciendo así más efectiva la ordenación y más probable la conservación. ¿Existe también la necesidad de especificar quién debería participar en la ordenación pesquera?

Anteriormente esta pregunta pudo haber parecido irrelevante - la ordenación la hacían los administradores, típicamente oficiales gubernamentales dentro de un contexto pesquero comercial. A lo largo del tiempo, sin embargo, se ha hecho aparente que la ordenación pesquera rara vez tiene éxito cuando se practica con un enfoque de arriba hacia abajo, porque el administrador pocas veces tiene el tiempo y los recursos para dar seguimiento completo a los miles de pescadores en el mar. Por lo tanto, la ordenación efectiva requiere del apoyo (o por lo menos la aceptación) de los pescadores, junto con por lo menos algún grado de autoregulación.

Esto ha llevado al surgimiento de nuevos arreglos de co-ordenación que involucran el desarrollo conjunto de medidas de ordenación por parte de pescadores, gobiernos y, posiblemente, comunidades locales. El Capítulo 7 se concentra en este tópico, que ha sido el tema de considerable estudio en años recientes. En el lenguaje de los derechos de los pescadores, la ordenación conjunta requiere de la asignación de los derechos de ordenación, el derecho a participar en la ordenación de la pesquería. Nótese que los derechos de ordenación y los derechos de uso se pueden ver como formas paralelas: los primeros especifican el derecho a participar en la ordenación pesquera de la misma manera que los últimos especifican el derecho a participar en la pesquería en sí. Los derechos de ordenación reflejan la necesidad, como se indica en el Código de Conducta (Párrafo 6.13), de «facilitar la consulta y la efectiva participación de la industria, trabajadores de la pesca, las organizaciones ambientalistas y otras interesadas, en la toma de decisiones con respecto a la elaboración de normas y políticas relacionadas con la ordenación y el desarrollo pesqueros...».

¿Quién debería tener derechos de ordenación? La anterior discusión sugiere que, aunque sea sólo por razones pragmáticas, los pescadores (aquéllos que tienen derechos de uso) deberían estar entre los que tienen este derecho. El gobierno - que usualmente tiene la responsabilidad de conservar el recurso, de producir los beneficios de ese recurso y de distribuir dichos beneficios de manera adecuada - también debería tener derechos de ordenación. ¿Hasta qué punto deberían también tener derechos de ordenación las comunidades, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el público en general? Esta es una pregunta importante, cuya respuesta podría variar dependiendo del nivel de ordenación que se esté discutiendo y que se discute en mayor detalle en el Capítulo 7.

Consideremos primero el nivel operacional o táctico de ordenación - que incluye medidas tales como áreas de veda, temporadas de veda y tamaños permisibles de anzuelos o luz de malla, que afectan directamente el proceso de pesca. En este nivel es particularmente crucial para los pescadores tener derechos de ordenación, para alentar al cumplimiento en el mar. Sin embargo, a menudo podría existir menos interés sobre estos aspectos operacionales detallados entre las comunidades, las ONG y el público en general. (La excepción podría ser casos donde la protección al ecosistema es un problema). Por otro lado, los debates sobre la ordenación estratégica - relacionada con los objetivos generales de la pesquería y la orientación de la política - son típicamente asuntos de interés público, donde el público en general y las comunidades pesqueras en particular, son partes legítimamente interesadas. Por lo tanto, una amplia gama de partes interesadas tendrán (deberían tener) derechos de ordenación cuando se trata de asuntos de ordenación estratégica y del establecimiento de objetivos para el uso de los recursos pesqueros y del ecosistema como un todo. Este es cada vez más el caso en las pesquerías comunitarias a pequeña escala; por ejemplo, legislación reciente en las Filipinas claramente establece los derechos de ordenación sobre las «pesquerías municipales» costeras a nivel de la municipalidad local (Congreso de las Filipinas, 1998).

Los derechos de ordenación constituyen uno de los tres tipos de derechos de «opción colectiva» (según la identificación de Ostrom y Schlager 1996), donde los otros dos son los derechos de exclusión (el derecho de asignar derechos de uso y por lo tanto de determinar quién puede tener acceso a la pesquería) y los derechos de alienación (el derecho de autorizar la transferencia o venta de otros derechos). Tanto usuarios como no usuarios pueden tener derechos de opción colectiva, en contraste con los derechos de uso, que esencialmente sólo los tendrán los usuarios de la pesquería. Por ejemplo, mientras una comunidad pesquera podría no tener derechos de uso per se, podría tener derechos de ordenación (como se discutió arriba) así como derechos de exclusión y alienación (relacionados con decisiones sobre la asignación y/o venta de derechos de uso). Quién específicamente debería tener derechos de ordenación, de exclusión y de alienación, o cuáles instituciones son las apropiadas para tratar dichos derechos, se está convirtiendo en un asunto de vital importancia, y es probable que reciba cada vez más atención en años venideros. (Ver el Capítulo 7, para más discusión sobre el asunto).

Entre más derechos se tengan de los diversos tipos, más completo el conjunto de derechos. Por ejemplo, un pescador que es propietario de un barco de pesca probablemente tendrá el derecho de usar el barco, así como el derecho de exclusión (de prevenir que otros usen el barco) y el derecho de alienación (de vender el barco). Por otro lado, una licencia de pesca suministra un derecho de uso sobre los recursos pesqueros, pero probablemente no un derecho de exclusión para prevenir que otros utilicen los recursos pesqueros. En consecuencia, los pescadores por lo general tienen derechos más completos sobre sus barcos que sobre su uso del recurso.

Además, es crucial reconocer que un pescador que tiene derechos de uso tiene el derecho de acceso a la pesquería, pero el pescador no es propietario del pescado en sí hasta que este pescado haya sido capturado. Por lo tanto, los derechos de uso no implican propiedad del recurso mismo. Desafortunadamente, esta distinción crucial se ha confundido a veces con derechos de uso (tales como cuotas individuales), debido a la sugerencia de que los pescadores que ostentan estos derechos de hecho serán «propietarios» de los peces en el mar, así como podrían ser propietarios de sus barcos de pesca. Esta idea ha llevado a muchos conflictos recientes en las pesquerías, a menudo entre usuarios y no usuarios, pero definitivamente no es lo que se quiere decir con derechos de uso.

Sería entonces útil comparar la pesquería con otros sectores de los recursos naturales, donde la diferencia entre el acceso a los recursos (en la forma de derechos de uso) y la propiedad del recurso es tal vez más clara. Consideremos el caso de los recursos forestales. En jurisdicciones donde existen extensiones significativas de bosques propiedad del gobierno, puede ser práctica común para las compañías de aprovechamiento comercial arrendar áreas específicas de los bosques. Las compañías no son propietarias de estos bosques, pero sí tienen el derecho de uso de los recursos, a menudo sujeto a ciertas condiciones, por ejemplo, que la reforestación acompañe el aprovechamiento, para asegurar su sostenibilidad. De manera similar, en el sector petrolero y de gas, el enfoque es más bien hacia el derecho de uso de un campo petrolero específico. El derecho de uso per se podría ser de su «propiedad», pero la propiedad de los recursos en la tierra no está en duda.

¿Qué son «derechos de propiedad»?

Los derechos de uso, los derechos de ordenación y otros tipos de derechos descritos en esta sección corresponden a la categoría amplia de derechos de propiedad. Los derechos de propiedad describen relaciones entre personas con respecto a diversas formas de propiedad. Consideremos, por ejemplo, dos de estas unidades de propiedad: un barco pesquero y una población de peces. Con respecto a los barcos pesqueros, típicamente consideramos que los derechos de propiedad son razonablemente claros: el «dueño» del barco de pesca puede usar la embarcación (derecho de uso), evitar que otros los usen (derecho de exclusión) y venderlo si lo desea (derecho de alienación). Otras personas no tienen «derechos de propiedad» sobre la embarcación. Por otro lado, es típico que los derechos de propiedad sobre los peces en el mar en general sean menos claros - como se describió anteriormente, diferentes grupos de personas podrían tener derechos de uso, derechos de ordenación y derechos de exclusión/alienación. Esto refleja un enfoque común del análisis de los derechos de propiedad comparando losc asociados con las unidades de propiedad.

Existen muchas publicaciones sobre derechos de propiedad relacionados con pesquerías, desde una variedad de perspectivas. Por consiguiente, es probable que el administrador pesquero enfrente discusiones sobre derechos de propiedad en algún momento. Sin embargo, cabe destacar que en la mayoría de los casos, la ordenación pesquera se concentrará en cuestiones de acceso, aprovechamiento y ordenación en sí - que involucran derechos de uso y derechos de ordenación específicamente, en vez del tema más nebuloso de los derechos de propiedad. Además, parece que el uso del términoa «propiedad» tiende a crear conflictos, ya que la asignación de derechos de uso sobre los peces en el mar se malinterpreta como una implicación de «propiedad» sobre los peces. Este conflicto surge porque, aún si los pescadores tienen derechos de uso, los peces en el mar no le pertenecen a esos pescadores hasta que sean capturados. ¿Quién es dueño de los peces mientras nadan libremente? La teoría de derechos de propiedad sí es de alguna ayuda en este campo, al describir cuatro posibles «regímenes de propiedad» que podrían aplicarse a los peces en el mar.

No propiedad. Tradicionalmente, las poblaciones de peces en alta mar no eran propiedad de nadie. Los peces estaban allí para ser capturados. Nadie podía reclamar propiedad sobre ellos y excluir a otros. Esto representaba una falta de derechos de propiedad, un caso de «no propiedad». Con el paso del tiempo, cada vez menos de los recursos pesqueros del mundo han sido explotados en ausencia de derechos de propiedad.

Propiedad privada. Como se mencionó anteriormente, cuando un pescador captura un pez, una vez que es sacado del agua y subido a bordo del barco, ese pescado se convierte en propiedad privada del pescador. Aún cuando los peces están todavía nadando en el agua podrían ser propiedad privada. En algunas naciones, los peces en un río que atraviesa un terreno privado podrían ser propiedad privada del dueño de la tierra. Se podría decir lo mismo de los peces en un lago situado enteramente en un terreno que pertenece a alguien. En estos casos, sólo el dueño del recurso tiene el derecho de decidir sobre el uso del recurso - posiblemente sujeto a restricciones de la sociedad, tales como las que se pudieran imponer para preservar la biodiversidad.

Propiedad estatal. En muchos países, los peces que se encuentran en los océanos dentro de las ZEE del Estado son propiedad de los ciudadanos de la nación, y son administrados de su parte por el gobierno. En estos casos, se considera que los peces son «propiedad estatal». Los peces se convierten en propiedad privada cuando son capturados, pero continúan siendo propiedad estatal mientras estén en el mar. Es común que dichos recursos no se puedan privatizar sin legislación o hasta un cambio en la constitución.

Propiedad común. Supongamos que un grupo identificable de personas - por ejemplo, el conjunto de ciudadanos dentro de una jurisdicción local específica, tal como una comunidad ribereña, o los miembros de un a tribu nativa, pero no un solo individuo o compañía - es «dueño en común» de los peces en el mar. Supongamos, además, de uno de los pescadores perjudica el bienestar de otros y que es difícil para los pescadores, como grupo, excluir a otros usuarios potenciales. En estas circunstancias, los peces se conocen como «propiedad común» - un régimen común a nivel mundial (aunque, hasta muy recientemente, poco estudiado en comparación con los otros regímenes de propiedad descritos anteriormente). Nótese que existen dos diferentes modalidades del concepto de propiedad común. En la mayoría de los estudios, el grupo pertinente de personas que tienen la propiedad en común es relativamente pequeño y bien definido (tal como una comunidad). Por otro lado, en el uso común, los recursos pesqueros de toda una nación son considerados propiedad común - en cuyo caso el «grupo» se define como que incluye a todos los ciudadanos del país, y la propiedad común es equivalente a la propiedad estatal, según se define arriba.

Nótese que los derechos de uso pueden ejecutarse bajo cualquiera de los regímenes, sea propiedad privada, propiedad estatal o propiedad común (y hasta cierto punto, aún en el caso de la no propiedad, por ejemplo, el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces de las Naciones Unidas (Artículo 10) establece la capacidad de prescribir derechos de uso en alta mar). Por el lado contrario, la falta de derechos de uso - es decir, el acceso abierto - es la raíz de la mayoría de los problemas de agotamiento de los recursos, sin importar el régimen de derechos de propiedad.

Este último punto ayuda a aclarar la confusión generalizada entre «propiedad común» (propiedad de un grupo en común) y el «acceso abierto» (la falta de derechos de uso para limitar el acceso a la propiedad). De hecho, esta confusión ha llevado a la creencia equivocada de que las pesquerías de propiedad común necesariamente son de acceso abierto y por lo tanto están destinadas a la sobreexplotación - una confusión que surge de un famoso artículo de Hardin publicado en 1968 llamado «La Tragedia de los Comunes». En realidad, un gran número de estudios ha mostrado que aunque ciertamente algunas pesquerías de «propiedad común» de hecho son de acceso abierto, ésta no es la regla general. El asunto real en una pesquería de propiedad común es si los tenedores de derechos colectivamente pueden desarrollar una institución de ordenación efectiva, algo que de hecho ha ocurrido en muchos casos alrededor del mundo.

4 ¿CUÁLES FORMAS DE DERECHOS DE USO EXISTEN?

Esta sección examina las diversas formas de derechos de uso, de acuerdo con las descripciones anteriores:

Estas diversas formas se muestran en el diagrama de la Figura 1.

FIGURA 1
Relaciones entre las diferentes formas de derechos de uso.
(Ver el artículo de Townsend y Charles (1997) para más detalles).

Se debe hacer mención de dos puntos. En primer lugar, la mayoría de las opciones de derecho de uso aquí descritas corresponden a un control de insumos o de productos, según lo expuesto en el Capítulo 4; en realidad son lo mismo, visto desde diferentes perspectivas. Por ejemplo, la limitación a la entrada - vista como «control de insumos» desde la perspectiva de la ordenación del recurso - corresponde a un derecho de acceso desde la perspectiva de la ordenación de los pescadores. De manera similar, el pescador podría considerar la imposición de un control sobre el número de trampas que puede usar en una pesquería como una restricción (negativa) o como un derecho de uso (positivo). Por lo tanto, existe algún traslape entre el contenido de esta sección y el del Capítulo 4 - el lector debería consultar éste último para obtener más detalles sobre los diferentes controles de insumos y de productos subyacentes a los derechos de uso.

En segundo lugar, sea cual sea la forma de los derechos de uso adoptados, los siguientes asuntos de política surgen al instrumentar los derechos de uso.

Para cada una de estas opciones, las decisiones entre las alternativas son críticas tanto desde la perspectiva de la política como de la práctica; este tema se explora en detalle en la sección 5 de este capítulo.

4.1 Derechos territoriales de uso

Entre las herramientas de ordenación más importantes se encuentran aquellas que tratan la ubicación de las áreas de pesca; se considera que éstas tienen dos formas. Una es el enfoque de «área de veda», donde toda una flota es afectada por igual por una prohibición general de pesca en ciertos lugares (Capítulo 3). La otra, de particular interés aquí, es un enfoque orientado hacia los derechos que incluye derechos territoriales de uso en la pesca, (DTUP) y tenencia marina tradicional (TMT). Estos sistemas asignan derechos a individuos y/o grupos para que pesquen en ciertas áreas, generalmente, aunque no necesariamente, basados en tradiciones antiguas («uso tradicional»).

Una referencia clásica a los DTUP es la de Christy (1982), quien indicó que «Conforme más se estudia la cultura y la organización de las comunidades pesqueras, aparecen más indicaciones de que algunas modalidades de DTUP son más comunes de lo que se había pensado anteriormente, tanto en las pesquerías marinas modernas como tradicionales». Otros han hecho eco de este punto, quienes apuntan a la antigua y continuada operación de «sistemas tradicionales de tenencia sobre el mar» alrededor del mundo, y sugieren que estos sistemas tienen un potencial considerable de brindar una ordenación pesquera relativamente estable con apoyo social.

Existen muchos ejemplos de DTUP, como las pesquerías en las lagunas de la Costa de Marfil, las pesquerías con redes de playa a lo largo de la costa de África Occidental, la recolección de crustáceos y algas marinas por parte de las comunidades ribereñas en Corea del Sur y Japón, y los controles sobre foráneos por parte de las comunidades pesqueras en Sri Lanka. Dos ejemplos particularmente bien conocidos incluyen el muy antiguo arreglo en las costas de Japón, donde las instituciones tradicionales están incorporadas en la ordenación moderna de los recursos, y las pesquerías de langosta en la costa noreste de América del Norte, donde los pescadores han logrado mantener un control extra-legal sobre los derechos de entrada y exclusión. Los DTUP tienen un historial particularmente largo en las pesquerías tradicionales e indígenas de pequeña escala/artesanales. Consideremos dos ejemplos, uno de la región atlántica de Canadá, donde el pueblo M'Kmaq (aborigen) ha desarrollado un proceso social para determinar el control sobre el territorio de pesca, y el otro las pesquerías artesanales de Chile:

«en los siglos anteriores a la llegada de los primeros Europeos, los Mi'Kmaq... se gobernaban a sí mismos con base en el consenso de conformidad con las leyes de la naturaleza. Los Jefes de Distrito eran responsables... de confirmar y reasignar territorios de caza/aprovechamiento». (Native Council of Nova Scotia, 1994).

«Hoy en día, las medidas de ordenación para las pesquerías artesanales en Chile consideran la asignación de derechos territoriales de uso en la pesca (DTUP) entre las comunidades pesqueras que tradicionalmente han explotado los recursos bentónicos tales como el abulón chileno (Concholepas concholepas), erizos de mar (Loxechinus albus) y almejas machas (Mesodesma donacium), entre otros. La legislación chilena sobre pesquerías, la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) promulgada en 1991, permite el establecimiento de áreas especialmente reservadas para el uso de comunidades de pesca artesanal específicas, a través de sus organizaciones legalmente constituidas (ej., asociaciones de pescadores artesanales y cooperativas de pescadores, entre otras)». (Gonzalel, 1996)

Un ingrediente común en estos sistemas de DTUP es la solución local de los problemas de uso. Por ejemplo, Brownstein y Tremblay (1994) informaron sobre el caso de una comunidad pequeña en Nueva Escocia, Canadá que enfrentaba un problema de extracción ilegal de langosta hacia finales del siglo 19. El problema lo resolvió un ministro de la iglesia local, quien decretó derechos de uso marino basados en la extensión de las líneas de propiedad hacia el mar. Además, si un pescador era incapaz de obtener una cosecha razonable de su área en un año, al pescador se le otorgaría acceso temporal a un área de pesca «común», un área de reserva designada para realzar la equidad en la pesquería. Cabe destacar que este sistema de ordenación ha demostrado ser práctico, y continúa en operación hasta la fecha.

A pesar de los muchos ejemplos de TMT y DTUP, y del valor potencial de dichos sistemas, tanto en su forma actual como adaptados a otras pesquerías, estos sistemas por lo general no son bien entendidos. Al igual que con cualquier mecanismo de ordenación, los TMT y DTUP no son apropiados para todos los casos, pero dependiendo de la pesquería específica, podrían ser un medio eficaz de ordenación pesquera. Por ejemplo, aunque algunos DTUP podrían involucrar costos excesivos de desarrollo y mantenimiento para que el arreglo funcione, otros podrían ser fácilmente instrumentados y regulados dentro del marco de instituciones sociales existentes. Aún si son costosos, los costos podrían ser más que compensados por el valor inherente de la institución involucrada. El punto es que estas opciones deben ser examinadas y comparadas con las alternativas, particularmente en vista de que, como señaló Rowena Lawson (1984), dicha ordenación territorial puede ser «el método más efectivo de control» especialmente si puede ser «supervisado por la comunidad pesquera misma o por sus líderes electos». (Ver también el Capítulo 7.)

Es de hacer notar que mientras muchos sistemas de TMT y DTUP han declinado con el paso del tiempo, existen ahora movimientos para mantener o restablecer algunos de estos sistemas. Por ejemplo, en las pesquerías de Oceanía, los sistemas tradicionales TMT/DTUP declinaron con la comercialización de las pesquerías, pero iniciativas en algunas naciones (ej., las Islas Salomón, Fiji y Samoa) buscan restablecerlos. Consideremos el caso de Fiji. Como señaló Veitayaki (1998), tradicionalmente la práctica principal de ordenación del recurso marino ha sido «la propiedad de áreas de pesca tradicionales... por parte de grupos sociales diversos, pero íntimamente relacionados» que regulan el uso en la pesquería. El gobierno nacional busca reforzar esta práctica - en particular, ha «estudiado, verificado y registrado los límites de las áreas de pesca que, hasta la fecha, se basaban solamente en afirmaciones orales... y está planeando devolver a las comunidades tradicionales la propiedad de sus caladeros tradicionales que en este momento está en manos del estado...».

4.2 Límites a la entrada

Limitar la entrada es una herramienta común en la ordenación donde el gobierno emite una serie de licencias de pesca (Capítulo 4). Esto crea un derecho de uso - el derecho de participar en la pesquería. La limitación de entrada evita el ingreso de nuevas embarcaciones de pesca y/o pescadores, con el propósito de controlar el esfuerzo de pesca potencial (capacidad de flota). Si la limitación de entrada da resultado, este límite sobre el esfuerzo ayuda a conservar el recurso y genera ingresos más altos para los tenedores de licencias (es decir, los que tienen el derecho de uso). No es de sorprender que esta medida sea popular con aquéllos que obtienen el derecho de uso, ni que sea opuesta por otros.

Limitar la entrada ha logrado bastante éxito en diversos casos de ordenación pesquera. Por ejemplo, en un programa de entrada limitada para las pesquerías de Alaska (Estados Unidos), el gobierno estatal redujo el número de licencias activas, y el valor de las licencias en muchas pesquerías permaneció alto, indicando una pesquería relativamente rentable. En la costa del Pacífico de Costa Rica, el recurso de camarón en el Golfo de Nicoya mostraba una disminución en los 1980, conforme aumentaba el tamaño de la flota. La introducción de un programa de licencias para limitar la entrada (y la correspondiente prohibición de barcos nuevos en el área) detuvo el crecimiento en el número de embarcaciones; esta acción, combinada con temporadas de veda, restricciones a los artes y otras medidas, llevó a una mejora en la situación del sistema de pesca (Charles y Herrera, 1994).

Este ejemplo ilustra un mensaje clave sobre la entrada limitada, concretamente que no se puede esperar que vaya a «resolver» todos los problemas de ordenación. La entrada limitada ayuda a prevenir que «foráneos» tomen parte en la pesquería, pero no trata el problema de administrar la flota existente. En particular, sigue existiendo el incentivo para que cada pescador trate de ser el primero en capturar el pescado, antes de que sus competidores lo hagan (la «carrera por el pescado») - esto, a su vez, crea un incentivo para aumentar el poder de captura de los barcos (tanto la capacidad física como la tecnología) más allá de lo necesario. El resultado puede ser una inversión excesiva y derrochadora en la flota, causando un exceso de capacidad y presión para sobreexplotar las poblaciones. Por lo tanto, aunque la entrada limitada es un mecanismo razonable para asignar derechos de uso, debe ser instrumentado como parte de una «cartera de ordenación» que también incluya la aplicación de derechos de uso a la flota existente, tales como derechos sobre la asignación de esfuerzo de pesca o la captura permisible (ver detalles a continuación). Entre las metas de esta cartera de ordenación más amplia debería estar la prevención o eliminación del exceso de capacidad de pesca (Código de Conducta, Párrafo 7.1.8). El Plan de Acción Internacional (PAI) de la FAO para la ordenación de la capacidad de pesca[11] requiere que los Estados logren «mundialmente, preferiblemente para el 2003 pero a más tardar en el 2005, una ordenación eficiente, equitativa y transparente de la capacidad de pesca».

Se debe hacer notar también que la probabilidad de éxito de limitar la entrada será mucho mayor si se establece antes de que el poder de captura de la flota (o el número de participantes) en la pesquería sea demasiado grande. En los casos en que esto no ha ocurrido, ha sido difícil reducir efectivamente el número de licencias una vez que la capacidad ya es excesiva con respecto a la productividad del recurso. Limitar la entrada sigue siendo importante en estas circunstancias, pero es mucho más difícil reducir el poder de captura a los niveles deseados.

4.3 Derechos de esfuerzo (derechos cuantitativos de insumo)

Supongamos que el poder o la capacidad de captura de una flota, si no está regulada, sea mayor de lo que puede soportar una población de peces. Esto implica la necesidad de regular cómo se utiliza el poder de captura en la práctica, es decir, limitar el esfuerzo de pesca total sobre las poblaciones para «asegurar que los niveles del esfuerzo de pesca sean compatibles con el uso sostenible de los recursos pesqueros...» (Código de Conducta, Párrafo 7.1.8). Esto se puede lograr, en parte, con un esquema de entrada limitada, para controlar el número de barcos que pescan, pero además podría ser deseable limitar la cantidad de pesca de cada pescador (o embarcación), por ejemplo, para permitir que más barcos pesquen, por razones sociales. Para hacer esto, los posibles insumos que podrían controlarse incluirían el tiempo de pesca, el tamaño de la embarcación, el número de artes o los atributos de los artes. Dichos insumos podrían controlarse de manera agregada para toda la pesquería o flota pesquera, por ejemplo con el establecimiento de un número total permisible de días en el mar para la flota, o dictando niveles permisibles de insumos aplicables a los pescadores individuales (tales como una cantidad específica de tiempo y de artes). Este último enfoque se basa en derechos individuales de uso (insumo). (Ver el Capítulo 4 para mayores detalles sobre este tema).

Un ejemplo común de este enfoque de derechos de uso relacionados con el esfuerzo surge en las pesquerías con trampas, particularmente las de langosta, cangrejo y otros invertebrados, donde cada pescador tiene el derecho de colocar un número específico de trampas. Podría ser que todos los pescadores tengan iguales derechos cuantitativos (es decir, el mismo número de trampas), o que los derechos varíen entre los individuos, tal vez con base en la ubicación, el tamaño de la embarcación o algún otro criterio. Derechos de insumo similares se usan con respecto al tiempo de pesca en el mar (por ejemplo en Estados Unidos) y a la capacidad del barco. Por ejemplo, el «procedimiento de reemplazo de embarcaciones» en Malasia establece que si el armador de un barco de pesca quiere construir un reemplazo, el «derecho» se aplica únicamente a una embarcación nueva de tamaño no mayor a la anterior (FAO, 1998).

El problema clave para un programa de derechos de esfuerzo es el incentivo que existirá entre los pescadores para frustrar los controles de insumos, buscando otros insumos que no están controlados (Capítulo 4). Esto implica la necesidad de un enfoque multidimensional a los derechos de insumo, instrumentando derechos sobre una gama de insumos y no sólo uno. Por ejemplo, en la pesquería de langosta del Atlántico canadiense, los derechos de acceso (entrada limitada) son complementados con derechos cuantitativos que limitan el número de trampas que puede utilizar cada pescador - un control que ha sido relativamente efectivo por muchas décadas. En años recientes, sin embargo, cambios en el diseño de las trampas, así como el aumento en la frecuencia de colocarlas y recogerlas, ha mejorado la efectividad de cada trampa. Por lo tanto, el esfuerzo real no es constante, lo cual podría llevar a la sobreexplotación. Para restaurar la efectividad de los controles sobre el esfuerzo, el conjunto de derechos de uso se podría ampliar para incluir no solamente límites a la entrada y el número de trampas sino también otra dimensión, el número de veces que se recogen las trampas. De manera similar, los derechos efectivos de esfuerzo en una pesquería de arrastre podrían cubrir una combinación de tonelaje de bodegas, potencia del motor del barco, y número de días de pesca.

Los derechos de uso sobre el esfuerzo de pesca también deben tomar en cuenta el proceso natural de las mejoras tecnológicas que gradualmente aumentan la efectividad de cualquier conjunto de insumos a lo largo del tiempo. Si no se compensa este efecto, se podría subestimar el impacto de la pesca de una cierta flota sobre la conservación, lo que podría llevar a la sobreexplotación. Sin embargo, es posible que un programa de derechos individuales de insumo pueda ajustarse en reacción a la eficacia de pesca, sea reduciendo los derechos en el tiempo (para reflejar la tasa de aumento en la eficacia) o haciendo que los armadores sean responsables de asegurar y demostrar que el aumento presuntamente más eficientes) ha sido compensada por ajustes en la flota, para que no aumente el poder total de captura. Nótese también que si los pescadores tienen derechos efectivos de ordenación, las reducciones en el nivel de derechos de insumo podrían ocurrir voluntariamente, de manera colectiva - por ejemplo, cuando los pescadores en una pesquería de trampas reducen el número máximo de trampas permitidas por pescador, tanto por conservación como por reducción de costos - como ha ocurrido en las pesquerías de langosta en algunas partes del Atlántico canadiense.

Estas asignaciones de insumo/esfuerzo pueden por lo tanto representar un enfoque viable para la ordenación basada en derechos si se definen los derechos cuidadosamente, si se establece una cartera de derechos apropiada (cf. Hilborn et al. 2001), y si se ejecuta un plan para tratar las mejoras en la eficacia y controlar la capacidad - como se indica en el Código de Conducta (Párrafo 7.6.3). Nótese, sin embargo, que cualquier sistema cuantitativo de derechos, sea que involucre derechos de esfuerzo o cuotas de captura (ver siguiente sección) inherentemente requiere de ciertos esquemas de toma de datos y de seguimiento para poder funcionar; naturalmente, se debe tomar en cuenta el costo y la factibilidad de éstos.

4.4 Cuotas de captura (derechos cuantitativos de producto)

La captura total permisible (CTP) es un control de conservación pero no un derecho de uso, ya que fijar una CTP no es una declaración sobre el derecho de capturar peces. La situación cambia, sin embargo, si esa CTP se subdivide en cuotas asignadas a los sectores de la pesquería, los pescadores individuales o las comunidades, en cuyo caso estas porciones de la CTP representan derechos cuantitativos de producto - derechos de uso colectivos o individuales sobre las «porciones» correspondientes. Pueden existir diferentes variaciones.

En contraste con los derechos de esfuerzo/insumo, que han recibido relativamente poca atención de investigación o promoción dentro de la ordenación pesquera, las cuotas individuales han sido ampliamente estudiadas y promovidas, particularmente por economistas pesqueros y participantes en pesquerías industriales. Por ejemplo, existe una enorme cantidad de literatura sobre sistemas de CIT en los lugares más conocidos, Nueva Zelanda e Islandia, así como Australia, Canadá y los Estados Unidos. No obstante, las cuotas individuales siguen siendo raras en las pesquerías de países en desarrollo, debido a sus considerables necesidades financieras y de personal (que se discuten más adelante). Hay algunas excepciones en algunas pesquerías industriales, como el sistema de CINT en Namibia y las CIT en Chile, Perú y Sudáfrica.

Si los derechos individuales de captura son certeros para una temporada de pesca, el pescador puede planificar sus actividades de pesca, lo cual (a) tiene una mejor relación potencial con los mercados disponibles, y (b) evita «la carrera por el pescado», de tal manera que las cosechas individuales pueden ser extraídas a un menor costo, con menos incentivos para la capitalización excesiva que puede resultar de los programas de entrada limitada y de asignación de insumo. Este beneficio ocurre tanto con la limitación de viajes como con las cuotas individuales, pero sobre todo con éstas últimas, ya que el pescador puede planificar sus actividades a lo largo de todo un año, en vez de viaje por viaje. Los defensores de las CI argumentan que los anteriores incentivos llevan a (1) la reducción en los insumos de la pesquería tales como el tamaño de la flota y el número de pescadores, de conformidad con el Código de Conducta (Párrafo 7.6.3), (2) mayores rentas de la pesquería, y (3) aumento en el valor del producto, sea a través de más atención a la calidad o por el desarrollo de formas más valiosas del producto (ej., pescado fresco en vez de congelado). Existe alguna evidencia que apoya este planteamiento, aunque también se ha cuestionado el alcance de los beneficios (ej., Squires y Kirkley, 1996).

Los beneficios potenciales de los derechos individuales de captura están acompañados de varias posibles preocupaciones sociales y de conservación. Las consideraciones sociales se discuten más adelante en este capítulo, mientras que las implicaciones de conservación incluyen aquéllas relacionadas con los controles a la captura en general y las que surgen debido a incentivos particulares que existen para frustrar los controles individuales (análogos a los que se mencionaron anteriormente para los derechos de esfuerzo). Entre los ejemplos más ampliamente discutidos se encuentran los siguientes.

Además de las preocupaciones sociales y de conservación, la misma salvedad mencionada para los derechos cuantitativos de insumo (esfuerzo) se aplica aquí también, con respecto a los requisitos de datos y seguimiento. Éstos pueden ser especialmente extensos en las pesquerías de cuotas, ya que no sólo es necesario dar seguimiento a las capturas de los pescadores individuales, sino que todo el sistema se basa en el establecimiento de una captura total permisible anual que sea sostenible, que típicamente requiere de recursos científicos sustanciales. (De hecho, las CTP frecuentemente se han visto seriamente mal calculadas, hasta en casos en los que los recursos financieros y de personal fueron abundantes).

5 ¿CÓMO SE INSTRUMENTAN LOS DERECHOS DE USO?

La discusión anterior ha esbozado la gama de posibles opciones de derechos de uso. Aquí nos concentramos en el asunto fundamental de instrumentar un sistema de derechos de uso. Esto requiere de contestar las siguientes tres preguntas clave.

5.1 ¿Están ya establecidos los derechos de uso?

En las pesquerías existentes, particularmente las de largo historial, es crucial entender si los derechos de uso ya se han desarrollado naturalmente con el paso del tiempo, tal vez establecidos por los pescadores mismos o por su comunidad. Éste ha sido el caso en una gran cantidad de pesquerías alrededor del mundo. No es de sorprender que hayan emergido derechos de uso, ya que existen beneficios claros en definir el grupo de pescadores que puede pescar en ciertos lugares, tanto para los pescadores en sí como para el bienestar de la comunidad pesquera. Los científicos sociales han jugado un papel importante en la documentación no sólo de los sistemas de derechos de uso «indígenas» existentes, sino también sistemas que existieron en el pasado pero fueron desplazados por una ordenación centralizada «moderna». En muchos casos, el proceso de entender los derechos de uso locales acompaña el de acceso al conocimiento local sobre la pesquería y su entorno - el llamado conocimiento ecológico tradicional.

Si los derechos de uso ya existen, la primera tarea del administrador podría ser desarrollar una comprensión de qué tan efectivos son esos derechos de uso y si existen mecanismos disponibles para reforzarlos. Ciertamente es probable que sea más eficiente aceptar y reforzar los derechos existentes que tratar de desarrollar y aplicar un régimen completamente nuevo. Por lo tanto, si los derechos de uso están ya establecidos, sólo será necesario explorar cómo se puede establecer un nuevo sistema de derechos de uso si por alguna razón los actuales no son sostenibles.

5.2 ¿Cuál es el «mejor» conjunto de derechos de uso?

Para el resto de la discusión en esta sección, asumiremos que no está establecido un sistema de derechos de uso, o que si existen los derechos de uso, existe una necesidad reconocida de hacer cambios sustantivos. Entonces la ordenación pesquera enfrenta una decisión entre las muchas opciones de derechos de uso descritas en la sección 4. ¿Cómo comparamos los derechos de producto/captura, los derechos de insumo/esfuerzo y los DTUP (derechos territoriales de uso)? ¿Puede ser alguno de éstos la «mejor» solución? Se deben reconocer varios factores relacionados con este tema.

1. Dada la diversidad biológica, económica y social de las pesquerías, ningún enfoque de derechos de uso único será aplicable en todos los casos.

2. Cada opción de derechos de uso tiene sus ventajas y limitaciones inherentes y la relevancia de éstas dependerá de la pesquería específica. Por lo tanto, lo que sea «mejor» dependerá de la pesquería en cuestión, y es importante entender cómo las circunstancias particulares de la pesquería influenciarán la deseabilidad de ciertas opciones sobre otras.

3. Dados los puntos anteriores, es poco probable que un único enfoque de derechos de uso produzca resultados óptimos. Por lo tanto podría ser preferible tener una «cartera» de derechos - una combinación que sea la más aceptable, que ayude a la pesquería a operar mejor y que aumente al máximo los beneficios para el contexto específico.

Estos puntos subrayan la realidad de que no hay una sola respuesta a la pregunta «¿Cuál es la mejor configuración de derechos de uso?». Debemos ser escépticos de cualquier afirmación de que una única opción de derechos de uso es de alguna manera inherentemente superior a las otras. Por el contrario, los administradores y planificadores de pesquerías, junto con las partes interesadas (tales como los armadores de las embarcaciones, los tripulantes, los miembros de la comunidad y los ciudadanos), deben buscar o mejorar un conjunto de derechos de uso que funcione en la práctica. A este efecto, es importante entender la estructura y la naturaleza subyacente de la pesquería:

Aunque no existe un conjunto claro de conclusiones ni un consenso sobre cuáles opciones de derechos de uso son más compatibles con cuáles características de la pesquería, consideremos algunas posibles maneras en las que las respuestas a las preguntas anteriores pueden orientar nuestra selección.

Desde luego, en un caso dado, la importancia de cada característica de la pesquería debe ser ponderada en la evaluación de las ventajas y las desventajas de las opciones de derechos de uso, antes de llegar a una solución deseada.

5.3 ¿Cuál es el marco político subyacente?

Sea que la meta comprenda mejorar y reforzar los derechos de uso existentes o desarrollar un nuevo conjunto de derechos de uso (como se discutió arriba), llegamos al asunto de determinar el marco específico para la aplicación de los derechos de uso. Sin importar el sistema de derechos de uso que se busque, existen varios asuntos de política que surgen con respecto a la asignación y forma de gobernar los derechos. ¿Con cuál grado de precisión deberían instrumentarse las opciones deseadas de derechos de uso? ¿Cómo se van a «administrar» esos derechos? ¿Cuáles instituciones de ordenación serán efectivas para las diferentes combinaciones de recursos pesqueros, estructura de la industria y jurisdicciones políticas? ¿Quién debería estar involucrado en el establecimiento y la operación del sistema de derechos de uso? Se necesitan políticas apropiadas para guiar estas decisiones.

Es importante reconocer que el asunto de los derechos de uso probablemente será controversial y delicado. Al fin y al cabo, los derechos de uso definen quién puede y quién no puede tomar parte en la pesquería. Además, probablemente habrá un elemento de irreversibilidad en cualquier decisión sobre derechos de uso; una vez asignados los derechos, podría ser difícil hacer cambios significativos. La tarea de instrumentar derechos de uso será más fácil si se establecen direcciones claras de política por adelantado, ya que dicha política debería brindar orientación en términos de cuáles partes interesadas en la pesquería deberían tener prioridad para obtener derechos de uso (ej., barcos pequeños versus grandes, comunidades versus participantes corporativos, etc.). Finalmente, también es importante tener en cuenta que las decisiones que involucran derechos de uso pueden afectar no sólo a los pescadores actuales sino también a los participantes potenciales. Esto implica que a pesar de la amplia utilidad de los arreglos de ordenación conjunta, en los cuales los pescadores actuales participan en la ordenación, podría considerarse injusto restringir la participación en las discusiones sobre derechos de uso a los pescadores actuales. Debe considerarse cuidadosamente la pregunta de a quién se debe permitir tomar parte en dichas discusiones (y de hecho, si el proceso participativo es en sí factible) (ver Capítulo 7).

La naturaleza sensible de los derechos de uso descritos arriba, es particularmente pertinente cuando el statu quo de los derechos de uso es considerado inapropiado en el contexto de las directrices de la política nacional. Esta cuestión podría surgir cuando una nación está pasando por una transformación mayor, cualquiera que sea la razón, como es el caso, por ejemplo, de algunos países de Europa oriental. América Central y el sur de África. En Sudáfrica, por ejemplo, la transformación del período de apartheid hacia uno de democracia significa que ampliar el derecho de acceso a la pesquería (al igual que con otras partes de la economía) es un asunto de urgencia (Cochrane y Payne, 1998). En estas circunstancias, las metas de la política nacional impulsan las decisiones sobre derechos de uso dentro del sector pesquero.

5.3.1 ¿Deberían los derechos de uso ser gobernados por fuerzas de mercado o por planificación estratégica?

Un asunto clave en el debate de la política pesquera sobre los derechos de uso se relaciona con el mecanismo por el cual la tenencia de los derechos es en sí administrada. En muchos casos, esto se relaciona con la opción entre dos arreglos institucionales para determinar quiénes serán los participantes en la pesquería - un enfoque orientado hacia el mercado y otro orientado hacia la planificación multiobjetivo, a menudo al nivel de la comunidad.

Depender de las fuerzas de mercado se ha tornado un rumbo popular entre muchos gobiernos e instituciones financieras internacionales. Esto lleva a un enfoque orientado hacia el mercado de la política pesquera, tipificado por los sistemas de CIT, donde los asuntos de nivel estratégico sobre los derechos de uso - quién participará en la pesquería y quién deberá recibir asignaciones de captura o esfuerzo permisible - son determinados por la compra y venta de derechos en el mercado.

Quién es el que compra o vende derechos dependerá de la situación. Podría ser, como sugiere la teoría económica, que los interesados más eficientes compren a los menos eficientes, o podría ser que los compradores sean aquéllos que tengan mejor acceso a capital financiero (un punto particularmente importante en muchos países en desarrollo), o podría haber algún otro factor dominante. Además, mientras los derechos orientados hacia el mercado se discuten típicamente en el contexto de pescadores individuales, no existe nada que conceptualmente prevenga a una entidad operando a un nivel colectivo (corporativo o comunitario) comprar o vender en un mercado de derechos de pesca. Sin embargo, el conjunto real de derechos que resulta de dicha transacción podría diferir dependiendo de si el comprador es un individuo, una corporación o una comunidad - debido, por ejemplo, a diferentes restricciones reglamentarias sobre los diversos tenedores de derechos.

En general, se puede esperar que un sistema de derechos orientado hacia el mercado muestre las diversas ventajas y desventajas del sistema general de mercado y que inspire debates similares a aquéllos que surgen con respecto a otros mecanismos de mercado dentro de la economía. Por ejemplo, dependiendo de la perspectiva y del caso específico, los mercados podrían (o no) representar el arreglo institucional más eficaz en cuanto a costos para manejar transacciones entre pescadores y podrían (o no) aumentar la flexibilidad de las operaciones pesqueras. Dada la alta familiaridad con los mercados en muchas economías, éstos podrían ser sistemas de derechos de pesca fácilmente instrumentados - pero podrían introducir impactos financieros en la búsqueda de nuevas directrices de políticas (ya que, por ejemplo, aquéllos con derechos orientados hacia el mercado tendrían que ser compensados si las políticas son contrarias a los intereses propios de los titulares de los derechos.

En contraste, un enfoque orientado hacia la planificación estratégica asigna derechos de uso de manera más deliberada (sea permanente o periódicamente) a través de un proceso de toma de decisiones que (a) está basado en el reconocimiento de múltiples metas de la sociedad, (b) es llevado a cabo por instituciones que operan a una escala apropiada, sea ésta comunitaria, regional o nacional, y (c) involucra derechos especificados a través de una combinación de legislación y decisiones gubernamentales por un lado, y arreglos tradicionales/informales por el otro. Estos derechos podrían operar a nivel del pescador individual, pero (al igual que con el enfoque de mercado) podría ser asignado alternativamente a nivel de grupo (colectivo), y las asignaciones serían a través de las instituciones pertinentes - ver abajo. Dichos arreglos tienen un largo historial en situaciones del mundo real - y surgen frecuentemente, por ejemplo, en el contexto de cooperativas, juntas de comercialización y comunidades indígenas/nativas.

5.3.2 ¿Deberían los derechos de uso ser derechos individuales o derechos comunitarios?

Uno de los aspectos más cruciales a considerar con respecto a los derechos de uso es la diferencia entre aquéllos instituidos a nivel del pescador individual y a nivel colectivo - ej., la comunidad o la asociación de pescadores. En una pesquería, la autoridad pesquera gubernamental podría haber especificado un cierto grupo de pescadores con licencia, y designado el derecho de cada individuo de pescar con cierta cantidad de artes. Por lo tanto, los derechos de uso - un derecho de licencia y un derecho de esfuerzo - existen a nivel individual. En otra pesquería, los derechos de uso podrían estar en manos de una comunidad ribereña o de una asociación de pescadores, que determina cuáles individuos tomarán parte en la pesca en un momento dado. En dichos casos, los grupos estarían primordialmente a nivel del grupo, pero podrían ser asignados a nivel individual. (Nótese que, con relación a los derechos individuales, los derechos colectivos por lo general no son tan bien comprendidos, así es que se presta atención particular a éstos a lo largo de la sección).

La alternativa entre derechos individuales y colectivos debería depender tanto del contexto histórico como de los objetivos de la pesquería. Por ejemplo, en el caso de una pesquería cuyo desarrollo es relativamente reciente y que tiene un enfoque industrial, podría haber una inclinación natural hacia un sistema de derechos individuales. Los derechos individuales a menudo se consideran naturalmente compatibles con la independencia empresarial de los pescadores. Por otro lado, los derechos colectivos históricamente son de la mayor importancia en las pesquerías tradicionales de largo historial - aunque dichos derechos no siempre han sido bien entendidos e incorporados en la ordenación «moderna», llevando en algunos casos a severos problemas sociales y de conservación.

No se puede esperar que los derechos colectivos funcionen en todas las pesquerías. Es un asunto que representa un reto e incluso es objeto de alguna atención de investigación, para determinar condiciones conducentes a la introducción de estos derechos, pero parece probable que los factores que deben considerarse incluyen: la cohesión de la comunidad involucrada, la experiencia de ordenación local y la capacidad para la misma, la claridad geográfica de la comunidad, y su tamaño y extensión total (ver Sección 8, Capítulo 7 para mayor discusión sobre este tema).

Para los casos en los que dichos derechos ya existen o las condiciones son conducentes a su introducción, los derechos colectivos tienen el potencial de producir beneficios considerables, particularmente en pesquerías en las que la comunidad tiene un fuerte interés inherente. A través de la presión moral sobre los pescadores locales y el establecimiento de instituciones de ordenación adecuadas, la comunidad puede crear un incentivo colectivo para cuidar el recurso (conservación) así como una mayor eficacia en la ordenación, e instrumentar herramientas locales de aplicación.

Consideremos el ejemplo de las «cuotas comunitarias» - cuotas de pesca (porciones de la CTP) asignadas a las comunidades en vez de a individuos o compañías. Aunque sufren de algunos de los defectos inherentes de cualquier esquema de cuotas, las cuotas comunitarias definidas sobre una base geográfica suelen unir a la gente en un propósito común, en vez de enfocarse hacia el individualismo. Los pescadores de la comunidad se administran a sí mismos, tal vez también con la participación de su comunidad. Los pescadores crean planes de ordenación de la pesquería (Capítulo 9) y dividen la cuota (u otra forma de derechos), de acuerdo con su situación local específica y para aumentar al máximo los beneficios generales, en vez de dejar que el mercado escoja por ellos. Nótese que esto involucra derechos de uso tanto a nivel comunitario como al individual. Además de ofrecer muchos de los beneficios de las cuotas individuales, este enfoque también mejora la sostenibilidad comunitaria, permitiendo que cada comunidad decida por sí misma cómo utilizar su cuota. Por ejemplo, una comunidad podría decidir asignar su cuota en una subasta que aumente al máximo la rentabilidad, mientras que otra podría preferir distribuir la cuota para lograr una mezcla de objetivos sociales, tales como estabilidad comunitaria, empleo y equidad. Ejemplos de este enfoque incluyen el sistema de Cuotas de Desarrollo Comunitario (CDC) de Alaska y las juntas de ordenación comunitaria de artes fijos en la pesquería de peces demersales en Nueva Escocia y la Bahía de Fundy en el Atlántico canadiense.

5.3.3 ¿Cuál debería ser la duración de los derechos de uso?

En cualquier sistema de derechos de uso, un tema fundamental es decidir cuánto tiempo deben durar los derechos, es decir, por cuánto tiempo podrán los titulares de los derechos hacer uso de esos derechos específicos. Esto se relaciona mayormente con balancear dos factores: la flexibilidad en la ordenación y los incentivos conservacionistas. Por una parte, los derechos de corta duración ofrecen la oportunidad de reasignar los derechos más frecuentemente, una flexibilidad que podría permitir a la ordenación pesquera reflejar mejor los objetivos cambiantes de la sociedad a lo largo del tiempo. Por otro lado, los derechos de mayor duración, al brindar mayor seguridad a los usuarios de la pesquería, despiertan en esos usuarios un interés particular en el bienestar del recurso con una visión de futuro y ofrecen un incentivo para «planear para el futuro» en la protección del recurso.

Consideremos dos ejemplos. Primero, supongamos que para operar en una pesquería específica se necesita un nivel sustancial de inversión financiera, y que lo tienen sólo unas pocas compañías industriales. En vista de que éstas son las únicas partes interesadas capaces de pescar, se les podrían otorgar derechos de uso de larga duración. Sin embargo, si uno de los objetivos de la ordenación es mejorar la situación de los pescadores artesanales, esta meta se podría ver frustrada por muchos años; estos pescadores podrían no ser capaces de entrar en la pesquería aún si desarrollan los medios financieros para hacerlo, por ejemplo, a través de cooperativas. Los derechos de menor duración podrían haber brindado la flexibilidad de ordenación para facilitar el acceso de los pescadores artesanales mucho antes. (Esta situación también podría darse si una flota extranjera ha dominado una pesquería en particular, pero la meta de la política nacional es desarrollar una presencia doméstica. En este caso, asignar derechos de larga duración a la flota extranjera podría ser contraproducente). De manera alternativa, supongamos que se asignan derechos de corta duración en una pesquería. ¿Qué ocurre cuando se aproxima el final de este período? Si los titulares de los derechos saben que sus derechos están a punto de expirar, podrían tener un incentivo para un aprovechamiento intensivo, sin interesarse en el futuro de las poblaciones de peces. Los derechos de mayor duración (un «horizonte de tiempo» más largo) significarían que los incentivos para la conservación se aplicarían por muchos más años que en otros casos.

No existe una «respuesta correcta» universal para tratar este tipo de caso, y de hecho es importante notar que los balances en sí no son tan claros como se describen arriba. Se puede agregar flexibilidad a sistemas de derechos de larga duración (ej., permitiendo una transferibilidad de derechos controlada), mientras que se pueden ofrecer incentivos para evitar la sobreexplotación en el caso de los derechos de corta duración (ej., inclusión de criterios de desempeño de conservación en la opción de renovación de los derechos).

En muchas pesquerías, los derechos de uso suelen ser de duración indefinida. Este es particularmente el caso en las pesquerías de pequeña escala/artesanales en las que los derechos de acceso están a disposición de todos los miembros de la comunidad local, y se consideran esencialmente permanentes. Esto podría ser deseable si no existe una necesidad particular de tener la flexibilidad de reasignar los derechos, y la idea de limitar los derechos de acceso a un cierto período de tiempo se considera inaceptable. En particular, en este contexto parece poco probable que un administrador gubernamental pueda forzar a un pescador local a dejar la pesquería después de, digamos, 5 años de pesca, con base a que «se le acabó el tiempo» a esa persona. (Sin embargo, precisamente este tipo de evento podría ser contemplado en la misma pesquería, si ésta fuera administrada comunitariamente - en algunas pesquerías tribales, por ejemplo, la comunidad tiene acceso al recurso colectivamente y podría haber alguna utilidad en alternar a los que pescan para la comunidad).

Las limitaciones explícitas sobre la duración de los derechos de uso parecen más comunes en pesquerías comerciales o industriales, donde los arrendamientos u otros acuerdos podrían permitir el aprovechamiento durante un número limitado de años. Esto es especialmente común cuando los estados ribereños establecen derechos de acceso para flotas extranjeras, en una base anual o plurianual, pero la duración explícita también se aplica en algunas pesquerías nacionales. Algunos ejemplos incluyen la subasta de derechos de aprovechamiento periódicos para las pesquerías continentales de Bangladesh, y el sistema de cuotas individuales no transferibles de Namibia, donde «el período de un derecho puede ser de 4, 7 ó 10 años» dependiendo del nivel de inversión de la compañía y de su grado de propiedad nacional (Oelofsen, 1999). Como se indicó anteriormente, en dichas situaciones es crucial desarrollar mecanismos que reduzcan los incentivos que podrían tener los usuarios para sobreexplotar los recursos cuando el término del derecho de uso se acerca a su fin.

Queda claro de la discusión anterior, y de la gama de posibilidades descritas, que existe un estrecho vínculo entre las decisiones sobre la duración de los derechos y el tema de decidir quién va a tener estos derechos de uso. Pasemos ahora a una discusión sobre este último asunto.

5.3.4 ¿Quién debería tener derechos de uso?

En cualquier pesquería, algunas personas tienen derechos de uso y otras no. En una pesquería tribal, el jefe podría ser el que decide quién tendrá acceso al recurso. En una pesquería con licencias para limitar la entrada, podría ser la autoridad gubernamental de pesca la que designa a los que tendrán las licencias. Sin importar la situación específica, surge la misma cuestión: ¿quién debería tener derechos de uso? Esta es mayormente una decisión a nivel de política, es decir, una que refleje la política general en la pesquería y más allá. Se ofrece alguna orientación en, por ejemplo, el Código de Conducta, que indica (Párrafo 6.18): «los Estados deberían proteger apropiadamente el derecho de los trabajadores y pescadores, especialmente aquellos que se dedican a la pesca de subsistencia, artesanal y en pequeña escala, a un sustento seguro y justo, y proporcionar acceso preferencial, cuando proceda, a los recursos pesqueros que explotan tradicionalmente así como a las zonas tradicionales de pesca en las aguas de su jurisdicción nacional».

Sin importar la forma seleccionada de derechos de uso en un sistema específico de pesquerías, existen dos asuntos clave para la aplicación de los derechos de uso.

Estas preguntas se discuten en las siguientes dos sub-secciones.

5.3.5 ¿Cómo se deberían asignar inicialmente los derechos de uso?

Si ya existe un sistema de derechos de uso en una pesquería, la distribución de los derechos entre los diferentes participantes (y la exclusión de los no participantes) ya ha sido establecida. Pero, ¿qué pasa si se está instrumentando un nuevo sistema de derechos de uso o se están haciendo ajustes al sistema existente? Un paso crítico en la aplicación, entonces, es determinar cómo asignar/distribuir los derechos. Puesto de otra manera: ¿quién va a recibir cuál derecho? Esta es una parte altamente contenciosa del proceso, y es importante reconocer que no existe una manera universalmente «correcta» de asignar derechos. Tal vez el desafío que enfrentamos aquí se puede resumir como la división del conjunto total de derechos de una manera que reduzca el conflicto al mínimo. Este proceso debe ir acompañado de alguna forma de proceso de apelación para tratar con los casos especiales que surjan. Aunque dichos procesos a veces resuelven conflictos relacionados con la asignación inicial de los derechos, los debates que se dan en esta etapa pueden ser tan extensos que pueden demorar la aplicación de los sistemas de derechos por años.

Entre los mecanismos de asignación que se podrían considerar se encuentran los siguientes.

Subastas. La teoría desarrollada para los derechos cuantitativos de pesca indica que, para aumentar al máximo la eficacia económica, podría ser deseable subastar los derechos. Bajo este enfoque, aquellos que deseen o puedan pagar más serán los que adquieren los derechos, sin importar las consideraciones históricas, sociales o culturales. Debido a esta falta de sensibilidad social, este enfoque es considerado a menudo como indeseable y se usa poco - aunque podría ser útil en pesquerías puramente industriales o situaciones donde los factores sociales son irrelevantes. Un ejemplo de su uso ha sido la asignación de derechos para la pesca continental en Bangladesh.

Historial de captura. La realidad política en muchos casos es tal que los derechos de uso han sido asignados a los pescadores con base en la participación histórica de los involucrados. Esto es usualmente conocido como el enfoque del «historial de captura», ya que a menudo se refiere a asignar los derechos en proporción a las capturas pasadas de cada individuo. Esto, sin embargo, puede ser problemático. ¿Cuál es la mejor manera de definir la participación histórica? Consideremos el caso de las cuotas individuales de captura. Si se utilizan únicamente los historiales de capturas recientes para la asignación, entonces se penalizaría a pescadores que por alguna razón no estaban pescando temporalmente. Esto envía una señal cuestionable, especialmente si el período sobre el cual se calcula el «historial» fue de sobrepesca y reducción de poblaciones. Los que reciben las cuotas más bajas serían los que contribuyeron menos a la sobreexplotación. Por otro lado, aquéllos que no siguieron totalmente las reglas (o pescaron ilegalmente sin que se les atrapara) - tal vez usando artes de malla fina para aumentar las capturas o descartando el pescado menos deseable para llenar sus bodegas sólo con especies de mayor valor - son recompensados, a perpetuidad, con una cuota mayor. Aunque esta situación es injusta, la alternativa de no incluir el historial reciente provocará objeciones de los entrantes recientes, quienes podrían tener tecnología avanzada y ser políticamente poderosos. En cualquier caso, siempre hay una fuerte posibilidad de que surja un conflicto social.

Historial + equidad. En un esfuerzo para resolver estos problemas, se pueden usar esquemas híbridos para las asignaciones iniciales. Por ejemplo, existen algunas experiencias con fórmulas en las cuales parte del total se asigna con base en el historial de captura y el resto se asigna equitativamente entre los pescadores.

Panel/junta de asignación. En vista de que el mecanismo de subasta para la asignación de derechos de uso es afectado inherentemente por las diferencias en los niveles de riqueza de los posibles participantes, y el enfoque del historial de captura depende del desempeño previo en la pesquería, ninguno de los dos es particularmente apropiado cuando la política pública apunta a ampliar la base de participación en la pesquería, para incluir a aquellos que estaban excluidos previamente. (Un ejemplo dramático de esto sería el caso de las pesquerías en Sudáfrica; ver Cochrane y Payne, 1998.) En estos casos, se podría requerir un ente especial para determinar la asignación de derechos a comunidades o grupos específicos.

Asignaciones a comunidades/sectores/grupos. Nótese que entre los métodos mencionados arriba, las subastas tienden a involucrar directamente a individuos (o compañías), el enfoque de historial de captura puede ser a nivel individual o colectivo y los paneles/juntas podrían ser la mejor opción para asignar derechos de uso a nivel de comunidad, sector o grupo. En algunos casos, podría ser ventajoso usar una combinación de enfoques en un proceso de dos pasos. Los derechos se podrían asignar inicialmente solamente en una base colectiva, directamente a las comunidades, los sectores pesqueros u otros grupos identificables. El segundo paso del proceso, la determinación de exactamente cuáles individuos obtendrán los derechos, se deja en manos de la comunidad o grupo. Desde luego, esto no elimina el desafío de cómo hacer la asignación a comunidades o grupos, ni elimina los problemas al nivel individual, pero, para éste último, facilita las soluciones que son hechas a la medida de las necesidades locales. Por ejemplo, una comunidad podría considerar importante no sólo asignar derechos entre los pescadores locales existentes, sino también balancear sus intereses con los de tripulantes y otros que quisieran participar, pero que han sido excluidos en el pasado, o que acaban de alcanzar la edad o rango al cual pueden participar.

5.3.6 ¿Deberían ser transferibles los derechos de uso?

Una vez asignados los derechos de uso, existe todavía la cuestión medular de si deberían ser transferibles. En otras palabras, ¿se pueden comprar y vender los derechos, se pueden traspasar dentro de una familia de una generación a la siguiente, o pueden ser transferidos temporalmente a otro pescador en una temporada de pesca? Este asunto está estrechamente relacionado con el debate mencionado arriba respecto al grado hasta el cual el mercado va a gobernar quién tiene los derechos a la pesca. Se pueden usar varios enfoques:

1. los derechos totalmente no transferibles pueden ser usados únicamente por el titular del derecho y no son válidos una vez que el pescador sale de la pesquería;

2. la transferencia no divisible de los derechos de uso (sean licencias de pesca, asignación de insumos o derechos de cuota) podría permitirse entre pescadores, pero sólo si se hace como un solo paquete indivisible - es decir, la transferencia de todos los derechos del pescador juntos;

3. la transferencia divisible de los derechos de uso es la versión más avanzada de la transferibilidad no controlada, donde los pescadores pueden vender libremente todos sus derechos, o cualquier porción de los mismos;

4. la transferibilidad se podría permitir sólo dentro de la comunidad o sector pesquero donde residen los derechos de uso, para las opciones 2 y 3 anteriores, brindando así mayor estabilidad a la pesquería dentro del sector o comunidad; o

5. se podría adoptar un enfoque híbrido con diferentes clases de licencias, algunas transferibles y otras no, con medidas de política definidas que determinen cuáles pescadores tienen cuáles tipos de licencias (por ejemplo, podrían existir dos clases de licencias: transferibles para pescadores de tiempo completo y no transferibles para participantes ocasionales).

Estas opciones tienen implicaciones muy diferentes dependiendo de si estamos considerando transferibilidad temporal o permanente. Consideremos primero el caso de la transferibilidad temporal, donde se permite que cada pescador alquile o arriende sus derechos de uso a otro pescador en una temporada de pesca. Los derechos revierten al pescador original al final de la temporada. Este mecanismo ofrece una importante flexibilidad, de tal manera que un pescador que se enferme o cuya embarcación se averíe durante una temporada, puede recibir algún ingreso del arrendamiento de sus derechos de uso. Siempre y cuando las regulaciones eviten el uso excesivo de este mecanismo, parecerían existir pocos impactos a largo plazo. Por otro lado, con la transferibilidad permanente, las implicaciones son más significativas. El resto de esta sección se concentra en este caso de la transferibilidad permanente, explorando varios asuntos clave relacionados con la eficacia, la movilidad de la pesquería, la cohesión social y la concentración de derechos.

Eficacia. La transferibilidad a menudo se promueve como medio para mejorar la eficacia económica, usando argumentos como el siguiente. Para ser económicamente eficaces, los participantes en una flota pesquera deberían ser los que obtienen mayor rentabilidad del aprovechamiento de los peces disponibles. En teoría, un sistema orientado hacia el mercado (tal como un sistema CIT), con divisibilidad y transferibilidad de derechos de insumo y de producto, mejora la eficacia, ya que los armadores que aumentan al máximo las utilidades que resultan de una cuota dada comprarán la cuota de los otros - como un producto en el mercado. La idea es que con la transferibilidad, los armadores más «eficaces» permanecen en la pesquería, mientras que otros venden su cuota y desaparecen, en un proceso de «supervivencia del más fuerte», lo que lleva al aumento general en la eficacia de los pescadores individuales.

Este parece ser un argumento persuasivo, pero es conveniente subrayar algunas calificaciones potencialmente serias al argumento, que llevan a la conclusión general de que apelar al aumento en la eficacia no apoya universalmente la transferibilidad, o no transferibilidad - el resultado dependerá de los objetivos específicos y de la pesquería específica. En primer lugar, no existe garantía de que la eficacia aumentará a través del proceso de mercado. Por ejemplo, si existe una compra estratégica de cuotas para obtener mayor control sobre la pesquería (no muy diferente de lo que ocurre cuando hay una fusión financiera), la propiedad seguirá concentrada y la participación en la pesquería se reducirá, pero los consecuentes impactos sobre la eficacia no son claros.

En segundo lugar, aunque la eficacia - obtener beneficios óptimos para un conjunto dado de insumos, o «hacer lo más posible con lo que tenemos» - es deseable, debe ser evaluada a un nivel adecuado para las metas de la política. Específicamente, aunque la transferibilidad podría aumentar la eficacia de las embarcaciones individuales (con mayor rentabilidad para la embarcación), podría de hecho disminuir la eficiencia para la pesquería como un todo, así como para la economía costera y la comunidad ribereña. Esto se debe a que cuando consideramos el panorama más amplio, debemos tomar en consideración (a) todos los interesados y no sólo al dueño de una embarcación individual, y (b) todos los beneficios monetarios y no monetarios relacionados con la captura del pescado, no sólo la rentabilidad del armador. Estos beneficios relacionados dependerán de la situación específica, pero típicamente incluirán beneficios a los miembros de la tripulación y a los trabajadores en la costa, así como a la economía en la costa y a las comunidades ribereñas pertinentes. Dichas consideraciones a menudo no se toman en consideración cuando se mira la economía de la pesquería, pero deben ser tomadas en cuenta si vamos a evaluar adecuadamente la deseabilidad de la transferibilidad de los derechos de uso.

En tercer lugar, la eficacia no sólo debe ser vista ampliamente, en el contexto de la pesquería como un todo y de la economía ribereña, sino que también debe verse como un asunto de conservación a largo plazo. Esto tiene una variedad de implicaciones. Por ejemplo, si los derechos de uso se transfieren fuera del área local, reduciendo así el conocimiento ecológico tradicional sobre ordenación, debemos estar conscientes de los posibles impactos negativos a la conservación (Capítulo 7). Además, en vista de que necesitamos regular el impacto sobre las poblaciones de peces, una pesquería «eficaz» debería ser aquélla que produce los mayores beneficios netos por cada pez capturado. Esto implica que no es un asunto de extraer grandes cantidades de peces del mar de forma rápida y barata, sino más bien de obtener lo más posible de cada pez capturado. No hay razón para esperar que la compra y venta de derechos transferibles vaya a reflejar este concepto más amplio de la eficacia.

Movilidad de los pescadores. La transferibilidad aumenta la «movilidad» de los pescadores individuales, permite que cada uno salga de la pesquería cuando el ingreso obtenido de la venta de los derechos de uso excede los beneficios esperados de permanecer en la pesquería. Esto ofrece máxima flexibilidad para el pescador, y facilita para los administradores reducir la participación en la pesquería. Sin embargo, en ausencia de restricciones que mantengan los derechos de uso en la comunidad local, esta movilidad puede reducir la estabilidad de las comunidades pesqueras. Por el contrario, los sistemas no transferibles ofrecen mayor estabilidad, pero reducen la movilidad de los pescadores - haciendo más difícil reducir el poder de pesca con el tiempo (reducción de la capacidad). En particular, existen incentivos para mantener los derechos no transferibles en uso el mayor tiempo posible, para aumentar al máximo los beneficios reales, y con la esperanza de una ganancia financiera si hubiera una decisión posterior que permita la transferencia. Esto podría querer decir que una embarcación será usada más allá de su vida tecnológica, lo cual puede también causar problemas de seguridad.

Cohesión social. La transferibilidad puede tener un impacto sustancial sobre el bienestar social. Primero, en vista de que a menudo el dueño de la embarcación es el único titular de los derechos, la venta de esos derechos podría dejar a los más vulnerables de la pesquería - los tripulantes - sin trabajo y sin compensación. En segundo lugar, la transferibilidad puede llevar a la pérdida de la cohesión social de la comunidad como un todo. Este es específicamente el caso cuando la transferencia elimina derechos de pesca de la comunidad, lo que resulta en una menor participación de la comunidad en la pesquería, reduciendo el empleo y con el correspondiente aumento en la proporción de «foráneos» que pescan sobre lo que habían sido recursos controlados localmente. Por otro lado, los derechos no transferibles podrían ayudar a estabilizar la economía local, asegurando que una cierta proporción de los derechos resida con las comunidades locales. No obstante, debe hacerse notar que en el caso de los sistemas no transferibles, podría haber una presión inherente para cambiar a la transferibilidad, con todas las implicaciones de ese cambio - parece que esto ha ocurrido en la mayoría de los ejemplos hasta la fecha.

Concentración de derechos. La transferibilidad por lo general lleva a la concentración de la propiedad de derechos de pesca en menos manos (y principalmente en las manos de procesadores y comerciantes). Si la meta es reducir el número de interesados con los cuales debe interactuar el administrador, los derechos transferibles podrían lograr el objetivo. Por otro lado, la concentración de derechos provoca preocupaciones sociales y económicas, particularmente en relación con impactos potencialmente negativos sobre:

Para prevenir la concentración, puede dictarse que los derechos sean no transferibles, o podrían existir límites sobre el número máximo de derechos que puede tener una persona o empresa, o se puede instrumentar un requisito de dueño-operador (para que sólo el dueño de la embarcación pueda ser su operador). Sin embargo, existen medios para evadir estas medidas - por ejemplo, a través de contratos legales o propiedad nominal (de la familia, parientes y empleados). Por lo tanto, si la concentración de derechos de pesca se considera indeseable, se debe tener cuidado, ya que aún los derechos supuestamente no transferibles podrían terminar por ser transferibles en la práctica.

6 SÍNTESIS

Muchos de los debates en la ordenación pesquera se relacionan con los derechos de uso - el derecho de usar (tener acceso a) una pesquería - así como con los derechos de ordenación, el derecho a tomar parte en la ordenación. Después de discutir la relación entre derechos de uso, derechos de ordenación y otras formas de derechos de pesca, este capítulo presentó la gama de opciones de derechos de uso, incluyendo DTUP, entrada limitada y derechos cuantitativos individuales de insumo (esfuerzo) y de producto (cuotas). La mayoría de estas opciones de derechos corresponden a controles específicos de insumos y productos, como se describió en el Capítulo 4. Finalmente, el capítulo repasó una gama de asuntos operacionales y de política importantes para la selección de derechos de uso y para su aplicación. Debería estar claro que los derechos de uso pueden ser altamente controversiales, debido no sólo al conflicto inherente en cualquier sistema de derechos de uso (donde algunos están excluidos, y algunos tienen derechos numéricamente mayores que otros), sino también a la falta de consenso sobre la «mejor» manera de establecer dichos sistemas.

En cuanto a este último punto, supongamos que estamos involucrados en la ordenación de una pesquería específica, y estamos seguros de que no hay un sistema (aceptable) de derechos de uso establecido. Enfrentamos entonces el desafío de desarrollar e instrumentar un sistema. ¿Cuáles enfoques de política son los más apropiados? Consideremos, por ejemplo, las opciones descritas arriba, (a) entre un mecanismo orientado hacia el mercado y otro orientado hacia la planificación estratégica para gobernar los derechos de uso, y (b) entre una orientación individual y una colectiva o enfocada hacia la comunidad para los derechos de uso. No existe consenso sobre precisamente cuáles características de una pesquería favorecen uno u otro de estos dos enfoques. Sin embargo, Berkes (1986) ha sugerido, en el contexto de casos de pesquerías turcas, que la planificación estratégica orientada hacia la comunidad «ofrece un conjunto pertinente y factible de arreglos institucionales para la ordenación de algunas pesquerías costeras», particularmente «pesquerías de pequeña escala donde la comunidad de usuarios es relativamente homogénea y el tamaño del grupo es relativamente pequeño». Por otra parte, sugiere que los derechos de uso individuales orientados hacia el mercado (tal vez incluyendo la «asignación de derechos exclusivos y transferibles de pesca») podría ser apropiada para «recursos pesqueros de alta mar y flotas pesqueras de mayor escala, con más movilidad». Aprovechando estas sugerencias y las discusiones en las partes anteriores de este capítulo, podríamos postular la siguiente «hipótesis de trabajo»:

Derechos orientados hacia la comunidad si:

Derechos orientados hacia el mercado si:

· la estructura es de pequeña escala/artesanal con vínculos claros a la comunidad

· la historia y la tradición juegan un papel importante en la actividad pesquera y la ordenación de la pesquería

· se persiguen múltiples metas pesqueras y no pesqueras; la ordenación pesquera requiere de equilibrar estos objetivos

· la pesquería tiene una orientación predominantemente industrial y es intensiva en cuanto a capital

· la pesquería no juega un papel importante en las comunidades costeras asociadas

· la rentabilidad domina sobre las metas socioeconómicas y de la comunidad (ej., equidad, empleo, salud de la economía local)

Este marco de decisión no debe verse como una recomendación, sino simplemente como una posibilidad. Aún si tuviera alguna validez, siempre va a haber excepciones, y no es claro cuáles circunstancias llevarán a estas excepciones. Además, los sistemas en la tabla anterior - uno de derechos completamente colectivos y el otro totalmente orientado hacia el mercado - representan dos extremos que no incorporan la amplia gama de opciones intermedias

Consideremos un solo ejemplo, el de los derechos no transferibles. Las pesquerías de Namibia (Oelofsen, 1999) ilustran cómo la transferibilidad de los derechos individuales (ej., CIT) «no se considera el sistema ideal a instrumentar», ya que tornaría más difícil la consecución de las metas de la política nacional. De manera similar, los derechos de larga duración («la noción de derechos establecidos a perpetuidad») son vistos como algo inapropiado, ya que las cualidades positivas de una compañía pesquera que la pudieron haber llevado a que se le otorgara una cuota pueden cambiar con el tiempo. En Namibia, por lo tanto, se instrumentaron derechos individuales no transferibles (CINT) de término limitado como un enfoque intermedio.

En ciertos casos, los derechos no transferibles podrían ayudar a equilibrar los beneficios de los derechos individuales con las metas de la estabilidad social y comunitaria. Por ejemplo, dicho sistema de derechos de uso podría prohibir las transferencias/ventas permanentes, pero permitir la flexibilidad de la transferencia de derechos en una temporada de pesca. Además, cualquier derecho individual podría operar sujeto a derechos comunitarios y a reglas establecidas localmente, donde los pescadores de la comunidad tengan control conjunto sobre el sistema de derechos.

FIGURA 2
Diagrama de flujo para evaluar y desarrollar un sistema de derechos de uso.

Al considerar la gama de opciones de los derechos de uso, es importante hacer notar que la dicotomía de «orientación hacia la comunidad versus orientación hacia el mercado» debe diferenciarse de la que existe entre derechos de insumo/esfuerzo y producto/captura. Desafortunadamente, estos dos asuntos tienden a confundirse, probablemente debido al dominio de las CIT asociadas con el producto dentro del enfoque hacia el mercado. Sin embargo, debemos tener en mente que diversas combinaciones, tales como cuotas comunitarias o controles de esfuerzo orientadas hacia el mercado, podrían ser factibles, dependiendo del contexto específico de la pesquería.

La discusión en esta sección final se ha enfocado hacia solamente uno de los asuntos del espectro de las políticas relacionadas con los derechos de uso en las pesquerías. Este es un asunto claramente mucho más complejo de lo que se puede incluir en un capítulo. Por lo tanto, hemos intentado tan sólo introducir el concepto de los derechos de pesca, la gama de opciones y algunos de los asuntos clave operacionales y de política. Algunos otros puntos clave a ser considerados en la evaluación y el desarrollo de sistemas de derechos de uso se incluyen en la Figura 2. En conclusión, tal vez debamos reiterar cuatro puntos fundamentales:

Estas realidades aseguran que los derechos de uso vayan a continuar jugando un papel importante en la ordenación pesquera. De hecho, es aparente que si tanto los derechos de uso que tienen los pescadores como las responsabilidades asumidas por esos pescadores son claramente identificados y ampliamente aceptados, el éxito en lograr pesquerías responsables será mucho más probable en el futuro.

7 REFERENCIAS Y LECTURAS RECOMENDADAS

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[9] Este capítulo elabora sobre trabajo anterior presentado en Townsend y Charles (1997) y en Charles (2001). Agradezco a Ralph Townsend, Melanie Wiber y Parzival Copes por las discusiones tan útiles, cualquier error es responsabilidad solamente mía.
[10] Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios
[11] El texto completo del Plan de Acción está disponible en http://fao.org/documents/showcdr.asp?urlfile=/DOCREP/006/X3170F/X3170F00.htm http://www.fao.org/docrep/pdf/006/x3170f/x3170f00.pdf

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